KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 14.9.2018
COM(2018) 627 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
dotyczące ogólnego funkcjonowania kontroli urzędowych przeprowadzanych w państwach członkowskich (w latach 2014–2016) w celu zapewnienia zgodności z prawem żywnościowym i paszowym oraz zasadami dotyczącymi zdrowia i dobrostanu zwierząt
{SWD(2018) 402 final}
SPIS TREŚCI
1.STRESZCZENIE
2.WPROWADZENIE
3.RAMY PRAWNE
4.PRZEGLĄD ROCZNYCH SPRAWOZDAŃ PAŃSTW CZŁONKOWSKICH
4.1. PRZYJMOWANIE I PRZEGLĄD ROCZNYCH SPRAWOZDAŃ PAŃSTW CZŁONKOWSKICH
4.2 PROCEDURY DOTYCZĄCE ORGANIZACJI I PRZEPROWADZANIA KONTROLI URZĘDOWYCH
4.3 ZIDENTYFIKOWANA NIEZGODNOŚĆ
4.4 EGZEKWOWANIE PRAWA: DZIAŁANIE PODJĘTE W PRZYPADKU NIEZGODNOŚCI
4.5 KRAJOWE SYSTEMY AUDYTÓW
4.6 ZASOBY
5.KONTROLE PROWADZONE PRZEZ SŁUŻBY KOMISJI WPAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH
6.DZIAŁANIA NASTĘPCZE KOMISJI I EGZEKWOWANIE PRZEPISÓW PRZEZ KOMISJĘ
7.WNIOSKI
1.STRESZCZENIE
W niniejszym sprawozdaniu opisano ogólne wyniki działań kontrolnych organów krajowych 1 i Komisji, mających na celu zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia i zaufania w obszarach bezpieczeństwa żywności, zdrowia roślin i zwierząt, dobrostanu zwierząt, rolnictwa ekologicznego oraz systemów jakości. Są to obszary o decydującym znaczeniu dla życia codziennego mieszkańców państw Unii Europejskiej (UE) i są one kluczowe dla sprawnego działania handlu żywnością, zwierzętami i roślinami zarówno w obrębie UE, jak i z państwami trzecimi. W sprawozdaniu, które obejmuje lata 2014–2016, stwierdzono, że organy krajowe państw członkowskich w swoich rocznych sprawozdaniach dotyczących kontroli urzędowych wykazały, iż nadal wywiązują się z ważnych obowiązków, jakie nakłada na nie prawo żywnościowe i paszowe. Inicjatywy, których celem jest poprawa efektywności kontroli urzędowych i egzekwowania praw, począwszy od reorganizacji usług, a skończywszy na sprawniejszym wykorzystaniu narzędzi informatycznych, są szczególnie obiecujące i okazują się niezbędne w kontekście wyzwania, jakim jest poprawa efektywności wydatków publicznych.
Niemniej jednak Komisja odnotowuje również wyraźne sygnały ze strony państw członkowskich, że zasoby pracowników prowadzących kontrole są w coraz większym stopniu ograniczone i że dalsze potencjalne ograniczanie może w negatywnie wpłynąć na poziom lub jakość kontroli, a także na zdolność reagowania w sytuacjach wyjątkowych. Prawdopodobne kwestia ta stanie się ważna w odniesieniu do przyszłego rozwoju kontroli urzędowych. Komisja starannie ją rozważy podczas opracowywania prawodawstwa w kontekście Programu lepszego stanowienia prawa, a państwa członkowskie prawdopodobnie będą się starały ją rozwiązać, m.in. za pomocą nowych systemów informatycznych, reorganizacji oraz zoptymalizowanych procedur.
Na podstawie analizy kontroli przeprowadzonych przez Komisję, których przykłady zostały podane w dokumencie roboczym służb Komisji 2 dołączonym do niniejszego sprawozdania, można stwierdzić, że ogólnie państwa członkowskie posiadają niezbędne systemy kontroli zapewniające ogólnie akceptowalne poziomy zgodności. Prowadzone przez Komisję kontrole wciąż jednak wykazują nieprawidłowości w zakresie kontroli urzędowych i wskazują, że nadal istnieją możliwości usprawnień, oraz że nie należy popadać w samozadowolenie. W tym kontekście Komisja z zadowoleniem przyjmuje, że państwa członkowskie poczyniły ogromne wysiłki na przykład w celu dalszego wzmocnienia swoich ukierunkowanych i opartych na analizie ryzyka kontroli oraz wspierania ich za pomocą skutecznych systemów informatycznych.
Systematyczne działania następcze Komisji wynikające z ustaleń kontroli, uzupełniane w razie potrzeby innymi narzędziami egzekwowania prawa, w tym rozsądnym stosowaniem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, sprawdzają się jako skuteczne sposoby naprawiania uchybień w zakresie zgodności z wymogami UE i są ważne w związku ze zwiększoną determinacją Komisji do uzyskania głębszego i sprawiedliwszego rynku wewnętrznego oraz lepszego stanowienia prawa, jako że kwestie te stanowią polityczne priorytety obecnej Komisji 3 . Komisja wspiera także państwa członkowskie oraz państwa trzecie we wdrażaniu zasad UE, wykorzystując w tym celu różne środki, takie jak świadczenie pomocy technicznej i zapewnianie szkoleń za pośrednictwem narzędzia „Lepsze szkolenia na rzecz bezpieczniejszej żywności”, oraz aktywnie promując taką zgodność.
Dzięki kontrolom Komisji i prowadzonym w ich wyniku działaniom następczym państwa członkowskie, Komisja oraz zainteresowane strony mają wyraźny obraz poziomu wdrożenia prawa żywnościowego i paszowego, a także zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt. Ponadto kontrole te wnoszą znaczny wkład w proces przeglądu legislacyjnego, którego celem jest zapewnienie, aby przepisy Unii były odpowiednie dla danego celu. Wraz z rozpoczęciem stosowania rozporządzenia (UE) 2017/625 w grudniu 2019 r. 4 , przyjęcie aktów wykonawczych i delegowanych przewidzianych w tym rozporządzeniu umożliwi wykorzystywanie wiedzy zgromadzonej na podstawie kontroli Komisji oraz działań następczych do wzmocnienia i wsparcia kontroli urzędowych w nadchodzących latach. Celem jest, by dzięki nowym zasadom przedsiębiorstwa i organy odniosły korzyść ze zmniejszonego obciążenia administracyjnego, skuteczniejszych metod i wzmocnionych kontroli. Korzyścią dla konsumentów będzie większa przejrzystość sposobu, w jaki prowadzone są kontrole, by zapewnić bezpieczeństwo żywności i wysokie standardy zdrowia roślin, zdrowia i dobrostanu zwierząt oraz by przeciwdziałać oszustwom.
2.WPROWADZENIE
Istnieją kompleksowe ramy prawne UE, których celem jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia i zaufania w obszarach bezpieczeństwa żywności, zdrowia roślin i zwierząt, dobrostanu zwierząt, rolnictwa ekologicznego oraz systemów jakości. Obszary te mają ogromny wpływ na codzienne życie obywateli UE, którzy słusznie oczekują wysokich standardów. Wysokie standardy mają również decydujące znaczenie dla sprawnego funkcjonowania handlu żywnością, zwierzętami i roślinami zarówno w obrębie samej UE, jak i z państwami trzecimi. Skuteczne wdrożenie kontroli urzędowych 5 , które stanowią podstawę tych standardów, ma kluczowe znaczenie przy utrzymaniu wiarygodności owych ram.
Komisja pełni ważną rolę w ogólnych ramach kontroli na szczeblu UE, określonych w rozporządzeniu (WE) nr 882/2004 6 i obejmujących zapewnienie wysokiego poziomu przejrzystości. W art. 44 ust. 4 i 6 tego rozporządzenia nałożono na Komisję obowiązek sporządzania i przekładania Parlamentowi Europejskiemu i Radzie oraz publicznego udostępniania rocznego sprawozdania dotyczącego ogólnego funkcjonowania kontroli w państwach członkowskich w świetle:
·rocznych sprawozdań przedkładanych przez organy krajowe na temat ich działań kontrolnych;
·wyniku kontroli Komisji przeprowadzonych w państwach członkowskich; oraz
·wszelkich innych istotnych informacji.
Niniejsze sprawozdanie obejmuje okres 2014–2016.
3.RAMY PRAWNE
W rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 7 , stanowiącym „ogólne prawo żywnościowe”, przypisuje się główną odpowiedzialność za zapewnienie bezpieczeństwa żywności przedsiębiorstwom spożywczym/paszowym na wszystkich etapach łańcucha żywnościowego/paszowego. Rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007 8 zawiera wymogi dotyczące produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych. Rozporządzenie (UE) nr 1151/2012 9 zawiera wymogi dotyczące systemów jakości produktów rolnych i środków spożywczych.
Państwa członkowskie muszą weryfikować, czy podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze lub działające na rynku pasz spełniają wymogi prawa Unii dotyczącego bezpieczeństwa żywności i pasz, zdrowia zwierząt i roślin, dobrostanu zwierząt, produkcji ekologicznej oraz systemów jakości. W tym celu są one zobowiązane do stosowania systemów kontroli urzędowych. Rozporządzenie (WE) nr 882/2004 z kolei ustanawia wymogi dotyczące tych systemów kontroli oraz przeprowadzania kontroli urzędowych.
Państwa członkowskie są zobowiązane do sporządzania wieloletnich krajowych planów kontroli (WKPK) oraz rocznych sprawozdań z przeprowadzania takich kontroli. Muszą przedkładać Komisji swoje WKPK oraz roczne sprawozdania 10 .
Rozporządzenie (WE) nr 882/2004 określa również zasady dotyczące kontroli przeprowadzanych przez Komisję w celu sprawdzenia, czy państwa członkowskie przestrzegają zobowiązań określonych w odpowiednich przepisach UE.
4.PRZEGLĄD ROCZNYCH SPRAWOZDAŃ PAŃSTW CZŁONKOWSKICH
4.1. PRZYJMOWANIE I PRZEGLĄD ROCZNYCH SPRAWOZDAŃ PAŃSTW CZŁONKOWSKICH
W latach 2014–2016 tylko kilka państw członkowskich przedłożyło służbom Komisji swoje sprawozdania roczne w terminie określonym w art. 44 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 („w ciągu sześciu miesięcy od końca roku, do którego sprawozdanie się odnosi”). Niedotrzymanie przewidzianego terminu odzwierciedla między innymi trudności, jakie państwa członkowskie napotykają przy zestawianiu na szczeblu centralnym wszystkich danych niezbędnych do przygotowania rocznego sprawozdania. Dla zilustrowania: do dnia 10 lipca 2017 r. trzy państwa członkowskie (z 28) przedłożyły roczne sprawozdanie za rok 2016, 25 państw członkowskich przedłożyło roczne sprawozdanie za rok 2015, a wszystkie 28 państw członkowskich przedłożyło roczne sprawozdanie za rok 2014. Roczne sprawozdania państw członkowskich różnią się również w sposób istotny pod względem prezentacji danych oraz charakteru prezentowanych danych.
Te dwa fakty stanowią poważne wyzwanie dla służb Komisji odpowiedzialnych za przygotowanie sprawozdania wymaganego na mocy art. 44 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 882/2004, w którym należy dokonać przeglądu wszystkich otrzymanych rocznych sprawozdań za dany okres, aby zidentyfikować istotne trendy w zakresie przeprowadzania kontroli urzędowych, jak również niezgodności stwierdzone w wyniku tych kontroli. Oczekuje się, że prowadzone obecnie prace nad przygotowaniem aktu wykonawczego, o którym mowa w art. 113 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2017/625, pomogą w rozwiązaniu tego problemu w przyszłości dzięki wprowadzeniu standardowych wzorów formularzy do celów składania rocznych sprawozdań przez państwa członkowskie. Pozwoli to również państwom członkowskim łatwiej i szybciej zestawiać informacje zawarte w rocznych sprawozdaniach na szczeblu centralnym i przekazywać je służbom Komisji.
4.2 PROCEDURY DOTYCZĄCE ORGANIZACJI I PRZEPROWADZANIA KONTROLI URZĘDOWYCH
Ze sprawozdań państw członkowskich wynika, że w państwach członkowskich ogólnie utrzymuje się tendencja do przeprowadzania kontroli w coraz większym stopniu opartych na analizie ryzyka. Zapewnia to najlepsze wykorzystanie zasobów dzięki skupieniu się na obszarach stanowiących największe ryzyko. Kontrole oparte na analizie ryzyka nie są jednak stosowane we wszystkich obszarach, w których kontrole takie są uzasadnione, co potwierdzają audyty przeprowadzane przez służby Komisji.
Szczególne trudności pojawiają się, gdy interpretowane lub porównywane są dane dotyczące niezgodności wykrytych podczas kontroli urzędowych przeprowadzonych na podstawie rozporządzenia (WE) nr 882/2004. W art. 3 tego rozporządzenia wymaga się, by kontrole były przeprowadzane z częstotliwością uwzględniającą ryzyko. W rezultacie pozornie wysoka wykrywalność niezgodności niekoniecznie wskazuje na ogólnie niski poziom zgodności, ponieważ w rzeczywistości może wskazywać na dobre ukierunkowanie kontroli opartych na analizie ryzyka. Na podstawie samego tylko badania rocznych sprawozdań nie można ustalić, czy wysoka wykrywalność niezgodności stanowi odzwierciedlenie skutecznych, dobrze ukierunkowanych kontroli urzędowych, czy też niskiego poziomu zgodności. Takie ustalenia muszą zostać dokonane w oparciu o oceny dokonane w ramach kontroli na miejscu, takich jak oceny dokonywane w trakcie audytów przeprowadzanych przez służby Komisji (zob. rozdział 5).
Jeszcze innym skutkiem prowadzania kontroli w coraz większym stopniu opartych na analizie ryzyka jest brak bezpośredniej porównywalności danych dotyczących niezgodności z roku na rok, ponieważ bardziej ukierunkowane kontrole mogą przyczynić się do wykrycia (stosunkowo) większej liczby przypadków niezgodności Kwestia ta została podkreślona w kilku sprawozdaniach rocznych państw członkowskich.
Wyraźną korzyścią płynącą z bardziej ukierunkowanych kontroli jest potencjalnie większa dostępność zasobów na potrzeby działań następczych i egzekwowania przepisów i w kilku sprawozdaniach przytoczone zostały dowody na postępy w tym obszarze. Państwa członkowskie mogą więc w pierwszym rzędzie skupić się na systematycznych działaniach następczych wynikających z kontroli urzędowych i problemach związanych z egzekwowaniem przepisów, a po drugie na działaniach w zakresie kontroli i egzekwowania przepisów w odniesieniu do podmiotów gospodarczych wykazujących niski poziom zgodności, dzięki czemu rośnie ogólne bezpieczeństwo produktów i co przyczynia się do stworzenia równych warunków działania dla wszystkich podmiotów gospodarczych, tym samym przynosząc korzyści również dla funkcjonowania rynku wewnętrznego.
W niektórych sprawozdaniach podawane są informacje dotyczące innych działań podejmowanych w celu zwiększenia ogólnej efektywności i wydajności przeprowadzanych kontroli oraz egzekwowania przepisów. Działania te obejmują reorganizację i konsolidację służb kontrolnych, poprawę współpracy między służbami, koordynację kontroli oraz ponowny ich przydział. Szczególnie należy tu wspomnieć o większym wykorzystaniu systemów informatycznych wspomagających gromadzenie, rozpowszechnianie oraz analizę danych dotyczących kontroli i egzekwowania przepisów. To z kolei pomaga w lepszej koordynacji kontroli i ich lepszym ukierunkowywaniu/planowaniu. Ograniczanie zasobów i wydatków publicznych we wszystkich państwach członkowskich stanowi siłę napędową tych wysiłków na rzecz poprawy wydajności.
Ponadto w większości sprawozdań mowa jest o usprawnieniach dokonanych w prowadzeniu kontroli dzięki przeglądowi procedur, organizacji szkoleń oraz zwiększeniu dostępności odpowiedniej dokumentacji (w tym dostępu online). W sprawozdaniach wskazano również na wyniki audytów krajowych (zob. krajowe systemy audytu, rozdział 4.4) jako istotne źródło usprawnień i wydajności. Zgodnie z wymogami rozporządzenia (WE) nr 882/2004 służby Komisji przeprowadziły audyty w państwach członkowskich celem uzyskania informacji o wdrożonych środkach, aby sprawdzić skuteczność kontroli prowadzonych przez państwa członkowskie. Było to istotne dla podkreślenia potrzeby skupienia się w większym stopniu na jakości, a nie na liczbie przeprowadzanych kontroli jako mierze ich ogólnej skuteczności.
4.3 ZIDENTYFIKOWANA NIEZGODNOŚĆ
Główne obszary, w których państwa członkowskie wykryły niezgodności, to: wymogi dotyczące higieny pracy, wymogi strukturalne lub wymogi w zakresie higieny eksploatacji urządzeń; system analizy zagrożeń i krytycznych punktów kontroli (HACCP); etykietowanie żywności i pasz; dodatki w żywności i paszach; złe prowadzenie rejestrów lub ich brak oraz zanieczyszczenie mikrobiologiczne. Chociaż możliwość identyfikacji podstawowych przyczyn tych problemów jest ograniczona, niektóre wskazują na dużą rotację personelu w przedsiębiorstwach spożywczych lub działających na rynku pasz, często związaną z niskimi płacami i wpływającą niekorzystnie na ciągłość stosowania dobrych praktyk w zakresie higieny, brak szkoleń prowadzonych przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze lub brak wiedzy na temat wymogów. To ostatnie daje powód do pewnych obaw, zważywszy że w ramach prawa żywnościowego / paszowego podmioty gospodarcze są w pierwszym rzędzie odpowiedzialne za właściwe stosowanie zasad.
Biorąc pod uwagę wkład HACCP w zapewnienie produkcji bezpiecznej żywności oraz w celu a) uzyskania dobrego ogólnego obrazu sytuacji, a także b) określenia możliwości wprowadzenia usprawnień, służby Komisji przeprowadziły w 2014 r. serię audytów HACCP. Wyniki tej serii audytów zostały zebrane w sprawozdaniu ogólnym opublikowanym w czerwcu 2015 r. 11 To z kolei zaowocowało inicjatywami w zakresie szkoleń, wymiany informacji o dobrych praktykach oraz przeglądu obowiązujących wymogów HACCP, jak również wytycznych dotyczących tych wymogów. Podobnie, jeśli chodzi o higienę, służby Komisji, w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi, rozpoczęły przegląd higieny pracy oraz kontroli urzędowych w rzeźniach, aby sprawdzić, w jaki sposób można lepiej zapewnić higienę podczas uboju. Prace te mają na celu zidentyfikowanie wspólnych problemów oraz rozpowszechnianie dobrych praktyk i zawierają elementy szkolenia.
4.4 EGZEKWOWANIE PRAWA: DZIAŁANIE PODJĘTE W PRZYPADKU NIEZGODNOŚCI
Państwa członkowskie mają obowiązek wskazać w swoich sprawozdaniach, jakie działania podjęły w zakresie egzekwowania prawa. Chociaż dostarczono dane dotyczące egzekwowania przepisów, niezależnie od jakości czy szczegółowości informacji, bardzo trudno jest dokonać miarodajnych porównań między sprawozdaniami państw członkowskich. Niemniej jednak w sprawozdaniach sugeruje się położenie większego nacisku na działania zastępcze i egzekwowanie prawa. Niektóre państwa członkowskie zgłosiły wprowadzenie grzywien administracyjnych (w odróżnieniu od egzekwowania przez sądy krajowe) lub zwiększenie tych grzywien w celu skuteczniejszego odstraszania. Ciekawymi przykładami alternatywnych i podobno skutecznych środków poprawy przestrzegania przepisów są: zniesienie grzywien w przypadku, gdy sprawca wykroczenia odbędzie szkolenie, większa liczba kontroli urzędowych i wyższe opłaty dla sprawców wykroczeń, a także zapewnienie szkoleń, po których następują inspekcje mające na celu zmierzenie skuteczności.
4.5 KRAJOWE SYSTEMY AUDYTÓW
Przeprowadzane przez państwa członkowskie audyty ich systemów kontroli urzędowych, zgodnie z wymogami rozporządzenia (WE) nr 882/2004, mają istotne znaczenie dla ogólnego zarządzania tymi kontrolami, ponieważ dają pewność, że kontrole są przeprowadzane zgodnie z wymogami, a zarazem zapewniają informacje na temat ich skuteczności wraz, w stosownych przypadkach, z sugestiami dotyczącymi usprawnień. Wszystkie państwa członkowskie potwierdzają, że audyty są prowadzone, ale szereg państw członkowskich zgłosiło, że ograniczenia zasobów utrudniają realizację planowanych programów audytów. Istnieją znaczne różnice między państwami członkowskimi, ale jest to możliwe, biorąc pod uwagę fakt, że wszystkie mają własne cykle audytu i zazwyczaj koncentrują się na innych obszarach priorytetowych. Ze swojej strony służby Komisji w dalszym ciągu organizują regularne spotkania krajowych ekspertów ds. audytu państw członkowskich (sieć krajowych systemów audytu – Sieć KSA) w celu wymiany doświadczeń, omówienia wspólnych problemów oraz określenia dobrych/najlepszych praktyk w zakresie wymogów dotyczących audytu. Ponadto służby Komisji przeprowadziły serię audytów KSA w celu uzyskania pełnego obrazu ich funkcjonowania (bardziej szczegółowe informacje znajdują się w rozdziale 5).
4.6 ZASOBY
Biorąc pod uwagę presję na wydatki publiczne, szczególne zainteresowanie służb Komisji wzbudziły informacje zawarte w sprawozdaniach państw członkowskich na temat dostępnych zasobów wykorzystywanych do kontroli, mimo że obecnie państwa członkowskie nie są jeszcze zobowiązane do składania sprawozdań dotyczących konkretnie tego aspektu. Niemniej jednak w wielu sprawozdaniach poruszono tę kwestię. Niektóre państwa członkowskie jednoznacznie stwierdziły, że ich personel nie jest w stanie zapewnić wszystkich wymaganych kontroli. Inne wskazują, że – czy to w określonych obszarach, czy też na określonych poziomach kontroli – osiągnięto limit, w przypadku którego dalsze redukcje zagrażają poziomom lub jakości kontroli oraz zdolności reagowania na sytuacje nadzwyczajne. W niektórych państwach członkowskich maksymalizacja wydajności jest również wskazywana jako wyraźny cel strategii kontroli. Niedobór zasobów dotyczył nie tylko personelu, ale również sprzętu w niektórych państwach członkowskich (np. laboratoriów lub środków transportu dla personelu przeprowadzającego kontrole, co miało wpływ na wykonanie kontroli).
5.KONTROLE PROWADZONE PRZEZ SŁUŻBY KOMISJI WPAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH
W ramach kontroli UE służby Komisji prowadzą audyty w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, przepisami dotyczącymi zdrowia i dobrostanu zwierząt oraz wymogami dotyczącymi kontroli urzędowych. Sprawozdania z audytu zawierają zalecenia dotyczące usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Sprawozdania, plany działania państw członkowskich mające na celu realizację zaleceń oraz profile krajów dokumentujące postępy w realizacji tych planów są publikowane 12 , co zapewnia zainteresowanym stronom i obywatelom rzeczowe i przejrzyste informacje na temat tego, w jaki sposób państwa członkowskie realizują prawidłowe wdrażanie prawa Unii.
Działania kontrolne Komisji w państwach członkowskich, które bardziej szczegółowo przedstawiono w dokumencie roboczym służb Komisji 13 załączonym do niniejszego sprawozdania, koncentrowały się na kluczowych priorytetach Komisji, takich jak na przykład systemy urzędowych kontroli środków ochrony roślin, dobrostanu zwierząt i oporności na środki przeciwdrobnoustrojowe, ale także na wielu innych obszarach o zasadniczym znaczeniu dla bezpieczeństwa żywności oraz zdrowia zwierząt i roślin.
Kilka serii audytów przeprowadzonych przez służby Komisji w państwach członkowskich objęło kontrole dotyczące wprowadzania na rynek i stosowania środków ochrony roślin, wydawania zezwoleń na ich stosowanie i ich zrównoważonego stosowania 14 , 15 , 16 . W kilku obszarach w ramach audytów stwierdzono niedociągnięcia w zakresie wydawania zezwoleń na środki ochrony roślin i wprowadzania ich do obrotu, ale stwierdzono również, że coraz lepiej są rozwinięte systemy urzędowych kontroli użytkowników. Poczyniono postępy we wdrażaniu dyrektywy w sprawie zrównoważonego stosowania pestycydów 17 dzięki ustanowieniu systemów szkoleń i certyfikacji dla specjalistów oraz testowania opryskiwaczy. Integrowana ochrona roślin, która stanowi podstawę dyrektywy, nadal nie jest jednak w pełni wykorzystana. Ta kwestia musi zostać uwzględniona przez państwa członkowskie w zmienionych krajowych planach działania, które skontroluje Komisja. Wszystkie powyższe działania mają na celu usprawnienie obecnych systemów kontroli w państwach członkowskich oraz zagwarantowanie konsumentom coraz bardziej odpowiedzialnego i zrównoważonego stosowania środków ochrony roślin.
W obszarze dobrostanu zwierząt Komisja rozpoczęła trzyletni projekt mający na celu ułatwienie i zapewnienie lepszego dobrostanu zwierząt podczas transportu. Obejmowało to opracowanie podręczników dobrych praktyk dla pięciu głównych gatunków zwierząt (bydła, koni, świń, drobiu i owiec) oraz ocenę ich wykorzystania w celu lepszego przestrzegania przepisów UE w zakresie dobrostanu. Wizyty w państwach członkowskich stosujących dobre praktyki w zakresie kontroli pojazdów do przewozu zwierząt gospodarskich w połączeniu z ułatwioną przez Komisję wymianą informacji między krajowymi punktami kontaktowymi państw członkowskich pomogły podnieść poziom ochrony zwierząt podczas transportu. Przydatne były również badanie dokumentacji i seria audytów w zakresie ochrony zwierząt podczas ich uśmiercania, które umożliwiły wymianę najlepszych praktyk i zorganizowanie specjalnych szkoleń.
W kontekście planu działania Komisji Europejskiej z 2011 r. na rzecz przeciwdziałania rosnącym zagrożeniom związanym z opornością na środki przeciwdrobnoustrojowe Komisja przeprowadziła audyty wdrażania obowiązkowego monitorowania oporności na środki przeciwdrobnoustrojowe u zwierząt i w żywności oraz gromadzenia informacji na temat polityki zachęcania do rozważnego stosowania antybiotyków u zwierząt. Możliwości poprawy i dobre praktyki zidentyfikowane podczas tych działań wykorzystano również przy opracowywaniu kompleksowego unijnego planu działania „Jedno zdrowie” w sprawie oporności na środki przeciwdrobnoustrojowe 18 .
Na podkreślenie zasługują dwa inne działania Komisji.
Po pierwsze, w przypadku większości serii audytów sporządzane są obecnie „sprawozdania ogólne”. Ich celem jest przedstawienie obszernego obrazu kontroli przeprowadzanych przez państwa członkowskie w danym obszarze oraz zidentyfikowanie kwestii istotnych dla wszystkich państw członkowskich. Ponadto zwraca się w nich uwagę na trudności napotkane przy wdrażaniu odpowiedniego prawodawstwa, jak również na zidentyfikowane dobre praktyki. Po drugie, w większym stopniu wykorzystuje się analizy dokumentacji i misje informacyjne w celu uzupełnienia prac audytowych, aby zapewnić Komisji jasny wgląd w funkcjonowanie prawa UE i wszelkie problemy, które mogą pojawić się w jego stosowaniu. Sporządzane i publikowane są również sprawozdania ogólne z tych działań.
Te dwa działania opracowano specjalnie w celu wspierania polityki Komisji w zakresie przeglądu legislacyjnego, mającego na celu zapewnienie aktualności, wykonalności i egzekwowalności przepisów UE po rozsądnych kosztach, zgodnie z rozwojem sytuacji w terenie, a tym samym zapewnienie, by legislacja była „odpowiednia dla danego celu”. W związku z tym kontrole prowadzone przez służby Komisji przyczyniają się bezpośrednio do programu lepszego stanowienia prawa 19 . Sprawozdania ogólne zawierają również wskazanie planowanych działań w odpowiedzi na ustalenia sprawozdania. Aby rozpowszechniać informacje na temat konkluzji, dobrych praktyk czy doświadczeń opisanych w tych sprawozdaniach, udostępnia się je również w kontekście programu „Lepsze szkolenia na rzecz bezpieczniejszej żywności” 20 .
6.DZIAŁANIA NASTĘPCZE KOMISJI I EGZEKWOWANIE PRZEPISÓW PRZEZ KOMISJĘ
Podjęcie skutecznych, ciągłych działań, aby zapewnić prawidłowe wdrożenie i stosowanie prawa Unii w jej granicach, pozostaje priorytetem Komisji w dziedzinach uwzględnionych w niniejszym sprawozdaniu. W poprzednim sprawozdaniu 21 opisano systematyczne działania następcze Komisji wynikające z ustaleń audytu i związanych z nim zaleceń. Procesy te były w dalszym ciągu skuteczne w odniesieniu do zdecydowanej większości zidentyfikowanych nieprawidłowości. Pod koniec grudnia 2016 r. państwa członkowskie podjęły działania naprawcze lub przedłożyły satysfakcjonujące zobowiązania do ich podjęcia w dopuszczalnych terminach:
·w przypadku 97 % zaleceń wynikających z audytów w cyklu sprawozdawczym 2012–2014; oraz
·w przypadku 94 % zaleceń wynikających z audytów w cyklu sprawozdawczym 2013–2015.
Polityka egzekwowania prawa przez Komisję uwzględnia monitorowanie stosowania i wdrażania prawa Unii, rozwiązywanie problemów w państwach członkowskich, aby zaradzić ewentualnym naruszeniom prawa, i wszczynanie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w przypadkach 22 , w których jest to konieczne. Wszczęcie takiego postępowania przeciwko państwom członkowskim, które nie zapewniły wdrożenia wymagań dotyczących dobrostanu kur niosek i zakazu stosowania nieulepszonych klatek w 2012 r. spowodowało, że szereg państw członkowskich podjęło przyspieszone działania naprawcze, w większości przypadków zapobiegając potrzebie wniesienia sprawy do sądu. Pokazuje to, że rozsądne używanie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w sprawach o nadrzędnym znaczeniu, w których ustawodawstwo jasno określa wymogi prawne, może okazać się bardzo skuteczne w osiąganiu wymaganych działań naprawczych. Komisja przyjęła podobne podejście odnośnie do dobrostanu świń na terenach gospodarstw i grupowego trzymania loch.
Niezależnie od tych wysiłków, stosowanie i egzekwowanie prawa Unii pozostaje wyzwaniem i wymaga większego skupienia się na egzekwowaniu przepisów, tak aby służyły one interesowi ogólnemu. Egzekwowanie przepisów wspiera i uzupełnia realizację priorytetów polityki. Należy się uznanie ze strony wszystkich związanych z egzekwowaniem prawa Unii dla pracy wykonanej, aby zagwarantować skuteczne egzekwowanie istniejącego prawa Unii, ponieważ ma to kluczowe znaczenie dla zapewnienia, by praca wkładana w tworzenie nowego prawodawstwa spełniała swój cel.
Należy umocnić partnerstwo między Komisją i państwami członkowskimi, które odgrywają kluczową rolę we wdrażaniu prawa Unii, aby zapewnić społeczeństwu wynikające z niego korzyści. Prawo należy egzekwować niezwłocznie. Komisja i państwa członkowskie muszą kontynuować starania w obszarze egzekwowania prawa Unii i ścigania naruszeń prawa.
Komisja zachęca państwa członkowskie i pomaga im w zwiększaniu ich zdolności egzekwowania prawa Unii i znajdowania rozwiązań, aby zapewnić użytkownikom końcowym prawa Unii – czy to osobom prywatnym, czy też przedsiębiorstwom – możliwość korzystania w pełni z ich praw. Sieci i wymiana dobrych praktyk są kluczowymi aspektami tych wysiłków.
Niezależne ograny administracyjne lub inspektoraty wymagane przez prawodawstwo UE odgrywają kluczową rolę we wdrażaniu i egzekwowaniu prawa. W związku z tym Komisja zwraca szczególną uwagę na ich wystarczające i odpowiednie przygotowanie do wykonywania zadań.
Ponadto zgodnie z zasadami programu lepszego stanowienia prawa Komisja skupi się na lepszym stosowaniu i wdrażaniu prawa Unii, co ostatecznie będzie również wspierać skuteczniejsze egzekwowanie prawa, zapewniając korzyści zarówno obywatelom, jak i przedsiębiorstwom.
7.WNIOSKI
Organy krajowe państw członkowskich wykazały w swoich sprawozdaniach rocznych dotyczących kontroli urzędowych, że nadal pełnią ważną rolę w świetle przepisów dotyczących żywności i pasz. Inicjatywy, których celem jest poprawa efektywności kontroli urzędowych i egzekwowania przepisów, począwszy od reorganizacji służb, a skończywszy na usprawnionym wykorzystaniu narzędzi informatycznych, są szczególnie obiecujące i okazują się niezbędne do sprostania wyzwaniu, jakim jest poprawa efektywności wydatków publicznych.
Niemniej jednak Komisja odnotowuje również wyraźne sygnały ze strony państw członkowskich, że zasoby pracowników prowadzących kontrole są w coraz większym stopniu ograniczone i że dalsze potencjalne ograniczanie może w negatywnie wpłynąć na poziom lub jakość kontroli, a także na zdolność reagowania w sytuacjach wyjątkowych. Prawdopodobnie kwestia ta będzie nabierać coraz większego znaczenia w odniesieniu do przyszłego rozwoju kontroli urzędowych. Komisja starannie ją rozważy podczas opracowywania prawodawstwa w kontekście programu lepszego stanowienia prawa, a państwa członkowskie prawdopodobnie będą się starały ją rozwiązać m.in. za pomocą nowych systemów informatycznych, reorganizacji oraz zoptymalizowanych procedur.
Na podstawie analizy przeprowadzonych przez służby Komisji kontroli, których przykłady znajdują się w dokumencie roboczym służb Komisji towarzyszącym niniejszemu sprawozdaniu, można stwierdzić, że ogólnie rzecz ujmując, państwa członkowskie posiadają wymagane systemy kontroli zapewniające ogólnie akceptowalne poziomy zgodności. Prowadzone przez Komisję kontrole wciąż jednak wykazują nieprawidłowości w zakresie kontroli urzędowych i wskazują, że nadal istnieją możliwości usprawnień, oraz że nie należy popadać w samozadowolenie. W tym kontekście Komisja z zadowoleniem przyjmuje, że państwa członkowskie poczyniły ogromne wysiłki na przykład w celu dalszego wzmocnienia swoich ukierunkowanych i opartych na analizie ryzyka kontroli oraz wspierania ich za pomocą skutecznych systemów informatycznych.
Systematyczne działania następcze Komisji wynikające z ustaleń kontroli, uzupełniane w razie potrzeby innymi narzędziami egzekwowania prawa, w tym rozsądnym stosowaniem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, sprawdzają się jako skuteczne sposoby naprawiania uchybień w zakresie zgodności z wymogami UE i są ważne w związku ze zwiększoną determinacją Komisji do uzyskania głębszego i sprawiedliwszego rynku wewnętrznego oraz lepszego stanowienia prawa, jako że kwestie te są politycznymi priorytetami dla obecnej Komisji. Komisja wspiera także państwa członkowskie oraz państwa trzecie we wdrażaniu zasad UE, wykorzystując w tym celu różne środki, takie jak świadczenie pomocy technicznej i zapewnianie szkoleń za pośrednictwem narzędzia „Lepsze szkolenia na rzecz bezpieczniejszej żywności”, oraz aktywnie promując taką zgodność.
Dzięki kontrolom Komisji i prowadzonym w ich wyniku działaniom następczym państwa członkowskie, Komisja oraz zainteresowane strony mają wyraźny obraz poziomu wdrożenia prawa żywnościowego i paszowego, a także zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt. Ponadto kontrole te wnoszą znaczny wkład w proces przeglądu legislacyjnego, którego celem jest zapewnienie, aby przepisy Unii były odpowiednie dla danego celu. Z wejściem w życie przepisów rozporządzenia (UE) 2017/625 w grudniu 2019 r. przyjęcie aktów wykonawczych i delegowanych, przewidzianych w tym rozporządzeniu, umożliwi wykorzystanie wiedzy zgromadzonej na podstawie kontroli Komisji oraz działań następczych do wzmocnienia i wsparcia kontroli urzędowych w nadchodzących latach. Celem jest, by dzięki nowym zasadom przedsiębiorstwa i organy odniosły korzyść ze zmniejszonego obciążenia administracyjnego, skuteczniejszych metod i wzmocnionych kontroli. Korzyścią dla konsumentów będzie większa przejrzystość sposobu, w jaki prowadzone są kontrole, by zapewnić bezpieczeństwo żywności i wysokie standardy zdrowia roślin, zdrowia i dobrostanu zwierząt oraz by przeciwdziałać oszustwom.
Rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności ( Dz.U. L 31 z 1.2.2002, s. 1 ).