KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 26.8.2016

COM(2016) 542 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY I EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO

w sprawie stosowania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/52/WE w sprawie niektórych aspektów mediacji w sprawach cywilnych i handlowych

1.Wprowadzenie

1.1.Cel:

Dyrektywa 2008/52/WE w sprawie niektórych aspektów mediacji w sprawach cywilnych i handlowych 1 , w tym w zakresie prawa rodzinnego, ma na celu ułatwienie dostępu do alternatywnych metod rozwiązywania sporów oraz promowanie polubownego rozwiązywania sporów przez zachęcanie do korzystania z mediacji oraz przez zapewnienie wyważonej relacji między mediacją a postępowaniem sądowym. Znajduje ona zastosowanie w przypadku sporów transgranicznych w sprawach cywilnych i handlowych, a jej termin transpozycji do prawa państw członkowskich upłynął w dniu 21 maja 2011 r. Niniejsza ocena stosowania dyrektywy została sporządzona zgodnie z art. 11 dyrektywy.

Zagwarantowanie lepszego dostępu do wymiaru sprawiedliwości, stanowiące jeden z celów w ramach polityki Unii Europejskiej w zakresie ustanowienia przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, obejmuje także dostęp do sądowych oraz pozasądowych metod rozwiązywania sporów. Mediacja może stanowić oszczędną i szybką metodę pozasądowego rozwiązywania sporów w sprawach cywilnych i handlowych dzięki możliwości dostosowania jej do indywidualnych potrzeb stron. Większe jest też prawdopodobieństwo dobrowolnego przestrzegania przez strony porozumień wynikających z mediacji. Korzyści te są jeszcze bardziej widoczne w sytuacjach transgranicznych.

Podczas gdy mediacja jest ogólnie korzystna w sprawach cywilnych i handlowych, jej istotność należy podkreślić w zakresie prawa rodzinnego. Mediacja pozwala na tworzenie konstruktywnej atmosfery do dyskusji oraz zapewnia sprawiedliwe ustalenia między rodzicami. Ponadto polubowne rozwiązania mają szanse być długotrwałe oraz mogą odnosić się nie tylko do głównego miejsca zamieszkania dziecka, lecz także do ustaleń w sprawie odwiedzin oraz porozumień dotyczących alimentów.

1.2.Kontekst

Dyrektywa stanowi pierwszy środek prawny mający na celu zachęcanie do mediacji w przypadku sporów cywilnych i handlowych. Po przyjęciu dyrektywy na szczeblu unijnym podjęto dalsze działania związane z mediacją:

• Od 2012 r. poprawa jakości, niezależności i wydajności wymiarów sprawiedliwości stanowi jeden z priorytetów europejskiego semestru. Tablica wyników wymiaru sprawiedliwości stanowi źródło danych dla europejskiego semestru oraz wspiera państwa członkowskie w celu poprawy skuteczności ich wymiarów sprawiedliwości. Tablica zawiera również dane dotyczące działań podjętych przez państwa członkowskie, których celem jest dobrowolne stosowanie alternatywnych metod rozstrzygania sporów (ADR). Komisja zachęca do gromadzenia i wymiany informacji dotyczących praktyk i metod mających na celu promowanie dobrowolnego stosowania ADR. Promowanie ADR obejmuje zindywidualizowaną promocję (broszury, sesje informacyjne), gromadzenie i publikowanie danych oraz ocenę skuteczności metod ADR i dostępności pomocy prawnej w zakresie ADR 2 .

• W ramach europejskiej sieci sądowej w sprawach cywilnych i handlowych grupa robocza opracowała zestaw zaleceń, których celem jest zwiększenie wykorzystania mediacji rodzinnych w kontekście transgranicznym, zwłaszcza w przypadkach uprowadzenia dziecka. Na europejskim portalu e-sprawiedliwość stworzono oddzielną sekcję poświęconą międzynarodowej mediacji rodzinnej 3 , której celem jest dostarczanie informacji na temat narodowych systemów mediacji.

• Ponadto Komisja, za pośrednictwem swojego programu „Sprawiedliwość” 4 , współfinansuje różnorodne projekty związane z promowaniem mediacji oraz szkoleń sędziów i praktyków.

• Wreszcie dyrektywa 2013/11/UE w sprawie alternatywnych metod rozstrzygania sporów konsumenckich („dyrektywa ADR”) 5 ; oraz rozporządzenie (UE) nr 524/2013 w sprawie internetowego systemu rozstrzygania sporów konsumenckich („rozporządzenie ODR”) 6 ; zapewniają konsumentom możliwość zwracania się do wysokiej jakości podmiotów zajmujących się alternatywnym rozstrzyganiem sporów w sprawie wszelkiego rodzaju sporów umownych z podmiotami handlowymi oraz ustanawiają ogólnounijną platformę internetową dla sporów konsumenckich wynikających z transakcji internetowych zawieranych z podmiotami handlowymi( www.ec.europa.eu/odr ).

1.3.Źródła informacji

Niniejsze sprawozdanie jest oparte na informacjach zebranych z różnych źródeł:

• W 2013 r. przeprowadzono badanie dotyczące wdrażania dyrektywy 7 . Badanie to zaktualizowano w 2016 r. 8

• W 2014 r. grupa robocza europejskiej sieci sądowej w sprawach cywilnych i handlowych opracowała dokument w sprawie postępów w międzynarodowych mediacjach rodzinnych w przypadkach uprowadzenia dziecka za granicę.

• Wyniki badania oraz doświadczenia państw członkowskich związane ze stosowaniem dyrektywy omówiono na posiedzeniu europejskiej sieci sądowej w sprawach cywilnych i handlowych w lipcu 2015 r.

• Wreszcie w dniach 18 września – 18 grudnia 2015 r. przeprowadzono internetowe konsultacje publiczne 9 . Zainteresowane osoby, mediatorzy, sędziowie, adwokaci, inni przedstawiciele zawodów prawniczych, nauczyciele akademiccy, organizacje, organy publiczne oraz państwa członkowskie udzieliły 562 odpowiedzi.

2.Ocena ogólna

Z oceny wynika, że ogólnie dyrektywa zapewniła unijną wartość dodaną. Wdrożenie dyrektywy w sprawie mediacji miało znaczący wpływ na prawodawstwo kilku państw członkowskich dzięki zwiększeniu świadomości korzyści wynikających z mediacji wśród krajowych prawodawców. Zasięg oddziaływania dyrektywy na państwa członkowskie różni się w zależności od uprzednio istniejącego poziomu ich krajowych systemów mediacji:

• Piętnaście państw członkowskich dysponowało kompleksowym systemem mediacji już przed przyjęciem dyrektywy. W ich przypadku dyrektywa wprowadziła niewielkie zmiany do ich systemów lub nie wprowadziła ich wcale.

• W 9 państwach członkowskich przepisy regulujące mediację były rozproszone lub mediacja w sektorze prywatnym opierała się na samoregulacji. W państwach tych transpozycja dyrektywy doprowadziła do uchwalenia znacznych zmian w istniejących ramach mediacyjnych.

• Cztery państwa członkowskie stworzyły swoje systemy mediacji po raz pierwszy w związku z transpozycją dyrektywy. W ich przypadku dyrektywa doprowadziła do stworzenia odpowiednich ram legislacyjnych regulujących kwestię mediacji.

Tam, gdzie transpozycja dyrektywy doprowadziła do znacznych zmian w istniejących ramach mediacyjnych lub do wprowadzenia kompleksowego systemu mediacji, wykonano ważny krok naprzód w promowaniu dostępu do metod alternatywnego rozwiązywania sporów oraz dążeniu do równowagi pomiędzy mediacją i postępowaniem sądowym.

Zidentyfikowano jednak pewne problemy w funkcjonowaniu krajowych systemów mediacji w praktyce. Są one związane głównie z brakiem „kultury” mediacji w państwach członkowskich, niewystarczającą wiedzą o sposobach postępowania w przypadku spraw transgranicznych, niskim poziomem świadomości na temat mediacji i funkcjonowaniem mechanizmów kontroli jakości usług mediacyjnych. Podczas konsultacji publicznych wielu respondentów zauważyło, że mediacje nie są jeszcze wystarczająco znane, oraz że potrzebna jest „zmiana kulturowa”, aby zapewnić zaufanie do mediacji wśród obywateli. Respondenci podkreślali też, że sędziowie i sądy wciąż niechętnie kierują strony do mediacji.

Respondenci uznali istotną rolę mediacji, zwłaszcza w sprawach z zakresu prawa rodzinnego (szczególnie w postępowaniach dotyczących opieki nad dzieckiem, uprowadzenia dziecka i prawa do kontaktów z dzieckiem), a także w sporach handlowych.

3.Konkretne elementy będące przedmiotem oceny

3.1.Dane statystyczne dotyczące mediacji

Badanie oraz konsultacje publiczne pokazują, że bardzo trudno jest uzyskać kompletne dane statystyczne dotyczące mediacji, np. liczbę spraw, w których zastosowano mediację, średni czas trwania i wskaźnik skuteczności postępowania mediacyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem mediacji transgranicznych. Nie ma zwłaszcza pełnych i porównywalnych danych dla całych systemów prawnych Jednak podczas konsultacji wielu mediatorów przedstawiło dane dotyczące swojej działalności, w szczególności liczbę przeprowadzonych mediacji i – często imponujące – wskaźniki skuteczności. Inni mediatorzy zaznaczyli, że wskaźniki skuteczności zależą od liczby stron, przedmiotu sprawy i indywidualnej sytuacji, czyli czynników, które ich zdaniem mają również wpływ na czas trwania postępowania. Jeszcze inni wyrazili ubolewanie, że bez wiarygodnej bazy danych bardzo trudno jest przedstawić argumenty przemawiające za mediacją i jej skutecznością oraz zdobyć zaufanie publiczne. Na ogół respondenci zgadzali się ze stwierdzeniem, że mediacja pozwala na znaczne oszczędności kosztów w wielu rodzajach sporów cywilnych i handlowych oraz w wielu przypadkach na znaczące skrócenie czasu rozwiązywania sporu.

Z powodu „nieoficjalnego” charakteru mediacji w porównaniu do formalnych postępowań sądowych trudniej jest uzyskać kompletne dane dotyczące mediacji. Bardziej kompletna baza danych miałaby duże znaczenie dla dalszego promowania stosowania mediacji. Europejska sieć sądowa w sprawach cywilnych i handlowych rozpoczęła prace nad ulepszeniem krajowych procesów gromadzenia danych dotyczących stosowania instrumentów unijnych w sprawach cywilnych i handlowych, w tym dyrektywy 2008/52/WE.

3.2.Zakres stosowania (art. 1 ust. 2)

Oprócz spraw transgranicznych prawie wszystkie państwa członkowskie rozszerzyły zakres stosowania środków transponujących dyrektywę również na sprawy krajowe. Tylko trzy państwa członkowskie zdecydowały się dokonać transpozycji dyrektywy wyłącznie w odniesieniu do spraw transgranicznych, stosując definicję „charakteru transgranicznego” zawartą w dyrektywie. Rozszerzenie zakresu na sprawy krajowe należy przyjąć z zadowoleniem, ponieważ liczba takich spraw znacznie przekracza liczbę spraw transgranicznych. Przepisy dyrektywy wykraczają w ten sposób poza jej zakres, z korzyścią dla osób korzystających z mediacji. Rozszerzenie zakresu na sprawy wewnętrzne pokazuje także, że państwa członkowskie na ogół chcą w ten sam sposób traktować sprawy krajowe i transgraniczne. Zważywszy na treść przepisów dyrektywy nie ma bowiem powodu do wprowadzania rozróżnienia pomiędzy tymi dwoma rodzajami spraw.

Ponadto należy zauważyć, że chociaż w praktyce mediacje są zazwyczaj wykorzystywane w największym stopniu w obszarze prawa rodzinnego, dyrektywa ma zastosowanie do wszystkich spraw cywilnych i handlowych. Jednym z obszarów, w którym rzadko stosuje się mediacje, są postępowania upadłościowe. Warto przypomnieć, że w zaleceniu w sprawie nowego podejścia do niepowodzenia w działalności gospodarczej i niewypłacalności Komisja zachęca sądy do wyznaczania mediatorów, jeżeli uznają to za niezbędne, aby pomóc dłużnikowi i wierzycielom w skutecznych negocjacjach w sprawie planu restrukturyzacji.

3.3.Mechanizmy kontroli jakości (art. 4 ust. 1)

3.3.1.Kodeksy postępowania

Przyjęcie kodeksów postępowania na poziomie krajowym jest uznawane przez zainteresowane strony za ważne narzędzie zapewniające jakość usług mediacyjnych. W 19 państwach członkowskich wymagane jest opracowanie i przestrzeganie kodeksów postępowania, natomiast w pozostałych państwach członkowskich osoby świadczące usługi mediacji ustalają swoje własne kodeksy etyczne. W niektórych przypadkach państwa członkowskie wyszły poza minimalne wymagania dyrektywy, wprowadzając obowiązek przestrzegania kodeksów postępowania przez mediatorów i organizacje świadczące usługi mediacji. Europejski kodeks postępowania dla mediatorów 10 ; odgrywa kluczową rolę w tym kontekście, ponieważ jest bezpośrednio wykorzystywany przez osoby zainteresowane lub jest inspiracją dla krajowych bądź branżowych kodeksów. W niektórych państwach członkowskich przestrzeganie Europejskiego kodeksu postępowania dla mediatorów jest przewidziane prawem, w innych stosuje się go w praktyce mimo braku takiego wymogu na gruncie obowiązujących przepisów. Większość zainteresowanych stron uznało, że wymagane w dyrektywie wspieranie opracowywania dobrowolnych kodeksów postępowania i stosowania się do nich przez mediatorów oraz organizacje świadczące usługi mediacji okazało się skuteczne. Wydaje się zatem, że w odniesieniu do kodeksów postępowania dyrektywa została wprowadzona w życie w sposób zadowalający.

3.3.2.Normy jakości dla usług mediacji

W 18 państwach członkowskich istnieją przepisy dotyczące mechanizmów kontroli jakości usług mediacyjnych. Większość państw członkowskich posiada obowiązkowe procedury akredytacyjne dla mediatorów oraz prowadzi rejestr mediatorów. W przypadkach, gdy rejestry lub procedury akredytacyjne nie są przewidziane w przepisach, organizacje świadczące usługi mediacji zazwyczaj tworzą je same. Aktualnie mechanizmy kontroli jakości w UE są bardzo zróżnicowane.

Podczas konsultacji duża liczba respondentów, w tym zwłaszcza wielu mediatorów, poparła opracowanie ogólnounijnych norm jakości dla usług mediacji. Nie było natomiast prawie żadnego poparcia w tej sprawie ze strony państw członkowskich.

Respondenci opowiadający się za rozwijaniem ogólnoeuropejskich norm jakości podzieleni byli na zwolenników jednolitych standardów ogólnoeuropejskich, uznawanych przez nich za konieczne dla dalszego promowania korzystania z mediacji, oraz na zwolenników norm minimalnych zapewniających spójność, lecz umożliwiających również uwzględnienie lokalnych różnic w zakresie kultury mediacji. Niektóre osoby podkreślały, że normy europejskie powinny opierać się na najwyższych istniejących standardach narodowych, tak aby nie zostały one sprowadzone do roli najmniejszego wspólnego mianownika.

Respondenci opowiadający się przeciwko przyjęciu ogólnoeuropejskich norm jakości argumentowali, że normy takie nie są konieczne dla powodzenia mediacji, że normy krajowe za bardzo różnią się między sobą, że opracowywanie tych norm należy pozostawić w gestii państw członkowskich, lub że samoregulacja w obrębie poszczególnych rynków krajowych jest wystarczająca. Respondenci ci podkreślali również, że w państwach członkowskich występują znaczące różnice kulturowe i prawne w zakresie rozwiązywania sporów, które mają wpływ na sposób korzystania z mediacji przez zainteresowane strony. Uniformizacja ograniczyłaby wybór konsumentów i prowadziłaby do sporów. Unia Europejska powinna najwyżej promować i ułatwiać wymianę dobrych praktyk.

Biorąc pod uwagę niechęć państw członkowskich wobec ogólnounijnych norm jakości o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a zarazem znaczące poparcie dla takich norm ze strony zainteresowanych stron, możliwym rozwiązaniem mogłoby być ewentualne przyznanie finansowania unijnego na opracowanie ogólnounijnych norm jakości w zakresie świadczenia usług mediacyjnych, realizowane z inicjatywy zainteresowanych stron w kontekście prac Europejskiego Komitetu Normalizacyjnego (CEN) na podstawie rozporządzenia (UE) Nr 1025/2012 w sprawie normalizacji europejskiej, na przykład poprzez porozumienie robocze CEN (CWA). Pomimo tego, że w zasadzie prace związane z CWA powinny być całkowicie oparte na mechanizmach rynkowych, finansowanie takie jest możliwe, o ile zostanie uznane „za konieczne i odpowiednie dla wsparcia prawodawstwa i polityki Unii”. 11

3.4.Szkolenie mediatorów (art. 4 ust. 2)

Siedemnaście państw członkowskich wspiera szkolenia mediatorów lub posiada w swoim prawodawstwie krajowym przepisy regulujące tę tematykę częściowo lub w sposób szczegółowy. Większość państw członkowskich idzie dalej niż przewidują to minimalne wymogi dyrektywy. Posiadają one przepisy regulujące wstępne, obowiązkowe szkolenie mediatorów. W wielu państwach istnieje również wymóg kontynuacji szkolenia. W państwach członkowskich nieposiadających regulacji prawnych w zakresie szkolenia organizacje mediacyjne zazwyczaj prowadzą szkolenia na zasadzie dobrowolności.

W procesie konsultacji większość respondentów uznała, że wspieranie szkolenia wstępnego oraz dalszego szkolenia mediatorów, zgodnie z wymogami dyrektywy, okazało się skuteczne. Inni respondenci podkreślali znaczne różnice i rozbieżności pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi w zakresie tworzenia, uznawania, rozpowszechniania się i rozwoju zawodu mediatora. Ich zdaniem w zakresie szkolenia i ustalania norm pomiędzy poszczególnymi systemami prawnymi istnieją pewne wspólne płaszczyzny, lecz niewiele obszarów synergii. Uważają oni, że w szkoleniu mediatorów w Europie występują istotne różnice jeżeli chodzi o wymaganą liczbę godzin oraz treści szkolenia.

W przypadkach dotyczących mediacji w kwestiach rodzinnych europejska sieć sądowa w sprawach cywilnych i handlowych podkreśliła znaczenie dla obywateli dostępu do mediatorów specjalnie przeszkolonych w zakresie międzynarodowej mediacji rodzinnej w przypadkach uprowadzenia dzieci.

W celu dalszego promowania szkolenia mediatorów, Komisja, za pośrednictwem swojego programu „Sprawiedliwość”, będzie nadal współfinansowała różnorodne projekty związane ze szkoleniami w zakresie mediacji.

3.5.Korzystanie z mediacji (art. 5 ust. 1)

Wszystkie państwa członkowskie przewidują możliwość zachęcania stron przez sąd do skorzystania z mediacji lub przynajmniej do uczestnictwa w sesjach informacyjnych na ten temat. W niektórych państwach członkowskich uczestnictwo w takich sesjach informacyjnych jest obowiązkowe na podstawie decyzji sędziego (np. w Czechach) lub w odniesieniu do konkretnych rodzajów sporów określonych w przepisach, takich jak sprawy rodzinne (Litwa, Luksemburg, Anglia i Walia). Niektóre państwa członkowskie wymagają, aby prawnicy informowali klientów o możliwości korzystania z mediacji lub wymagają, aby wnioski do sądu zawierały informację o podjęciu (bądź nie) próby mediacji oraz o wszelkich ewentualnych przyczynach uniemożliwiających podjęcie takiej próby. W niektórych państwach członkowskich stworzono systemy mediacji dostosowane do wymogów konkretnych postępowań, na przykład takich, w których obowiązują ściśle określone terminy. Na przykład w Niderlandach z rodzicami pragnącymi zaangażować się w mediację w przypadku uprowadzenia dziecka przez rodzica, sędzia przedprocesowy omawia przede wszystkim możliwości mediacji transgranicznej. Mediacja transgraniczna rozpoczyna się w dniu następującym po przesłuchaniu przedprocesowym i zostaje zakończona w ciągu trzech dni. W przypadku szczęśliwego zakończenia wyniki mediacji są natychmiast przedstawianie sędziemu zajmującemu się daną sprawą. W Wielkiej Brytanii sędziowie zobowiązani są do brania pod uwagę, w każdym momencie postępowania sądowego, zasadności zastosowania alternatywnych systemów rozwiązywania sporów, w tym mediacji, do rozstrzygnięcia danego sporu. W takich przypadkach sędzia zachęca strony do skierowania sporu do takiego systemu.

Znacząca większość zainteresowanych stron uważa, że praktyki mające na celu motywowanie stron do korzystania z mediacji są nieskuteczne. Zainteresowane strony stwierdzają, że zachęty do skorzystania z tej opcji zdarzają się zbyt rzadko, gdyż sędziowie nie znają mediacji lub nie mają do niej zaufania. Respondenci, którzy uważali, że praktyki te są skuteczne, odnosili się głównie do obszaru prawa rodzinnego.

Powyższe informacje pokazują, że praktyki motywujące strony do korzystania z mediacji, z wyjątkiem pewnych konkretnych przypadków opisanych powyżej, na ogół nie są jeszcze zadowalające. Należy zatem podjąć dalsze wysiłki na szczeblu krajowym – w zgodności z poszczególnymi obowiązującymi systemami. Respondenci wyszczególnili następujące środki prawa krajowego jako szczególnie użyteczne: wymóg, by we wnioskach do sądów strony wskazywały, czy podjęły próbę mediacji, co przypominałoby nie tylko sędziom badającym wnioski, lecz również prawnikom doradzającym stronom o możliwości korzystania z mediacji, obowiązkowe sesje informacyjne w ramach postępowania sądowego oraz nałożenie obowiązku na sądy, by brały pod uwagę mediację na każdym etapie postępowania sądowego, zwłaszcza w sprawach z zakresu prawa rodzinnego.

3.6.Prawodawstwo nakładające obowiązek korzystania z mediacji lub powodujące objęcie jej zachętami lub sankcjami (art. 5 ust. 2)

Badania wykazały, że w pięciu państwach członkowskich korzystanie z mediacji jest obowiązkowe w określonych przypadkach. Na przykład we Włoszech mediacja jest obowiązkowa w wielu różnych rodzajach sporów, a na Węgrzech i w Chorwacji w pewnych sprawach rodzinnych.

Wiele państw członkowskich promuje korzystanie z mediacji poprzez oferowanie stronom zachęt finansowych. Trzynaście państw członkowskich udziela zachęt finansowych do korzystania z mediacji polegających na redukcji lub pełnym zwrocie opłat i kosztów postępowania sądowego w przypadku osiągnięcia porozumienia w drodze mediacji w czasie zawieszenia postępowania sądowego. Na przykład na Słowacji zwrotowi podlega 30 %, 50 % lub 90 % opłat sądowych, w zależności od etapu postępowania, na którym osiągnięta zostaje ugoda na drodze mediacji. W niektórych państwach członkowskich sama usługa mediacji świadczona jest bezpłatnie lub za niską cenę, w zależności od sytuacji materialnej stron.

Istnieją również zachęty finansowe w formie pomocy prawnej. Państwa członkowskie stosują różne zasady dla różnych rodzajów sporów i postępowań mediacyjnych. Na przykład w Niemczech pomoc prawna jest zawsze stosowana przy mediacji sądowej, ale w przypadku mediacji pozasądowej jest ona ograniczona. W Słowenii pomoc prawna stosuje się tylko w przypadku mediacji sądowej. W Luksemburgu pomoc prawna jest dostępna w przypadku mediacji sądowej oraz mediacji rodzinnej prowadzonej przez certyfikowanego mediatora. We Włoszech pomoc prawna jest dostępna w przypadku mediacji obowiązkowej. W tym kontekście należy podkreślić, że art. 10 dyrektywy 2003/8/WE rozciąga prawo do pomocy prawnej w sporach transgranicznych na postępowania pozasądowe, w tym na mediację, jeśli prawo wymaga od stron ich wykorzystania lub gdy sąd nakaże stronom sporu taki tryb postępowania.

Pięć państw członkowskich nakłada sankcje jako środek promujący korzystanie z mediacji. Na Węgrzech przewidziane są sankcje dla stron, które po zawarciu ugody zawartej w drodze mediacji idą mimo wszystko do sądu lub dla tych, które nie wykonują zobowiązań podjętych w ugodzie zawartej w drodze mediacji. W Irlandii sankcje stosowane są w przypadku nieuzasadnionej odmowy skorzystania z mediacji. We Włoszech strona, która wygrała spór prawny, nie może odzyskać kosztów postępowania, jeżeli wcześniej odrzuciła propozycję mediacji zawierającą takie same warunki jak wyrok sądu. Sankcje stosowane są także w przypadkach, w których strony pominęły obowiązkowy etap mediacji i skierowały sprawę do sądu. W Polsce stronie, która bez uzasadnienia wycofa zgodę na uczestnictwo w mediacji, grozi zasądzenie kosztów sądowych niezależnie od wyniku sprawy. Słoweńskim sądom przysługuje prawo zobowiązania strony, która bez uzasadnienia odrzuci skierowanie sprawy do mediacji organizowanej w ramach systemu sądownictwa państwowego, do zapłaty całości lub części kosztów sądowych poniesionych przez stronę przeciwną.

Kontrowersje budzi kwestia obowiązkowości i dobrowolności mediacji. Zdaniem niektórych zainteresowanych stron nakładanie na strony obowiązku korzystania z mediacji utrudnia promowanie tej metody rozwiązywania sporów 12 . Według opinii innych respondentów sam charakter mediacji sprawia, że korzystanie z niej powinno być wyłącznie dobrowolne. W przeciwnym razie niemożliwe będzie jej prawidłowe funkcjonowanie. Ponadto utrzymanie obowiązku uczestniczenia w mediacji sprawiłoby, że to rozwiązanie stałoby się mniej atrakcyjne od rozprawy sądowej.

Należy pamiętać, że przymus korzystania z mediacji nie pozostaje bez wpływu na korzystanie z prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem, które to prawo gwarantują postanowienia art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Większość zainteresowanych stron opowiada się za podejściem zakładającym obowiązkowe korzystanie z mediacji. Jednak większość państw członkowskich UE i przedstawicieli środowisk akademickich jest takiemu nastawieniu przeciwna. Wśród zwolenników obowiązkowego uczestnictwa w mediacji znalazła się grupa respondentów nawołująca do wprowadzenia obowiązku korzystania z mediacji w konkretnych rodzajach spraw, takich jak sprawy handlowe, rodzinne, prawo pracy i drobne roszczenia. Wprowadzenie ogólnego obowiązku korzystania z mediacji niezależnie od rodzaju sprawy zyskało mniejsze poparcie wśród respondentów.

Poparcie dla propozycji wprowadzania sankcji za nieskorzystanie z mediacji okazało się zasadniczo niewielkie, choć wyrażono pewne poparcie dla propozycji zobowiązywania do ponoszenia kosztów stron bezzasadnie odrzucających mediację. Z ogólnie większym poparciem spotkała się propozycja zachęcania stron do korzystania z mediacji. Respondenci wymienili następujące przydatne zachęty: niższe opłaty sądowe dla stron, które korzystają z mediacji przed skierowaniem sprawy na drogę sądową, skuteczne i atrakcyjne ulgi podatkowe, bezpłatna mediacja lub przynajmniej dopłaty państwowe dla stron korzystających z mediacji.

Wprowadzenie zachęt wydaje się przydatnym rozwiązaniem motywującym strony do korzystania z mediacji. Koszty związane z rozstrzygnięciem sporu mają istotny wpływ na wybór między mediacją a skierowaniem sprawy do sądu. Zachęty finansowe przyczyniłyby się do zwiększenia atrakcyjności ekonomicznej mediacji i skłoniłyby strony do zastępowania mediacją postępowań sądowych, gdy tylko to możliwe. Zachęty te można zatem uznać za najlepszą praktykę. Narzucanie mediacji w ramach postępowania sądowego można rozważyć w sytuacjach, w których strony – z racji charakteru relacji między nimi – mają powody do powtarzających się sporów czy nawet spraw sądowych, tak jak ma to miejsce w niektórych sprawach rodzinnych (np. prawo do kontaktów z dziećmi) lub w sporach sąsiedzkich. Należy podkreślić, że także w takich sprawach obowiązkowe jest zapewnienie dostępu do systemu sądowego, gwarantowanego postanowieniami art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

W tym kontekście można uznać postanowienia art. 5 ust. 2 dyrektywy za właściwe.

3.7.Wykonalność ugód zawartych w drodze mediacji (art. 6)

Wszystkie państwa członkowskie UE zapewniają wykonalność ugód zawartych w drodze mediacji zgodnie z postanowieniami dyrektywy. Niektóre państwa członkowskie wykroczyły poza wymogi określone w dyrektywie: Belgia, Republika Czeska, Węgry i Włochy nie wprowadziły wyraźnego wymogu uzyskania zgody wszystkich stron sporu jako warunku wystąpienia z wnioskiem o nadanie klauzuli wykonalności ugodzie zawartej w drodze mediacji. W Grecji i na Słowacji wniosek o nadanie klauzuli wykonalności może złożyć dowolna strona, bez wyraźnej zgody pozostałych stron. Zgodnie z prawem polskim, podpisanie ugody jest równoważne z wyrażeniem przez strony zgody na złożenie do sądu wniosku o nadanie ugodzie klauzuli wykonalności.

W zakresie wykonalności ugód zawartych w drodze mediacji przewidziano pewne wyjątki. Dla przykładu: klauzula wykonalności nie może zostać nadana ugodzie, która jest sprzeczna z porządkiem publicznym lub, w sprawach rodzinnych, z dobrem dziecka.

Większość zainteresowanych stron uważa, że praktyki dotyczące wykonalności ugód zawartych w drodze mediacji są skuteczne. Podnoszono argument, że niezwykle rzadko pojawia się potrzeba nadania klauzuli wykonalności ugodzie zawartej w drodze mediacji. Ich zdaniem sam charakter mediacji sprawia, że skoro strony przystały na wypracowane rozwiązanie, to wysoce prawdopodobne jest zastosowanie się przez nie do postanowień ugody. Niektórzy respondenci, którzy uznali powyższe praktyki za nieskuteczne, uważają że wszystkim ugodom zawartym w drodze mediacji należy nadawać klauzulę wykonalności niezależnie od woli stron. Najlepsza praktyka pozwalająca zapewnić skuteczność mediacji rzeczywiście mogłaby polegać na umożliwieniu dowolnej stronie złożenia wniosku o nadanie klauzuli wykonalności bez wyraźnej zgody drugiej strony.

3.8.Poufność mediacji (art. 7)

Wszystkie państwa członkowskie zapewniają poufność mediacji zgodnie z wymogami określonymi w dyrektywie, a zatem dyrektywa została wdrożona prawidłowo. Niektóre państwa członkowskie wykroczyły poza wymogi określone w dyrektywie i wprowadziły bardziej restrykcyjne zasady. Dla przykładu maltańscy mediatorzy mają obowiązek zachowania poufności w sprawie tego, czy mediacja zakończyła się zawarciem ugody. Informacji takiej mogą udzielić wyłącznie za wyraźną zgodą stron wyrażoną na piśmie.

Wiele stron zainteresowanych uważa praktyki dotyczące poufności mediacji za skuteczne. Jednak pewna liczba respondentów zauważyła, że choć mediatorzy są zobowiązani do zachowania poufności, nie przysługuje im ogólne prawo do odmowy przekazywania dowodów, z którego korzystają przedstawiciele innych zawodów prawniczych, np. prawnicy. Nie ma jednak przesłanek pozwalających jednoznacznie stwierdzić, że art. 7 nie zapewnia w praktyce dostatecznej poufności mediacji.

3.9.Wpływ mediacji na okresy przedawnienia (art. 8)

Prawo wszystkich państw członkowskich gwarantuje, że wygaśnięcie okresów przedawnienia w trakcie postępowania mediacyjnego nie odbiera stronom, które próbują rozwiązać spór w drodze mediacji, możliwości wszczęcia w późniejszym czasie postępowania sądowego dotyczącego tego sporu. W tym względzie dyrektywa została zatem wdrożona prawidłowo.

Wygaśnięcie okresów przedawnienia ma szczególne znaczenie w sprawach, w których zastosowanie mają ściśle określone terminy, np. w postępowaniach sądowych w sprawach o wydanie dziecka uprowadzonego przez rodzica.

Wiele stron zainteresowanych uważa praktyki dotyczące zawieszania okresów przedawnienia na czas mediacji za skuteczne. Niektórzy spośród respondentów podkreślali, że w ich systemach prawnych zawieszenie okresów przedawnienia zagwarantowała dopiero transpozycja dyrektywy do prawa krajowego.

3.10.Informacje dla ogółu społeczeństwa (art. 9)

Trzynaście państw członkowskich uwzględniło obowiązek rozpowszechniania informacji na temat mediacji w swoim prawodawstwie krajowym. Wdrożono szereg środków informowania obywateli i przedsiębiorstw na temat mediacji (np. udostępnianie informacji na stronach internetowych właściwych instytucji krajowych, konferencje publiczne, publiczne kampanie informacyjne, spoty telewizyjne, ogłoszenia radiowe, plakaty itp.). We wszystkich państwach członkowskich informacji na temat korzyści wynikających z mediacji oraz informacji praktycznych dotyczących kosztów i sposobu postępowania udzielają stowarzyszenia mediatorów, stowarzyszenia prawników lub sami mediatorzy.

Niemniej jednak wyniki badań wskazują, że świadomość dotycząca mediacji pozostaje na niskim poziomie, a informacje dla potencjalnych stron są niedostateczne. Ma to negatywny wpływ na skuteczność usług mediacyjnych, co zostało potwierdzone przez zainteresowane strony z 18 państw członkowskich. Informacje są niedostateczne nie tylko dla stron, ale również dla przedstawicieli zawodów prawniczych. W przynajmniej 10 państwach członkowskich stanowi to dodatkową przeszkodę dla potencjalnego powszechnego korzystania z mediacji. W procesie konsultacji większość respondentów uznała, że przekazywanie informacji ogółowi społeczeństwa nie jest skuteczne. Spośród tych osób, które uznały przekazywanie informacji za skuteczne, wiele stwierdziło, że najlepsze efekty przynoszą informacje udostępniane w internecie, przykładowo przez sądy, ministerstwa, organizacje mediacyjne lub izby handlowe. Inne wymienione skuteczne mechanizmy to broszury informacyjne, osobiste wizyty w sądach lub spotkania informacyjne – takie jak dni mediacji.

Komisja Europejska współfinansuje projekty związane z promocją mediacji poprzez program „Sprawiedliwość”. Dodatkowo na stronie internetowej europejskiego portalu e-sprawiedliwość 13 znajduje się znaczna ilość informacji na temat systemów mediacyjnych państw członkowskich oraz dane osób wyznaczonych do kontaktów. Tryb dalszego rozpowszechniania wiedzy na temat dostępnych informacji należy zbadać za pośrednictwem europejskiej sieci sądowej w sprawach cywilnych i handlowych.

4.Wnioski

Dyrektywa w sprawie mediacji została wprowadzona, by ułatwić dostęp do alternatywnych metod rozwiązywania sporów, promować polubowne rozstrzyganie sporów i zapewnić stronom korzystającym z mediacji przewidywalne ramy prawne. Ten cel polityczny zachowuje swoją ważność teraz i w przyszłości: mediacje mogą pomóc w uniknięciu niepotrzebnych sporów, których koszt ponoszą podatnicy oraz skrócić czas i zmniejszyć koszty związane z postępowaniami przed sądem. W dłuższej perspektywie może to doprowadzić do stworzenia kultury postępowań nieprocesowych, w której nie ma zwycięzców ani przegranych, a są partnerzy. Dyrektywa w sprawie mediacji wprowadziła różne sposoby propagowania polubownego rozstrzygania sporów transgranicznych w sprawach cywilnych i handlowych oraz ustanowiła europejskie ramy mediacji, jako formę pozasądowego lub alternatywnego rozstrzygania sporów.

W oparciu o badania, wyniki internetowych konsultacji społecznych oraz dyskusje z państwami członkowskimi w ramach europejskiej sieci sądowej w sprawach cywilnych i handlowych, wydaje się, że wdrożenie dyrektywy w sprawie mediacji miało istotny wpływ na prawodawstwo wielu państw członkowskich. Oprócz ustanowienia określonych kluczowych wymogów dotyczących prowadzenia mediacji w sporach transgranicznych oraz w sprawach cywilnych i handlowych, dyrektywa była nowym impulsem dla powszechnego korzystania z mediacji, także w kontekście czysto krajowym, w całej UE. Wynika to w szczególności z faktu, że większość państw członkowskich rozszerzyła zakres swoich działań transponując tę dyrektywę również w odniesieniu do spraw krajowych. Ogólnie dyrektywa ta zapewniła unijną wartość dodaną – podnosząc świadomość wśród prawodawców krajowych w zakresie korzyści wynikających z mediacji, wprowadzając systemy mediacji lub przyczyniając się do poszerzenia systemów już istniejących.

Zakres oddziaływania dyrektywy na państwa członkowskie różni się w zależności od uprzednio funkcjonujących krajowych systemów mediacji. Trudności związane z praktycznym funkcjonowaniem krajowych systemów mediacji wynikają przede wszystkim z tradycji kontradyktoryjności dominującej w wielu państwach członkowskich, często niskiej świadomości w zakresie mediacji oraz funkcjonowania mechanizmów kontroli jakości.

Z oceny wynika, że obecnie nie ma potrzeby dokonania przeglądu dyrektywy, ale jej stosowanie może zostać dalej udoskonalone:

• Państwa członkowskie powinny, tam gdzie jest to konieczne i właściwe, zwiększyć wysiłki na rzecz propagowania i zachęcania do korzystania z mediacji za pośrednictwem różnych środków i mechanizmów przewidzianych w dyrektywie i omówionych w niniejszym sprawozdaniu. W szczególności należy podjąć dalsze wysiłki na szczeblu krajowym, aby zwiększyć liczbę przypadków, w których sądy zachęcają strony do skorzystania z mediacji w celu rozstrzygnięcia ich sporu. Poniższe przykłady mogą stanowić przykłady najlepszych praktyk w tym zakresie: wymóg, by we wnioskach do sądów strony wskazywały, czy podjęły próbę mediacji, w szczególności w sprawach z zakresu prawa rodzinnego, obowiązkowe sesje informacyjne w ramach postępowania sądowego i nałożenie obowiązku na sądy, by te brały pod uwagę mediację na każdym etapie postępowania sądowego, zachęty finansowe, dzięki którym mediacja będzie bardziej korzystna dla stron z ekonomicznego punktu widzenia w porównaniu z postępowaniem sądowym, zapewnienie wykonalności bez konieczności zgody wszystkich stron ugody.

• Komisja nadal będzie współfinansować projekty związane z promocją mediacji poprzez program „Sprawiedliwość”. Co do zasady Komisja otwarta jest również na zapewnienie funduszy na prace dotyczące rozwoju ogólnoeuropejskich standardów jakości w zakresie świadczenia usług mediacyjnych, realizowane z inicjatywy zainteresowanych stron. Ponadto Komisja będzie nadal prowadzić konsultacje w ramach europejskiej sieci sądowej w sprawach cywilnych i handlowych, aby dalej propagować korzystanie z mediacji, na przykład w celu stworzenia bardziej solidnej bazy danych na temat korzystania z mediacji oraz by zwiększyć świadomość społeczną, w szczególności w zakresie informacji dostępnych na stronie internetowej europejskiego portalu e-sprawiedliwość na temat systemów mediacji stosowanych w państwach członkowskich.