KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 8.5.2018

COM(2018) 273 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie rozwoju struktur opieki nad małymi dziećmi w celu zwiększenia uczestnictwa kobiet w rynku pracy, wspierania równowagi między życiem zawodowym a prywatnym pracujących rodziców i zapewnienia w Europie trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu („cele barcelońskie”)

Streszczenie

Dostępność wysokiej jakości placówek opieki nad dziećmi, łatwy dostęp do nich oraz ich przystępność cenowa to kluczowe czynniki, które umożliwiają kobietom oraz mężczyznom sprawującym obowiązki opiekuńcze uczestnictwo w rynku pracy 1 . Wysokiej jakości wczesna edukacja i opieka nad dzieckiem jest również ważnym narzędziem pozwalającym przeciwdziałać upośledzeniu społecznemu dzieci 2 i jest korzystna dla rozwoju poznawczego i społecznego dzieci od najmłodszych lat 3 .

Już w 2002 r. na posiedzeniu Rady Europejskiej w Barcelonie 4 uznano ten stan rzeczy i określono cele w zakresie dostępności przystępnych cenowo, wysokiej jakości placówek opieki nad dziećmi w wieku przedszkolnym, wskazując dwie wartości docelowe: 90 % dzieci w wieku od 3 lat do wieku obowiązku szkolnego i 33 % dzieci w wieku poniżej 3 lat.

Ogólnie rzecz biorąc, cele barcelońskie udało się zrealizować dla dzieci w przedziale wiekowym poniżej 3. roku życia w przypadku UE-28, podczas gdy odsetek dzieci w tym wieku objętych formalną opieką w całej UE wynosi 32,9 % (chociaż pomiędzy państwami członkowskimi występują znaczne różnice).

Zgodnie z najnowszymi danymi z 2016 r. cel dotyczący objęcia formalną opieką 33 % dzieci został w dużej mierze osiągnięty w 12 państwach członkowskich; w 7 z 12 państw członkowskich UE od 33 % do 49 % dzieci ma dostęp do opieki; w 5 państwach członkowskich UE dostęp do opieki ma co najmniej 50 % dzieci. W pozostałych 16 państwach członkowskich dostęp do opieki ma mniej niż 33 %, a w przypadku 10 państw członkowskich mniej niż 25 % dzieci w najmłodszej grupie wiekowej korzysta z opieki formalnej.

Nie osiągnięto jeszcze celu z Barcelony dotyczącego dzieci w wieku od 3 lat do wieku obowiązku szkolnego. Począwszy od 2016 r., 86,3 % dzieci od lat 3 do wieku obowiązku szkolnego uczęszcza do placówek opieki lub przedszkoli. Cel barceloński został osiągnięty w 12 państwach członkowskich; żadne z pozostałych 16 państw członkowskich nie osiągnęło jeszcze tego celu.

Na dostępność opieki nad dziećmi i na faktyczne korzystanie z niej wpływa wiele czynników: prawo do korzystania z usług opieki nad dzieckiem, a także dostępność i jakość takich usług. Niemałe znaczenie ma również dostosowanie usług opieki do potrzeb rodziców, także pod względem odległości od placówek opieki nad dziećmi i godzin otwarcia skorelowanych z wymogami i modelami pracy rodziców.

Ponieważ wykonywanie obowiązków opiekuńczych stanowi główną przyczynę niskiego uczestnictwa kobiet w rynku pracy, który wiąże się dla Europy ze stratami rzędu 370 mld euro rocznie, cele barcelońskie przyjęte przez Radę Europejską w 2002 r. nadal mają ogromne znaczenie w 2018 r.

1. Kontekst polityczny

Jednym z najbardziej uporczywych problemów dotykających rynek pracy we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej (UE) jest niedostateczna reprezentacja kobiet. Różnica wskaźnika zatrudnienia kobiet i mężczyzn wynosi 11,6 punktów procentowych, a licząc w ekwiwalentach pełnego czasu pracy – nawet 18,2 punktów procentowych 6 . Wynikające stąd straty ekonomiczne wynoszą 370 mld EUR rocznie 7 .

Główną przyczyną niskiego udziału kobiet w rynku pracy jest to, że w porównaniu z mężczyznami wykonują one nieproporcjonalnie dużą część obowiązków związanych z opieką. Kobiety podejmują obowiązki opiekuńcze na różnych etapach życia, zwłaszcza jednak wtedy, gdy mają małe dzieci. W 2016 r. średni wskaźnik zatrudnienia kobiet z jednym dzieckiem w wieku poniżej 6 lat był o 9 punktów procentowych niższy niż w przypadku kobiet niemających małych dzieci, a w kilku państwach członkowskich różnica ta przekraczała 30 punktów procentowych. W niektórych państwach członkowskich 25 % kobiet biernych zawodowo jest nieaktywnych zawodowo z powodu obowiązków opiekuńczych.

Dostępność wysokiej jakości placówek opieki nad dziećmi, łatwy dostęp do nich oraz ich przystępność cenowa to kluczowe czynniki, które umożliwiają kobietom, oraz mężczyznom, sprawującym obowiązki opiekuńcze uczestnictwo w rynku pracy.

Już w 2002 r. na posiedzeniu Rady Europejskiej w Barcelonie 8 uznano ten stan rzeczy i określono cele w zakresie dostępności przystępnych cenowo, wysokiej jakości placówek opieki nad dziećmi 9 w wieku przedszkolnym, wskazując dwie wartości docelowe:

„Państwa członkowskie powinny usunąć czynniki zniechęcające kobiety do uczestnictwa w życiu zawodowym oraz – z uwzględnieniem zapotrzebowania na opiekę nad dziećmi i zgodnie z krajowymi modelami zapewniania takiej opieki – dążyć do zapewnienia tej opieki do 2010 r. przynajmniej dla:

o90 % dzieci w wieku od 3 lat do wieku obowiązku szkolnego,

o33 % dzieci w wieku poniżej 3 lat”.

Rada Europejska nakazała, aby cele te zostały osiągnięte do 2010 r. W opublikowanym w 2013 r. sprawozdaniu oceniającym aktualną sytuację Komisja Europejska doszła do wniosku, że nie osiągnięto ich dla żadnej kategorii dzieci: ani dla dzieci poniżej 3. roku życia, ani dla tych w wieku od 3 lat do wieku obowiązku szkolnego 10 .

W 2013 r. w sprawozdaniu Komisji Europejskiej na temat realizacji celów barcelońskich 11 stwierdzono, że choć od 2002 r. poczynione zostały pewne postępy, świadczenie opieki nad dziećmi wciąż nie odpowiada celom barcelońskim oraz że należy dokonać istotnych ulepszeń, aby osiągnąć zadowalający poziom dostępności, zwłaszcza w przypadku dzieci poniżej 3. roku życia:

·tylko 6 państw członkowskich zdołało osiągnąć cele w zakresie obu kategorii dzieci (w wieku 0–3 lat oraz od 3 lat do wieku obowiązku szkolnego) w roku 2011 12 ,

·3 państwa członkowskie zrealizowały tylko cel dotyczący dzieci w wieku od 3 lat do wieku obowiązku szkolnego 13 ,

·4 państwa członkowskie osiągnęły tylko cel dotyczący dzieci w wieku poniżej 3 lat 14 .

W sprawozdaniu Komisja nie tylko skupiła się na dostępności opieki nad dziećmi, lecz także uwzględniła przystępność cenową i jakość dostępnej infrastruktury opieki nad dziećmi oraz łatwość dostępu do tej infrastruktury.

Pełne uczestnictwo kobiet w rynku pracy wymaga w istocie, by opieka nad dziećmi była dostępna w pełnym wymiarze czasu i spełniała wymogi funkcjonowania w godzinach pracy rodziców oraz podczas wakacji szkolnych. Ponadto opieka nad dziećmi jest faktyczną możliwością tylko wtedy, gdy pracujące zawodowo kobiety na nią stać i gdy są one wystarczająco upewnione o jej wysokiej jakości.

Dlatego właśnie cele barcelońskie, wraz z zawartymi w nich wartościami docelowymi, ujęto ponownie także w europejskim pakcie na rzecz równości płci (2011–2020), jak też wspomniano o nich w strategii „Europa 2020”.

Poza regularnym monitorowaniem realizacji celów barcelońskich dostępność przystępnej cenowo, wysokiej jakości opieki nad dziećmi jest monitorowana – jako kluczowy sposób zwiększenia uczestnictwa kobiet w rynku pracy – w procesie europejskiego semestru. Stanowi on roczne ramy zarządzania gospodarczego Unii Europejskiej, których celem jest śledzenie i korygowanie problematycznych tendencji gospodarczych oraz zapobieganie im 15 .

W związku z europejskim filarem praw socjalnych Komisja przyjęła w dniu 26 kwietnia 2017 r. inicjatywę na rzecz równowagi między życiem zawodowym a prywatnym – zestaw środków ustawodawczych i nieustawodawczych, które unowocześniają dotychczasowe ramy prawne i polityczne w zakresie urlopów ze względów rodzinnych 16 , elastycznej organizacji pracy i formalnych usług opieki oraz zmierzają do wyeliminowania ekonomicznych czynników zniechęcających drugich żywicieli rodzin do podejmowania pracy. Ulepszenie jakości i przystępności cenowej opieki nad dziećmi oraz ułatwienie dostępu do takiej opieki stanowi ważny element tej inicjatywy, którą realizuje się m.in. poprzez regularne monitorowanie wartości docelowych, usprawnienie gromadzenia danych oraz promowanie wykorzystywania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych do inwestowania w infrastrukturę społeczną 17 .

Przystępne cenowo, wysokiej jakości usługi opieki nad dziećmi nie tylko ułatwiają godzenie życia zawodowego i rodzinnego, co sprzyja uczestnictwu kobiet w rynku pracy i wzmacnia równouprawnienie płci. Pomagają także dzieciom w integracji społeczno-ekonomicznej i w rozwoju ich umiejętności od najmłodszych lat 18 .

W zaleceniu Komisji z 2013 r. „Inwestowanie w dzieci: przełamanie cyklu marginalizacji” 19 , zatwierdzonym przez Radę w listopadzie 2013 r., wzywa się państwa członkowskie, by więcej inwestowały w politykę na rzecz dzieci w celu wzmocnienia praw dziecka, ograniczenia ubóstwa wśród dzieci i zwiększenia ich dobrostanu. Jest ono częścią znacznie szerszego pakietu dotyczącego inwestycji społecznych, w którym zawarto wytyczne polityczne dla państw członkowskich w sprawie inwestycji społecznych przez całe życie. W zaleceniu podkreślono, że istnieją liczne dowody na to, że pochodzące ze środowisk defaworyzowanych dzieci, które skorzystały z usług opieki nad dziećmi, rzadziej porzucają przedwcześnie naukę w szkole średniej i rzadziej doświadczają bezrobocia, przez co unikają szeregu innych problemów społecznych.

Ponadto Rada ds. Edukacji w 2009 r. przyjęła poziomy odniesienia w zakresie kształcenia i szkolenia w kontekście strategicznych ram Europejskiej współpracy w dziedzinie kształcenia i szkolenia 2020 (ET 2020) 20 , w tym jeden dotyczący dzieci w wieku od 4 lat do wieku obowiązku szkolnego 21 . Zgodnie z tym poziomem odniesienia czy wartością docelową co najmniej 95 % dzieci w wieku od 4 lat do wieku obowiązku szkolnego powinno uczestniczyć we wczesnej edukacji i opiece nad dzieckiem 22 . Celem ET 2020 jest udoskonalenie krajowych systemów kształcenia i szkolenia, tak aby uczynić UE najbardziej konkurencyjną i dynamiczną opartą na wiedzy gospodarką na świecie.

Obok celów barcelońskich Komisja systematycznie monitoruje realizację wartości docelowych w zakresie kształcenia i szkolenia ujętych w ET 2020, w tym wartość docelową dotyczącą dzieci w wieku od 4 lat do wieku obowiązku szkolnego 23 . W 2017 r. ustaliła, że w Unii Europejskiej średnio 94,8 % dzieci uczestniczy we wczesnej edukacji i opiece nad dzieckiem. Tę wartość docelową ET 2020 można zatem ogólnie uznać za osiągniętą. W świetle tej konkluzji Komisja zapowiedziała w komunikacie na temat równowagi między życiem zawodowym a prywatnym rewizję istniejącej wartości docelowej ET 2020. Potwierdziła to w komunikacie z 17 listopada 2017 r. w sprawie wzmocnienia tożsamości europejskiej 24 , w którym zasugerowała, że wartością docelową dotyczącą 95 % można by objąć także dzieci w wieku od 3 lat do wieku obowiązku szkolnego. Taka rewizja pociągałaby za sobą zwiększenie istniejącego celu barcelońskiego dotyczącego dzieci w wieku od 3 lat do wieku obowiązku szkolnego o 5 %. Ponadto Komisja zobowiązała się do uwzględnienia jakości systemów opieki nad dziećmi.

W maju 2018 r. Komisja przedstawiła, jako część pakietu dotyczącego kształcenia 25 , wniosek dotyczący zalecenia Rady w sprawie wysokiej jakości systemów wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem, któremu to wnioskowi towarzyszył dokument roboczy służb Komisji. Wniosek ma na celu zachęcanie państw członkowskich do tego, by ulepszały jakość swoich systemów wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem i poprawiały dostęp do nich, oraz wspieranie ich w tych wysiłkach. Opiera się na założeniu, że wczesne lata życia człowieka mają największy wpływ na rozwój zdolności uczenia się i umiejętności podstawowych, które mogą w znacznym stopniu wpłynąć na późniejsze kształcenie, perspektywy zatrudnienia, ogólne osiągnięcia życiowe oraz zadowolenie z życia.

W ramach europejskiego filaru praw socjalnych, zatwierdzonego przez państwa członkowskie w dniu 17 listopada 2017 r., potwierdzono znaczenie formalnych struktur opieki nad dzieckiem. Tablica wyników zawierająca wskaźniki społeczne, która towarzyszy filarowi, monitoruje między innymi realizację 11. zasady filaru, która dotyczy opieki nad dziećmi, zwłaszcza w wieku poniżej 3 lat.

W świetle powyższego można stwierdzić, że dostęp do przystępnej cenowo, wysokiej jakości wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem służy trzem głównym celom:

·zwiększeniu udziału w rynku pracy kobiet mających dzieci,

·rozwojowi umiejętności poznawczych i społecznych dzieci w wieku przedszkolnym,

·poprawie włączenia społecznego dzieci ze środowisk znajdujących się w niekorzystnej sytuacji 26 .

Cel niniejszego sprawozdania polega na tym, aby w ramach wdrażania komunikatu Komisji w sprawie wspierania równowagi między życiem zawodowym a prywatnym pracujących rodziców i opiekunów ocenić, w jakim stopniu państwa członkowskie poczyniły postępy w kierunku realizacji celów barcelońskich od czasu publikacji ostatniego sprawozdania w 2013 r. Ocena ta, wraz z konkluzją, że cele ET 2020 zostały zasadniczo osiągnięte, pokazuje, że być może nadszedł czas na rozważenie ogólnej spójnej rewizji wszystkich wartości docelowych odnośnie do dzieci w wieku od 0 lat do wieku obowiązku szkolnego.

2. Znaczenie opieki nad dziećmi dla zwiększenia uczestnictwa kobiet w rynku pracy

O ile uczestnictwo kobiet w rynku pracy wzrasta, o tyle we wszystkich państwach członkowskich nadal istnieje różnica między wskaźnikami zatrudnienia kobiet i mężczyzn. W przypadku EU-28 wynosi ona 11,6 punktów procentowych, a 18,2 punktów procentowych w ekwiwalentach pełnego czasu pracy. Najmniejszą różnicę odnotowano na Litwie (2 %), największą zaś na Malcie (27 %).

[Wykres 1: Wskaźnik zatrudnienia kobiet i mężczyzn w wieku 15–64 lat, 2016 r., w %]

Źródło: BAEL 2016

Różnica wskaźnika zatrudnienia kobiet i mężczyzn jest ściśle powiązana z obowiązkami opiekuńczymi.

Nawet jeśli w większości państw członkowskich UE model dwojga żywicieli rodziny (oboje partnerzy pracujący w pełnym wymiarze czasu) lub zmodyfikowany model głównego żywiciela (jeden partner pracuje w niepełnym wymiarze czasu pracy, a drugi pracuje na pełen etat) zastąpiły model męskiego żywiciela, to różnica między płciami w zakresie bierności zawodowej oraz pracy w niepełnym wymiarze godzin pozostaje znacząca: w niepełnym wymiarze godzin pracuje 31 % kobiet, w porównaniu z 8 % mężczyzn. Wskaźnik osób zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy jest najwyższy w Niderlandach, gdzie w takiej formule pracuje 76,4 % kobiet i 26,2 % mężczyzn.

Różnice między państwami członkowskimi są bardzo uderzające, jeśli wziąć pod uwagę przyczyny wycofania się kobiet z rynku pracy lub podejmowania przez nie pracy w niepełnym wymiarze godzin (wykresy 1 i 2). W istocie, ponad 10 % kobiet na Malcie, w Irlandii, na Cyprze, w Rumunii, Polsce, we Włoszech, w Hiszpanii, Chorwacji i Bułgarii jest nieaktywnych zawodowo ze względu na swoje obowiązki osobiste lub rodzinne, na ogół w związku ze sprawowaniem opieki nad dziećmi lub niesamodzielnymi osobami dorosłymi (wykres 2 poniżej). Ponadto z powodu obowiązków opiekuńczych więcej niż 10 % kobiet pracuje w niepełnym wymiarze godzin w Niderlandach, Austrii, Zjednoczonym Królestwie, Niemczech, Belgii, Luksemburgu i Irlandii (wykres 3 poniżej).

[Wykres 2: Bierność zawodowa z powodu sprawowania obowiązków osobistych i rodzinnych (opieka nad dziećmi lub niesamodzielnymi osobami dorosłymi oraz inne obowiązki osobiste lub rodzinne), kobiety, w %]