KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 18.4.2017
COM(2017) 171 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
dotyczące przeglądu zakresu stosowania dyrektywy 2012/19/UE w sprawie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (nowa dyrektywa WEEE)
oraz
ponownego przeanalizowania terminów osiągnięcia celów w zakresie zbierania, o których mowa w art. 7 ust. 1 nowej dyrektywy WEEE, i możliwego wyznaczenia indywidualnych celów w zakresie zbierania dla jednej lub większej liczby kategorii sprzętu elektrycznego i elektronicznego wymienionych w załączniku III do tej dyrektywy
Wprowadzenie
Niniejsze sprawozdanie przygotowano w celu spełnienia następujących wymogów określonych w dyrektywie 2012/19/UE w sprawie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (nowa dyrektywa WEEE):
1)dokonanie przeglądu zakresu stosowania nowej dyrektywy WEEE zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b). Przegląd ten obejmuje parametry umożliwiające rozróżnienie sprzętu wielkogabarytowego i małogabarytowego w załączniku III (art. 2 ust. 5);
2)ponowne przeanalizowanie terminów osiągnięcia celów w zakresie zbierania, o których mowa w art. 7 ust. 1, i możliwości wyznaczenia indywidualnych celów w zakresie zbierania dla jednej lub większej liczby kategorii wymienionych w załączniku III, w szczególności dla sprzętu działającego na zasadzie wymiany temperatury, paneli fotowoltaicznych, sprzętu małogabarytowego, małych urządzeń informatycznych i telekomunikacyjnych oraz lamp zawierających rtęć (art. 7 ust. 6).
Celem niniejszego sprawozdania jest poinformowanie Parlamentu Europejskiego i Rady o działaniach Komisji i jej wnioskach w odniesieniu do obu kwestii.
1. Przegląd zakresu stosowania nowej dyrektywy WEEE obejmujący parametry umożliwiające rozróżnienie sprzętu wielkogabarytowego i małogabarytowego
1.1.Wprowadzenie
Przegląd zakresu stosowania nowej dyrektywy WEEE, wymagany na podstawie art. 2 ust. 5, oparto na badaniu pt. „Review of the scope of Directive 2012/19/EU” (Przegląd zakresu stosowania dyrektywy 2012/19/UE) przeprowadzonym na zlecenie Komisji. Zrealizowano następujące zadania:
(I)określenie zmian zakresu stosowania nowej dyrektywy WEEE w wyniku zmiany kategorii sprzętu elektrycznego i elektronicznego i ocena konieczności modyfikacji zakresu stosowania nowej dyrektywy WEEE w wyniku tych zmian;
(II)przegląd parametrów umożliwiających rozróżnienie sprzętu wielkogabarytowego i małogabarytowego;
(III)określenie potencjalnych różnic między otwartym zakresem stosowania nowej dyrektywy WEEE a zakresem stosowania dyrektywy w sprawie ograniczenia stosowania niektórych niebezpiecznych substancji w sprzęcie elektrycznym i elektronicznym oraz ocena konieczności modyfikacji zakresu zastosowania nowej dyrektywy WEEE w wyniku tych różnic;
(IV)ocena możliwych skutków gospodarczych, skutków społecznych i skutków dla środowiska każdej możliwej zmiany zakresu stosowania nowej dyrektywy WEEE;
(V)w stosownych przypadkach, na podstawie wspomnianej oceny, zaproponowanie wszelkich koniecznych zmian zakresu stosowania dyrektywy WEEE.
Przegląd obejmował konsultacje z zainteresowanymi stronami i ekspertami podczas ukierunkowanych rozmów oraz analizę dokumentacji związanej ze zmianą zakresu stosowania, zwłaszcza poprzez określenie grup produktów, które wchodzą w otwarty zakres stosowania nowej dyrektywy WEEE.
Najważniejsze wyniki przeglądu przedstawiono poniżej.
1.2.Przegląd zakresu stosowania
W badaniu skupiono się na trzech aspektach zakresu stosowania nowej dyrektywy WEEE:
zmianach zakresu stosowania tej dyrektywy (przejście z 10 obecnych kategorii określonych w załączniku I do nowej dyrektywy WEEE, które nadal mają zastosowanie w okresie przejściowym, na 6 nowych kategorii określonych w załączniku III, które zawierają dwie „otwarte” kategorie, tj. sprzęt wielkogabarytowy i małogabarytowy);
rozróżnieniu sprzętu wielkogabarytowego i małogabarytowego;
różnicach pomiędzy otwartym zakresem stosowania nowej dyrektywy WEEE a zakresem stosowania dyrektywy w sprawie ograniczenia stosowania niektórych niebezpiecznych substancji w sprzęcie elektrycznym i elektronicznym.
1.2.1.Zmiany zakresu stosowania nowej dyrektywy WEEE w wyniku zmiany kategorii sprzętu elektrycznego i elektronicznego
Art. 2 ust. 1, w związku z załącznikami I, II, III i IV, określa zakres stosowania nowej dyrektywy WEEE.
Zgodnie z nową dyrektywą w trakcie okresu przejściowego, od dnia 13 sierpnia 2012 r. do dnia 14 sierpnia 2018 r., jej zakres stosowania jest niemal identyczny z zakresem stosowania dyrektywy 2002/96/WE (poprzednia dyrektywa WEEE). Jedyną zmianą jest uwzględnienie paneli fotowoltaicznych w kategorii 4. Ponieważ uwzględnienie paneli zostało już ocenione w ramach oceny skutków przeprowadzonej przed przekształceniem poprzedniej dyrektywy, nie przeprowadzono jego dalszej analizy w ramach niniejszej oceny.
Od dnia 15 sierpnia 2018 r. zastosowanie będzie mieć „otwarty zakres stosowania”. Sprzęt elektryczny i elektroniczny zostanie podzielony na sześć nowych kategorii określonych w załącznikach III i IV do nowej dyrektywy
. Obejmują one dwie „otwarte” kategorie, tj. sprzęt wielkogabarytowy i małogabarytowy, które nie istniały wcześniej.
Badanie rozpoczęto od przeanalizowania, czy wszystkie rodzaje sprzętu objęte obecnie zakresem nowej dyrektywy WEEE pozostają w zakresie jej stosowania. Stwierdzono, że nowa dyrektywa obejmuje wszystkie kategorie sprzętu, które wchodzą w zakres stosowania poprzedniej dyrektywy. Stwierdzono również, że „otwarcie” zakresu stosowania ma wyeliminować problemy wynikające z różnic w klasyfikacji produktów przez poszczególne państwa członkowskie. Ma to z kolei zwiększyć pewność prawa i doprowadzić do większej harmonizacji wdrażania nowej dyrektywy.
Za sprzęt elektryczny i elektroniczny, który od 2018 r. obejmie nowa dyrektywa, uznano oświetlenie gospodarstwa domowego i nieposiadające homologacji typu elektryczne pojazdy dwukołowe. Badanie wykazało, że uwzględnienie tych kategorii produktów przynosi dodatkowe korzyści dla środowiska, korzyści administracyjne i gospodarcze, przy oczekiwanych niskich kosztach wdrażania.
Badanie pokazało również, że w nowej dyrektywie nie wprowadza się nowych wyłączeń. W dyrektywie wyraźnie potwierdza się wyłączenia z zakresu jej stosowania, które większość państw członkowskich już stosuje w praktyce. Zapewnia to harmonizację jej wdrażania. Tego rodzaju podejście jest zgodne ze stanowiskiem Komisji, zgodnie z którym sprzęt objęty zakresem stosowania poprzedniej dyrektywy nie powinien być wykluczony z zakresu stosowania dyrektywy w przyszłości.
Podsumowując, badanie potwierdziło, że zmiana kategorii sprzętu elektrycznego i elektronicznego nie wymusza żadnych znaczących zmian zakresu stosowania nowej dyrektywy WEEE. Przejście z 10 kategorii na 6 kategorii „otwartych” ma zwiększyć pewność prawa i doprowadzić do większej harmonizacji wdrażania nowej dyrektywy.
1.2.2.Ocena parametrów umożliwiających rozróżnienie sprzętu małogabarytowego i wielkogabarytowego
W ramach badania przeanalizowano również, czy rozróżnienie sprzętu małogabarytowego i wielkogabarytowego (tj. sprzętu, którego każdy z zewnętrznych wymiarów jest mniejszy lub większy niż 50 cm) w dyrektywie WEEE jest właściwe.
Uznając, że żadne kryterium klasyfikacji nie jest idealne, podczas badania stwierdzono, że próg 50 cm ustanowiony dla wymiaru zewnętrznego, który umożliwia rozróżnienie sprzętu małogabarytowego i wielkogabarytowego, jest praktyczny i zgodny z praktycznymi ograniczeniami dla podmiotów odpowiadających za przetwarzanie sprzętu pod koniec jego przydatności do użycia. Wydaje się, że kryterium rozmiaru jest najważniejszym czynnikiem przy zbieraniu odpadów, gospodarowaniu nimi i przetwarzaniu sprzętu elektrycznego i elektronicznego pod koniec jego przydatności do użycia. Programy zbierania odpadów oraz przetwarzanie sprzętu pod koniec przydatności do użycia i związana z tym infrastruktura różnią się w zależności od rozmiaru sprzętu, który ma nawet większe znaczenie niż jego masa.
1.2.3.Ocena różnic pomiędzy otwartym zakresem stosowania nowej dyrektywy WEEE a zakresem stosowania dyrektywy w sprawie ograniczenia stosowania niektórych niebezpiecznych substancji w sprzęcie elektrycznym i elektronicznym.
Główną różnicę między obydwoma dyrektywami stanowi definicja sprzętu elektrycznego i elektronicznego: a) sprzęt, którego „każde zamierzone działanie” uzależnione jest od dopływu prądu elektrycznego lub obecności pól elektromagnetycznych (dyrektywa w sprawie ograniczenia stosowania niektórych niebezpiecznych substancji w sprzęcie elektrycznym i elektronicznym), lub b) sprzęt, którego wyłącznie „podstawowa funkcja” jest uzależniona od dopływu prądu elektrycznego lub obecności pól elektromagnetycznych (dyrektywa WEEE). Oznacza to, że niektóre rodzaje sprzętu, które obecnie obejmuje zakres stosowania dyrektywy w sprawie ograniczenia stosowania niektórych niebezpiecznych substancji w sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, nie wchodzą w zakres stosowania dyrektywy WEEE (na przykład kosiarki spalinowe lub kuchenki gazowe, które mają tylko elektryczny zapalnik).
Możliwość uzgodnienia zakresu stosowania dyrektywy WEEE z zakresem stosowania dyrektywy w sprawie ograniczenia stosowania niektórych niebezpiecznych substancji w sprzęcie elektrycznym i elektronicznym rozważono na przykładzie maszyn ogrodniczych zasilanych silnikiem spalinowym. Stwierdzono, że uwzględnienie tego typu sprzętu w zakresie stosowania dyrektywy WEEE przyniosłoby ograniczone korzyści dla środowiska. Spowodowane jest to tym, że w praktyce przynajmniej 80 % tego rodzaju sprzętu już jest poddawane recyklingowi pod koniec przydatności do użycia. Z ekonomicznego punktu widzenia uwzględnienie tego typu sprzętu dodatkowo spowodowałoby koszty dla producentów (np. koszty administracyjne związanie z rejestracją producentów w krajowym rejestrze każdego państwa członkowskiego, w którym wprowadzają oni sprzęt elektryczny i elektroniczny do obrotu).
Podsumowując, wady wynikające z uwzględnienia w zakresie stosowania dyrektywy WEEE sprzętu, który wykorzystuje elektryczność tylko na potrzeby drugorzędnej funkcji, przeważają nad potencjalnymi korzyściami. Różne cele i różny charakter nowej dyrektywy WEEE i dyrektywy w sprawie ograniczenia stosowania niektórych niebezpiecznych substancji w sprzęcie elektrycznym i elektronicznym uzasadniają różnicę w zakresie stosowania tych dyrektyw. Dlatego też dalsze ujednolicanie z zakresem stosowania dyrektywy w sprawie ograniczenia stosowania niektórych niebezpiecznych substancji w sprzęcie elektrycznym i elektronicznym jest nieuzasadnione.
1.3.Wniosek dotyczący możliwego przedstawienia wniosku ustawodawczego
Biorąc pod uwagę najważniejsze wyniki badania, które przeprowadzono na potrzeby potencjalnego przeglądu zakresu stosowania nowej dyrektywy WEEE, dalsze jej zmiany są nieuzasadnione. Zmiany mogłyby również powodować zakłócenia w momencie, w którym państwa członkowskie nadal znajdują się w okresie przejściowym, dostosowując się do nowych definicji i zakresu stosowania dyrektywy WEEE.
2.Ponowne przeanalizowanie terminów osiągnięcia celów w zakresie zbierania, o których mowa w art. 7 ust. 1 nowej dyrektywy WEEE, i możliwości wyznaczenia indywidualnych celów w zakresie zbierania dla jednej lub większej liczby kategorii sprzętu elektrycznego i elektronicznego wymienionych w załączniku III do nowej dyrektywy WEEE
2.1.Wprowadzenie
Aby przygotować się do sporządzenia niniejszego sprawozdania, które jest wymagane na podstawie art. 7 ust. 6 nowej dyrektywy WEEE, Komisja zleciła niezależnym konsultantom przeprowadzenie przeglądu odpowiednich danych statystycznych, literatury i informacji technicznych. Komisja zorganizowała konsultacje, w tym warsztaty, ze wszystkimi głównymi zainteresowanymi stronami (państwami członkowskimi, stowarzyszeniami branżowymi, programami rozszerzonej odpowiedzialności producenta, organizacjami pozarządowymi i niezależnymi ekspertami). Zrealizowano następujące zadania:
a)opisanie trudności, jakie państwa członkowskie mogą napotkać w osiąganiu celów w zakresie zbierania określonych w art. 7 ust. 1 nowej dyrektywy WEEE;
b)analiza prawdopodobnego wpływu zmiany terminów osiągnięcia celów w zakresie zbierania określonych w art. 7 ust. 1;
c)analiza prawdopodobnego wpływu przeglądu celu w zakresie zbierania na podstawie ilości wytwarzanych WEEE, jak zaproponowano w art. 7 ust. 7;
d)analiza możliwości wyznaczenia indywidualnych celów w zakresie zbierania dla jednej lub większej liczby kategorii sprzętu elektrycznego i elektronicznego wymienionych w załączniku III do nowej dyrektywy WEEE oraz przedstawienia wniosków w tym celu, jeżeli zostanie to uznane za stosowne.
W kolejnych częściach przedstawiono najważniejsze wyniki przeprowadzonej oceny.
2.2.Ponowne przeanalizowanie terminów osiągnięcia celów w zakresie zbierania
Konsultacje z głównymi zainteresowanymi stronami i ocena poziomu zbierania zgłaszanego przez państwa członkowskie w ostatnich kilku latach pokazują, że niektóre państwa członkowskie mogą mieć trudności w osiągnięciu celów w zakresie zbierania wyznaczonych na 2019 r. Tak się stanie, jeżeli obecne tempo zbierania i praktyki w zakresie zbierania zostaną utrzymane. Aby zidentyfikować państwa członkowskie zagrożone nieosiągnięciem celów w zakresie zbierania WEEE, wzięto pod uwagę fakt, jak daleko są dane państwa od osiągnięcia celu, i tempo postępów.
Problemem, który zgłaszają państwa członkowskie i kluczowe zainteresowane strony, jest wysoki poziom zbierania, który nie jest ujęty w statystykach dotyczących zbierania WEEE. Dotyczy to w szczególności przypadków, gdy zbiórki mają miejsce poza ramami systemów zgodności rozszerzonej odpowiedzialności producenta lub gdy WEEE zbierają nieautoryzowane podmioty zajmujące się recyklingiem. Ograniczone możliwości egzekwowania i monitorowania w państwach członkowskich pogarszają tę sytuację. Dodatkowe trudności w osiągnięciu celów stwarzają: duża i zróżnicowana grupa osób zaangażowanych w różne działania z zakresu gospodarowania WEEE, ograniczona świadomość publiczna i nieodpowiednia infrastruktura zbierania.
Aby przezwyciężyć trudności, które utrudniają niektórym państwom członkowskim osiągnięcie celów wyznaczonych na 2019 r., wzięto pod uwagę dwie korekty:
(I)odroczenie terminu wyznaczonego na 2019 r., aby państwa członkowskie miały więcej czasu na osiągnięcie celów w zakresie zbierania, bez uszczerbku dla istniejących odstępstw;
(II)obniżenie celu w zakresie zbierania wynoszącego 85 % wytworzonych WEEE bez zmiany terminu.
Odroczenie terminu zapewniłoby państwom członkowskim więcej czasu na wdrożenie infrastruktury potrzebnej do zbierania i przetwarzania WEEE. Państwa członkowskie mogłyby to osiągnąć poprzez zwiększenie liczby punktów zbierania, optymalizację rozwiązań logistycznych między punktami zbierania a zakładami przetwarzania, rozwijanie możliwości przetwarzania cennych materiałów i maksymalizowanie korzyści z tego płynących oraz poprzez zwiększone monitorowanie przepływów zbieranego sprzętu. Ocena skutków przeprowadzona w 2008 r. w sprawie przeglądu poprzedniej dyrektywy WEEE wykazała jednak, że możliwe było osiągnięcie celu w zakresie zbierania wynoszącego 65 % sprzętu elektrycznego i elektronicznego wprowadzonego do obrotu do 2016 r. Odroczenie obecnego terminu nie byłoby zatem właściwe.
W kontekście możliwej zmiany celu w zakresie zbierania, który wynosi 85 % wytworzonych WEEE, wzięto pod uwagę poziomy zbierania zgłoszone przez państwa członkowskie w ciągu ostatnich kilku lat i tempo postępów na drodze do osiągnięcia tych celów. Stwierdzono, że państwa członkowskie muszą rozwiązać problem niezgłaszanych ilości WEEE zebranych nieformalnie, ponieważ jest to znaczący czynnik w osiągnięciu celu. Rozważanie zmiany celu w zakresie zbierania w sytuacji braku dokładnych danych dotyczących niezgłoszonych ilości WEEE nie byłoby zatem właściwe. Odroczenie terminu lub obniżenie celu w zakresie zbierania zagroziłoby także osiągnięciu celów nowej dyrektywy WEEE i spowodowałoby znaczną stratę zasobów i przychodów z recyklingu cennych materiałów. Obniżenie celu w zakresie zbierania obniżyłoby jednak koszty przetwarzania WEEE. Stałoby się tak ze względu na mniejszą ilość WEEE do przetworzenia, które mogłyby obejmować odpady łatwiejsze do przetworzenia i recyklingu. Przewiduje się jednak, że całkowite koszty przetwarzania nie różniłyby się znacząco, ponieważ zostałyby zrównoważone przez ciągłą potrzebę inwestycji w celu nadążenia za rozwojem technologicznym oraz ekonomię skali.
W analizie stwierdzono więc, że obniżenie celu w zakresie zbierania lub odroczenie terminu spowodowałoby znaczną stratę korzyści gospodarczych i korzyści dla środowiska. Chociaż cel w zakresie zbierania wyznaczony na 2019 r. jest ambitny, jest on osiągalny, jeżeli państwa członkowskie dołożą starań, aby stopniowo rozwiązywać wskazane problemy, w szczególności kwestię niezgłoszonych ilości WEEE zebranych ze wszystkich źródeł i braku możliwości efektywnego egzekwowania i monitorowania. Świadczą o tym postępy poczynione przez niektóre państwa członkowskie, które już osiągnęły wysokie poziomy zbierania. Środki krajowe służące realizowaniu działań związanych z gospodarowaniem WEEE w całym procesie, takie jak obowiązkowa sprawozdawczość, wymagana na mocy art. 16 dyrektywy WEEE, i regularne kontrole prowadzone przez organy krajowe, mają zasadnicze znaczenie dla osiągnięcia celu w zakresie zbierania.
Komisja udzieli państwom członkowskim wsparcia i wskazówek w rozwiązaniu kwestii, które składają się na trudności tych państw w osiągnięciu wyznaczonych celów. Wsparcie to będzie częścią ukierunkowanej inicjatywy mającej zachęcić państwa członkowskie do stosowania się do dyrektywy WEEE, którą uruchomiono równolegle z publikacją niniejszego sprawozdania i która jest ukierunkowana na najważniejsze wymagania nowej dyrektywy.
Na podstawie przeprowadzonej oceny Komisja stwierdza, że nie ma uzasadnienia dla zmiany terminów osiągnięcia obecnego celu w zakresie zbierania określonego w dyrektywie WEEE lub zmiany celu w zakresie zbierania na podstawie wytwarzanych WEEE. W tym momencie tego rodzaju zmiana nowej dyrektywy WEEE spowodowałaby również znaczące obciążenie administracyjne, podczas gdy wysiłki powinny być skupione na wdrażaniu nowej dyrektywy.
2.3.Analiza możliwości wyznaczenia indywidualnych celów w zakresie zbierania dla jednej lub większej liczby kategorii sprzętu elektrycznego i elektronicznego
Oceniając skutki i wykonalność wyznaczenia indywidualnych celów w zakresie zbierania dla jednej lub więcej z sześciu kategorii sprzętu elektrycznego i elektronicznego wymienionych w załączniku III do nowej dyrektywy WEEE, rozważono dwa scenariusze. W scenariuszu odniesienia odzwierciedlającym przepisy nowej dyrektywy zakłada się ustalenie ogólnego celu w zakresie zbierania na poziomie 85 % masy wytworzonych WEEE, który obowiązywałby od 2019 r., bez żadnych indywidualnych celów w zakresie zbierania dla poszczególnych kategorii sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Zakłada się, że wynoszący 85 % ogólny cel w zakresie zbierania zostanie osiągnięty głównie poprzez zwiększenie zbierania ciężkich i łatwo dostępnych WEEE, które wnoszą dodatnią wartość ekonomiczną i których przetwarzanie jest mniej kosztowne (lub bardziej opłacalne). W ramach drugiego scenariusza przeanalizowano indywidualne cele w zakresie zbierania wynoszące 85 % masy wytworzonych WEEE w każdej kategorii sprzętu elektrycznego i elektronicznego.
Przeprowadzona analiza miała na celu określenie skutków gospodarczych, skutków społecznych i skutków dla środowiska poszczególnych ilości WEEE zebranych w każdej kategorii w przypadku obu tych scenariuszy. Analiza wykazała, że mimo iż wyznaczenie indywidualnych celów w zakresie zbierania może przynieść pewne korzyści gospodarcze, społeczne i korzyści dla środowiska, trudno jest wyciągnąć wnioski dotyczące wykonalności wyznaczenia takich celów na szczeblu UE. Warunki w poszczególnych państwach członkowskich są zróżnicowane. Niektóre państwa są dalekie od osiągnięcia celu w zakresie zbierania wynoszącego 85 % wytworzonych WEEE w każdej kategorii. Pojawiłyby się również dodatkowe zobowiązania dla zainteresowanych stron i państw członkowskich (m.in. sprawozdawczość, monitorowanie) i znaczny wzrost obciążenia administracyjnego. Zmiana istniejącego celu w tym momencie mogłaby równie dobrze przynieść efekty odwrotne do zamierzonych i spowodować zamieszanie.
Biorąc pod uwagę najważniejsze wyniki przeprowadzonej oceny, Komisja uznaje wyznaczenie indywidualnych celów w zakresie zbierania w ramach dyrektywy WEEE na tym etapie za niewłaściwe.