KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 21.3.2016
COM(2016) 171 final
2016/0089(NLE)
Wniosek
DECYZJA RADY
zmieniająca decyzję Rady (UE) 2015/1601 z dnia 22 września 2015 r. ustanawiającą środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji
UZASADNIENIE
1.KONTEKST WNIOSKU
1.1. Artykuł 78 ust. 3 Traktatu i obecne mechanizmy tymczasowej relokacji
W art. 78 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) przewidziano szczególną podstawę prawną w ramach wspólnej polityki azylowej, pozwalającą na reagowanie w sytuacjach nadzwyczajnych. Na podstawie wniosku Komisji Europejskiej Rada, po konsultacji z Parlamentem Europejskim, może przyjąć środki tymczasowe na korzyść państw członkowskich znajdujących się w sytuacji nadzwyczajnej charakteryzującej się nagłym napływem obywateli państw trzecich do co najmniej jednego państwa członkowskiego. Środki tymczasowe przewidziane w art. 78 ust. 3 TFUE mają charakter wyjątkowy. Mogą one zostać uruchomione tylko wówczas, gdy osiągnięty zostanie określony próg pilności i wagi problemów powstałych w systemach azylowych państw członkowskich z powodu nagłego napływu obywateli państw trzecich.
W oparciu o art. 78 ust. 3 TFUE Rada przyjęła dwie decyzje ustanawiające środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji. Zgodnie z decyzją Rady (UE) 2015/1523 1 40 000 osób ubiegających się o ochronę międzynarodową ma zostać relokowanych z Włoch i Grecji do innych państw członkowskich. Zgodnie z decyzją Rady (UE) 2015/1601 2 120 000 osób ubiegających się o ochronę międzynarodową ma zostać relokowanych z Włoch i Grecji oraz z innych państw członkowskich, jeżeli państwa te znajdą się w sytuacji nadzwyczajnej.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 decyzji Rady (UE) 2015/1601, począwszy od 26 września 2016 r. 54 000 ze 120 000 osób ubiegających się o ochronę międzynarodową powinno zostać relokowanych z Włoch i Grecji na terytorium innych państw członkowskich, chyba że do tej daty, zgodnie z art. 4 ust. 3, Komisja wystąpi z wnioskiem o przydział miejsc innym państwom członkowskim (beneficjentom), które znalazły się w sytuacji nadzwyczajnej charakteryzującej się nagłym napływem obywateli państw trzecich.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 Komisja prowadzi stały przegląd sytuacji w odniesieniu do masowego napływu obywateli państw trzecich do państw członkowskich i w razie potrzeby składa wnioski dotyczące zmiany decyzji 2015/1601, aby uwzględnić rozwój sytuacji w terenie i jej wpływ na mechanizm relokacji, a także zmieniającą się presję na państwa członkowskie, w szczególności państwa członkowskie pierwszej linii.
Sytuacja wciąż jest krytyczna. Według danych Fronteksu podczas pierwszych miesięcy 2016 r. codziennie średnio od 2 000 do 3 000 osób nielegalnie przybywało do Grecji z Turcji. Ograniczenia nałożone na granicy Grecji z byłą jugosłowiańską republiką Macedonii dodatkowo utrudniły sytuację Grecji 3 oraz zwiększyły ryzyko, że w miarę poprawy warunków pogodowych powstaną nowe szlaki migracyjne prowadzące przez inne państwa członkowskie UE. Te nowe szlaki migracyjne prawdopodobnie wpłyną na sytuację państw członkowskich pierwszej linii.
W dniu 16 marca Komisja przyjęła pierwsze sprawozdanie w sprawie relokacji i przesiedlenia, zgodnie z zobowiązaniem wynikającym z art. 12 obu decyzji Rady 4 . W komunikacie tym podsumowano zidentyfikowane wyzwania i wnioski wyciągnięte w ciągu pierwszych miesięcy wdrażania mechanizmu relokacji i programu przesiedleń, a także sformułowano zalecenia i zaproponowano działania, jakie mają zostać podjęte w krótkim terminie, by poprawić postępy we wdrażaniu.
W dniu 7 marca szefowie państw lub rządów UE uzgodnili szereg zasad będących podstawą porozumienia z Turcją, między innymi „przesiedlanie zgodnie z zasadą, że każdej readmisji Syryjczyka z wysp greckich do Turcji będzie towarzyszyć przesiedlenie innego Syryjczyka z Turcji do państw członkowskich UE, w ramach istniejących zobowiązań”.
Wdrożenie różnych programów umożliwiających przesiedlenie, przyjęcie ze względów humanitarnych lub inne formy legalnego przyjęcia złagodziłoby presję migracyjną wywieraną na państwa członkowskie pierwszej linii, w szczególności Grecję, przez zastąpienie niebezpiecznych i nielegalnych przepływów migracyjnych do UE syryjskich obywateli/osób wysiedlonych na skutek konfliktu w Syrii bezpiecznymi i legalnymi drogami migracji.
W tym kontekście w komunikacie Komisji dotyczącym dalszych etapów operacyjnych we współpracy między UE a Turcją w dziedzinie migracji 5 wezwano do podjęcia niezbędnych działań w celu przeniesienia niektórych zobowiązań wynikających z obowiązujących decyzji o relokacji, w szczególności wszystkich lub części obecnie nieprzydzielonych 54 000 miejsc, do tzw. programu 1:1. Przesiedlenie lub inne legalne sposoby przyjęcia osób ewidentnie wymagających ochrony międzynarodowej można uznać za równoważne relokacji, ponieważ są to konkretne przejawy solidarności z innymi państwami członkowskimi lub państwami trzecimi doświadczającymi masowego napływu migrantów.
1.2. Inne instrumenty solidarności
Oprócz zobowiązań wynikających z mechanizmu relokacji Komisja zaleciła wdrożenie unijnego programu przesiedleń obejmującego 20 000 osób wymagających międzynarodowej ochrony, by w sposób kompleksowy rozwiązać światowy kryzys migracyjny i okazać solidarność z państwami trzecimi w równym stopniu dotkniętymi tym kryzysem. Zgodnie z zaleceniem Komisji z dnia 8 czerwca 2015 r. w sprawie europejskiego programu przesiedleń 6 w dniu 20 lipca 2015 r. 27 państw członkowskich 7 wraz z państwami stosującymi rozporządzenie dublińskie 8 wyraziło zgodę na przesiedlenie w ramach programów wielostronnych i krajowych 22 504 osób wysiedlonych spoza UE i ewidentnie wymagających ochrony międzynarodowej. Państwa uczestniczące w programie przesiedleń zgodziły się uwzględniać regiony priorytetowe do przesiedleń, w tym Afrykę Północną, Bliski Wschód i Róg Afryki. Miejsca dla przesiedlanych uchodźców zostały rozdzielone między poszczególne państwa członkowskie i państwa stosujące rozporządzenie dublińskie na podstawie zobowiązań określonych w załączniku do konkluzji.
W dniu 15 grudnia 2015 r. Komisja przyjęła zalecenie w sprawie programu dobrowolnego przyjmowania ze względów humanitarnych uchodźców z Syrii przebywających w Turcji, w którym zaproponowała, by uczestniczące państwa przyjmowały osoby wysiedlone w następstwie konfliktu z Syrią wymagające ochrony międzynarodowej i zarejestrowane przez tureckie władze przed dniem 29 listopada 2015 r. Program ten będzie środkiem wspierającym wzajemne zobowiązania zawarte we wspólnym planie działania UE–Turcja z dnia 29 listopada 2015 r.
2. ASPEKTY PRAWNE WNIOSKU
2.1. Krótki opis proponowanych działań
Niniejsza zmiana polega na zaliczeniu działań podjętych przez państwa członkowskie w związku z przyjęciem Syryjczyków przebywających w Turcji w drodze przesiedlenia, przyjęcia ze względów humanitarnych lub innych form legalnego przyjęcia w poczet liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które mają być relokowane na terytorium tych państw na mocy decyzji Rady 2015/1601. W odniesieniu do 54 000 osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. c) decyzji Rady 2015/1601, niniejsza zmiana umożliwia państwom członkowskim odjęcie od przydzielonej im liczby relokowanych osób ubiegających się o ochronę międzynarodową liczby Syryjczyków przebywających w Turcji, których państwa te przyjęły na swoje terytorium w drodze przesiedlenia, przyjęcia ze względów humanitarnych lub innych form legalnego przyjęcia w ramach krajowych lub wielostronnych programów innych niż program przesiedleń ustanowiony na podstawie konkluzji przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie z dnia 20 lipca 2015 r. Zastosowanie ma art. 10 decyzji Rady (UE) 2015/1601, co oznacza, że państwa członkowskie korzystające z tego mechanizmu otrzymają kwotę 6 500 EUR.
2.2. Podstawa prawna
Podstawą prawną proponowanej decyzji Rady jest art. 78 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
2.3. Pomocniczość
Postanowienia tytułu V TFUE dotyczącego przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości powierzają określone kompetencje w tym zakresie Unii Europejskiej. Kompetencje te należy wykonywać zgodnie z art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej, tzn. tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast z uwagi na rozmiary lub skutki proponowanych działań możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii Europejskiej.
W tej dziedzinie Unia Europejska wykonała powierzone jej kompetencje, przyjmując decyzję Rady (UE) 2015/1601. Obecne działanie polega na umożliwieniu państwom członkowskim częściowe wypełnienie zobowiązań na mocy tej decyzji przez uczestnictwo w innych działaniach solidarnościowych.
2.4. Proporcjonalność
Zważywszy na pilny charakter i powagę sytuacji spowodowanej obecnym kryzysem uchodźczym, środki przewidziane w niniejszym wniosku nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu, jakim jest skuteczne rozwiązanie tej sytuacji.
2.5. Wpływ na prawa podstawowe
Przewidziane w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej („Karta”) prawa podstawowe osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, objętych zakresem decyzji Rady (UE) 2015/1601, nie zostają naruszone.
2.6. Zmienna geometria
Na mocy postanowień Protokołu nr 21 Irlandia i Zjednoczone Królestwo nie uczestniczą w niniejszym wniosku, chyba że wyrażą wolę przystąpienia do niego w terminie trzech miesięcy od daty złożenia wniosku lub jego przyjęcia.
Mimo że Irlandia przystąpiła do decyzji 2015/1601 poprzednie zdanie ma zastosowanie również do Irlandii zgodnie z art. 4a Protokołu nr 21.
Z uwagi na to, że Zjednoczone Królestwo nie przystąpiło jeszcze do decyzji (UE) 2015/1601, musiałoby ono najpierw przystąpić do tej decyzji, by móc przystąpić do niniejszego środka, ponieważ nie można przystąpić do zmiany środka nie będąc uprzednio związanym tym środkiem.
3.WPŁYW NA BUDŻET
Niniejszy wniosek nie wiąże się z dodatkowymi obciążeniami dla budżetu UE.
2016/0089 (NLE)
Wniosek
DECYZJA RADY
zmieniająca decyzję Rady (UE) 2015/1601 z dnia 22 września 2015 r. ustanawiającą środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 78 ust. 3,
uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej,
uwzględniając opinię Parlamentu Europejskiego 9 ,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1)Na podstawie art. 78 ust. 3 TFUE Rada przyjęła dwie decyzje ustanawiające środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji. Zgodnie z decyzją Rady (UE) 2015/1523 10 40 000 osób ubiegających się o ochronę międzynarodową ma zostać relokowanych z Włoch i Grecji do innych państw członkowskich. Zgodnie z decyzją Rady (UE) 2015/1601 11 120 000 osób ubiegających się o ochronę międzynarodową ma zostać relokowanych z Włoch i Grecji do innych państw członkowskich.
(2) Zgodnie z art. 4 ust. 2 decyzji (UE) 2015/1601, począwszy od 26 września 2016 r. 54 000 osób ubiegających się o ochronę międzynarodową powinno zostać relokowanych z Włoch i Grecji na terytorium innych państw członkowskich, chyba że do tej daty, zgodnie z art. 4 ust. 3, Komisja wystąpi z wnioskiem o przydział miejsc innym państwom członkowskim (beneficjentom), które znalazły się w sytuacji nadzwyczajnej charakteryzującej się nagłym napływem obywateli państw trzecich.
(3) W art. 1 ust. 2 decyzji (UE) 2015/1601 przewidziano, że Komisja prowadzi stały przegląd sytuacji w odniesieniu do masowego napływu obywateli państw trzecich do państw członkowskich. W stosownych przypadkach Komisja powinna przedłożyć wnioski dotyczące zmiany tej decyzji, aby uwzględnić zmianę sytuacji w terenie i jej wpływ na mechanizm relokacji, a także zmieniającą się presję na państwa członkowskie, w szczególności państwa członkowskie pierwszej linii.
(4)W dniu 7 marca szefowie państw lub rządów UE uzgodnili, że dążyć będą do porozumienia z Turcją w oparciu o szereg zasad, między innymi, iż każdej readmisji Syryjczyka z wysp greckich do Turcji będzie towarzyszyć przesiedlenie innego Syryjczyka z Turcji do państw członkowskich UE, w ramach istniejących zobowiązań. Te zasady zostały doprecyzowane w komunikacie Komisji dotyczącym dalszych etapów operacyjnych we współpracy między UE a Turcją w dziedzinie migracji 12 , w którym wezwano do podjęcia niezbędnych działań w celu przeniesienia niektórych zobowiązań wynikających z obowiązujących decyzji o relokacji, w szczególności wszystkich lub części obecnie nieprzydzielonych 54 000 miejsc, do tzw. programu 1:1.
(5) Można oczekiwać, że przesiedlenie, przyjęcie ze względów humanitarnych lub inne formy legalnego przyjęcia migrantów z Turcji w ramach krajowych i wielostronnych programów złagodzą presję migracyjną wywieraną na państwa członkowskie, które są beneficjentami relokacji na mocy decyzji (UE) 2015/1601, dzięki zapewnieniu legalnych i bezpiecznych dróg wjazdu do Unii oraz zniechęcaniu do nielegalnego przekraczania granicy. Dlatego solidarne działania państw członkowskich polegające na przyjmowaniu na swoje terytorium syryjskich obywateli przebywających w Turcji, ewidentnie wymagających ochrony międzynarodowej, powinny być uwzględniane w odniesieniu do 54 000 osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, o których mowa powyżej. Liczba osób przyjętych w ten sposób z Turcji przez dane państwo członkowskie powinna zostać odjęta od liczby osób, które mają być relokowane do tego państwa członkowskiego na mocy decyzji 2015/1601 w odniesieniu do wspomnianych 54 000 osób ubiegających się o ochronę międzynarodową.
(6)Do mechanizmów przyjęcia można zaliczyć przesiedlenie, przyjęcie ze względów humanitarnych lub inne legalne sposoby przyjęcia osób ewidentnie wymagających ochrony międzynarodowej, takie jak programy wizowe ze względów humanitarnych, transfery ze względów humanitarnych, programy łączenia rodzin, prywatne projekty sponsorowania, programy stypendialne, programy mobilności zawodowej i inne.
(7)Niniejsza decyzja nie powinna mieć wpływu na zobowiązania podjęte przez państwa członkowskie w ramach programu przesiedleń uzgodnionego w konkluzjach przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie z dnia 20 lipca 2015 r. i zobowiązania te nie powinny liczyć się jako wypełnianie zobowiązań wynikających z decyzji 2015/1601. Z tego względu państwo członkowskie, które zdecyduje się na wypełnienie swoich zobowiązań na mocy decyzji (UE) 2015/1601 przez przyjęcie w drodze przesiedlenia Syryjczyków przebywających w Turcji, nie może zaliczać tych działań w poczet zobowiązań wynikających z programu przesiedleń z dnia 20 lipca 2015 r.
(8) Aby zapewnić odpowiednie monitorowanie sytuacji, państwa członkowskie powinny co miesiąc składać Komisji sprawozdania dotyczące Syryjczyków przebywających w Turcji przyjętych na terytorium tych państw w ramach możliwości przewidzianej w niniejszej zmianie, wskazując przy tym, na podstawie jakiego programu, krajowego czy wielostronnego, przyjęto daną osobę oraz jaką formę legalnego przyjęcia zastosowano.
(9)Ponieważ cele niniejszej decyzji nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast ze względu na skalę i skutki działań możliwe jest ich lepsze osiągnięcie na poziomie Unii, Unia może podjąć działania zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE). Zgodnie z zasadą proporcjonalności, określoną w tym artykule, niniejsza decyzja nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych celów.
(10)Niniejsza decyzja nie narusza praw podstawowych i jest zgodna z zasadami uznanymi w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej.
(11)Zgodnie z art. 1 i 2 Protokołu nr 21 w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, załączonego do TUE i do TFUE, oraz bez uszczerbku dla art. 4 tego protokołu, Zjednoczone Królestwo nie uczestniczy w przyjęciu niniejszej decyzji i nie jest nią związane ani jej nie stosuje.
(12)Zgodnie z art. 1 i 2 Protokołu nr 21 w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, załączonego do TUE i do TFUE, oraz bez uszczerbku dla art. 4 i 4a tego protokołu, Irlandia nie uczestniczy w przyjęciu niniejszej decyzji i nie jest nią związana ani jej nie stosuje.
(13)Zgodnie z art. 1 i 2 Protokołu nr 22 w sprawie stanowiska Danii, załączonego do TUE i TFUE, Dania nie uczestniczy w przyjęciu niniejszej decyzji i nie jest nią związana ani jej nie stosuje.
(14)Zważywszy na pilny charakter sytuacji niniejsza decyzja powinna wejść w życie następnego dnia po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
W art. 4 decyzji (UE) 2015/1601 dodaje się ustęp 3a w brzmieniu:
„3a. W odniesieniu do relokacji wnioskodawców, o których mowa w ust. 1 lit. c), przyjęcie przez państwo członkowskie na swoje terytorium syryjskich obywateli przebywających w Turcji w ramach krajowych lub wielostronnych programów legalnego przyjęcia osób ewidentnie wymagających ochrony międzynarodowej, innych niż program przesiedleń, który był przedmiotem konkluzji przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie z dnia 20 lipca 2015 r., powoduje odpowiednią redukcję zobowiązań danego państwa członkowskiego.
Do każdego takiego legalnego przyjęcia powodującego redukcję zobowiązań w zakresie relokacji stosuje się odpowiednio art. 10.
Państwa członkowskie co miesiąc składają Komisji sprawozdanie dotyczące liczby osób legalnie przyjętych do celów niniejszego ustępu, wskazując rodzaj programu, w ramach którego dokonano przyjęcia, oraz formę legalnego przyjęcia, jaką zastosowano.”.
Artykuł 2
Wejście w życie
Niniejsza decyzja wchodzi w życie następnego dnia po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
Sporządzono w Brukseli dnia r.
W imieniu Rady
Przewodniczący
Decyzja Rady (UE) 2015/1601 z dnia 22 września 2015 r. ustanawiająca środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji, Dz.U. L 248 z 24.9.2015, s. 80.