Bruksela, dnia 21.11.2018

COM(2018) 807 final

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY I EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO

Ogólna ocena projektów planów budżetowych na 2019 r.













Streszczenie

Niniejszy komunikat stanowi podsumowanie przeprowadzonej przez Komisję oceny projektów planów budżetowych na 2019 r. przedstawionych przez państwa członkowskie strefy euro, w tym planów zakładających kontynuację dotychczasowej polityki przedstawione przez Łotwę i Luksemburg, gdzie w październiku odbyły się wybory krajowe, oraz przez Słowenię, gdzie w dniu 13 września 2018 r. władzę objął nowy rząd. Włochy przedstawiły swój projekt planu budżetowego w dniu 16 października 2018 r. W swojej opinii z dnia 23 października 2018 r. Komisja stwierdziła poważną niezgodność, w związku z czym w dniu 13 listopada 2018 r. Włochy przedłożyły zmieniony projekt planu budżetowego. Po zakończeniu w dniu 20 sierpnia 2018 r. programu dostosowań makroekonomicznych w ramach Europejskiego Mechanizmu Stabilności, Grecja przedstawiła jesienią swój pierwszy projekt planu budżetowego. Zgodnie z przepisami rozporządzenia (UE) nr 473/2013 Komisja oceniła te plany oraz ogólną sytuację budżetową i kurs polityki budżetowej w całej strefie euro.

Ogólną ocenę projektów planów budżetowych na 2019 r. oraz ogólnego kursu polityki budżetowej w strefie euro można podsumować w następujący sposób:

1.Perspektywy dla strefy euro są nadal pozytywne, jednak po wiosennej rundzie ocen pogorszyły się nieco w wyniku skorygowania w 2018 r. przez Komisję i państwa członkowskie prognoz wzrostu w dół oraz w związku ze spodziewanym ponownym osłabieniem wzrostu gospodarczego w 2019 r. Mimo prognoz rozwoju gospodarki powyżej jej potencjału w 2018 i 2019 r. oraz przewidywanego poziomu inflacji ok. 2 %, po pięciu latach nieprzerwanego wzrostu PKB gospodarka strefy euro wchodzi w mniej dynamiczny okres. W ustaleniu perspektywy przeszkadza brak pewności w licznych obszarach i znaczne ryzyko pogorszenia koniunktury.

2.Prognoza Komisji z jesieni 2018 r. przewiduje, że łączny deficyt nominalny strefy euro, który od 2010 r. stale malał, obniży się do 0,6 % PKB w 2018 r., a następnie wzrośnie do 0,8 % PKB w 2019 r. Byłby to pierwszy przypadek wzrostu ogólnego deficytu w strefie euro od jego szczytowego poziomu w 2009 r. Prognozy zawarte w projektach planów budżetowych są takie same dla deficytu nominalnego.

3.Prognoza Komisji z jesieni 2018 r. przewiduje, że w 2019 r. po raz pierwszy od wprowadzenia euro w żadnym państwie członkowskim strefy euro deficyt nie przekroczy wartości odniesienia wynoszącej 3 % PKB. Przewiduje się, że spośród państw członkowskich, które w 2019 r. odnotują deficyt, sześć odnotuje deficyt na poziomie poniżej 2 % PKB. Przewiduje się, że dziesięć państw członkowskich będzie miało w 2019 r. nadwyżkę.

4.Prognoza Komisji przewiduje, że relacja długu do PKB w strefie euro będzie kontynuować tendencję spadkową z ostatnich lat i obniży się z poziomu ok. 87 % w 2018 r. do ok. 85 % w 2019 r. Przyczyną tego są głównie planowane nadwyżki pierwotne, korzystne otoczenie makroekonomiczne i utrzymujące się niskie stopy oprocentowania. Projekty planów budżetowych przewidują podobne zmniejszenie relacji długu do PKB w strefie euro. Na pierwszy rzut oka wydaje się, że w 2018 i 2019 r. w przypadku Włoch wystąpią znaczne odchylenia od wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu. Zgodnie z prognozami relacja długu do PKB w tym kraju nie ulegnie znaczącym zmianom i utrzyma się na poziomie ok. 131 %. Prognozuje się, że Belgia również, choć w mniejszym stopniu, nie osiągnie zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu w obu latach. W wyniku uchylenia procedur nadmiernego deficytu w Portugalii i Francji odpowiednio w 2016 i 2017 r. oba te kraje są objęte przejściowymi ustaleniami w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia. Prognozuje się, że Portugalia wypełni przejściowe ustalenia w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia w 2018 r., ale nie w 2019 r., natomiast Francja nie wypełni ich w żadnym z tych dwóch lat. Jeśli w 2018 r. Hiszpania dokona trwałej korekty nadmiernego deficytu, w 2019 r. zostanie objęta przejściowymi ustaleniami w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia, lecz obecnie nie prognozuje się spełnienia przez nią wymaganych dostosowań.

5.Prognoza Komisji z jesieni 2018 r. przewiduje, że między 2018 i 2019 r. liczba państw członkowskich, które osiągnęły lub przewyższyły swoje średniookresowe cele budżetowe, wzrośnie z siedmiu do ośmiu dzięki Austrii, która w 2019 r. nieco przekroczy swoje cele. Przewiduje się, że w 2019 r. Hiszpania, Włochy i Francja utrzymają się zdecydowanie poniżej swoich średniookresowych celów budżetowych. Komisja przewiduje obecnie, że spośród krajów, które nie osiągnęły jeszcze swoich średniookresowych celów budżetowych i które przedłożyły pełne projekty planów budżetowych, w 2019 r. Włochy oddalą się jeszcze bardziej od osiągnięcia swoich celów. Przewiduje się natomiast, że Estonia i Francja zbliżą się do osiągnięcia swoich średniookresowych celów budżetowych, podczas gdy sytuacja innych państw pozostanie zasadniczo bez zmian.

6.W przeciwieństwie do prognozy z wiosny 2018 r. zakładającej stałe zmniejszanie się deficytu strukturalnego w ujęciu łącznym w strefie euro, Komisja przewiduje obecnie wzrost deficytu strukturalnego w 2019 r. o 0,3 % potencjalnego PKB. Główną przyczyną tego wzrostu jest prognozowany wzrost deficytu strukturalnego Włoch o 1,2 % potencjalnego PKB. Ekspansywna polityka budżetowa prognozowana w państwach członkowskich, które dysponują przestrzenią fiskalną, przede wszystkim w Niemczech i Niderlandach, również przyczynia się do zmiany wyniku w strefie euro w ujęciu łącznym. Z wyjątkiem Włoch prognozowany łączny kurs polityki budżetowej w strefie euro w 2019 r. będzie zasadniczo neutralny. Prognozowana zmiana dla całej strefy euro jest zgodna ze zmianą (przeliczonego) salda strukturalnego w projektach planów budżetowych. Strukturalne saldo pierwotne, które nie uwzględnia wydatków z tytułu odsetek, wskazuje na podobnie ekspansywny kurs polityki budżetowej. Według prognozy Komisji z jesieni 2018 r. dyskrecjonalny wysiłek fiskalny – wskaźnik zbliżony do wartości odniesienia dotyczącej wydatków przewidzianej w pakcie stabilności i wzrostu – wskazuje na nieco bardziej ekspansywny kurs polityki budżetowej w 2019 r. (0,4 % potencjalnego PKB).

7.Z uwagi na strukturę korekty budżetowej w strefie euro Komisja prognozuje, że wzrost deficytu strukturalnego w 2019 r. będzie wynikiem spadku wskaźnika dochodów w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne do PKB. Podobną sytuację prognozują projekty planów budżetowych, a jest ona wynikiem wpływu zgłoszonych dyskrecjonalnych cięć dochodów i przewidywanego spadku dochodów. Zarówno prognoza Komisji z jesieni 2018 r., jak i plany projektów budżetowych przewidują, że w 2019 r. wskaźnik wydatków w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne nie zmieni się pomimo nieznacznego zmniejszenia wydatków z tytułu odsetek w latach 2018 i 2019. Nieoczekiwane oszczędności związane z niższymi wydatkami z tytułu odsetek powinny zostać wykorzystane do przyspieszenia redukcji długu.

8.Państwa członkowskie są nadal w bardzo różnych sytuacjach budżetowych pod względem zadłużenia i problemów ze stabilnością. Krótkoterminowe ryzyko w zakresie stabilności finansów publicznych grozi tylko Cyprowi, w przypadku którego wskaźnik Komisji S0 plasuje się tylko nieco powyżej krytycznego progu. Krótkoterminowa stabilność finansów publicznych Włoch wydaje się być narażona na dalszy wzrost kosztów emisji długu. Duże ryzyko średnioterminowe grozi niektórym poważnie zadłużonym państwom członkowskim, o czym świadczą takie czynniki jak bieżący poziom zadłużenia, bieżące saldo pierwotne oraz prognozowane koszty związane ze starzeniem się społeczeństwa. Kilka z tych państw członkowskich planuje w 2019 r. albo dość ograniczoną korektę budżetową (Belgia, Hiszpania, Francja i Portugalia), albo ekspansję budżetową (Włochy). W przypadku Belgii, Hiszpanii i Portugalii Komisja nie prognozuje korekty budżetowej w 2019 r., natomiast ekspansja we Włoszech może być większa niż przewiduje to plan projektu budżetowego. Te państwa członkowskie nie wykorzystują w wystarczającym stopniu przeważającego sprzyjającego otoczenia makroekonomicznego oraz akomodacyjnej polityki pieniężnej w celu odbudowania bufora fiskalnego. Niezredukowanie długu publicznego zwiększa ryzyko podwyższonej presji rynkowej na państwa członkowskie o dużym długu publicznym, co może przynieść negatywne efekty zewnętrzne dla rynków długu publicznego innych państw członkowskich strefy euro.

9.Jednocześnie niektóre państwa członkowskie dysponujące przestrzenią fiskalną i dużymi nadwyżkami na rachunkach obrotów bieżących planują w 2019 r. wykorzystanie części swojej przestrzeni fiskalnej, co potwierdza prognoza Komisji z jesieni 2018 r. Ekspansję budżetową w 2019 r. planują przede wszystkim Niemcy i Niderlandy. Takie podejście jest zgodne z zaleceniami Komisji z przeszłości w zakresie polityki budżetowej. Wzrost inwestycji publicznych w tych państwach członkowskich spowodowałby pozytywne efekty zewnętrzne w pozostałych państwach strefy euro. Ekspansja budżetowa planowana w tych państwach członkowskich jest jednak tylko częściowo ukierunkowana na inwestycje publiczne.

10.Ze względu na brak korekty budżetowej w niektórych wysoko zadłużonych państwach członkowskich polityka budżetowa nie jest wystarczająco zróżnicowana, czego skutkiem jest nieco ekspansywny i procykliczny kurs polityki budżetowej w całej strefie euro. Zgodność z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu oraz częściowe wykorzystanie przestrzeni fiskalnej w niektórych państwach członkowskich zaowocowałyby zasadniczo neutralnym lub umiarkowanie restrykcyjnym kursem polityki budżetowej w całej strefie euro w 2019 r. Taki kurs polityki budżetowej przyczyniłby się do zasadniczo zrównoważonej ogólnej kombinacji polityki budżetowej i monetarnej, biorąc pod uwagę ciągłe wsparcie gospodarki ze strony polityki monetarnej, oraz ograniczyłoby ryzyko niestabilności finansowej.

Ocenę planów poszczególnych państw z punktu widzenia Komisji można podsumować następująco:

Zmieniony projekt planu budżetowego przedstawiony przez Włochy wciąż jest w bardzo poważnym stopniu niezgodny z wymogami paktu stabilności i wzrostu, ponieważ zakłada znaczne odchylenie w 2019 r. od zalecanej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, zważywszy na prognozowane znaczne pogorszenie salda strukturalnego i fakt, że stopa wzrostu wydatków publicznych, bez uwzględnienia działań dyskrecjonalnych po stronie dochodów i działań jednorazowych, znacznie przewyższa stopę referencyjną. Ponadto niezależna instytucja monitorująca politykę budżetową we Włoszech nie zatwierdziła prognozy makroekonomicznej stanowiącej podstawę projektu planu budżetowego na 2019 r. ze względu na znaczne ryzyko niezrealizowania tych prognoz.

Jeżeli chodzi o pozostałe państwa członkowskie, w niektórych przypadkach Komisja ustaliła, że zachodzi ryzyko, iż planowana korekta budżetowa nie spełnia wymogów paktu stabilności i wzrostu.



Odnośnie do państw członkowskich objętych częścią zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu:


– projekty planów budżetowych dziesięciu państw członkowskich (Niemiec, Irlandii, Grecji, Cypru, Litwy, Luksemburga, Malty, Niderlandów, AustriiFinlandii) uznano za zgodne z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2019 r. W przypadku Austrii i Finlandii zależy to od prognozowanego osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, z uwzględnieniem dopuszczalnego odchylenia w stosownych przypadkach. Jeżeli prognoza ta nie zostanie potwierdzona w przyszłych ocenach, ogólna ocena zgodności z wymogami będzie musiała uwzględniać stopień odchylenia od wymogu określonego przez Radę.


– projekty planów budżetowych trzech państw członkowskich (Estonii, ŁotwySłowacji) uznano za zasadniczo zgodne z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2019 r. W przypadku tych państw członkowskich realizacja planów mogłaby doprowadzić do pewnego odchylenia od ich średniookresowych celów budżetowych, przy uwzględnieniu wszelkich stosownych dostosowań. Jeżeli przyszłe oceny nie będą już prognozować, że saldo strukturalne będzie zbyt zbliżone do średniookresowych celów budżetowych, ogólna ocena zgodności z wymogami będzie musiała uwzględniać stopień odchylenia od wymogu określonego przez Radę.


– w przypadku czterech państw członkowskich (Belgii, Francji, PortugaliSłowenii) istnieje ryzyko niezgodności projektów planów budżetowych z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2019 r. Wdrożenie przez te państwa członkowskie planów projektów budżetowych może przynieść znaczne odchylenie od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia ich średniookresowych celów budżetowych. W przypadku Belgii, FrancjiPortugalii prognozuje się również niezgodność z (przejściową) wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu.

Odnośnie do ostatniego państwa członkowskiego objętego częścią naprawczą paktu stabilności i wzrostu (tj. procedurą nadmiernego deficytu):


– w przypadku Hiszpanii, która od 2019 r. może zostać objęta częścią zapobiegawczą paktu – o ile osiągnie w terminie trwałą korektę nadmiernego deficytu – stwierdzono, że projekt jej planu budżetowego jest obarczony ryzykiem niezgodności z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2019 r., ponieważ w prognozie Komisji z jesieni 2018 r. przewiduje się znaczne odchylenie od wymaganej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego oraz brak osiągnięcia poziomu przejściowej wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu w 2019 r.

 

I. Wstęp

Przepisy prawa unijnego wymagają, aby państwa członkowskie należące do strefy euro do dnia 15 października przedstawiały Komisji projekty planów budżetowych na nadchodzący rok w celu poprawy koordynacji krajowych polityk budżetowych w ramach unii gospodarczej i walutowej 1 .

W planach tych zawarte są streszczenia projektów budżetów, które rządy przedkładają parlamentom narodowym. Na temat każdego planu Komisja wydaje opinię, oceniając go pod kątem zgodności z zobowiązaniami danego państwa członkowskiego w ramach paktu stabilności i wzrostu.

Od Komisji wymaga się również dokonania ogólnej oceny sytuacji budżetowej i perspektyw budżetowych w odniesieniu do całej strefy euro.

Zgodnie ze wskazówkami zawartymi w kodeksie postępowania dotyczącego „dwupaku” 2 Luksemburg i Łotwa przedłożyły projekty planów budżetowych przygotowane przy założeniu niezmienionej polityki w związku z przeprowadzanymi w październiku wyborami krajowymi. Rząd Słowenii, który objął władzę w dniu 13 września 2018 r., również przedłożył projekt planu budżetowego przygotowany przy założeniu niezmienionej polityki. Oczekuje się, że rządy te przedłożą pełne projekty planów budżetowych tak szybko, jak to możliwe. Włochy przedstawiły swój projekt planu budżetowego w dniu 16 października 2018 r. W swojej opinii z dnia 23 października 2018 r. Komisja stwierdziła poważną niezgodność, w związku z czym w dniu 13 listopada 2018 r. Włochy przedłożyły zmieniony projekt planu budżetowego. Po zakończeniu w dniu 20 sierpnia 2018 r. programu dostosowań makroekonomicznych w ramach Europejskiego Mechanizmu Stabilności, Grecja przedstawiła jesienią swój pierwszy projekt planu budżetowego.

Szanując kompetencje budżetowe państw członkowskich, Komisja w swoich opiniach zapewnia obiektywne doradztwo w dziedzinie polityki, w szczególności dla rządów i parlamentów państw członkowskich, które ułatwia ocenę zgodności projektów budżetowych z unijnymi regułami fiskalnymi. Rozporządzenie (UE) nr 473/2013 zapewnia kompleksowy zestaw narzędzi pozwalających traktować politykę gospodarczą i budżetową jako przedmiot wspólnego zainteresowania w obrębie strefy euro, zgodnie z intencjami Traktatu.

W listopadzie 2017 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący zaktualizowanego zalecenia w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro, które zostało omówione w Radzie i zatwierdzone przez przywódców UE na posiedzeniu Rady Europejskiej w dniu 22 marca 2018 r. 3 . To zalecenie stanowi punkt odniesienia dla oceny dokonywanej przez Komisję.

Cel niniejszego komunikatu jest dwojaki. Po pierwsze, przedstawia on ogólny obraz polityki budżetowej na poziomie strefy euro, oparty na przekrojowej ocenie projektów planów budżetowych. Działanie to powiela schemat przekrojowej oceny programów stabilności, którą przeprowadza się na wiosnę, z większym jednak naciskiem na następny rok niż na średniookresowe plany budżetowe. Po drugie, komunikat stanowi przegląd projektów planów budżetowych na poziomie państw członkowskich, wraz z wyjaśnieniem podejścia stosowanego przez Komisję przy ich ocenie, szczególnie pod kątem zgodności z wymogami paktu stabilności i wzrostu. Ocena ta jest zróżnicowana w zależności od tego, czy dane państwo członkowskie jest objęte częścią zapobiegawczą czy też częścią naprawczą paktu stabilności i wzrostu, i uwzględnia się w niej również wymogi w odniesieniu do poziomu i dynamiki długu publicznego.



II. Główne ustalenia dotyczące strefy euro

Perspektywy gospodarcze według planów państw członkowskich i prognozy Komisji

Perspektywy dla strefy euro są nadal pozytywne, jednak od czasu wiosennej rundy ocen nieco się pogorszyły. Zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2018 r. wzrost realnego PKB strefy euro w ujęciu łącznym spadnie z 2,4 % w 2017 r. do 2,1 % w 2018 r. i 1,9 % w 2019 r., co odpowiada założeniom makroekonomicznym zawartym w projektach planów budżetowych (tabela 1). Prognozę na 2018 r. obniżono o 0,2 punktu procentowego w stosunku do prognozy Komisji z wiosny 2018 r. oraz o 0,3 punktu procentowego w stosunku do programów stabilności, a prognozę na 2019 r. skorygowano w dół o 0,1 punktu procentowego w stosunku do prognozy z wiosny 4 . Scenariusze makroekonomiczne zawarte w projektach panów budżetowych są zasadniczo bardzo zbliżone do prognoz Komisji dla poszczególnych państw członkowskich, co częściowo odzwierciedla fakt, że od wszystkich państw członkowskich wymaga się, aby oparły swoje projekty budżetów na prognozach makroekonomicznych zatwierdzonych lub sporządzonych przez niezależne organy. Prognoza makroekonomiczna dla Niemiec została zatwierdzona po raz pierwszy przez wspólną grupę projektową ds. prognoz gospodarczych w ramach nowych uzgodnień dotyczących prognozowania. Założenia makroekonomiczne stanowiące podstawę projektu planu budżetowego Włoch nie zostały zatwierdzone przez włoską niezależną instytucję budżetową. Projekt planu budżetowego Belgii nie opiera się na najnowszych niezależnych prognozach Federalnego Biura Planowania. Dla Grecji, Luksemburga i Malty Komisja prognozuje dużo niższy wzrost niż wynikałoby to z ich projektów planów budżetowych (załącznik IV tabela 1).

Mimo przewidywanego niewielkiego spowolnienia wzrostu gospodarczego prognozuje się, że agregat luki produktowej w strefie euro osiągnie wartość dodatnią w 2018 r. i zwiększy się w 2019 r. Prognoza Komisji z jesieni 2018 r. przewiduje dodatnie luki produktowe we wszystkich państwach członkowskich w 2018 r. z wyjątkiem Grecji i Włoch. Dotyczy to również przeliczonych luk produktowych na podstawie projektów planów budżetowych 5 . Zarówno prognoza Komisji z jesieni 2018 r., jak i przeliczone projekty planów budżetowych przewidują mieszany rozwój w poszczególnych państwach członkowskich, mimo że spodziewane jest dalsze poszerzenie agregatu dodatniej luki podatkowej w 2019 r. Prognozuje się, że w 2019 r. ujemna luka produktowa utrzyma się tylko w Grecji, choć ma się ona znacznie zawęzić.

Prognozuje się, że w 2018 r. inflacja nominalna zbliży się do definicji stabilności cen proponowanej przez Europejski Bank Centralny, a w 2019 r. zasadniczo nie zmieni się. Komisja prognozuje, że w 2018 r. inflacja nominalna osiągnie poziom 1,8 %, głównie ze względu wyższe na ceny energii. W swoich projektach planów budżetowych większość państw członkowskich podwyższyła swoje prognozy dotyczące inflacji nominalnej na 2018 r., w wyniku czego prognoza dla strefy euro w ujęciu łącznym wynosi 1,7 % (wzrost o 0,3 punktu procentowego w stosunku do programów stabilności). Zarówno projekty planów budżetowych, jak Komisja prognozują, że inflacja nominalna utrzyma się na takim samym poziomie w 2019 r.

Według ogólnej prognozy, po pięciu latach nieprzerwanego wzrostu, PKB w strefie euro wchodzi w mniej dynamiczny okres. Wsparcie aktywności gospodarczej nadal będzie miało miejsce w oparciu o mocne podstawy konsumpcji własnej i inwestycji. Jednocześnie prognozuje się, że słabnący impet handlu zagranicznego, spowolniony wzrost zatrudnienia oraz ogólny wzrost niepewności będą miały negatywny wpływ na wzrost gospodarczy. Według prognozy Komisji z jesieni 2018 r. zagrożenia utrzymują się na niskim poziomie. Przegrzanie gospodarki w Stanach Zjednoczonych może zmienić nastawienie inwestorów wobec ryzyka ze szkodliwym skutkiem dla gospodarki tego kraju, biorąc pod uwagę wysoki stosunek zadłużenia do aktywów przedsiębiorstw, oraz dla gospodarek rynków wschodzących, przynosząc negatywne skutki zewnętrzne w krajach o gospodarkach rozwiniętych. Ponadto w niektórych państwach członkowskich strefy euro o wysokim zadłużeniu mogłyby znowu pojawić się destrukcyjne powiązania między państwem a sektorem bankowym, co mogłoby spowodować obawy dotyczące stabilności finansowej w środowisku ogólnego przeszacowania ryzyka i normalizacji polityki pieniężnej.

Tabela 1: Przegląd gospodarczych i budżetowych wartości zbiorczych (SE-18) w latach 2018-2019

Źródło: Programy stabilności z 2018 r., projekty planów budżetowych na 2019 r., prognoza Komisji Europejskiej z jesieni 2018 r.

Perspektywy budżetowe według planów państw członkowskich i prognozy Komisji z jesieni 2018 r.

Prognozuje się, że deficyt nominalny strefy euro w ujęciu łącznym będzie kontynuował swoją niedawną tendencję spadkową w 2018 r., ale wzrośnie w 2019 r. Zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2018 r. i projektami planów budżetowych deficyt nominalny strefy euro spadnie w 2018 r. do poziomu 0,6 % PKB (tabela 1). Poziom ten jest niższy niż deficyt określony w prognozie Komisji z wiosny 2018 r. i programach stabilności z 2018 r. Rozwój gospodarczy poszczególnych państw jest zróżnicowany: prognozuje się, że Hiszpania i Włochy będą miały większe deficyty (w stosunku do prognozy Komisji z wiosny 2018 r.), podczas gdy Estonia, Cypr, Luksemburg i Niderlandy mają wykazać większe nadwyżki (załącznik IV tabela 2). Prognoza Komisji z jesieni 2018 r. oraz projekty planów budżetowych przewidują wzrost deficytu strefy euro w ujęciu łącznym do 0,8 % PKB w 2019 r. Poziom ten stanowi wzrost w stosunku do prognozy Komisji z wiosny 2018 r. (+0,2 % PKB) i programów stabilności z 2018 r. (+0,5 % PKB), głównie z powodu wyższych prognozowanych deficytów w Belgii, Hiszpanii, Francji i we Włoszech oraz niższej nadwyżki w Niemczech. Byłby to pierwszy przypadek wzrostu deficytu nominalnego w strefie euro w ujęciu łącznym od jego szczytowego poziomu w 2009 r.

Prognozuje się, że w 2018 r. po raz pierwszy od wprowadzenia euro w żadnym państwie członkowskim strefy euro deficyt nie przekroczy wartości odniesienia wynoszącej 3 %. Oczekuje się, że w 2018 r. Hiszpania skoryguje swój nadmierny deficyt, a zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2018 r. jej deficyt nominalny spadnie do 2,7 %, co przewiduje również projekt planu budżetowego Hiszpanii (załącznik IV tabela 2). Przewiduje się, że spośród państw członkowskich, w których w 2019 r. prognozowany jest deficyt, w sześciu będzie on na poziomie poniżej 2 % PKB. Ponadto przewiduje się, że dziewięć państw członkowskich odnotuje w 2018 r. nadwyżkę. Według prognoz Komisji w 2019 r. liczba ta wzrośnie do dziesięciu państw członkowskich dzięki osiągnięciu równowagi przez Austrię. Ogólnie rzecz biorąc, różnice między saldami budżetowymi państw członkowskich w 2019 r. w projektach planów budżetowych i w prognozie Komisji z jesieni 2018 r. są niewielkie (załącznik IV wykresy 1 i 2), chociaż w przypadku Włoch, Hiszpanii i Portugalii widoczne są znaczne negatywne różnice.

Prognozuje się, że saldo pierwotne strefy euro w ujęciu łącznym, uzyskane przez usunięcie wydatków z tytułu odsetek z salda nominalnego, wykaże nadwyżkę w 2018 i 2019 r. Zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2018 r. i projektami planów budżetowych saldo pierwotne strefy euro w ujęciu łącznym wzrośnie z 1 % PKB w 2017 r. do 1,2 % PKB w 2018 r. (tabela 1). Poziom ten stanowi znaczną korektę w górę w stosunku do programów stabilności z 2018 r. 6 Przewiduje się, że tylko Hiszpania, Francja i Łotwa wykażą w 2018 r. ujemne saldo pierwotne (załącznik IV tabela 3). Zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2018 r. i projektami planów budżetowych saldo pierwotne strefy euro w ujęciu łącznym nieco spadnie w 2019 r. do poziomu 1 % PKB. Przewiduje się, że szczególnie salda pierwotne Niemiec i Włoch zostaną znacznie zredukowane w 2019 r. Przewiduje się, że Francja i Łotwa będą nadal miały w 2019 r. ujemne salda pierwotne. W obu latach różnice między prognozami państw członkowskich i prognozami Komisji są ogólnie rzecz biorąc nieznaczne, chociaż zgodnie z prognozami Komisji salda pierwotne Hiszpanii, Łotwy i Portugalii będą w 2019 r. o ponad 0,3 % PKB niższe niż przewidują to projekty planów budżetowych.

W odróżnieniu od programów stabilności z 2018 r. skutkiem wdrożenia projektów planów budżetowych byłby nieco ekspansywny kurs polityki budżetowej w strefie euro w 2019 r. (mierzony zmianą salda strukturalnego) 7 . Zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2018 r. i (przeliczonymi) projektami planów budżetowych saldo strukturalne w ujęciu łącznym pozostanie w 2018 r. zasadniczo niezmienione (tabela 1). Taka prognoza jest również zasadniczo zgodna z programami stabilności z 2018 r., chociaż nie ujawnia ona pewnych zmian w poszczególnych państwach członkowskich (załącznik IV tabele 4 i 5). Zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2018 r. i (przeliczonymi) projektami planów budżetowych saldo strukturalne pogorszy się w 2019 r. o 0,3 % potencjalnego PKB. Pogorszenie to stoi w sprzeczności z programami stabilności z 2018 r. zakładającymi poprawę salda strukturalnego strefy euro w 2019 r. w ujęciu łącznym o 0,3 % potencjalnego PKB. Główną przyczyną pogorszenia salda strukturalnego jest prognozowany wzrost deficytu strukturalnego Włoch o 1,2 % potencjalnego PKB. Ekspansywna polityka budżetowa prognozowana w państwach członkowskich, które dysponują przestrzenią fiskalną, przede wszystkim w Niemczech i Niderlandach, również przyczynia się do zmiany wyniku w strefie euro w ujęciu łącznym. Z wyjątkiem Włoch prognozowany łączny kurs polityki budżetowej w strefie euro w 2019 r. będzie zasadniczo neutralny. Prognozuje się, że deficyt strukturalny wzrośnie o 0,1 % potencjalnego PKB. Prognozowana zmiana dla całej strefy euro jest zgodna ze zmianą (przeliczonego) salda strukturalnego w projektach planów budżetowych (załącznik IV wykres 3).

Dyskrecjonalny wysiłek fiskalny wskazuje na ekspansywny kurs polityki budżetowej w strefie euro w 2018 i 2019 r. W zamyśle dyskrecjonalny wysiłek fiskalny jest zbliżony do wartości odniesienia dotyczącej wydatków 8 . Według prognozy Komisji z jesieni 2018 r. dyskrecjonalny wysiłek fiskalny wskazuje na ekspansję budżetową na poziomie ok. 0,4 % PKB w 2018 i 2019 r. 9 Dyskrecjonalny wysiłek fiskalny obliczony na podstawie projektów planów budżetowych wskazuje na nieco mniejszą ekspansję w 2019 r. (0,3 % potencjalnego PKB) zgodnie z kierunkiem polityki budżetowej wskazanym przez zmianę w saldzie strukturalnym (załącznik IV wykres 4).

Prognozuje się wzrost liczby państw członkowskich, które osiągnęły lub przewyższyły swoje średniookresowe cele budżetowe między 2018 i 2019 r. Zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2018 r. siedem państw członkowskich strefy euro przekroczy w 2018 r. swój średniookresowy cel budżetowy (Niemcy, Irlandia, Cypr, Litwa, Luksemburg, Malta i Niderlandy) (załącznik IV tabela 5) 10 . Prognozuje się, że w 2019 r. wszystkie z nich osiągną lub przewyższą swoje średniookresowe cele budżetowe, mimo że Niemcy, Cypr i Niderlandy planują wykorzystać część swojej przestrzeni fiskalnej (załącznik IV, wykresy 7a i 7b). Prognozuje się również, że Austria nieco przewyższy swój średniookresowy cel budżetowy w 2019 r. Zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2018 r. szereg państw członkowskich będzie w 2019 r. nadal znacznie odbiegać od swoich średniookresowych celów budżetowych, tj. Hiszpania (-3,1 p.p.), Włochy (-3 p.p.) i Francja (-1,9 p.p.) (załącznik IV tabela 6 i wykresy 7a/7b). Komisja przewiduje, że spośród tych państw członkowskich, które nie osiągnęły jeszcze swoich średniookresowych celów budżetowych, w 2019 r. Włochy i Słowenia oddalą się jeszcze bardziej od osiągnięcia swoich celów. Przewiduje się natomiast, że Estonia, Francja i Finlandia zbliżą się w 2019 r. do osiągnięcia swoich średniookresowych celów budżetowych, podczas gdy sytuacja Belgii, Hiszpanii, Łotwy, Portugalii i Słowacji pozostanie bez zmian.

Prognozuje się, że relacja długu publicznego do PKB będzie kontynuować tendencję spadkową w 2018 i 2019 r. Relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB w strefie euro ma tendencję spadkową od 2014 r., kiedy to osiągnęła najwyższą wartość 94½ %. Według prognozy Komisji z jesieni 2018 r. spadnie ona do poziomu ok. 85 % w 2019 r. Trwające obniżenie relacji długu do PKB w strefie euro w ujęciu łącznym wynika głównie z prognozowanych nadwyżek pierwotnych w 2018 i 2019 r. (załącznik IV, wykres 8). Pozytywny efekt kuli śnieżnej, odzwierciedlający prognozę, że nominalne stopy procentowe będą niższe niż wzrost nominalnego PKB, również ma mieć wpływ na redukcję długu. Z drugiej strony przewiduje się, że wartości rezydualne zmiany długu będą w 2019 r. wywierać presję na wzrost relacji długu do PKB w strefie euro w ujęciu łącznym. Projekty planów budżetowych przewidują podobny spadek relacji długu do PKB w strefie euro, ale prognozy poziomu relacji są wyższe w 2018 r. (87½ %). W obu latach planowana relacja długu do PKB jest wyższa niż prognozowały to programy stabilności z 2018 r., co wynika głównie z korekt w górę we Francji, Włoszech, na Łotwie, Malcie, w Niderlandach i Słowenii (załącznik IV tabela 7).

Prognozuje się, że między 2018 i 2019 r. wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem Litwy obniżą swoje relacje długu do PKB, chociaż w przypadku Francji i Włoch obniżki te będą niewielkie 11 . Prognozuje się, że wszystkie państwa członkowskie oprócz Włoch skorzystają w 2019 r. na redukującym zadłużenie efekcie kuli śnieżnej, mimo osłabiającego wpływu dodatnich sald pierwotnych, z wyjątkiem Francji i Łotwy (załącznik IV wykres 8). Różnice między prognozą Komisji z jesieni 2018 r. a prognozą zawartą w projektach planów budżetowych są niewielkie: Komisja prognozuje nieco wyższe relacje dla Grecji, Włoch, Cypru i Malty oraz nieco niższe dla Niemiec, Łotwy i Luksemburga.

Zgodnie z prognozą Komisji w 2019 r. relacja długu do PKB będzie wynosić powyżej 60 % w dziesięciu państwach członkowskich. Przewiduje się, że najwyższą relację ze wszystkich państw członkowskich będą miały Grecja i Włochy (powyżej 120 %), a Portugalia obniży w 2019 r. swoją relację długu do PKB do poziomu poniżej 120 %. Belgia, Francja, Cypr i Hiszpania w 2019 r. nadal mają wykazywać relację na poziomie bliskim 100 %. Zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2018 r. niektóre bardzo zadłużone państwa członkowskie nie podejmą w 2019 r. wysiłku strukturalnego (Hiszpania, Belgia i Portugalia) ani nie przeprowadzą ekspansji (Włochy i Cypr), co wskazuje na to, że mają one możliwość szybszego zmniejszenia zadłużenia (załącznik IV wykres 9). Na pierwszy rzut oka wydaje się, że w 2018 i 2019 r. w przypadku Włoch wystąpią znaczne odchylenia od wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu. Zgodnie z prognozami relacja długu do PKB w tym kraju nie ulegnie znaczącym zmianom i utrzyma się na poziomie ok. 131 %. Prognozuje się, że Belgia również, choć w mniejszym stopniu, nie osiągnie zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu w obu latach. W wyniku uchylenia procedur nadmiernego deficytu w Portugalii i Francji odpowiednio w 2016 i 2017 r. oba te kraje są objęte przejściowymi ustaleniami w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia. Prognozuje się, że Portugalia wypełni przejściowe ustalenia w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia w 2018 r., ale nie w 2019 r., natomiast Francja nie wypełni ich w żadnym z tych dwóch lat. Jeśli w 2018 r. Hiszpania osiągnie trwałą korektę nadmiernego deficytu, w 2019 r. zostanie objęta przejściowymi ustaleniami w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia i obecnie nie prognozuje się spełnienia przez nią wymaganych dostosowań.

Struktura korekty budżetowej

Prognozowane pogorszenie salda strukturalnego w strefie euro w ujęciu łącznym w 2019 r. będzie zasadniczo wynikiem spadku wskaźnika dochodów w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne. Zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2018 r. dochody publiczne ogółem wzrosną w 2019 r. o 2,9 %, natomiast wskaźnik dochodów w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne spadnie z 46 % potencjalnego PKB w 2018 r. do 45,7 % potencjalnego PKB w 2019 r. (tabela 1 i załącznik IV tabela 8). Składki na ubezpieczenie społeczne, które zgodnie z prognozami będą rosły w wolniejszym tempie niż nominalny PKB, są największym czynnikiem przyczyniającym się do prognozowanego spadku wskaźnika dochodów w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne (załącznik IV wykres 14). Prognozowany spadek odzwierciedla wpływ zgłaszanych działań po stronie dochodów, które zgodnie z prognozami zwiększą deficyt nominalny o 0,1 % PKB w 2019 r., oraz spadku dochodów, który również ma zwiększyć deficyt o ok. 0,1 % PKB 12 (załącznik IV tabela 9) 13 . W projektach planów budżetowych prognozuje się podobny spadek wskaźnika dochodów w 2019 r., a jednocześnie przewiduje się wzrost dochodów w nieco szybszym tempie 3,1 %.

Według prognozy Komisji z jesieni 2018 r. wskaźnik wydatków w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne nie zmieni się między 2018 i 2019 r. Ogólny wzrost wydatków wyniesie 3,3 %. Prognozuje się nieznaczny spadek tego wskaźnika między 2017 i 2018 r., jednak w 2019 r. powinien on utrzymać się na poziomie 46,9 % potencjalnego PKB (tabela 1). W projektach planów budżetowych również prognozuje się niezmieniony wskaźnik wydatków w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne między 2018 i 2019 r., ale na nieco wyższym poziomie (47,1 % potencjalnego PKB), podczas gdy wzrost całkowitych wydatków powinien wynosić 3,5 %. Prognozuje się, że wskaźnik wydatków pierwotnych w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne również się nie zmieni (załącznik IV tabela 8), chociaż za tą stabilnością kryją się różnice między poszczególnymi państwami członkowskimi. Według prognoz wskaźnik wydatków pierwotnych w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne znacznie wzrośnie w 2019 r. w szeregu tych państw (Hiszpania, Włochy, Cypr, Luksemburg i Niderlandy), podczas gdy w innych znacznie spadnie (Łotwa, Malta, Austria i Słowacja). Prognozuje się, że wydatki z tytułu odsetek będą nadal się zmniejszać jako procent PKB, jednak spadek między 2018 i 2019 r. jest mniejszy niż w poprzednich latach (3 punkty bazowe, zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2018 r.). Przewiduje się, że stopa odsetek kalkulacyjnych stanowiąca podstawę prognozy Komisji utrzyma się na poziomie 2,1 % w 2018 i 2019 r.; podobne założenia zawierają również projekty planów budżetowych.

Ocena orientacji polityki budżetowej w strefie euro

Kurs polityki budżetowej powinien należycie uwzględniać politykę pieniężną, która zgodnie z prognozami będzie nadal sprzyjać gospodarce strefy euro w nadchodzących latach. Europejski Bank Centralny zaczął stopniowo wycofywać niektóre środki stymulujące, ogłosił jednak, że utrzyma swoje główne stopy oprocentowania na bieżącym poziomie co najmniej do lata 2019 r., a w każdym razie tak długo jak będzie to konieczne, aby zapewnić ujednolicenie inflacji do poziomów zgodnych z jego mandatem. Zgodnie z prognozami polityka pieniężna nadal ma być sprzyjająca w 2019 r. Podejście to zaprezentowano na wykresie 1, który pokazuje wspólny kierunek polityki monetarnej i budżetowej, porównując zmiany w warunkach finansowania (realna długoterminowa stopa procentowa) z wysiłkiem fiskalnym (dyskrecjonalnym wysiłkiem fiskalnym). Stopy forward sugerują trwały stopniowy wzrost nominalnych stóp długoterminowych w nadchodzących latach, co powinno przełożyć się na wyższe realne stopy długoterminowe. Pozostaną one jednak ujemne ze względu na prognozowany dużo wolniejszy wzrost długoterminowych oczekiwań inflacyjnych. Warunki finansowania mają zatem pozostać bardzo sprzyjające. Według prognozy Komisji z jesieni 2018 r. kurs polityki budżetowej będzie w 2019 r. umiarkowanie ekspansywny, jak wspomniano powyżej.

Prognozuje się co prawda spowolnienie wzrostu gospodarczego w strefie euro, ale wyniki makroekonomiczne są nadal solidne. Wszystkie państwa członkowskie strefy euro mają obecnie okres „normalnej” lub „dobrej” koniunktury gospodarczej (wykres 2), a zastój gospodarczy ma w ostatnich latach mniejszy zasięg. W 2019 r. prognozuje się pozytywną lukę produktową we wszystkich państwach członkowskich (oprócz Grecji). Wskaźnik bezrobocia ma zgodnie z prognozami stopniowo spadać i osiągnąć poziom sprzed kryzysu we wszystkich państwach członkowskich oprócz Grecji, Hiszpanii i Włoch. Ta trwająca ekspansja gospodarcza połączona z akomodacyjną polityką pieniężną daje państwom członkowskim szansę odbudowania swoich buforów fiskalnych.

Państwa członkowskie są w bardzo różnych sytuacjach budżetowych pod względem zadłużenia i problemów ze stabilnością. Na podstawie prognozy Komisji z jesieni 2018 r. przeprowadzono zaktualizowaną ocenę ryzyka w zakresie stabilności finansów publicznych (wykres 2 i załącznik IV tabela 10). Ocena ta uwzględnia m.in. bieżące poziomy zadłużenia, bieżące saldo pierwotne oraz zakładany koszt starzenia się społeczeństwa 14 . Krótkoterminowe ryzyko w zakresie stabilności finansów publicznych grozi tylko Cyprowi, którego wskaźnik S0 plasuje się tylko nieco powyżej krytycznego progu. Krótkoterminowa stabilność finansów publicznych Włoch wydaje się być jednak narażona na dalszy wzrost kosztów emisji długu. Zagrożenia te odzwierciedla szczególnie wartość częściowego wskaźnika budżetowego S0, który plasuje się powyżej krytycznego progu. Zgodnie ze wskaźnikiem S1 Belgia, Hiszpania, Francja, Włochy i Portugalia wydają się być narażone na wysokie zagrożenia średnioterminowe 15 . Cypr wydaje się dysponować pewną przestrzenią fiskalną zgodnie ze wskaźnikiem S1, warto jednak pamiętać, że jest on narażony na poważne zagrożenia związane z zobowiązaniami warunkowymi.

Wykres 1: Realna długoterminowa stopa procentowa (w %) i dyskrecjonalny wysiłek fiskalny (w % potencjalnego PKB) w strefie euro

Państwa członkowskie, które stoją przed największymi wyzwaniami w zakresie zrównoważonego rozwoju, planują w 2019 r. albo ograniczoną korektę budżetową, albo – w przypadku Włoch – ekspansję budżetową (załącznik IV wykres 9). Planowane polityki budżetowe w tych państwach członkowskich nie wykorzystują w wystarczającym stopniu sprzyjającego otoczenia makroekonomicznego oraz akomodacyjnej polityki pieniężnej w celu odbudowania bufora fiskalnego. Większa redukcja długu publicznego w tych państwach członkowskich zmniejszyłaby ich podatność na wstrząsy i przyczyniłaby się do przyszłego właściwego działania automatycznych stabilizatorów. Niezredukowanie długu publicznego zwiększa ryzyko podwyższonej presji rynkowej na państwa o dużym długu publicznym, co może przynieść negatywne efekty zewnętrzne na rynki długu publicznego innych państw członkowskich strefy euro.

Z drugiej strony niektóre państwa członkowskie będące wierzycielami netto względem reszty świata, dysponujące znaczną przestrzenią fiskalną i dużymi nadwyżkami na rachunkach obrotów bieżących planują wykorzystać część swojej przestrzeni fiskalnej. Zgodnie z wcześniejszymi zaleceniami Niemcy i Niderlandy planują w 2019 r. wdrożyć ekspansywną politykę budżetową (załącznik IV wykres 10). Plany te są jednak tylko częściowo ukierunkowane na inwestycje publiczne. Wzrost inwestycji publicznych w tych państwach członkowskich zwiększyłby ich potencjalny wzrost i spowodowałby pozytywne efekty zewnętrzne w pozostałych państwach strefy euro. Długofalowy wpływ na PKB przewyższyłby wpływ krótkoterminowy, ponieważ inwestycje publiczne zwiększyłyby wydajność prywatnego kapitału i pracy przez dłuższy okres.

Wykres 2: Mapa budżetowa strefy euro w 2019 r.

Uwaga: W oparciu o prognozę Komisji Europejskiej z jesieni 2018 r. Okresy dobrej (słabej) koniunktury określane są na podstawie luki produktowej w 2019 r., w % potencjalnego PKB, obliczanej według wspólnie uzgodnionej metodyki. Wymagana konsolidacja lub przestrzeń fiskalna są mierzone opracowanym przez Komisję wskaźnikiem ryzyka dla stabilności finansów publicznych (wskaźnik S1), w % PKB, na podstawie obliczeń dokonanych w oparciu o prognozę z jesieni 2018 r. i z wykorzystaniem roku 2018 jako roku odniesienia.

Ogólnie rzecz biorąc, polityka budżetowa nie jest wystarczająco zróżnicowana, czego skutkiem jest zbyt ekspansywny kurs polityki budżetowej w całej strefie euro. Skutkiem pełnego wdrożenia projektów planów budżetowych byłaby również niewielka, procykliczna ekspansja w całej strefie euro. Z drugiej strony, połączenie pewnej ekspansji budżetowej, planowanej przez państwa członkowskie dysponujące przestrzenią fiskalną, z wypełnieniem postanowień paktu stabilności i wzrostu przez państwa członkowskie wymagające konsolidacji zaowocowałoby zasadniczo neutralnym lub umiarkowanie restrykcyjnym kursem polityki budżetowej w strefie euro (zob. załącznik IV wykres 6a i 6b). Takie rozróżnienie między państwami członkowskimi przyczyniłoby się ponadto do zasadniczo zrównoważonej ogólnej kombinacji polityki budżetowej i monetarnej w strefie euro, przy uwzględnieniu ciągłego wsparcia gospodarki ze strony polityki monetarnej.


III. Ocena projektów planów budżetowych

Opinie Komisji dotyczące projektów planów budżetowych koncentrują się na zgodności z wymogami paktu stabilności i wzrostu oraz z zaleceniami wydanymi na tej podstawie. W przypadku państw członkowskich objętych procedurą nadmiernego deficytu Komisja w swych opiniach ocenia postęp w zakresie korekty nadmiernego deficytu, w odniesieniu do wielkości docelowych zarówno dla deficytu nominalnego, jak i wysiłku strukturalnego. W przypadku państw członkowskich, które są objęte funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu, Komisja ocenia w swych opiniach, czy dotrzymywane są krajowe średniookresowe cele budżetowe, bądź też postępy na drodze do ich osiągnięcia, a także zachowanie zgodności z regułą dotyczącą zadłużenia, tak aby sprawdzić, czy plany są zgodne z wymogami paktu stabilności i wzrostu oraz zaleceniami budżetowymi dla poszczególnych krajów zawartymi w zaleceniach Rady z dnia 13 lipca 2018 r.  16  

Wszystkie państwa członkowskie należące do strefy euro terminowo przedłożyły swoje projekty planów budżetowych zgodnie z art. 6 rozporządzenia (UE) nr 473/2013. Zgodnie z przepisami kodeksu postępowania dotyczącego „dwupaku” odchodzące rządy Łotwy i Luksemburga przedłożyły projekty planów budżetowych przygotowane przy założeniu niezmienionej polityki w związku z przeprowadzanymi w październiku 2018 r. wyborami krajowymi. Z chwilą objęcia władzy przez rządy oraz co do zasady przynajmniej na miesiąc przed planowanym terminem przyjęcia projektu ustawy budżetowej przez parlament narodowy władze proszone są o przedłożenie Komisji i Eurogrupie zaktualizowanego projektu planu budżetowego. Rząd Słowenii, który objął władzę w dniu 13 września 2018 r., przedłożył projekt planu budżetowego niezawierający nowych środków z zakresu polityki na 2019 r. z uwagi na opóźnienie w procesie budżetowym. W dniu 19 października 2018 r. Komisja skierowała do Słowenii pismo, w którym podkreśliła, jak ważne jest przedłożenie zaktualizowanego projektu planu budżetowego. Hiszpania przedłożyła swój projekt planu budżetowego, nie przedstawiając jednocześnie parlamentowi narodowemu projektu ustawy budżetowej, czego wymaga art. 4 rozporządzenia (UE) nr 473/2013. W związku z tym projekt planu budżetowego nie dawał pełnego obrazu planowanych działań. W piśmie z dnia 19 października 2018 r. Komisja poprosiła Hiszpanię o przekazanie wszystkich koniecznych informacji na temat różnych działań oraz – w przypadku znacznych różnic między projektem planu budżetowego a projektem ustawy przekazanym ostatecznie do parlamentu – o przedstawienie Eurogrupie i Komisji zaktualizowanego projektu planu budżetowego.

Projekt planu budżetowego przekazany przez Włochy w dniu 16 października 2018 r. zawiera oczywiste znaczne odchylenie od zaleceń przyjętych przez Radę na podstawie paktu stabilności i wzrostu, co rodzi poważne obawy. Komisja przedstawiła swoje obawy w piśmie do rządu włoskiego z dnia 18 października 2018 r. Po pierwsze, Komisja zauważyła, że zarówno fakt, iż projekt planu budżetowego przewiduje ekspansję budżetową w wysokości bliskiej 1 % PKB mimo zalecanej przez Radę korekty budżetowej w wysokości 0,6 % PKB, jak i wielkość odchylenia (luka ok. 1,5 % PKB) nie mają precedensu w historii paktu stabilności i wzrostu. Po drugie, Komisja podkreśliła, że ponieważ dług publiczny Włoch wynosi ok. 130 % PKB, plan ten nie zapewni osiągnięcia wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu. W tym względzie Komisja przywołała wcześniejsze sprawozdania na podstawie art. 126 ust. 3 TFUE, w których zasadniczą zgodność z częścią zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu uznano za czynnik kluczowy, oraz zauważyła, że jeśli nie ma już możliwości zapewnienia takiej zasadniczej zgodności, konieczna może być rewizja konkluzji ze sprawozdania z dnia 23 maja 2018 r. 17 Komisja zauważyła, że czynniki te wydają się wskazywać na szczególnie poważną niezgodność z obowiązkami w zakresie polityki budżetowej ustalonymi w pakcie stabilności i wzrostu, jak określono w art. 7 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 473/2013. Komisja zwróciła się do rządu włoskiego o przedstawienie swojego stanowiska w tej sprawie do dnia 22 października 2018 r., w celu uwzględnienia go w ostatecznej ocenie projektu planu budżetowego. W piśmie z dnia 22 października 2018 r. rząd włoski przyznał, że plany budżetowe nie spełniają zasad określonych w pakcie stabilności i wzrostu w zakresie korekty strukturalnej redukcji długu, przedstawił dalsze wyjaśnienia dotyczące planów budżetowych i odniósł się do niezatwierdzenia prognoz makroekonomicznych przez Biuro Parlamentarne ds. Budżetu. W dniu 23 października 2018 r. Komisja przyjęła opinię w sprawie włoskiego projektu planu budżetowego oraz wystosowała pismo do włoskiego rządu, stwierdzając szczególnie poważną niezgodność z zaleceniem Rady z dnia 13 lipca 2018 r. Zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 473/2013 Komisja zwróciła się do Włoch o przedłożenie zmienionego projektu planu budżetowego w możliwie najkrótszym terminie, a w każdym razie nie później niż w ciągu trzech tygodni. W dniu 13 listopada 2018 r. Włochy przedłożyły zmieniony projekt planu budżetowego. Na podstawie oceny planów rządu przedstawionych w zmienionym projekcie planu budżetowego na 2019 r. oraz prognozy Komisji z jesieni 2018 r. Komisja potwierdza występowanie szczególnie poważnej niezgodności z zaleceniem Rady dla Włoch z dnia 13 lipca 2018 r. 18

Nie stwierdzono innego przypadku bardzo poważnej niezgodności z wymogami, ale niektóre projekty planów budżetowych również budzą wątpliwości. W szczególności, dnia 19 października 2018 r. Komisja skierowała do Belgii, Francji, Portugalii, Słowenii i Hiszpanii pisma, w których poprosiła o dalsze informacje i przedstawiła swoje wstępne spostrzeżenia dotyczące projektu planu budżetowego. Wymienione państwa członkowskie odpowiedziały w dniu 22 października 2018 r. Komisja uwzględniła przekazane jej informacje w swojej ocenie sytuacji budżetowej i zagrożeń.

W tabeli 2 podsumowano oceny projektów planów budżetowych poszczególnych państw członkowskich według opinii Komisji przyjętych w dniu 21 listopada 2018 r. wraz z oceną postępów w zakresie reform budżetowych o charakterze strukturalnym. Oceny te są oparte na prognozie Komisji z jesieni 2018 r. Aby ułatwić porównanie, ocenę planów, które nie są w bardzo poważnym stopniu niezgodne z wymogami, ujęto zbiorczo w trzech szerokich kategoriach. Ponieważ zgodnie z prognozami żadne państwo członkowskie nie będzie objęte w 2019 r. procedurą nadmiernego deficytu, oceny zgodności dla wszystkich państw członkowskich na 2019 r. są sporządzane w oparciu o wymogi części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu, przede wszystkim na podstawie zalecenia Rady z dnia 13 lipca 2018 r.

·Zgodny: według prognozy Komisji z jesieni 2018 r. nie ma potrzeby dostosowania planów budżetowych w ramach krajowej procedury budżetowej w celu zapewnienia zgodności budżetu na 2019 r. z wymogami paktu stabilności i wzrostu.

·Zasadniczo zgodny: według prognozy Komisji na 2019 r. projekt planu budżetowego powinien zapewniać zasadniczą zgodność z wymogami paktu stabilności i wzrostu.

Zgodnie z prognozą Komisji na 2019 r. te państwa członkowskie są bliskie osiągnięcia swoich średniookresowych celów budżetowych, w niezbędnych przypadkach uwzględniając odstępstwa związane z wdrażaniem reform strukturalnych. Jednocześnie wartość odniesienia dotycząca wydatków wskazuje obecnie na ryzyko znacznego odchylenia od wymogów, co trzeba będzie uwzględnić w przyszłych ocenach, jeżeli saldo strukturalne przestanie być zbliżone do średniookresowego celu budżetowego, przy uwzględnieniu niezbędnych odstępstw. Ocenia się, że te państwa członkowskie spełniają kryterium długu.

·Ryzyko niezgodności: według prognozy Komisji na 2019 r. projekt planu budżetowego najprawdopodobniej nie zapewni zgodności z wymogami paktu stabilności i wzrostu.

Według prognozy Komisji na 2019 r. należy spodziewać się znacznego odchylenia od średniookresowego celu budżetowego lub wymaganej ścieżki dostosowania prowadzącej do jego osiągnięcia bądź też, w stosownych przypadkach, nieosiągnięcia wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu.

Jedno państwo członkowskie, Belgia, wystąpiło o dodatkową elastyczność zgodnie ze „Wspólnie uzgodnionym stanowiskiem dotyczącym elastyczności przewidzianej w pakcie stabilności i wzrostu”, zatwierdzonym przez Radę w dniu 12 lutego 2016 r. Belgijski projekt planu budżetowego zawiera wniosek o tymczasowe odstępstwo od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w 2018 r. w związku z wdrożeniem dużych reform strukturalnych, mających pozytywny wpływ na długoterminową stabilność finansów publicznych. Na obecnym etapie Komisja jest zdania, że jeśli Belgia będzie w 2019 r. nadal przestrzegać minimalnej wartości odniesienia, wydaje się kwalifikować do uzyskania wnioskowanego tymczasowego odstępstwa wynoszącego 0,5 % PKB w 2019 r. w odniesieniu do reform strukturalnych. Ostateczna ocena wniosku dotyczącego elastyczności odbędzie się w ramach normalnego cyklu europejskiego semestru, w kontekście oceny programu stabilności na 2019 r.

Komisja, w konsultacji z państwami członkowskimi, kontynuowała stosowanie narzędzia oceny wiarygodności w celu sygnalizowania przypadków, w których szacunki dotyczące luki produktowej sporządzone zgodnie z przyjętą metodyką można by interpretować jako obarczone dużą niepewnością. Komisja przyjęła takie samo podejście do oceny wiarygodności jak w przeszłości. Z informacji zdobytych dzięki zastosowaniu narzędzia wynika, że luki produktowe w 2018 r. mogą być obarczone dużą niepewnością w przypadku pięciu państw członkowskich (Cypr, Chorwacja, Luksemburg, Słowenia i Hiszpania). Ponieważ zgodnie z prognozami Cypr, Chorwacja i Luksemburg przewyższą swoje średniookresowe cele budżetowe, nie przeprowadzono dalszej oceny. W przypadku Słowenii i Hiszpanii ocena niepewności szacunków dotyczących luk produktowych została już przeprowadzona wiosną 2018 r. i wykazała ona, że szacunki dotyczące luki produktowej na 2019 r. sporządzone zgodnie z przyjętą metodyką podlegały dużej niepewności. Na tej podstawie obniżono już wymaganą korektę dla tych państw członkowskich na 2019 r. z 1 % do 0,65 % w kontekście zaleceń Rady z dnia 13 lipca 2018 r. Ocena przeprowadzona jesienią potwierdziła wysoką niepewność w obu przypadkach.

Komisja oceniła również wstępnie postępy we wdrażaniu reform budżetowych o charakterze strukturalnym określonych w zaleceniach Rady z dnia 13 lipca 2018 r. Wyniki oceny projektów planów budżetowych sklasyfikowano w pięciu szerokich kategoriach: „brak postępów”, „ograniczone postępy”, „pewne postępy”, „znaczne postępy” oraz „w pełni wdrożone”. Postępy w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostaną opisane szczegółowo w sprawozdaniach krajowych na 2019 r. i ocenione w kontekście zaleceń dla poszczególnych krajów na 2019 r., które Rada przyjmie w maju 2019 r.



Tabela 2: Przegląd poszczególnych opinii Komisji w sprawie projektów planów budżetowych

Państwa członkowskie

Ogólna zgodność projektu planu budżetowego z paktem stabilności i wzrostu

Postępy we wdrażaniu budżetowo-strukturalnej części zaleceń dla poszczególnych krajów z 2018 r.

Ogólny wniosek na temat zgodności w oparciu o prognozę Komisji z jesieni 2018 r.

Zgodność z wymogami części zapobiegawczej/naprawczej paktu w latach 2018 i 2019

IT*

bardzo poważna niezgodność

2018: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, na pierwszy rzut oka nieosiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu

2019: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, na pierwszy rzut oka nieosiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu

brak postępów

BE**

ryzyko niezgodności

2018: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, na pierwszy rzut oka nieosiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu

2019: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, na pierwszy rzut oka nieosiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu

ograniczone postępy

FR

ryzyko niezgodności

2018: ryzyko pewnego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, na pierwszy rzut oka nieosiągnięcie tymczasowej wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu

2019: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w oparciu o lata 2018 i 2019 w ujęciu łącznym, na pierwszy rzut oka nieosiągnięcie tymczasowej wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu

ograniczone postępy

PT

ryzyko niezgodności

2018: ryzyko poważnego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, zgodność z przejściową wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu

2019: ryzyko poważnego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, nieosiągnięcie przejściowej wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu

ograniczone postępy

SI***

ryzyko niezgodności

2018: ryzyko poważnego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, zgodność z przejściową wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu

2019: ryzyko poważnego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, osiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu

ograniczone postępy

ES****

ryzyko niezgodności

2018: deficyt nominalny prognozowany na poziomie poniżej 3 % PKB, zasadniczy cel nieosiągnięty, wysiłek fiskalny niewystarczający

2019: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, na pierwszy rzut oka nieosiągnięcie tymczasowej wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu;

ograniczone postępy

EE

zasadniczo zgodny

2018: zgodność ze ścieżką dostosowania prowadzącą do osiągnięcia celu średniookresowego
2019: średniookresowy cel budżetowy prawie osiągnięty, ale występuje ryzyko znacznego odchylenia od wymogu związanego z wartością odniesienia dotyczącą wydatków

n.d.

LV***

zasadniczo zgodny

2018: średniookresowy cel budżetowy prawie osiągnięty, ale występuje ryzyko znacznego odchylenia od wymogu związanego z wartością odniesienia dotyczącą wydatków
2019: średniookresowy cel budżetowy prawie osiągnięty, ale występuje ryzyko znacznego odchylenia od wymogu związanego z wartością odniesienia dotyczącą wydatków

ograniczone postępy

SK

zasadniczo zgodny

2018: ryzyko poważnego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego

2019: średniookresowy cel budżetowy prawie osiągnięty, ale występuje ryzyko znacznego odchylenia od wymogu związanego z wartością odniesienia dotyczącą wydatków

pewne postępy

DE

zgodny

2018: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty, osiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu

2019: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty

pewne postępy

IE

zgodny

2018: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty, ale występuje ryzyko znacznego odchylenia od wymogu związanego z wartością odniesienia dotyczącą wydatków na podstawie lat 2017 i 2018 w ujęciu łącznym, zgodność z przejściowymi ustaleniami w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia

2019: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty, osiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu

pewne postępy

EL*****

zgodny

2018: osiągnięcie tymczasowej wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu

2019: osiągnięcie tymczasowej wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu

n.d.

CY

zgodny

2018: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty, osiągnięcie tymczasowej wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu

2019: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty, osiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu

brak postępów

LT

zgodny

2018: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty

2019: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty

pewne postępy

LU***

zgodny

2018: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty

2019: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty

ograniczone postępy

MT

zgodny

2018: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty

2019: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty

brak postępów

NL

zgodny

2018: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty

2019: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty

znaczne postępy

AT

zgodny

2018: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty przy uwzględnieniu odstępstw, w odniesieniu do których dopuszczono tymczasowe odchylenie, ale występuje ryzyko znacznego odchylenia od wymogu związanego z wartością odniesienia dotyczącą wydatków, osiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu

2019: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty, ale występuje ryzyko znacznego odchylenia od wymogu związanego z wartością odniesienia dotyczącą wydatków na podstawie lat 2018 i 2019 w ujęciu łącznym, osiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu

ograniczone postępy

FI

zgodny

2018: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty przy uwzględnieniu odstępstw, w odniesieniu do których dopuszczono tymczasowe odchylenie

2019: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty przy uwzględnieniu odstępstw, w odniesieniu do których dopuszczono tymczasowe odchylenie, ale występuje ryzyko znacznego odchylenia od wymogu związanego z wartością odniesienia dotyczącą wydatków na podstawie lat 2018 i 2019 w ujęciu łącznym

ograniczone postępy

*    W dniu 23 maja 2018 r. Komisja opublikowała sprawozdanie zgodnie z art. 126 ust. 3 TFUE, w którym stwierdziła, że kryterium długu należy obecnie uznać za spełnione. Stwierdzona przez Komisję szczególnie poważna niezgodność z zaleceniem Rady dla Włoch z dnia 13 lipca 2018 r. stanowi znaczną zmianę istotnych czynników analizowanych przez Komisję w dniu 23 maja 2018 r. Oznacza to konieczność przeprowadzenia przez Komisję ponownej oceny.

**    W dniu 23 maja 2018 r. Komisja opublikowała sprawozdanie zgodnie z art. 126 ust. 3 TFUE, w którym stwierdziła, że z analizy nie wynika z całą pewnością, czy kryterium długu zostało spełnione.

***    Projekt planu budżetowego przedłożony przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki.

****    Hiszpania jest obecnie objęta częścią naprawczą paktu stabilności i wzrostu, może jednak, począwszy od 2019 r., zostać objęta funkcją zapobiegawczą tego paktu, o ile osiągnie w terminie trwałą korektę nadmiernego deficytu. Hiszpania przedłożyła swój projekt planu budżetowego, nie przedkładając jednocześnie projektu ustawy budżetowej parlamentowi narodowemu.

*****    Po uchyleniu w dniu 19 września 2017 r. procedury nadmiernego deficytu i ukończeniu w dniu 20 sierpnia 2018 r. programu dostosowań makroekonomicznych w ramach EMS Grecja jest obecnie objęta częścią zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu i powinna utrzymać solidną sytuację budżetową zapewniającą osiągnięcie celu związanego z nadwyżką pierwotną określonego w decyzji (UE) 2017/1226 w dniu 30 czerwca 2017 r. w wysokości 3,5 % PKB na 2018 r. i w perspektywie średnioterminowej. Ponieważ Grecja była zwolniona z obowiązku przedkładania programów stabilności w trakcie trwania programu, władze greckie nie określiły jeszcze swego średniookresowego celu budżetowego. Oczekuje się, że Grecja określi swój średniookresowy cel budżetowy w programie stabilności na 2019 r.

(1)

     Jak określono w rozporządzeniu (UE) nr 473/2013 w sprawie wspólnych przepisów dotyczących monitorowania i oceny projektów planów budżetowych oraz zapewnienia korekty nadmiernego deficytu w państwach członkowskich należących do strefy euro. Jest to jedno z dwóch rozporządzeń drugiego pakietu dotyczącego zarządzania gospodarczego, które weszło w życie w maju 2013 r.

(2)

     Zob. kodeks postępowania dotyczący „dwupaku”:

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/coc/2014-11-07_two_pack_coc_amended_en.pdf  

(3)

     Zalecenie Rady z dnia 14 maja 2018 r., Dz.U. C 179 z 25.5.2018:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=OJ:C:2018:179:TOC

(4)

W żadnym agregacie strefy euro opartych na programach stabilności z 2018 r. nie uwzględniono Grecji, która nie przedłożyła programu stabilności w 2018 r., gdyż była objęta programem dostosowań makroekonomicznych. W agregatach strefy euro opartych na projektach planów budżetowych dane liczbowe dotyczące Grecji zostały jednak uwzględnione. Ze względu na stosunkowo niewielki rozmiar gospodarki greckiej czynnik ten ma ograniczony wpływ na porównywalność agregatów strefy euro.

(5)

Luka produktowa uwzględniona w projektach planów budżetowych została ponownie przeliczona przez Komisję na podstawie informacji zawartych w tych planach i przy wykorzystaniu wspólnie uzgodnionej metodyki.

(6)

Saldo pierwotne w strefie euro w ujęciu łącznym, określone w projektach planów budżetowych, poprawiło się w porównaniu z prognozami zawartymi w programach stabilności z 2018 r., wzrosły jednak prognozowane wydatki z tytułu odsetek na 2018 r. Te dwie zmiany w dużym stopniu się kompensują, czego skutkiem jest zasadniczo niezmieniona wartość docelowa salda nominalnego w strefie euro w ujęciu łącznym (tabela 1).

(7)

Saldo strukturalne to saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne skorygowane o działania jednorazowe i tymczasowe. Salda strukturalne przewidziane w projektach planów budżetowych zostały przeliczone przez Komisję na podstawie informacji zawartych w programie przy wykorzystaniu wspólnie uzgodnionej metodyki.

(8)

 Dyskrecjonalny wysiłek fiskalny jest wskaźnikiem wysiłku fiskalnego. Łączy on w sobie podejście odgórne po stronie wydatków z podejściem oddolnym lub opisowym po stronie dochodów. Na dyskrecjonalny wysiłek fiskalny składają się: wzrost wydatków pierwotnych bez elementów koniunkturalnych związanych z potencjałem gospodarczym, z jednej strony, oraz działania dyskrecjonalne po stronie dochodów (z wyłączeniem działań jednorazowych), z drugiej strony. Zob. Komisja Europejska (2013): Measuring the fiscal effort (Pomiar wysiłku fiskalnego), sprawozdanie dotyczące finansów publicznych w UGW, część 3, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2013/pdf/ee-2013-4.pdf

(9)

Różnicę między tymi dwoma środkami korekty budżetowej w 2018 r. wyjaśnia kilka czynników: po pierwsze, mniejsze wydatki z tytułu odsetek mają wpływ na saldo strukturalne, ale nie na dyskrecjonalny wysiłek fiskalny; po drugie, spadek dochodów ma wpływ na saldo strukturalne, ale nie na dyskrecjonalny wysiłek fiskalny; po trzecie, dziesięcioletnia średnia stopa potencjalnego wzrostu stosowana jako stopa odniesienia w dyskrecjonalnym wysiłku fiskalnym jest niższa niż jednoroczne oszacowanie punktowe stosowane w saldzie strukturalnym. Wszystkie te czynniki sprawiają, że dyskrecjonalny wysiłek fiskalny wskazuje na bardziej ekspansywny kurs polityki budżetowej niż zmiana w saldzie strukturalnym w 2018 r.

(10)

Ponieważ Grecja była zwolniona z obowiązku przedkładania programów stabilności w trakcie trwania programu, nie określiła jeszcze swego średniookresowego celu budżetowego. Nie jest ona zatem uwzględniona w niniejszej analizie.

(11)

Zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2018 r. szczególnie duży wzrost tej relacji wystąpi na Litwie (o 3,1 punktu procentowego, do poziomu 37,9 %) z uwagi na dużą wartość rezydualną zmiany długu.

(12)

W porównaniu do scenariusza alternatywnego na podstawie prognozy wzrostu nominalnego.

(13)

Elastyczność wskaźnika dochodów do PKB w ujęciu łącznym szacowana jest, zarówno w planach budżetowych, jak i w prognozie Komisji z jesieni 2018 r., na poziomie ok. 0,9, w porównaniu ze standardową elastycznością dochodów do luki produktowej na poziomie 1.

(14)

Metodykę zastosowaną przy ocenie zagrożeń dla stabilności finansów publicznych omówiono w sprawozdaniu Komisji Europejskiej z 2015 r. dotyczącym stabilności budżetowej (European Economy Institutional Paper, nr 018, styczeń 2016 r.) i monitorze Komisji Europejskiej na temat zdolności obsługi zadłużenia z 2017 r. (European Economy Institutional Paper, nr 071, styczeń 2018 r.). Zaktualizowane wyniki, na podstawie prognozy Komisji z jesieni 2018 r., zostaną przedstawione w kolejnym sprawozdaniu Komisji Europejskiej dotyczącym stabilności budżetowej z 2018 r.

(15)

Opracowany przez Komisję wskaźnik ryzyka dla stabilności finansów publicznych, tzw. wskaźnik S1, pokazuje łączny wysiłek wymagany w latach 2021–2025 (pięć lat niewliczających się do okresu objętego prognozą) w celu sprowadzenia długu do poziomu 60 % PKB do 2033 r., przy uwzględnieniu zobowiązań ukrytych związanych ze starzeniem się społeczeństwa. Wskazuje to na konieczność dodatkowego dostosowania w strefie euro w wysokości 2,1 % PKB w okresie tych pięciu lat. Przekłada się to na dodatkowe roczne dostosowanie w wysokości około 0,4 % PKB w latach 2021–2025.

(16)

     Zalecenia Rady z dnia 13 lipca 2018 r., Dz.U. C 320 z 10.9.2018.

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=OJ:C:2018:320:TOC

(17)

W swoim piśmie Komisja odnotowała również, że prognoza makroekonomiczna stanowiąca podstawę projektu planu budżetowego nie została zatwierdzona przez niezależny organ, co wydaje się sprzeczne z wyraźnym przepisem rozporządzenia (UE) nr 473/2013.

(18)

Zalecenie Rady z dnia 13 lipca 2018 r. w sprawie krajowego programu reform Włoch na 2018 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Włochy programu stabilności na 2018 r., Dz.U. C 320 z 10.9.2018, s. 48.


Bruksela, dnia 21.11.2018

COM(2018) 807 final

ZAŁĄCZNIKI

do

KOMUNIKATU KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY I EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO

Ogólna ocena projektów planów budżetowych na 2019 r.


ZAŁĄCZNIK I: Ocena projektów planów budżetowych poszczególnych państw

Państwa członkowskie objęte funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu

Plany zgodne z zobowiązaniami danego państwa członkowskiego

W ogólnym ujęciu, Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Niemiec jest zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja zwraca się do władz o wdrożenie budżetu na 2019 r. Korzystna sytuacja budżetowa Niemiec umożliwia przeznaczenie dodatkowych wydatków na osiągnięcie trwałej tendencji wzrostowej, jeżeli chodzi o inwestycje publiczne i prywatne, w szczególności w dziedzinie kształcenia oraz badań naukowych i innowacji na wszystkich szczeblach instytucji rządowych, zwłaszcza na szczeblu regionalnym i gminnym, zgodnie z zaleceniami Rady w kontekście europejskiego semestru. Komisja jest również zdania, że Niemcy osiągnęły pewne postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych w zaleceniu Rady z dnia 13 lipca 2018 r. w ramach europejskiego semestru, i wzywa niemieckie władze do czynienia dalszych postępów. Kompleksowy opis postępów w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostanie sporządzony w sprawozdaniach dotyczących poszczególnych krajów z 2019 r. oraz oceniony w ramach indywidualnych zaleceń dla poszczególnych krajów, które zostaną zaproponowane przez Komisję w maju 2019 r.

W ogólnym ujęciu, Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Irlandii jest zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja zwraca się do władz o wdrożenie budżetu na 2019 r. Komisja jest również zdania, że Irlandia osiągnęła pewne postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych w zaleceniu Rady z dnia 13 lipca 2018 r. w ramach europejskiego semestru, i wzywa irlandzkie władze do czynienia dalszych postępów. Kompleksowy opis postępów w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostanie sporządzony w sprawozdaniach dotyczących poszczególnych krajów z 2019 r. oraz oceniony w ramach indywidualnych zaleceń dla poszczególnych krajów, które zostaną zaproponowane przez Komisję w maju 2019 r.

W ogólnym ujęciu, Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Grecji jest zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Uznaje się, że Grecja osiągnęła wartość docelową w zakresie nadwyżki pierwotnej w wysokości 3,5 % PKB, która to wartość jest monitorowana w ramach wzmocnionego nadzoru. Komisja zwraca się zatem do władz o wdrożenie budżetu na 2019 r.

W ogólnym ujęciu, Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Cypru jest zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja zwraca się do władz o wdrożenie budżetu na 2019 r. Komisja jest również zdania, że Cypr nie osiągnął żadnych postępów w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych przez Radę w zaleceniu z dnia 13 lipca 2018 r. w ramach europejskiego semestru, i w związku z tym wzywa cypryjskie władze do przyśpieszenia jej wdrożenia. Kompleksowy opis postępów w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostanie sporządzony w sprawozdaniach dotyczących poszczególnych krajów z 2019 r. oraz oceniony w ramach indywidualnych zaleceń dla poszczególnych krajów, które zostaną zaproponowane przez Komisję w maju 2019 r.

W ogólnym ujęciu, Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Litwy jest zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja zwraca się do władz o wdrożenie budżetu na 2019 r. Komisja jest również zdania, że Litwa osiągnęła pewne postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych w zaleceniu Rady z dnia 13 lipca 2018 r. w ramach europejskiego semestru i wzywa litewskie władze do czynienia dalszych postępów. Kompleksowy opis postępów w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostanie przedstawiony w sprawozdaniu krajowym na 2019 r. oraz oceniony w kontekście zaleceń dla poszczególnych krajów, które zostaną zaproponowane przez Komisję w maju 2019 r.

W ogólnym ujęciu, Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Luksemburga jest zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu, choć przyznaje, że jej prognozy sformułowano przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki. Komisja jest również zdania, że Luksemburg osiągnął ograniczone postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowej sformułowanej przez Radę w zaleceniu z dnia 13 lipca 2018 r. w ramach europejskiego semestru, i w związku z tym wzywa luksemburskie władze do przyśpieszenia jej wdrożenia. Kompleksowy opis postępów w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostanie sporządzony w sprawozdaniach dotyczących poszczególnych krajów z 2019 r. oraz oceniony w ramach indywidualnych zaleceń dla poszczególnych krajów, które zostaną przyjęte przez Komisję w maju 2019 r.

W ogólnym ujęciu, Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Malty jest zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja zwraca się do władz o wdrożenie budżetu na 2019 r. Komisja jest również zdania, że Malta nie osiągnęła żadnych postępów w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych przez Radę w zaleceniu z dnia 13 lipca 2018 r. w ramach europejskiego semestru, i w związku z tym wzywa maltańskie władze do przyśpieszenia jej wdrożenia. Kompleksowy opis postępów w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostanie przedstawiony w sprawozdaniu krajowym na 2019 r. oraz oceniony w kontekście zaleceń dla poszczególnych krajów, które zostaną zaproponowane przez Komisję w maju 2019 r.

W ogólnym ujęciu, Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Niderlandów jest zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja zwraca się do władz o wdrożenie budżetu na 2019 r. Komisja jest również zdania, że Niderlandy osiągnęły znaczne postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych przez Radę w zaleceniu z dnia 13 lipca 2018 r. w ramach europejskiego semestru, i wzywa niderlandzkie władze do dokończenia jej wdrażania. Kompleksowy opis postępów w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostanie przedstawiony w sprawozdaniu krajowym na 2019 r. oraz oceniony w kontekście zaleceń dla poszczególnych krajów, które zostaną zaproponowane przez Komisję w maju 2019 r.

W ogólnym ujęciu, Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Austrii jest zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Ocena ta bazuje jednak na obecnej prognozie, w której zakłada się, że Austria osiągnie zgodność ze średniookresowym celem budżetowym, przy uwzględnieniu odstępstwa związanego ze zdarzeniami nadzwyczajnymi. Jeżeli prognoza ta nie zostanie potwierdzona w przyszłych ocenach, ogólna ocena zgodności z wymogami będzie musiała uwzględniać stopień odchylenia od wymogu określonego przez Radę. Komisja zwraca się do władz o wdrożenie budżetu na 2019 r. Komisja jest również zdania, że Austria osiągnęła ograniczone postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych przez Radę w zaleceniu z dnia 13 lipca 2018 r. w ramach europejskiego semestru, i w związku z tym wzywa austriackie władze do czynienia dalszych postępów. Kompleksowy opis postępów w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostanie sporządzony w sprawozdaniach dotyczących poszczególnych krajów z 2019 r. oraz oceniony w ramach indywidualnych zaleceń dla poszczególnych krajów, które zostaną zaproponowane przez Komisję w maju 2019 r.

W ogólnym ujęciu, Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Finlandii jest zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Ocena ta bazuje jednak na obecnej prognozie, w której zakłada się, że Finlandia utrzyma realizację średniookresowego celu budżetowego na obecnym poziomie, przy uwzględnieniu dopuszczalnych odstępstw związanych ze zdarzeniami nadzwyczajnymi oraz wdrożeniem reform strukturalnych. Jeżeli prognoza ta nie zostanie potwierdzona w przyszłych ocenach, ogólna ocena zgodności z wymogami będzie musiała uwzględniać stopień odchylenia od wymogu określonego przez Radę. Komisja zwraca się do władz o wdrożenie budżetu na 2019 r. Komisja jest również zdania, że Finlandia osiągnęła ograniczone postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych przez Radę w zaleceniu z dnia 13 lipca 2018 r. w ramach europejskiego semestru w 2018 r., i wzywa fińskie władze do czynienia dalszych postępów. Kompleksowy opis postępów w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostanie sporządzony w sprawozdaniach dotyczących poszczególnych krajów z 2019 r. oraz oceniony w ramach indywidualnych zaleceń dla poszczególnych krajów, które zostaną zaproponowane przez Komisję w maju 2019 r.

Plany zasadniczo zgodne z zobowiązaniami danego państwa członkowskiego

W ogólnym ujęciu, Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Estonii jest zasadniczo zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Ocena ta bazuje jednak na obecnej prognozie, w której zakłada się, że Estonia osiągnie wynik zbliżony do średniookresowego celu budżetowego. Jeżeli prognoza ta nie zostanie potwierdzona w przyszłych ocenach, ogólna ocena zgodności z wymogami będzie musiała uwzględniać stopień odchylenia od wymogu określonego przez Radę. Komisja wzywa zatem władze do przygotowania się do wdrożenia koniecznych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2019 r. z zasadami paktu stabilności i wzrostu. Kompleksowy opis postępów w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostanie sporządzony w sprawozdaniach dotyczących poszczególnych krajów z 2019 r. oraz oceniony w ramach indywidualnych zaleceń dla poszczególnych krajów, które zostaną zaproponowane przez Komisję w maju 2019 r.

W ogólnym ujęciu, Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Łotwy jest zasadniczo zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu, choć przyznaje, że obecne prognozy sformułowano przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki. Ocena ta bazuje jednak na obecnej prognozie, w której zakłada się, że Łotwa osiągnie wynik zbliżony do średniookresowego celu budżetowego, przy uwzględnieniu odstępstwa związanego z wdrożeniem reform strukturalnych. Jeżeli prognoza ta nie zostanie potwierdzona w przyszłych ocenach, ogólna ocena zgodności z wymogami będzie musiała uwzględniać stopień odchylenia od wymogu określonego przez Radę. Komisja wzywa władze do przygotowania się do wdrożenia koniecznych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2019 r. z paktem stabilności i wzrostu. Komisja jest również zdania, że Łotwa osiągnęła ograniczone postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych przez Radę w zaleceniu z dnia 13 lipca 2018 r. w ramach europejskiego semestru, i w związku z tym wzywa łotewskie władze do przyśpieszenia postępów. Kompleksowy opis postępów w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostanie sporządzony w sprawozdaniach dotyczących poszczególnych krajów z 2019 r. oraz oceniony w ramach indywidualnych zaleceń dla poszczególnych krajów, które zostaną zaproponowane przez Komisję w maju 2019 r. Z chwilą objęcia władzy przez nowy rząd oraz co do zasady przynajmniej na miesiąc przed planowanym terminem przyjęcia projektu ustawy budżetowej przez parlament narodowy władze proszone są o przedłożenie Komisji i Eurogrupie zaktualizowanego projektu planu budżetowego.

W ogólnym ujęciu, Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Słowacji jest zasadniczo zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Ocena ta bazuje jednak na obecnej prognozie, w której zakłada się, że Słowacja osiągnie wynik zbliżony do średniookresowego celu budżetowego w 2019 r. Jeżeli prognoza ta nie zostanie potwierdzona w przyszłych ocenach, ogólna ocena zgodności z wymogami będzie musiała uwzględniać stopień odchylenia od wymogu określonego przez Radę. Komisja wzywa władze do przygotowania się do wdrożenia koniecznych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2019 r. z zasadami paktu stabilności i wzrostu. Komisja jest również zdania, że Słowacja osiągnęła pewne postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych w zaleceniu Rady z dnia 13 lipca 2018 r. w ramach europejskiego semestru, i wzywa słowackie władze do czynienia dalszych postępów. Kompleksowy opis postępów w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostanie przedstawiony w sprawozdaniu krajowym na 2019 r. oraz oceniony w kontekście zaleceń dla poszczególnych krajów, które zostaną zaproponowane przez Komisję w maju 2019 r. Plany, w przypadku których zachodzi ryzyko nieprzestrzegania zobowiązań danego państwa członkowskiego

W ogólnym ujęciu, zdaniem Komisji istnieje ryzyko, że projekt planu budżetowego Belgii nie zapewni zgodności z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja przewiduje w szczególności wystąpienie ryzyka znacznego odchylenia od wymaganej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w latach 2018 i 2019. Ponadto przewiduje się, że Belgia nie osiągnie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu w 2018 r. i 2019 r. Komisja wzywa w związku z tym władze do wdrożenia niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2019 r. z paktem stabilności i wzrostu, i do przeznaczenia nadzwyczajnych dochodów na szybsze zmniejszanie relacji długu publicznego do PKB. Komisja jest również zdania, że Belgia osiągnęła ograniczone postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych przez Radę w zaleceniu z dnia 13 lipca 2018 r. w ramach europejskiego semestru, i w związku z tym wzywa belgijskie władze do przyśpieszenia postępów. Kompleksowy opis postępów w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostanie sporządzony w sprawozdaniu dotyczącym poszczególnych krajów z 2019 r. oraz oceniony w ramach indywidualnych zaleceń dla poszczególnych krajów, które zostaną zaproponowane przez Komisję w maju 2019 r.

W ogólnym ujęciu, zdaniem Komisji istnieje ryzyko, że projekt planu budżetowego Francji nie zapewni zgodności z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja przewiduje w szczególności wystąpienie ryzyka znacznego odchylenia od wymaganej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w latach 2018 i 2019 w ujęciu łącznym. Ponadto przewiduje się, że Francja nie poczyni dostatecznych postępów na drodze do osiągnięcia zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu w 2018 r. i 2019 r. Komisja wzywa władze do wdrożenia niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2019 r. z paktem stabilności i wzrostu, i do przeznaczenia nadzwyczajnych dochodów na szybsze zmniejszanie relacji długu publicznego do PKB. Komisja jest również zdania, że Francja osiągnęła ograniczone postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych przez Radę w zaleceniu z dnia 13 lipca 2018 r. w ramach europejskiego semestru, i w związku z tym wzywa francuskie władze do przyśpieszenia postępów. Kompleksowy opis postępów w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostanie przedstawiony w sprawozdaniu krajowym na 2019 r. oraz oceniony w kontekście zaleceń dla poszczególnych krajów, które zostaną zaproponowane przez Komisję w maju 2019 r.

W ogólnym ujęciu, zdaniem Komisji istnieje ryzyko, że projekt planu budżetowego Portugalii nie zapewni zgodności z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja przewiduje w szczególności wystąpienie ryzyka znacznego odchylenia od wymaganej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego zarówno w 2018 r., jak i w 2019 r. Ponadto przewiduje się, że Portugalia nie poczyni dostatecznych postępów na drodze do osiągnięcia zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu w 2019 r. Komisja wzywa w związku z tym władze do wdrożenia niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2019 r. z paktem stabilności i wzrostu, i do przeznaczenia nadzwyczajnych dochodów na szybsze zmniejszanie relacji długu publicznego do PKB. Komisja jest również zdania, że Portugalia osiągnęła ograniczone postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych przez Radę w zaleceniu z dnia 13 lipca 2018 r. w ramach europejskiego semestru, i w związku z tym wzywa portugalskie władze do przyśpieszenia postępów. Kompleksowy opis postępów w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostanie przedstawiony w sprawozdaniu krajowym na 2019 r. oraz oceniony w kontekście zaleceń dla poszczególnych krajów, które zostaną zaproponowane przez Komisję w maju 2019 r.

W ogólnym ujęciu, zdaniem Komisji istnieje ryzyko, że projekt planu budżetowego Słowenii nie zapewni zgodności z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu, choć Komisja przyznaje, że jej prognozy sformułowano przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki. Komisja przewiduje w szczególności wystąpienie ryzyka znacznego odchylenia od wymaganej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego zarówno w 2018 r., jak i w 2019 r. Komisja wzywa w związku z tym władze do wdrożenia niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2019 r. z paktem stabilności i wzrostu. Komisja jest również zdania, że Słowenia osiągnęła ograniczone postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych przez Radę w zaleceniu z dnia 13 lipca 2018 r. w ramach europejskiego semestru, i w związku z tym wzywa słoweńskie władze do przyśpieszenia postępów. Kompleksowy opis postępów w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostanie przedstawiony w sprawozdaniu krajowym na 2019 r. oraz oceniony w kontekście zaleceń dla poszczególnych krajów, które zostaną zaproponowane przez Komisję w maju 2019 r. Władze proszone są o przedłożenie Komisji i Eurogrupie zaktualizowanego projektu planu budżetowego w jak najszybszym terminie, a co do zasady przynajmniej na miesiąc przed planowanym terminem przyjęcia projektu ustawy budżetowej przez parlament narodowy.

Plany, w przypadku których zachodzi szczególnie poważne ryzyko nieprzestrzegania zobowiązań danego państwa członkowskiego

W swojej opinii z dnia 23 października 2018 r. Komisja stwierdziła, że w projekcie planu budżetowego Włoch na 2019 r. występuje szczególnie poważna niezgodność z zaleceniem Rady dla Włoch z dnia 13 lipca 2018 r. W ogólnym ujęciu, na podstawie oceny planów rządu przedstawionych w zmienionym projekcie planu budżetowego na 2019 r. oraz prognozy Komisji z jesieni 2018 r. Komisja potwierdza występowanie szczególnie poważnej niezgodności z zaleceniem Rady dla Włoch z dnia 13 lipca 2018 r. Komisja jest również zdania, że działania przewidziane w zmienionym projekcie planu budżetowego na 2019 r. wskazują na wyraźne ryzyko odchodzenia od reform, które Włochy przyjęły zgodnie z wcześniejszymi zaleceniami dla tego kraju, jak również ryzyko w odniesieniu do strukturalnych aspektów polityki fiskalnej, na które zwrócono uwagę w zaleceniach skierowanych do Włoch przez Radę w dniu 13 lipca 2018 r.

Państwa członkowskie objęte funkcją naprawczą paktu stabilności i wzrostu

Plany, w przypadku których zachodzi ryzyko nieprzestrzegania zobowiązań danego państwa członkowskiego

W ogólnym ujęciu, zdaniem Komisji istnieje ryzyko, że projekt planu budżetowego Hiszpanii nie zapewni zgodności z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja przewiduje w szczególności, że istnieje ryzyko znacznego odchylenia od zalecanej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego Hiszpanii. Ponadto przewiduje się, że Hiszpania nie poczyni dostatecznych postępów na drodze do osiągnięcia zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu. Komisja wzywa w związku z tym władze do wdrożenia niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2019 r. z paktem stabilności i wzrostu, i do przeznaczenia nadzwyczajnych dochodów na szybsze zmniejszanie relacji długu publicznego do PKB. Komisja jest również zdania, że Hiszpania osiągnęła ograniczone postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych przez Radę w zaleceniu z dnia 13 lipca 2018 r. w ramach europejskiego semestru, i w związku z tym wzywa hiszpańskie władze do przyśpieszenia postępów. Kompleksowy opis postępów w realizacji tych zaleceń dla poszczególnych krajów zostanie przedstawiony w sprawozdaniu krajowym na 2019 r. oraz oceniony w kontekście zaleceń dla poszczególnych krajów, które zostaną zaproponowane przez Komisję w maju 2019 r. W związku z faktem, że projekt planu budżetowego przedłożono, zanim projekt ustawy budżetowej wpłynął do parlamentu narodowego, władze proszone są o przedłożenie Komisji i Eurogrupie zaktualizowanego projektu planu budżetowego, gdyby projekt ustawy budżetowej przedstawiony ostatecznie parlamentowi znacząco się różnił od projektu planu budżetowego otrzymanego w dniu 15 października 2018 r. 

ZAŁĄCZNIK II: Metodyka i założenia leżące u podstaw prognozy Komisji z jesieni 2018 r.

Zgodnie z art. 7 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 473/2013 „do ogólnej oceny załącza się metodologię (...) oraz założenia najbardziej aktualnych prognoz gospodarczych służb Komisji dla każdego z państw członkowskich, w tym szacunki wpływu zagregowanych działań budżetowych na wzrost gospodarczy”. Założenia leżące u podstaw prognozy Komisji z jesieni 2018 r., sporządzonej niezależnie przez służby Komisji, są objaśnione bezpośrednio w prognozie 1 .

Dane budżetowe za okres do 2017 r. opierają się na danych przekazanych Komisji przez państwa członkowskie przed dniem 1 października 2018 r. i zatwierdzonych przez Eurostat w dniu 22 października 2018 r. Eurostat nie wprowadził żadnych zmian w danych przekazanych przez państwa członkowskie jesienią 2018 r. Eurostat wycofuje zastrzeżenie dotyczące jakości danych przekazanych przez Francję w odniesieniu do klasyfikacji sektorowej francuskiej agencji ds. rozwoju (Agence Française de Développement). Eurostat wycofuje również zastrzeżenie dotyczące traktowania zastrzyku kapitałowego na rzecz AREVA mającego wpływ na deficyt, o wartości 2,5 mld EUR (0,1 % PKB) w 2017 r. W zgłoszeniu w ramach procedury nadmiernego deficytu z października 2018 r. zmieniono sposób ujmowania tego zastrzyku kapitałowego, tak że jest on obecnie traktowany jak transfer kapitału.

Na potrzeby prognozy środki mające na celu przywrócenie stabilności finansowej ujęto zgodnie z decyzją Eurostatu z dnia 15 lipca 2009 r. 2 Zastrzyki kapitałowe (na których temat dostępne są wystarczająco szczegółowe informacje) uwzględniono w prognozie jako transakcje finansowe, tzn. jako zwiększające dług, ale nie zwiększające deficytu, chyba że dane państwo członkowskie zaklasyfikowało je w zgłoszeniu inaczej. Gwarancje państwowe obejmujące zobowiązania banków i depozyty bankowe nie są uwzględniane w wydatkach publicznych, chyba że na dzień sporządzenia prognozy Komisja dysponuje informacjami potwierdzającymi, że dana gwarancja została zrealizowana. Należy jednak zauważyć, że pożyczki udzielone bankom przez rząd lub przez inne podmioty zaklasyfikowane do sektora instytucji rządowych i samorządowych powiększają zwykle dług tego sektora.

W odniesieniu do 2019 r. brane są pod uwagę budżety przyjęte przez parlamenty narodowe lub przedstawione tym parlamentom oraz wszelkie inne środki, w odniesieniu do których dostępne są wystarczająco szczegółowe dane. W prognozie z jesieni uwzględnia się w szczególności wszystkie informacje zawarte w projektach planów budżetowych przedłożonych Komisji do połowy października. W odniesieniu do 2020 r. założenie niezmiennego kursu polityki, przyjęte na potrzeby prognoz, oznacza, że dokonuje się ekstrapolacji trendów w zakresie dochodów i wydatków oraz uwzględnia się środki, na temat których dostępne są wystarczająco szczegółowe dane.

Zagregowane na poziomie europejskim wartości liczbowe dotyczące długu sektora instytucji rządowych i samorządowych w latach objętych prognozą (2018–2020) publikuje się na zasadzie nieskonsolidowanej (tzn. w ujęciu nieskorygowanym o pożyczki międzyrządowe). Aby zapewnić spójność w ramach szeregów czasowych, dane historyczne publikuje się również na tej samej zasadzie. Dotyczące lat 2018–2020 prognozy długu sektora instytucji rządowych i samorządowych dla poszczególnych państw członkowskich obejmują wpływ gwarancji na rzecz Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej, bilateralnych pożyczek dla innych państw członkowskich oraz udziału w kapitale Europejskiego Mechanizmu Stabilności według planów na dzień stanowiący graniczną datę prognozy 3 .

Jak wynika z prognozy Komisji z jesieni 2018 r., środki budżetowe ujęte w projektach planów budżetowych na 2018 r. prowadzą do nieznacznego zwiększenia deficytu w ujęciu łącznym (wpływ na budżet wielkości poniżej 0,1 % PKB). Przewiduje się, że negatywny wpływ środków zwiększających wydatki będzie nieco większy niż pozytywny wpływ środków zwiększających dochody. W ujęciu ogólnym mechaniczny wpływ tych środków na wzrost PKB w perspektywie krótkoterminowej jest według prognoz nieistotny.

Ważne jest, aby zachować ostrożność przy interpretacji tej wartości szacunkowej:

·brak działań przeciwdziałających nierównowadze budżetowej może zwiększyć niestabilność aktywów finansowych i doprowadzić do wzrostu spreadów i oprocentowania kredytów, co wpłynęłoby negatywnie na wzrost gospodarczy;

·Rozporządzenie (UE) nr 473/2013 ma na celu ocenę skutków środków określonych w projektach planów budżetowych. Dlatego środki, które przyjęto i wprowadzono w życie przed sporządzeniem projektów planów budżetowych, nie zostały ujęte w ocenie (nawet jeśli mogą mieć dodatkowy wpływ na prognozę finansów publicznych na 2019 r.).

·Wpływ zgłoszonych środków jest wyrażony w stosunku do scenariusza odniesienia zakładającego brak zmian w kursie polityki. Orientacja polityki budżetowej w tym scenariuszu odniesienia nie jest do końca neutralna. Na przykład tendencja wzrostowa niektórych wydatków może znajdować się powyżej lub poniżej potencjalnego wzrostu, ponadto wpływ mogą mieć wcześniejsze środki w scenariuszu odniesienia lub też środki wprowadzone wcześniej mogą wygasnąć w 2019 r. O ekspansywnym charakterze scenariusza odniesienia świadczy fakt, iż ogólny kurs polityki budżetowej w 2019 r. jest bardziej ekspansywny niż wpływ zgłoszonych środków zwiększający deficyt.



ZAŁĄCZNIK III: Analiza wrażliwości

Zgodnie z art. 7 rozporządzenia (UE) nr 473/2013 „ogólna ocena obejmuje analizy wrażliwości, wskazujące zagrożenie dla stabilności finansów publicznych w przypadku wystąpienia niekorzystnego rozwoju sytuacji gospodarczej, finansowej lub budżetowej”. W niniejszym załączniku przedstawiono zatem analizę wrażliwości zmian długu publicznego na potencjalne wstrząsy makroekonomiczne (mające wpływ na wzrost gospodarczy, stopy procentowe i saldo pierwotne sektora instytucji rządowych i samorządowych), opierając się na wynikach prognoz stochastycznych dotyczących poziomu długu 4 . Analiza ta umożliwia oszacowanie, jaki będzie potencjalny wpływ czynników ryzyka (zarówno tych wpływających niekorzystnie, jak i korzystnie na wzrost nominalnego PKB) na dynamikę długu publicznego, jakie skutki wywrą niekorzystne lub korzystne zmiany sytuacji na rynkach finansowych (co przełoży się na wyższe lub niższe koszty pozyskiwania finansowania przez rządy) oraz jak wstrząsy budżetowe wpłyną na sytuację budżetową sektora instytucji rządowych i samorządowych.

W prognozach stochastycznych niepewność dotycząca przyszłych warunków makroekonomicznych jest przedstawiona w analizie dynamiki długu publicznego wokół „centralnego” scenariusza prognostycznego dotyczącego długu, który odpowiada scenariuszowi prognostycznemu Komisji (prognoza z jesieni 2018 r.) i scenariuszowi prognostycznemu wynikającemu z projektów planów budżetowych, jak przedstawiono w dwóch polach poniższego wykresu ukazującego wyniki w odniesieniu do strefy euro (w obu przypadkach przyjęto standardowe założenie niezmienionego kursu polityki w okresie nieobjętym prognozą) 5 . Warunki makroekonomiczne (krótko- i długoterminowe oprocentowanie obligacji skarbowych; stopa wzrostu gospodarczego; saldo pierwotne sektora instytucji rządowych i samorządowych), które założono w centralnym scenariuszu, zostały poddane wpływowi wstrząsów, aby uzyskać „stożkowy” rozkład możliwych ścieżek długu, który przedstawiono na poniższym wykresie. „Stożek” obrazuje szeroki wachlarz bazowych warunków makroekonomicznych, które mogą wystąpić pod wpływem aż 2000 symulowanych wstrząsów oddziałujących na stopę wzrostu gospodarczego, stopy procentowe i saldo pierwotne. Wielkość i korelacja tych wstrząsów odzwierciedlają historyczne dane obrazujące zachowania odpowiednich zmiennych 6 . Oznacza to, że metodyka ta nie uwzględnia niepewności w czasie rzeczywistym. Obrazujące ten proces wykresy wachlarzowe przedstawione poniżej zawierają zatem probabilistyczne informacje dotyczące dynamiki długu w strefie euro, z uwzględnieniem wystąpienia ewentualnych wstrząsów oddziałujących na stopę wzrostu gospodarczego, stopy procentowe i saldo pierwotne, których skala i korelacja odzwierciedlają dane historyczne.

Wykresy wachlarzowe ukazują przewidywaną ścieżkę długu w przypadku scenariusza centralnego (w odniesieniu do którego zastosowano wstrząsy makroekonomiczne) jako linię przerywaną, a trajektorię prognozy długu, która dzieli na dwie połowy całkowity zbiór potencjalnych trajektorii uzyskanych w wyniku zastosowania wstrząsów (mediana) – jako ciągłą czarną linię pośrodku stożka. Sam stożek obejmuje 80 % wszystkich możliwych ścieżek długu uzyskanych poprzez symulację 2000 wstrząsów oddziałujących na stopę wzrostu gospodarczego, stopy procentowe i saldo pierwotne (jako że dolne i górne linie wyznaczające pole stożka reprezentują, odpowiednio, 10. i 90. percentyl rozkładu); zacieniowane pole stożka nie obejmuje zatem symulowanych ścieżek długu (20 % całości zbioru), które są wynikiem zastosowania bardziej ekstremalnych (tj. mniej prawdopodobnych) wstrząsów lub elementów ryzyka usytuowanych w tzw. ogonie rozkładu. Zacieniowane różnymi kolorami obszary wewnątrz stożka reprezentują poszczególne części ogólnego rozkładu możliwych ścieżek długu. Obszar ciemnoniebieski (wytyczony przez 40. i 60. percentyl) obejmuje 20 % wszystkich możliwych ścieżek długu, które są najbardziej zbliżone do scenariusza centralnego.

W przypadku zarówno scenariusza prognozy Komisji, jak i scenariusza prognozy zawartego w projekcie planu budżetowego, wzięcie pod uwagę zarówno ryzyka pogorszenia, jak i możliwości poprawy salda pierwotnego sektora instytucji rządowych i samorządowych, wzrostu gospodarczego oraz warunków na rynku finansowym prowadzi w 2019 r. do długu strefy euro na poziomie między około 82 % a 88 % PKB przy prawdopodobieństwie wynoszącym 80 % (jako że stożek reprezentuje 80 % wszystkich możliwych symulowanych ścieżek długu). Dolna i górna granica przedziału wskaźnika długu w 2019 r. byłyby zatem dosyć podobne w przypadku scenariusza Komisji i scenariusza wynikającego z projektu planu budżetowego ze względu na bardzo niewielką różnicę między odpowiednimi centralnymi prognozami, w odniesieniu do których stosowano wstrząsy (wskaźnik długu wynosi około 85 % PKB w scenariuszu Komisji i w scenariuszu wynikającym z projektu planu budżetowego).

Wyniki symulacji dotyczące lat po 2019 r., czyli okresu wykraczającego poza horyzont czasowy obecnych projektów planów budżetowych, wskazują, że rozbieżność między scenariuszem Komisji a scenariuszem wynikającym z projektów planów budżetowych, jeśli chodzi o wysokość wskaźnika długu przy założeniu wystąpienia wstrząsów makroekonomicznych, pozostaje względnie ograniczona. Na koniec horyzontu prognostycznego przyjętego w wykresach wachlarzowych (rok 2023) istnieje 50 % prawdopodobieństwa, że wskaźnik długu będzie wyższy niż około 78 % i 79 % PKB odpowiednio w przypadku scenariusza wynikającego z projektu planu budżetowego oraz scenariusza Komisji. Ta mała różnica wynika głównie z faktu, że strukturalne saldo pierwotne w scenariuszu zawartym w projekcie planu budżetowego utrzymuje się na stałym, nieco wyższym niż w przypadku scenariusza Komisji poziomie, odpowiadającym ostatniej prognozowanej nadwyżce.

Należy zauważyć, że ponieważ wielkość i korelacja wstrząsów odzwierciedlają historyczne dane dotyczące kształtowania się odpowiednich zmiennych, metodyka nie uwzględnia niepewności w czasie rzeczywistym, jaka może występować w szczególności w odniesieniu do oceny luki produktowej. Przy uwzględnieniu faktu, że w przeszłości dokonywano znaczących korekt wartości szacunkowych luki produktowej, często w kierunku niższej potencjalnej produkcji niż zakładana w czasie rzeczywistym, ta niepewność oznacza dodatkowe źródło ryzyka dla przyszłych ścieżek długu, które nie zostało odzwierciedlone w poprzedniej analizie.

Wykres III.1: Wykresy wachlarzowe prognoz stochastycznych dotyczących długu publicznego opierających się na scenariuszu prognostycznym Komisji i scenariuszu prognostycznym wynikającym z projektów planów budżetowych (DBP)



ZAŁĄCZNIK IV. Wykresy i tabele 7  

Tabela IV.1: Wzrost realnego PKB (w %) zgodnie z programami stabilności (SP), projektami planów budżetowych (DBP) oraz prognozą Komisji z jesieni 2018 r. (COM)



Tabela IV.2: Docelowe wartości salda nominalnego (w % PKB) zgodnie z programami stabilności (SP), projektami planów budżetowych (DBP) oraz prognozą Komisji z jesieni 2018 r. (COM)