KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 10.3.2020
COM(2020) 94 final
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW
Długofalowy plan działania na rzecz lepszego wdrażania i egzekwowania przepisów dotyczących jednolitego rynku
Wprowadzenie
Jednolity rynek jest jednym z największych osiągnięć UE. Stanowi on trzon europejskiego projektu, od kilku dziesięcioleci przyczynia się do wzrostu gospodarczego i ułatwia życie europejskim konsumentom i przedsiębiorstwom. Unia odpowiada za 18 % światowej produkcji gospodarczej – co plasuje ją na drugim miejscu, za Stanami Zjednoczonymi. Dobrze funkcjonujący jednolity rynek oferuje obywatelom UE większy wybór usług i produktów oraz lepsze możliwości zatrudnienia. Jednolity rynek zapewnia unijnym podmiotom gospodarczym duży rynek wewnętrzny, pobudza handel i konkurencję oraz zwiększa efektywność. Ma to zasadnicze znaczenie dla przeprowadzenia ekologicznej i cyfrowej transformacji w UE i służy za punkt wyjścia do konkurowania na całym świecie.
W przyjętej dziś Nowej strategii przemysłowej dla Europy 1 jednolity rynek ma kluczowe znaczenie jako jeden z fundamentów transformacji przemysłowej w Europie. Aby jednolity rynek funkcjonował z korzyścią dla wszystkich, w prawie UE wprowadza się wspólne przepisy mające na celu zniesienie barier i ułatwienie przepływu towarów i usług w całej UE przy jednoczesnej ochronie konsumentów.
Przepisy te mogą przynieść oczekiwane skutki tylko wtedy, gdy będą prawidłowo opracowywane i egzekwowane. Przepisy dotyczące jednolitego rynku nie są jednak przestrzegane w wystarczającym stopniu. Z komunikatu w sprawie barier na jednolitym rynku wynika, że wciąż istnieje wiele barier 2 – i w zbyt wielu przypadkach wynikają one z nieprawidłowego lub niepełnego stosowania na szczeblu krajowym już uzgodnionych przepisów UE. Prawa podmiotów gospodarczych i inwestorów do swobodnego przemieszczania się wciąż napotykają liczne bariery regulacyjne i administracyjne, a Europejczycy są narażeni na nielegalne lub niebezpieczne produkty i usługi ze względu na brak praktycznego nadzoru, inspekcji, wykrywania i karania podmiotów gospodarczych naruszających przepisy dotyczące jednolitego rynku.
W całym cyklu regulacyjnym państwa członkowskie i Komisja wspólnie ponoszą odpowiedzialność za zapewnienie przestrzegania przepisów dotyczących jednolitego rynku i egzekwowania praw obywateli.
Państwa członkowskie mają obowiązek prawidłowo stosować to, co uzgodniły jako prawodawcy Unii. Ponoszą również odpowiedzialność za wykrywanie i eliminowanie naruszeń przepisów dotyczących jednolitego rynku na swoim własnym terytorium. Komisja, jako strażniczka Traktatu, ma obowiązek zadbać o to, aby wszystkie państwa członkowskie wdrożyły przepisy dotyczące jednolitego rynku i ich przestrzegały, a w przypadku gdy przepisy te nie są przestrzegane – podejmować zdecydowane działania, wszczynając postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
W marcu 2019 r. Rada Europejska wezwała Komisję do opracowania długofalowego planu działania na rzecz lepszego wdrażania i egzekwowania przepisów dotyczących jednolitego rynku, w ścisłej koordynacji z państwami członkowskimi. Od tego czasu państwa członkowskie wielokrotnie deklarowały, że będą bardziej zdecydowanie egzekwować przepisy 3 . Komisja z zadowoleniem przyjmuje apel Rady Europejskiej i podziela pogląd państw członkowskich, że w obszarze wdrażania i przestrzegania przepisów dotyczących jednolitego rynku konieczna jest znaczna poprawa.
W oparciu o odnowione partnerstwo między państwami członkowskimi a Komisją oraz biorąc pod uwagę ustalenia przedstawione w dzisiejszym komunikacie w sprawie barier na jednolitym rynku, w niniejszym planie działania przedstawiono szereg działań mających zmaksymalizować skuteczność i wydajność przestrzegania i egzekwowania przepisów w całej UE.
Obecne wyzwania w zakresie egzekwowania przepisów
Handel w ramach jednolitego rynku obejmuje 56 mln europejskich miejsc pracy 4 , a płynące z niego szacunkowe korzyści gospodarcze mieszczą się w przedziale 8–9 % PKB UE 5 . Szacuje się, że dalsze ulepszenia jednolitego rynku wytwarzanych produktów mogłyby przynieść korzyści w wysokości 183–269 mld EUR rocznie, a dalsza integracja rynków usług może przynieść zyski w wysokości 297 mld EUR rocznie 6 . Same te przyrosty oznaczałyby wzrost korzyści gospodarczych z 8–9 % do ok. 12 % dodatkowego PKB.
Czasami wydaje się, że państwa członkowskie naruszają uzgodnione zasady jednolitego rynku lub tworzą i tolerują przeszkody w prawie krajowym, aby stworzyć dodatkową ochronę na swoim rynku i dać przewagę krajowym przedsiębiorstwom. Potencjalne korzyści takich działań są często bardzo krótkotrwałe, a skutki dla europejskich przedsiębiorstw mogą być znacznie bardziej szkodliwe, gdyż dużo trudniej jest uzyskać prawdziwie równe warunki działania i stworzyć światowych liderów – warunki działania zostają wypaczone od wewnątrz. W niewspółmiernie dużym stopniu wpływa to na MŚP i przedsiębiorstwa typu start-up. Większe przedsiębiorstwa dysponują środkami umożliwiającymi im zastosowanie się do różnych zestawów przepisów, ale MŚP jako pierwsze ucierpią wskutek obciążeń administracyjnych i złożoności procedur administracyjnych, zwłaszcza w przypadku transgranicznego prowadzenia działalności gospodarczej na jednolitym rynku. Dlatego też jednolity rynek oraz jego właściwe wdrożenie i egzekwowanie mają zasadnicze znaczenie dla przyjętej również dzisiaj strategii na rzecz MŚP 7 .
Niewystarczające lub nieprawidłowe wdrożenie przepisów i brak ich egzekwowania mają szkodliwe skutki zarówno na poziomie europejskim, jak i krajowym. Obywatele i przedsiębiorstwa nie mogą w pełni korzystać z przysługujących im praw do swobodnego przemieszczania się, przedsiębiorstwa nie są w stanie osiągnąć korzyści skali, jakie oferuje jednolity rynek, konsumenci narażeni są na ryzyko ze strony niezgodnych z wymogami produktów lub mają mniejszy wybór, zagrożone jest bezpieczeństwo dostaw energii, a cele UE w zakresie ochrony środowiska i klimatu stają się trudniejsze do osiągnięcia. Przedsiębiorstwa przestrzegające prawa tracą udział w rynku ze względu na nieuczciwą konkurencję ze strony przedsiębiorstw, które nie stosują się do przepisów i oferują niezgodne z wymogami produkty lub nie przestrzegają zasad ochrony socjalnej.
Wspólne przedsięwzięcie państw członkowskich i Komisji
Egzekwowanie przepisów dotyczących jednolitego rynku wymaga przede wszystkim prawidłowego stosowania przepisów w każdym państwie członkowskim i przez każdy europejski organ publiczny, a także karania naruszeń, w tym – w razie potrzeby – w drodze postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Wymaga ono również nadzoru, kontroli i sankcjonowania podmiotów gospodarczych, wycofywania ich nielegalnych produktów z rynku bez względu na to, czy są one niebezpieczne, podrobione czy niezgodne z przepisami z zakresu ochrony środowiska, efektywności energetycznej lub innej dziedziny.
Jeżeli jednak chcemy osiągnąć korzyści płynące z jednolitego rynku, egzekwowanie przepisów musi być szersze i obejmować cały okres życia odpowiednich regulacji, od ich powstania do stosowania. Wymaga to współpracy na wszystkich szczeblach sprawowania rządów w ramach UE, począwszy od władz lokalnych i regionalnych oraz sądów, aż po szczebel europejski. Wymaga to również myślenia o egzekwowaniu przepisów jako o ciągłym procesie, począwszy od ich zaprojektowania, poprzez transpozycję przez państwa członkowskie, aż po ich stosowanie oraz sankcjonowanie naruszeń. Istotne jest, aby państwa członkowskie i Komisja wspierały się nawzajem w pełnieniu swoich funkcji i wywiązywały się ze wspólnych obowiązków.
Aby uniknąć konieczności podejmowania działań naprawczych na późniejszych etapach, ważne są środki zapobiegawcze. W przypadku gdy niemożliwe było zapewnienie zgodności ex ante z przepisami dotyczącymi jednolitego rynku, obywatele i przedsiębiorstwa mogą napotkać przeszkody regulacyjne lub administracyjne i oczekiwać, że zostaną one usunięte dzięki skutecznej interwencji ex post. Organy egzekwowania prawa muszą sprawnie funkcjonować, procedury i monitorowanie muszą być adekwatne do zakładanych celów, a lokalne podmioty, takie jak urzędnicy publiczni lub sędziowie, muszą rozumieć prawo Unii i umieć je stosować w codziennej działalności.
Państwa członkowskie muszą zapewnić zgodność z przepisami dotyczącymi jednolitego rynku, jeżeli mają być chronione prawa osób fizycznych lub przedsiębiorstw. Musi to się zacząć już na etapie opracowywania ustawodawstwa krajowego, a następie przekładać się na indywidualne orzeczenia sądowe lub decyzje administracyjne. Komisja ma za zadanie wspierać państwa członkowskie w zapobieganiu powstawaniu nowych barier na jednolitym rynku oraz w transpozycji i stosowaniu prawa Unii, a w razie konieczności – podejmować działania naprawcze.
|
Zadania i obowiązki w zakresie wdrażania i egzekwowania przepisów dotyczących jednolitego rynku |
|
|
Państwa członkowskie |
Komisja |
|
üTerminowe i dokładne transponowanie przepisów UE, unikanie nieuzasadnionego nadmiernie rygorystycznego wdrażania oraz zapewnienie równych warunków działania |
üWspieranie państw członkowskich we właściwej, pełnej i terminowej transpozycji prawa Unii |
|
üZapewnienie proporcjonalności i niedyskryminacyjnego charakteru przepisów krajowych |
üWspieranie państw członkowskich w stosowaniu prawa Unii |
|
üZapewnienie wystarczających i proporcjonalnych kontroli administracyjnych, tak aby zidentyfikować wszelkie naruszenia |
üKontrola transpozycji i monitorowanie stosowania prawa Unii |
|
üUnikanie wszelkich środków krajowych, które stoją w sprzeczności z prawem Unii lub utrudniają jego stosowanie |
üDziałanie przeciwko naruszeniom prawa Unii, a w razie potrzeby wszczęcie formalnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego |
|
üSkuteczna współpraca w celu zapewnienia zgodności z prawem Unii |
|
Rzeczywiste partnerstwo różnych podmiotów na poziomie europejskim i na poziomie państw członkowskich, odpowiedzialnych za wdrażanie i egzekwowanie przepisów, będzie miało zasadnicze znaczenie dla przezwyciężenia istniejących barier na jednolitym rynku. Pomoże ono podjąć ukierunkowane działania w zakresie egzekwowania przepisów i poprawić przestrzeganie przepisów dotyczących jednolitego rynku.
Aby zacieśnić współpracę w zakresie egzekwowania przepisów dotyczących jednolitego rynku, utworzona zostanie Grupa Zadaniowa ds. Egzekwowania Przepisów dotyczących Jednolitego Rynku (SMET), złożona z państw członkowskich i Komisji. SMET odbywałaby regularne posiedzenia w celu dokonywania oceny zgodności prawa krajowego z przepisami dotyczącymi jednolitego rynku, ustalania najpoważniejszych barier, przeciwdziałania nieuzasadnionemu nadmiernie rygorystycznemu wdrażaniu, omawiania horyzontalnych aspektów egzekwowania przepisów oraz śledzenia postępów w realizacji niniejszego planu działania. SMET będzie regularnie informować Radę ds. Konkurencyjności oraz działającą w Parlamencie Europejskim Komisję Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów.
SMET uzupełni przyszłą sieć współpracy między krajowymi koordynatorami ds. egzekwowania przepisów, która powstanie w oparciu o istniejącą strukturę Komitetu Doradczego ds. Rynku Wewnętrznego (IMAC). Struktura ta umożliwi wymianę informacji i najlepszych praktyk między Komisją a państwami członkowskimi na temat tego, w jaki sposób administracje krajowe analizują i prowadzą ważne sprawy na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym. Zbadane zostaną dalsze możliwości poprawy koordynacji i komunikacji w sprawach związanych z egzekwowaniem przepisów między organami państw członkowskich odpowiedzialnymi za nadzór nad jednolitym rynkiem.
Aby to się powiodło i aby utrzymać dynamikę wdrażania przepisów, państwa członkowskie i Komisja będą miały do dyspozycji tabelę wyników rynku wewnętrznego – użyteczne narzędzie monitorowania skuteczności stosowania przepisów dotyczących jednolitego rynku. Komisja zaktualizuje tabelę wyników rynku wewnętrznego, aby lepiej odzwierciedlić sytuację użytkowników końcowych na jednolitym rynku oraz zapewnić wsparcie dla realizacji europejskiego semestru. Zastosowanie nowych wskaźników pomoże ocenić, czy jednolity rynek funkcjonuje prawidłowo w obszarach, w których powinien przynosić największe korzyści, takich jak produkty, usługi, rynki finansowe lub cyfrowe, sektory sieciowe, takie jak energetyka, ale także gospodarka oparta na danych i gospodarka o obiegu zamkniętym. W związku z tym Komisja, po konsultacjach z państwami członkowskimi, zaproponuje stosowanie dodatkowych ambitnych wskaźników, w tym wskaźników dotyczących wyników państw członkowskich w wyżej wymienionych obszarach.
Plan działania na rzecz lepszego wdrażania i egzekwowania przepisów dotyczących jednolitego rynku
I Poszerzanie wiedzy na temat przepisów dotyczących jednolitego rynku i podnoszenie świadomości w tym zakresie
Organy krajowe i podmioty gospodarcze, zwłaszcza MŚP, często nie są świadome możliwości i korzyści wynikających z przepisów dotyczących jednolitego rynku. Mogą one również mieć trudności z pełnym zrozumieniem swoich zobowiązań wynikających z prawa Unii, co prowadzi do problemów w zakresie zgodności i egzekwowania przepisów. Proponowane działania mają na celu szerzenie wiedzy i podnoszenie świadomości na temat przepisów dotyczących jednolitego rynku wśród organów krajowych i sądów stosujących je na co dzień, a także wśród obywateli i przedsiębiorstw.
üDZIAŁANIE 1: Program na rzecz zapewnienia bardziej szczegółowych wytycznych dla organów krajowych:
W celu poprawy przestrzegania przepisów i uniknięcia segmentacji rynku Komisja przyspieszy opracowanie wytycznych dla państw członkowskich i przedsiębiorstw oraz zapewni narzędzia usprawniające koordynację w niektórych obszarach, w tym poprzez:
ookreślenie – w trakcie negocjacji ustawodawczych – obszarów, które mogą stwarzać ryzyko związane z transpozycją i stosowaniem przepisów oraz, w stosownych przypadkach, rozważenie wydania wytycznych. Sytuacja taka miała już miejsce w przypadku niedawno przyjętych przepisów dotyczących sektora audiowizualnego 8 i praw autorskich 9 ;
owydanie wytycznych w sprawie instrumentów ustawodawczych w dziedzinie technologii cyfrowych (zmienione przepisy dotyczące telekomunikacji, cyberbezpieczeństwo, prawa autorskie, usługi audiowizualne);
oaktualizację Podręcznika wdrażania dyrektywy o usługach 10 omawiającego najnowsze orzecznictwo dotyczące głównych elementów dyrektywy usługowej i zawierającego wytyczne w sprawie kwestii prawnych związanych na przykład z pojawieniem się nowych modeli biznesowych i nowych sposobów świadczenia usług;
outworzenie centralnego punktu informacyjnego na temat praktycznych kwestii, jakie urzędnicy służby cywilnej w państwach członkowskich napotykają w codziennej pracy, stosując przepisy dotyczące jednolitego rynku. Punkt ten będzie zorganizowany we współpracy z państwami członkowskimi – stopniowo włączane będą do niego, na zasadzie dobrowolności, szczegółowe rozwiązania krajowe zastosowane w celu wdrożenia prawa Unii;
oaktualizację wytycznych dotyczących stosowania art. 34–36 TFUE 11 ;
owydanie wytycznych dotyczących strategicznych (społecznych, innowacyjnych, ekologicznych) i innych aspektów (zmowy) zamówień publicznych oraz zaproponowanie zalecenia w sprawie systemów przeglądu;
owydanie wytycznych dotyczących zasady wzajemnego uznawania 12 ;
owydanie wytycznych dotyczących dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za produkty 13 ;
owydanie wytycznych dotyczących art. 4 rozporządzenia w sprawie nadzoru rynku 14 ;
oaktualizację Niebieskiego przewodnika dotyczącego wdrażania unijnych przepisów dotyczących produktów 15 ;
opublikację zaktualizowanych zaleceń dotyczących reformy zawodów regulowanych na podstawie komunikatu Komisji z dnia 17 stycznia 2017 r. 16 Zalecenia te opierają się na wskaźniku restrykcyjności stosowanym do oceny i analizy porównawczej krajowych wymogów dotyczących zawodów regulowanych w celu uwzględnienia najnowszych zmian w ramach regulacyjnych państw członkowskich i przyspieszenia dalszych reform. Te reformy mogą mieć pozytywny wpływ na mobilność pracowników, zmniejszenie niedoboru kwalifikacji i niedopasowania umiejętności, zwłaszcza w kontekście transformacji ekologicznej i cyfrowej.
owspieranie państw członkowskich w transpozycji europejskiego aktu prawnego w sprawie dostępności 17 , który ma spowodować zwiększenie podaży dostępnych produktów i usług na rynku;
oustanowienie platform wymiany informacji z państwami członkowskimi, takich jak platformy na potrzeby dyrektyw w sprawie zamówień publicznych, w celu wymiany między Komisją a organami państw członkowskich szczegółowych informacji na temat konkretnych kwestii.
üDZIAŁANIE 2: Poprawa dostępu użytkowników do informacji na temat przepisów i wymogów
Aby poszerzyć wiedzę na temat obowiązujących przepisów i obowiązków przedsiębiorstw oraz ograniczyć przypadki niezgodności lub nieprzestrzegania przepisów, jednolity portal cyfrowy 18 zapewni dostęp do kompleksowych informacji na temat przepisów dotyczących jednolitego rynku i procedur administracyjnych, a także umożliwi użytkownikom bezpośredni dostęp do najbardziej odpowiednich usług wsparcia.
Unijne punkty kontaktowe ds. produktów, o których mowa w ostatnim pakiecie towarowym 19 , dostarczą przedsiębiorstwom lepszych i szybszych informacji na temat przepisów mających zastosowanie do ich produktów.
üDZIAŁANIE 3: Platformy internetowe ułatwiające przestrzeganie wymogów dotyczących produktów
Sprzedawcy produktów na platformach handlu elektronicznego muszą być świadomi unijnych przepisów dotyczących produktów i zapewniać, by na rynek UE nie wprowadzano żadnych niedozwolonych i niebezpiecznych produktów. W ramach aktu prawnego o usługach cyfrowych przeanalizowane zostaną możliwe środki na rzecz poprawy zgodności z wymogami produktów sprzedawanych za pośrednictwem platform internetowych. W ramach przeglądu dyrektywy w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktów 20 zostaną również przeanalizowane wyzwania związane z bezpieczeństwem produktów w sprzedaży internetowej oraz w globalnym łańcuchu dostaw online.
üDZIAŁANIE 4: Szkolenia dla sędziów krajowych i przedstawicieli innych zawodów prawniczych oraz wymiana praktyk między nimi
Obywatele i przedsiębiorstwa UE zwracają się do sądów krajowych, aby chronić swoje prawa na jednolitym rynku. W związku z tym konieczne jest, aby sędziowie krajowi byli dobrze przeszkoleni w zakresie prawa Unii. Zwiększona zostanie liczba programów szkoleniowych i seminariów dla sędziów i przedstawicieli innych zawodów prawniczych odpowiedzialnych za egzekwowanie przepisów dotyczących jednolitego rynku w celu zwiększenia świadomości i zrozumienia przepisów dotyczących jednolitego rynku. Szkolenia i seminaria będą częścią krajowej oferty szkoleniowej, bądź będą miały formę szkoleń na poziomie UE, w tym w kontekście zbliżającego się przeglądu europejskiej strategii szkoleniowej dla pracowników wymiaru sprawiedliwości.
üDZIAŁANIE 5: Budowanie potencjału krajowych administracji publicznych
Na wniosek państw członkowskich zapewnione zostaną zachęty finansowe i wsparcie techniczne na rzecz optymalizacji zdolności w zakresie wdrażania i egzekwowania przepisów w ramach specjalnych programów, takich jak Program na rzecz jednolitego rynku oraz Program wspierania reform, zaproponowanych w kontekście wieloletnich ram finansowych na lata 2021–2027.
Dostęp do Programu na rzecz jednolitego rynku będzie oparty na wskaźnikach porównawczych służących do śledzenia poprawy egzekwowania przepisów w praktyce, na przykład w odniesieniu do sektorów poddanych inspekcji, liczby inspektorów lub liczby produktów wycofanych z rynku. Wyniki państw członkowskich i ich zidentyfikowane potrzeby byłyby następnie powiązane z przydzielaniem dodatkowego budowania zdolności, szkoleń, wymian itp. W tym kontekście zbadane zostaną również dalsze możliwości, jak ułatwić i wzmocnić stosowanie krajowych mechanizmów dochodzenia roszczeń przez przedsiębiorstwa i obywateli.
W ramach proponowanego Programu wspierania reform organy publiczne mogą zwrócić się o wsparcie techniczne związane z potrzebami w zakresie reform określonymi przez państwa członkowskie zgodnie z europejskim semestrem, priorytetami Unii i cyklem zarządzania gospodarczego w Unii.
Ponadto 4. aktualizacja planu działania dotyczącego zamówień publicznych na 2020 r. 21 obejmuje szereg nowych inicjatyw mających na celu pomoc administratorom i beneficjentom funduszy UE w doskonaleniu praktyk w zakresie zamówień publicznych, zapewnienie równych warunków działania i wykorzystanie zamówień publicznych jako strategicznego narzędzia realizacji kluczowych celów polityki.
üDZIAŁANIE 6: Budowanie potencjału specjalistów ds. zamówień publicznych i zacieśnienie współpracy między organami krajowymi
Komisja, we współpracy z państwami członkowskimi, opracuje praktyczne narzędzia służące podnoszeniu kwalifikacji urzędników zajmujących się zamówieniami publicznymi, skupi wysiłki nabywców publicznych na rzecz promowania wymiany wiedzy fachowej, organizacji szkoleń i zachęcania do wspólnych zakupów zgodnie z zapotrzebowaniem obywateli na bardziej ekologiczne, społecznie odpowiedzialne i innowacyjne zamówienia.
Komisja będzie również wspierać współpracę i wymianę praktyk za pośrednictwem sieci organów odwoławczych pierwszej instancji ds. zamówień publicznych.
II Poprawa transpozycji, wdrażania i stosowania przepisów UE
Niewłaściwa transpozycja oraz nieprawidłowe wdrażanie i stosowanie przepisów UE tworzy bariery i przeszkody dla sprawnego funkcjonowania jednolitego rynku.
üDZIAŁANIE 7: Zorganizowany dialog na rzecz lepszej transpozycji dyrektyw dotyczących jednolitego rynku
W celu usprawnienia terminowej i prawidłowej transpozycji dyrektyw w okresie transpozycji prowadzony będzie zorganizowany dialog między państwami członkowskimi a Komisją. Taki zorganizowany dialog, prowadzony zanim państwa członkowskie przyjmą przepisy prawne, uprości kontrole zgodności. Stosowanie „dynamicznych wirtualnych tabel zgodności” 22 może stanowić wsparcie w procesie transpozycji poprzez monitorowanie przepisów krajowych, w tym późniejszych zmian lub uchyleń. Po przyjęciu przepisów krajowych państwa członkowskie powinny przedstawić Komisji jasne i precyzyjne wyjaśnienie, które przepisy krajowe transponują dane zobowiązania zawarte w dyrektywach 23 . W tym kontekście szczególna uwaga zostanie poświęcona kwestiom nieuzasadnionego nadmiernie rygorystycznego wdrażania.
üDZIAŁANIE 8: Partnerstwo na rzecz wdrażania rozporządzeń dotyczących jednolitego rynku
Aby usprawnić wdrażanie przepisów dotyczących jednolitego rynku, które wymagają podjęcia działań przez państwa członkowskie (np. ustanowienie struktur lub opracowanie procedur) przed rozpoczęciem ich stosowania, organizowane będą specjalne spotkania Komisji z państwami członkowskimi, jak tylko osiągnięte zostanie porozumienie polityczne w sprawie danego rozporządzenia. Na długo przed wejściem w życie odpowiednich przepisów przeprowadzone zostaną warsztaty dotyczące wdrażania, aby pomóc państwom członkowskim we wdrażaniu takich przepisów, wymaganych na mocy danych rozporządzeń 24 .
III Jak najlepsze wykorzystanie mechanizmu zapobiegawczego
Zapobieganie wdrażaniu w państwach członkowskich środków krajowych sprzecznych z prawem Unii przyczyni się do zapewnienia równych warunków działania dla obywateli i przedsiębiorstw na jednolitym rynku i pozwoli uniknąć długotrwałych postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Na przykład optymalne wykorzystanie istniejących narzędzi powiadamiania o takich środkach będzie sprzyjać zgodności z przepisami UE.
üDZIAŁANIE 9: Poprawa ocen ex ante restrykcyjnych regulacji zgodnie z dyrektywą w sprawie analizy proporcjonalności
Aby zapobiec tworzeniu nowych ograniczeń w przepisach krajowych, Komisja zapewni państwom członkowskim pomoc i wytyczne oraz ułatwi wymianę najlepszych praktyk między państwami członkowskimi w zakresie oceny proporcjonalności ex ante na podstawie dyrektywy w sprawie analizy proporcjonalności 25 , która zobowiązuje państwa członkowskie do dokonania dogłębnej oceny proporcjonalności nowych krajowych regulacji zawodów przed ich przyjęciem.
üDZIAŁANIE 10: Usprawnienie funkcjonowania dyrektywy w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku
Zgodnie z bardziej strategicznym podejściem do działań Komisji w zakresie egzekwowania przepisów 26 przyszłe wdrażanie dyrektywy w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku 27 będzie opierać się na czterech filarach: (i) państwa członkowskie zgłaszają wszystkie projekty przepisów technicznych dotyczących towarów i usług społeczeństwa informacyjnego; (ii) Komisja podejmie działania następcze w związku ze wszystkimi powiadomieniami budzącymi wątpliwości co do zgodności z prawem Unii; (iii) opracowując działania następcze, Komisja zwróci szczególną uwagę na środki mające największy wpływ na jednolity rynek; (iv) Komisja będzie monitorować przepisy, które były przedmiotem jej działań na mocy dyrektywy, co – w przypadku braku odpowiednich korekt – może doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
Komisja będzie również zachęcać władze krajowe do reagowania na powiadomienia dokonywane przez inne państwa członkowskie w celu ustanowienia ram dla regularnych kontaktów między krajowymi organami regulacyjnymi a organami odpowiedzialnymi za wdrażanie dyrektywy w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku oraz w celu promowania zbieżności przepisów krajowych. Jeżeli obecny poziom harmonizacji okaże się niewystarczający, Komisja uważnie przeanalizuje, czy uzasadniona jest większa harmonizacja na szczeblu europejskim.
üDZIAŁANIE 11: Zapobieganie nowym barierom w świadczeniu usług na jednolitym rynku
Aby zapobiec powstawaniu nieuzasadnionych barier na jednolitym rynku usług, Komisja zwraca się do Parlamentu Europejskiego i Rady o szybkie przyjęcie wniosku ustawodawczego dotyczącego nowej dyrektywy w sprawie powiadomień dotyczących usług 28 . W oczekiwaniu na przyjęcie wniosku Komisja podejmie kroki w celu zapewnienia, by państwa członkowskie przestrzegały istniejącego obowiązku dokonania powiadomienia na podstawie dyrektywy usługowej w celu zidentyfikowania i wyeliminowania nowych potencjalnych barier regulacyjnych.
üDZIAŁANIE 12: Uwolnienie pełnego potencjału mechanizmu powiadamiania przewidzianego w dyrektywie o handlu elektronicznym
Chociaż państwa członkowskie, które ograniczają swobodę świadczenia transgranicznych usług społeczeństwa informacyjnego w uzasadniony i proporcjonalny sposób, muszą powiadamiać o środkach krajowych ograniczających tę swobodę państwo członkowskie siedziby i Komisję, dotychczas nie wykorzystano jeszcze w pełni potencjału tego mechanizmu powiadamiania przewidzianego w dyrektywie o handlu elektronicznym 29 . Ewentualne środki mające na celu poprawę współpracy między państwami członkowskimi oraz narzędzia w ramach mechanizmu powiadamiania zostaną przeanalizowane w ramach prac przygotowawczych nad aktem prawnym o usługach cyfrowych.
IV Wykrywanie niezgodności na jednolitym rynku i na granicach zewnętrznych
Po przyjęciu przepisów krajowych i ich wejściu w życie utrzymanie sprawnego funkcjonowania jednolitego rynku wymaga, by organy krajowe i Komisja były w stanie wykryć niezgodność. W tym celu Komisja i organy państw członkowskich muszą dysponować narzędziami, które zwiększą ich zdolność do wykrywania niezgodności, prowadzenia dochodzeń i szybkiej wymiany informacji.
üDZIAŁANIE 13: Racjonalizacja systemów informatycznych dotyczących jednolitego rynku i stworzenie platformy do egzekwowania przepisów online (laboratorium e–egzekwowania przepisów)
Komisja i państwa członkowskie wykorzystują kilka systemów informatycznych do wymiany informacji na temat nielegalnych i niespełniających wymogów produktów przemysłowych i konsumenckich. Aby ograniczyć rozdrobnienie systemów informatycznych 30 wykorzystywanych do wymiany informacji na temat nielegalnych i niespełniających wymogów produktów przemysłowych i konsumenckich, Komisja:
oustanowi wspólny europejski portal informacyjny dla organów administracyjnych służący kontrolom produktów niespożywczych, w ramach którego dostępne będą istniejące systemy, takie jak ICSMS i RAPEX, oraz przyszły punkt kompleksowej obsługi celnej; między tymi systemami możliwa będzie ukierunkowana wymiana danych zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami;
owraz z państwami członkowskimi zapewni, by system wymiany informacji na rynku wewnętrznym (IMI) stał się domyślnym narzędziem współpracy administracyjnej w ramach jednolitego rynku, wykorzystując dostępne dane i informacje oraz oceniając, w jaki sposób funkcjonuje współpraca administracyjna na niektórych obszarach jednolitego rynku,
ouwzględniając doświadczenie zebrane w ramach narzędzia „Zmniejsz formalności” 31 , stworzy w ramach jednolitego portalu cyfrowego narzędzie do zgłaszania przeszkód w funkcjonowaniu jednolitego rynku, umożliwiające obywatelom i przedsiębiorstwom anonimowe zgłaszanie barier regulacyjnych napotkanych przy korzystaniu z przysługujących im praw na rynku wewnętrznym;
owraz z państwami członkowskimi w pełni wykorzysta system zarządzania informacjami w zakresie kontroli urzędowych (IMSOC) w celu poprawy egzekwowania przepisów w odniesieniu do unijnego prawodawstwa dotyczącego branży rolno-spożywczej (w tym zdrowia zwierząt i roślin). System IMSOC połączy odpowiednie istniejące systemy informacyjne (iRASFF 32 , ADIS-exADNS 33 , EUROPHYT 34 , TRACES 35 ) i umożliwi wymianę informacji między nimi;
ozbada, czy laboratorium finansowane w ramach Programu na rzecz jednolitego rynku lub programu „Cyfrowa Europa” do celów testowania i stosowania zaawansowanych rozwiązań informatycznych może zostać zintegrowane z istniejącymi strukturami, takimi jak sieć współpracy w zakresie ochrony konsumenta, Sieć UE ds. Zgodności Produktów lub obserwatorium EUIPO, bądź z nimi powiązane.
üDZIAŁANIE 14: Skuteczniejsze zwalczanie podrabianych i nielegalnych produktów
Komisja i Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) współpracują z organami krajowymi państw członkowskich i państw trzecich w ramach wzajemnej pomocy administracyjnej w sprawach dotyczących nielegalnego przywozu/wywozu i przyczyniają się do zapobiegania wprowadzaniu nielegalnych produktów na jednolity rynek.
Obecnie nielegalne produkty są przywożone nie tylko do UE, ale również produkowane lub montowane z importowanych części w obrębie UE, a następnie wprowadzane do obrotu i sprzedawane na jednolitym rynku. OLAF nie może jednak interweniować w takich przypadkach, ponieważ jego obecny mandat nie obejmuje przypadków wewnątrzunijnych.
Aby usprawnić egzekwowanie praw własności intelektualnej oraz zakazów lub ograniczeń dotyczących wprowadzania nielegalnych lub podrobionych towarów do obrotu na jednolitym rynku, Komisja i państwa członkowskie mogłyby czerpać inspirację z przepisów dotyczących wzajemnej pomocy administracyjnej w sprawach celnych, a także rozważyć rozszerzenie mandatu OLAF.
üDZIAŁANIE 15: Skuteczniejsze egzekwowanie przepisów w łańcuchu rolno-spożywczym
Bezpieczna zrównoważona żywność i jej swobodne przemieszczanie to istotny aspekt rynku wewnętrznego. Ma on istotny wpływ na zdrowie i dobrostan obywateli oraz na ich interesy społeczne i gospodarcze.
Chociaż państwa członkowskie są odpowiedzialne za weryfikowanie, czy podmioty gospodarcze przestrzegają prawa UE, Komisja przeprowadza rocznie około 220 kontroli na miejscu w państwach członkowskich i państwach spoza UE w celu sprawdzenia, czy systemy kontroli są skuteczne, a organy administracyjne wypełniają spoczywające na nich obowiązki. Komisja zaostrzy egzekwowanie stosowania prawa Unii w łańcuchu rolno-spożywczym, w tym poprzez ukierunkowane audyty i systematyczne działania następcze w celu sprawdzenia, czy państwa członkowskie usuwają stwierdzone niedociągnięcia.
Komisja będzie również nadal wspierać państwa członkowskie w ramach programu „Lepsze szkolenia na rzecz bezpieczniejszej żywności” dla pracowników administracji publicznej w celu poprawy wdrażania przepisów UE.
Incydenty związane z fałszowaniem żywności mogą podważyć zaufanie konsumentów do unijnego systemu żywnościowego i wpłynąć na funkcjonowanie rynku wewnętrznego. Z tych powodów Komisja zwiększy wysiłki UE na rzecz zwalczania fałszerstw w sektorze rolno-spożywczym w ramach strategii „od pola do stołu”.
üDZIAŁANIE 16: Opracowanie systemów znakowania i identyfikowalności
Identyfikowalność ma kluczowe znaczenie dla egzekwowania przepisów. Systemy znakowania i identyfikowalności mogą funkcjonować tylko wtedy, gdy informacje towarzyszące produktom w łańcuchu dostaw umożliwiają automatyczne kontrole zgodności przy odprawie celnej. Komisja, we współpracy z państwami członkowskimi, zbada i będzie promować korzystanie z narzędzi cyfrowych w celu umożliwienia bardziej ukierunkowanych kontroli na granicach zewnętrznych i w obrębie UE. Obejmuje to opracowanie systemów znakowania i identyfikowalności (takich jak kody QR, identyfikacja radiowa, technologia blockchain itp.), aby przekazywać w bezpieczny sposób określone informacje dotyczące zgodności wzdłuż łańcucha dostaw, uwzględniając istniejące instrumenty, takie jak Europejska baza danych o produktach do celów etykietowania energetycznego (EPREL). W ramach Funduszu Zintegrowanego Zarządzania Granicami (2021–27) – przy wsparciu finansowym dla sprzętu do kontroli celnej – zostanie opracowany nowy sprzęt do kontroli celnej, który jest w stanie odczytywać i sprawdzać zakodowane informacje. Kwestie związane z identyfikowalnością będą również oceniane podczas przeglądu dyrektywy w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktów.
Komisja będzie dążyć do cyfrowego przekazywania informacji dotyczących zgodności produktów przemysłowych i konsumpcyjnych (w formie już istniejącej „deklaracji zgodności UE”) zgłoszonych do „dopuszczenia do obrotu” przy odprawie celnej. W ten sposób Komisja oceni również skutki dla MŚP, a w szczególności dla mikroprzedsiębiorstw, aby określić niezbędne środki zmniejszające ryzyko.
Ponadto w ramach nowego programu na rzecz konsumentów oznakowanie i identyfikowalność będą odgrywać kluczową rolę we wzmacnianiu pozycji konsumentów w procesie transformacji ekologicznej i cyfrowej. Komisja określi najlepsze sposoby wykorzystania narzędzi cyfrowych służących dostarczeniu konsumentom najbardziej wiarygodnych informacji, aby mogli oni dokonywać świadomych i przemyślanych zakupów, w szczególności w przypadku zakupów transgranicznych.
V Skuteczniejsze egzekwowanie przepisów w terenie
Pomimo wszelkich wysiłków na rzecz stworzenia kultury zgodności z zasadami jednolitego rynku, przeszkody regulacyjne wynikające z braku zgodności wymagają skutecznej interwencji ex post. Również na tym etapie ogromne znaczenie ma współpraca między organami państw członkowskich a Komisją.
üDZIAŁANIE 17: Sieć UE ds. Zgodności Produktów
Wiele produktów niespełniających wymogów jest nadal udostępnianych konsumentom, często przez internet, co naraża na ryzyko konsumentów i profesjonalnych użytkowników końcowych oraz zakłóca konkurencję. W celu wzmocnienia koordynacji między organami nadzoru rynku w sektorze niespożywczym, przewidzianej w rozporządzeniu 2019/1020 36 , Komisja we współpracy z państwami członkowskimi ustanowi od stycznia 2021 r. Sieć UE ds. Zgodności Produktów. Będzie ona obejmowała jednolite urzędy łącznikowe, utworzone niedawno przez państwa członkowskie, aby reprezentować ich organy nadzoru rynku. Ponadto Komisja będzie monitorować, począwszy od lipca 2021 r., funkcjonowanie mechanizmu wzajemnej pomocy ustanowionego we wspomnianym rozporządzeniu oraz określi obszary, w których nieuzasadnione były odmowy państw członkowskich na wnioski dotyczące informacji na temat zgodności i na wnioski o zastosowanie środków egzekwowania w przypadku niezgodności.
üDZIAŁANIE 18: Uczynienie z systemu SOLVIT domyślnego narzędzia rozstrzygania sporów na jednolitym rynku
Różne narzędzia rozwiązywania problemów dotyczą obszarów prawa, które zazwyczaj powinny wchodzić w zakres spraw regulowanych przez system SOLVIT 37 , co prowadzi do fragmentacji procesu egzekwowania przepisów. Komisja i państwa członkowskie zapewnią wzmocnienie systemu SOLVIT, tak by stał się on domyślnym narzędziem pozasądowego rozstrzygania sporów we wszystkich obszarach polityki dotyczących jednolitego rynku, które przewidują podejmowanie decyzji administracyjnych. System SOLVIT będzie stosowany w obecnej formie lub w razie potrzeby w postaci dostosowanej do wymogów określonych w nowych inicjatywach. Komisja i państwa członkowskie umocnią relacje między systemem SOLVIT a różnymi organami i sieciami na poziomie krajowym i unijnym.
Przewidziano to już w odniesieniu do Europejskiego Urzędu ds. Pracy 38 , który rozpoczął prace w październiku 2019 r. i zacznie w pełni funkcjonować do 2024 r. Europejski Urząd ds. Pracy będzie wspierał Komisję i państwa członkowskie w zapewnianiu, by unijne przepisy dotyczące mobilności pracowników i koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego były egzekwowane w sposób sprawiedliwy, prosty i skuteczny, ułatwiając obywatelom i przedsiębiorstwom czerpanie korzyści z jednolitego rynku. Zapewni on rozwiązania w zakresie poprawy dostępu obywateli i pracodawców do wysokiej jakości informacji na temat unijnych i krajowych przepisów dotyczących mobilności pracowników.
VI Usprawnienie rozpatrywania spraw dotyczących uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego
W przypadku ewidentnych naruszeń prawa europejskiego Komisja będzie dążyć do dialogu z państwami członkowskimi w celu lepszego zrozumienia problemów i znalezienia rozwiązań. W przypadku gdy dialog nie przyniesie rezultatów, Komisja nie zawaha się podjąć zdecydowanych i skutecznych działań w zakresie egzekwowania przepisów, jeżeli będzie to konieczne. Poprawione ustalenia robocze i lepsze wykorzystanie wszystkich dostępnych narzędzi administracyjnych oraz ściślejsza współpraca przyspieszą i usprawnią proces usuwania uchybień.
üDZIAŁANIE 19: Lepsze ustalenie priorytetów w zakresie egzekwowania przepisów
Aby lepiej ustalić priorytety w zakresie egzekwowania przepisów, jak już określono w 2016 r. 39 , Komisja koncentruje swoje wysiłki na sprawach mających istotny wpływ na jednolity rynek, w oparciu o ocenę ich skutków gospodarczych, prawnych i politycznych. Kontynuując to podejście, Komisja przyjmie roczne strategiczne sprawozdanie z egzekwowania przepisów dotyczących jednolitego rynku, określające konkretne problematyczne obszary oraz priorytety w zakresie egzekwowania przepisów z uwzględnieniem ustaleń europejskiego semestru. Jednocześnie bardzo ważne jest, by Komisja była powiadamiana o przypadkach naruszeń przepisów dotyczących jednolitego rynku przez zainteresowane strony, aby uzyskać pełny obraz potrzebny do ustalenia priorytetów. W tym celu zmieniony zostanie system składania skarg, tak aby był lepiej zintegrowany z systemem SOLVIT. Komisja będzie monitorować sprawozdania SOLVIT w celu zidentyfikowania kwestii strukturalnych o potencjalnym znaczeniu. Komisja zbada również możliwość rozszerzenia na inne obszary polityki dotyczące jednolitego rynku narzędzia, które jest obecnie testowane na platformie internetowego rozstrzygania sporów (platforma ODR), aby pomóc konsumentom w lepszej ocenie możliwości dochodzenia roszczeń.
üDZIAŁANIE 20: Jasność i spójność w rozpatrywaniu spraw
Zaufanie do systemu egzekwowania przepisów zależy od tego, czy skargi są rozpatrywane w odpowiednim czasie i czy naruszenia są sankcjonowane. W tym celu Komisja będzie w dalszym ciągu usprawniać swoje procedury rozpatrywania spraw. Będzie przeprowadzać wstępną ocenę skarg w terminie dwóch miesięcy w celu udzielenia odpowiedzi skarżącemu. W przypadku zebrania wystarczających informacji odpowiedź taka powinna już zawierać wyraźną decyzję co do tego, czy 1) w związku ze skargą nie zostaną podjęte żadne działania; 2) zostanie ona przekazana organom rozstrzygającym spory, takim jak SOLVIT; 3) rozpocznie się dialog między Komisją a danym państwem członkowskim albo 4) natychmiast wszczęte zostanie postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
üDZIAŁANIE 21: Lepsze wykorzystanie systemu EU Pilot
System EU Pilot jest przydatnym narzędziem do pozyskiwania informacji na etapie dialogu z państwami członkowskimi przed wszczęciem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W celu lepszego ukierunkowania i uporządkowania systemu jako szybkiego i skutecznego narzędzia wspierającego zorientowany na rozwiązania dialog z państwami członkowskimi Komisja zamierza wykorzystać system EU Pilot na jasnych warunkach i z jasno określonym harmonogramem, w odniesieniu do przypadków, w których osiągalne wydaje się szybkie rozwiązanie w krótkim terminie.
Komisja:
oopracuje jasne i obiektywne kryteria pozwalające określić, kiedy należy skorzystać z EU Pilot;
obędzie współpracować z państwami członkowskimi w celu znalezienia pragmatycznych rozwiązań, które pozwoliłyby przyspieszyć ten proces, przy jednoczesnym zachowaniu podstawowych praw obu stron w dialogu i przy odpowiednim wykorzystaniu dostępnych najnowocześniejszych systemów;
oznajdzie bardziej elastyczne sposoby wymiany informacji w celu rozwiązania złożonych problemów;
ozachowując równowagę w stosunkach między Komisją a państwami członkowskimi w zakresie poufności, będzie dzielić się informacjami na temat kwestii rozstrzygniętych za pośrednictwem EU Pilot (w formie zagregowanej) w celu rozpowszechniania najlepszych praktyk 40 .
üDZIAŁANIE 22: Regularne okresowe spotkania pakietowe
Pisemne wymiany informacji w ramach postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (podstawa późniejszego ewentualnego postępowania przed Trybunałem) nie zawsze w wystarczającym stopniu odnoszą się do wszystkich dostępnych rozwiązań. Aby uzupełnić te formalne wymiany informacji bezpośrednimi kontaktami, Komisja przewiduje spotkania pakietowe z poszczególnymi państwami członkowskimi poświęcone konkretnym obszarom polityki. Mogą one pomóc w znalezieniu rozwiązań zgodnych z prawem Unii i w związku z tym powinny odbywać się w regularnych odstępach czasu. Jeżeli będą one starannie przygotowane, mogą skutecznie wyjaśnić nieporozumienia i wykorzystać unijną i krajową wiedzę fachową w celu znalezienia rozwiązań. Spotkania pakietowe mogłyby zostać połączone lub zorganizowane wraz z innymi spotkaniami z państwami członkowskimi (np. dialogami na temat zgodności z przepisami).
***
PODSUMOWANIE
Promowanie kultury przestrzegania przepisów wymaga silnego zaangażowania politycznego na rzecz jednolitego rynku i skutecznego wdrażania jego zasad. Wymaga to odpowiedzialności politycznej, przejrzystości oraz skutecznych systemów wspierających i monitorujących przestrzeganie przepisów.
Niniejszy plan działania stanowi odpowiedź na wezwanie państw członkowskich do podjęcia działań i ma na celu sprostanie obecnym wyzwaniom związanym z wdrażaniem i egzekwowaniem przepisów. Działania te dotyczą szeregu różnych problemów obejmujących wszystkie etapy i obszary ewentualnych problemów z wdrażaniem oraz działań w zakresie egzekwowania przepisów, zarówno na poziomie UE, jak i na poziomie krajowym, w oparciu o wspólne zobowiązanie na szczeblu lokalnym, regionalnym, krajowym i unijnym. Dzięki tym działaniom Komisji i państw członkowskich jednolity rynek umożliwi naszym przedsiębiorstwom lepsze funkcjonowanie i będzie oferował konsumentom lepszy wybór. Działając wspólnie, możemy sprawić, że jednolity rynek będzie przynosił korzyści wszystkim Europejczykom.