Zalecenie

ZALECENIE RADY

w sprawie krajowego programu reform Francji na 2016 r.

oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Francję programu stabilności na 2016 r.

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 1 , w szczególności jego art. 5 ust. 2,

uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania 2 , w szczególności jego art. 6 ust. 1,

uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej 3 ,

uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego 4 ,

uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,

uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia,

uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,

uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,

uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1)W dniu 26 listopada 2015 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego 5 , rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2016 r. Priorytety określone w rocznej analizie wzrostu gospodarczego zostały zatwierdzone przez Radę Europejską na posiedzeniu w dniach 17–18 marca 2016 r. W dniu 26 listopada 2015 r. na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 Komisja przyjęła sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania 6 , w którym wskazała Francję jako jedno z państw członkowskich, w przypadku których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji. W tym samym dniu Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro 7 . Zalecenie to zostało zatwierdzone przez Radę Europejską podczas posiedzenia w dniach 18–19 lutego 2016 r. i przyjęte przez Radę w dniu 8 marca 2016 r. Jako kraj, którego walutą jest euro, oraz ze względu na bliskie powiązania pomiędzy gospodarkami w unii gospodarczej i walutowej, Francja powinna zapewnić pełne i terminowe wdrożenie zalecenia.

(2)Sprawozdanie krajowe na 2016 r. dotyczące Francji 8 opublikowano w dniu 26 lutego 2016 r. Zawarto w nim ocenę postępów Francji w realizacji zaleceń dla tego kraju, przyjętych przez Radę w dniu 14 lipca 2015 r., i postępów Francji w realizacji jej krajowych celów w ramach strategii „Europa 2020”. Sprawozdanie krajowe zawiera również szczegółową ocenę sytuacji przeprowadzoną na podstawie art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011. W dniu 8 marca 2016 r. Komisja przedstawiła wyniki szczegółowej oceny sytuacji 9 . W wyniku analizy Komisja doszła do wniosku, że we Francji występują nadmierne zakłócenia równowagi makroekonomicznej. W kontekście słabego wzrostu gospodarczego i niskiej inflacji Francja odnotowuje wysoki i rosnący długi publiczny w połączeniu z pogarszającą się konkurencyjnością. Szczególnie poważne jest ryzyko niekorzystnych skutków dla francuskiej gospodarki oraz – zważywszy na rozmiary tej gospodarki – negatywnych skutków ubocznych mających wpływ na unię gospodarczą i walutową.

(3)W dniu 29 kwietnia 2016 r. Francja przedłożyła swój krajowy program reform na 2016 r. oraz swój program stabilności na 2016 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.

(4)Zalecenia dla poszczególnych krajów zostały uwzględnione w programowaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014–2020. Jak przewidziano w art. 23 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013, w przypadkach, w których konieczne jest wdrożenie odpowiednich zaleceń Rady, Komisja może wezwać państwo członkowskie do przeprowadzenia przeglądu i zaproponowania zmian w jego umowie partnerstwa oraz odpowiednich programach. Komisja przedstawiła dalsze szczegóły dotyczące wykorzystania przez nią tego przepisu w wytycznych w sprawie stosowania działań łączących skuteczność europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych z należytym zarządzaniem gospodarczym 10 .

(5)Francja jest obecnie objęta częścią naprawczą paktu stabilności i wzrostu. Zgodnie z programem stabilności na 2016 r. rząd zamierza, zgodnie z zaleceniem Rady z dnia 10 marca 2015 r., skorygować nadmierny deficyt do 2017 r. Dalsze obniżenie deficytu nominalnego do 1,2 % PKB przewiduje się na 2019 r. Planuje się, że średniookresowy cel budżetowy, tj. deficyt strukturalny wynoszący 0,4 % PKB, zostanie osiągnięty do 2018 r. Zgodnie z programem stabilności przewiduje się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB osiągnie szczytowy poziom 96,5 % PKB w 2017 r., a następnie spadnie do 93,3 % PKB w 2019 r. Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto prognozy budżetowe, jest zasadniczo wykonalny. Środki niezbędne do osiągnięcia deficytu docelowego począwszy od 2017 r. nie zostały jednak jeszcze dostatecznie sprecyzowane. Według prognozy Komisji z wiosny 2016 r. deficyt nominalny ma osiągnąć 3,4 % PKB w 2016 r., zgodnie z deficytem zalecanym przez Radę. W 2017 r., przy założeniu niezmiennego kursu polityki, deficyt nominalny miałby wynieść 3,2 % PKB, zagrażając terminowej korekcie nadmiernego deficytu. Zgodnie z prognozami zalecany wysiłek fiskalny nie zostanie zrealizowany w 2016 r. i 2017 r., ponieważ strategia konsolidacyjna wdrażana przez Francję polega przede wszystkim na poprawie warunków koniunkturalnych i utrzymaniu otoczenia z niskimi stopami procentowymi, które to czynniki są niezależne od kontroli władz, i dlatego strategia ta jest obarczona ryzykiem związanym z dotrzymaniem terminów. Opierając się na ocenie programu stabilności i biorąc pod uwagę prognozę Komisji z wiosny 2016 r., Rada jest zdania, że istnieje ryzyko, iż Francja nie spełni warunków paktu stabilności i wzrostu. W związku z powyższym konieczne są dalsze środki w celu zapewnienia trwałej korekty nadmiernego deficytu do 2017 r.

(6)Wydatki publiczne we Francji należą do najwyższych w całej UE i od 2010 r. wciąż rosną. Francja ogłosiła plan zmniejszenia tych wydatków o 50 mld EUR między 2015 r. i 2017 r. na wszystkich szczeblach sektora instytucji rządowych i samorządowych, ale może to okazać się niewystarczające, by doprowadzić do znaczącej redukcji wydatków publicznych. Bardziej szczegółowe określenie środków wspierających wspomnianą redukcję oraz jednoczesne zapewnienie, że środki służące ograniczeniu wydatków uwzględniają prawie zerową inflację, przyczyniłoby się do zwiększenia skuteczności tego planu.

(7)Dalsze planowane zmniejszenie wskaźnika wydatków wciąż stanowi wyzwanie, ponieważ proces określania istotnych obszarów, które mogą zostać objęte oszczędnościami, nie był efektywny, a przeglądy wydatków przyniosły dotychczas znikome rezultaty. W ramach sektora mieszkaniowego Francja wydaje prawie dwa razy więcej od innych porównywalnych państw europejskich, a przy tym nie odnotowuje lepszych wyników w zakresie rynku mieszkaniowego. Połączony wpływ wdrażania planowanej redukcji dotacji dla władz lokalnych wypłacanych przez podsektor centralny oraz wzmocnienia kontroli wydatków podsektora lokalnego, zwłaszcza poprzez ograniczenie wzrostu kosztów administracyjnych ponoszonych przez władze lokalne, mógłby utrzymać ich zdolności inwestycyjne. Przeglądy wydatków mogłyby pomóc w identyfikowaniu takich oszczędności. Ponadto ostatnie reformy administracji lokalnej mogą zwiększyć skuteczność systemu w średnim i długim terminie.

(8)Znacznych krótkoterminowych oszczędności nie można osiągnąć bez wyraźnego ograniczenia wzrostu wydatków na zabezpieczenia społeczne, które stanowiły blisko połowę wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych. System emerytalny nadal może borykać z deficytem w krótkiej i długiej perspektywie, zwłaszcza w niekorzystnych warunkach makroekonomicznych. Ponadto oczekuje się, że poprzednie reformy systemu emerytalnego ograniczą bieżący wysoki poziom wskaźnika wydatków publicznych dopiero po 2025 r. Francja wytyczyła ambitne cele na lata 2016 i 2017 związane z ograniczeniem wzrostu wydatków na opiekę zdrowotną. Celom tym mogą towarzyszyć dodatkowe działania zmierzające do zwiększenia wydajności w średnim i długim terminie.

(9)Podjęto środki z zakresu polityki, aby ograniczyć koszty pracy i poprawić marże zysku przedsiębiorstw dzięki uldze podatkowej w wysokości 20 mld EUR na konkurencyjność i zatrudnienie oraz dodatkowym cięciom w wysokości 10 mld EUR w składkach na ubezpieczenia społeczne płaconych przez pracodawcę, planowanym w ramach paktu odpowiedzialności i solidarności. Struktura tych środków, które odpowiadają 1,5 % PKB i przyczyniają się do zredukowania różnicy pomiędzy Francją a średnią dla strefy euro pod względem kosztów pracy, może ograniczać ich skuteczność. Wyniki planowanych ocen tych środków ograniczających koszty będą pomagać w podejmowaniu decyzji o przyszłym kształcie takich programów, aby zapewnić, że środki te są skuteczne. Oceny te powinny w szczególności uwzględnić wpływ na kształtowanie płac i zatrudnienie.

(10)W obecnej sytuacji cechującej się wysokim bezrobociem istnieje ryzyko, że koszty pracy przy płacy minimalnej mogą ograniczać zatrudnianie osób o niskich kwalifikacjach. Wynagrodzenie minimalne jest wysokie w porównaniu ze średnim poziomem wynagrodzeń, a koszty pracy przy płacy minimalnej zostały zredukowane poprzez zwolnienia dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Wzrost płacy minimalnej powoduje wzrost płac dla wszystkich kategorii pracowników i nierówności wynagrodzeń między pracownikami wykonującymi taką samą pracę. W wyniku mechanizmu indeksacji płacy minimalnej występują sprzężenia zwrotne między wzrostem średnich wynagrodzeń i zmianami płacy minimalnej, które opóźniają niezbędne korekty wynagrodzeń związane z niekorzystną sytuacją gospodarczą.

(11)Ostatnio przeprowadzone reformy zapewniły pracodawcom jedynie ograniczoną możliwość odstąpienia od umów branżowych. Odnosi się to do wszystkich aspektów warunków zatrudnienia, w tym do płac, czasu pracy, warunków pracy i zatrudnienia, oraz ogranicza przedsiębiorstwom możliwość dostosowania siły roboczej do swoich potrzeb. W chwili obecnej branże mogą ograniczać możliwości określania przez przedsiębiorstwa, w zależności od przypadku oraz od wyników negocjacji z partnerami społecznymi, na jakich warunkach czas pracy powinien odchodzić od zasad ustalonych w umowach branżowych. Wprowadzanie poprzez umowy na poziomie przedsiębiorstw odstępstw od umów branżowych i ogólnych przepisów dotyczących warunków zatrudnienia mogłoby zostać ułatwione w konsultacji z partnerami społecznymi.

(12)W 2015 r. wskaźnik bezrobocia wzrósł do 10,4 %. Bezrobocie jest wyższe wśród osób młodych, obywateli państw trzecich oraz pracowników słabiej wykwalifikowanych. Struktura rynku pracy jest coraz bardziej spolaryzowana i obejmuje wysoko wykształconych pracowników zatrudnianych na umowy na czas nieokreślony oraz stały udział osób o niskich kwalifikacjach, których sytuacja jest coraz bardziej niestabilna. Udział nowo zawieranych umów o pracę na czas określony krótszy od jednego miesiąca wzrósł do prawie 70 % w 2015 r. Ramy prawne regulujące umowy o pracę, zwłaszcza w zakresie przepisów dotyczących zwolnień przy umowach na czas nieokreślony, mogą wpływać na wysoką segmentację rynku pracy. Długookresowe pogarszanie się sytuacji na rynku pracy wywarło presję na stabilność systemu świadczeń dla bezrobotnych. W lutym 2016 r. przewidywano, że deficyt wyniesie 4,5 mld EUR w 2015 r., 4,2 mld EUR w 2016 r. i 3,5 mld EUR w 2017 r. Doprowadzi to do wzrostu zadłużenia systemu z 25,8 mld EUR w 2015 r. do 30,0 mld EUR w 2016 r. i 33,6 mld EUR w 2017 r. Z rachunku dotyczącego świadczeń wynika, że następujące po sobie krótkookresowe umowy o pracę w pełnym wymiarze godzin są bardziej korzystne od długookresowych umów o pracę w niepełnym wymiarze godzin oraz że system zachęca pracodawcę do oferowania krótkookresowego zatrudnienia uzupełnianego świadczeniami pracowniczymi. Ponadto konstrukcja systemu świadczeń dla bezrobotnych, zwłaszcza w zakresie warunków kwalifikowalności i degresywności świadczeń, może osłabiać zachęty do powrotu do pracy.

(13)Znalezienie zatrudnienia po ukończeniu szkoły wciąż jest trudne; dotyczy to przede wszystkim najmniej wykwalifikowanych młodych osób. Korzystanie z systemu praktyk zmniejsza się w przypadku osób nisko wykwalifikowanych w kontekście zróżnicowanych strategii regionalnych oraz ograniczonej zdolności systemu do dostosowania się do nowych potrzeb gospodarczych. Oferta szkoleń do bezrobotnych, pracowników o niższych kwalifikacjach i pracowników sektora MŚP wciąż jest niewystarczająca pomimo reformy szkolenia zawodowego, włącznie z zarządzaniem, zachętami, doradztwem oraz nowym ukierunkowanym planem szkoleń dla bezrobotnych. Niedostateczna współpraca pomiędzy różnymi podmiotami zaangażowanymi w ustawiczne kształcenie zawodowe uniemożliwia skuteczny podział zasobów. W zapewnieniu równego dostępu może pomóc mający wejść w życie osobisty rachunek aktywności (compte personnel d’activité).

(14)Otoczenie działalności gospodarczej we Francji nadal klasyfikowane jest jako średnie, zwłaszcza w zakresie obciążeń związanych z regulacjami rządowymi, w którym to przypadku Francja wypada słabo w porównaniu z innymi państwami. Program usprawnień jest realizowany zgodnie z planem, ale postępy we wdrażaniu nie są równe, zwłaszcza w zakresie środków dotyczących przedsiębiorstw; w wielu obszarach wciąż trzeba sprostać licznym wyzwaniom.

(15)Francuska gospodarka cechuje się nieproporcjonalnie dużym udziałem małych przedsiębiorstw w porównaniu z innymi państwami członkowskimi, co ogranicza ich wydajność. Oczekuje się, że ostatnie inicjatywy, mające na celu złagodzenie wpływu wymogów związanych z wielkością, nie będą w dużym stopniu dotyczyć wzrostu firm, mając na uwadze ograniczony zakres lub czasowy charakter tych działań. W konsekwencji efekt progowy nadal będzie ograniczać wzrost przedsiębiorstw we Francji.

(16)Konkurencja w zakresie usług poprawiła się w kilku sektorach, ale w innych wciąż istnieją bariery, zwłaszcza w odniesieniu do usług biznesowych, ponieważ znaczna część tych usług nie została objęta ostatnimi reformami, oraz w odniesieniu do sektorów sieciowych. Szereg barier dotyczących wejścia oraz regulacji, a także opłat, hamuje działalność gospodarczą w zawodach regulowanych oraz pogarsza wydajność innych sektorów, które korzystają z tych usług. Inne problemy wynikają z restrykcyjnego stosowania wymogów dotyczących zezwoleń.

(17)Francja wciąż jest w tyle za unijnymi liderami w zakresie innowacji, pomimo znaczącego wsparcia ze strony sektora publicznego w tym obszarze. W ciągu ostatnich 15 lat doprowadzono do nadmiernego rozrośnięcia się i niestabilności programów publicznych wspierających innowacje, co budzi obawy dotyczące ogólnej koordynacji, spójności i skuteczności tych programów. Dotyczy to w szczególności MŚP.

(18)W 2014 r. wskaźnik dochodów podatkowych w stosunku do PKB wynosił 45,9 % i był jednym z najwyższych w UE. Ogólne obciążenia podatkowe wciąż rosną, a ich struktura nie sprzyja wzrostowi gospodarczemu, ponieważ w dużym stopniu spoczywają one na czynnikach produkcji i tylko w małym stopniu na konsumpcji. Podatki od przedsiębiorstw zaczęły zmniejszać się nieznacznie od 2014 r. i Francja zbliża się do średniej unijnej pod względem opodatkowania związanego ze środowiskiem, lecz dochody z VAT wciąż są niskie, zarówno jako udział PKB oraz jako odsetek łącznego opodatkowania, z uwagi na niskie stawki, szerokie korzystanie z obniżonych stawek oraz liczne zwolnienia. Oprócz trwającego znoszenia dodatkowego podatku solidarnościowego nałożonego na przedsiębiorstwa, konkretne działania w celu osiągnięcia ogłoszonego celu dotyczącego redukcji stawek ustawowych podatku od osób prawnych do 28 % w 2020 r. nie zostały jeszcze podjęte.

(19)System podatkowy jest bardzo złożony. Wciąż istnieje duża liczba podatków przynoszących małe albo zerowe dochody, a podatek dochodowy od osób fizycznych jest wyjątkowo skomplikowany, co wiąże się z wysokimi kosztami administracyjnymi. Pomimo wprowadzenia w prawie o programowaniu finansów publicznych na lata 2014–2019 wymogu dotyczącego regularnej oceny i monitorowania wydatków podatkowych, przewidywana redukcja tych wydatków w 2016 r. jest znikoma i następuje po kilku latach ich wzrostu.

(20)W ujęciu ogólnym, bariery dotyczące inwestycji prywatnych są umiarkowane; obejmują wysokie obciążenia regulacyjne oraz wysokie stawki podatku od przedsiębiorstw, które stanowią główną przeszkodę. Otoczenie inwestycyjne poprawiłoby się poprzez usprawnienie otoczenia działalności gospodarczej, zmniejszenie podatków od produkcji i uproszczenie systemu podatkowego. Wszystkie środki wprowadzone, by poprawić konkurencyjność kosztową i pozakosztową przedsiębiorstw francuskich mogą przyczynić się do zwiększenia poziomu inwestycji oraz zachęcić firmy do inwestowania w kapitał ludzki i rzeczowy w celu podniesienia wydajności. Długoterminowy potencjał wzrostu jest także ograniczony w związku z niewielkimi inwestycjami w działania innowacyjne.

(21)W ramach europejskiego semestru Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Francji i opublikowała ją w sprawozdaniu krajowym na 2016 r. Komisja oceniła również program stabilności i krajowy program reform, a także działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Francji w poprzednich latach. Wzięła ona pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla stabilnej polityki budżetowej i społeczno-gospodarczej we Francji, ale także ich zgodność z przepisami i wytycznymi UE, ze względu na konieczność wzmocnienia ogólnego zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej przez wnoszenie na szczeblu UE wkładu w przyszłe decyzje krajowe. Jej zalecenia w ramach europejskiego semestru znajdują odzwierciedlenie w zaleceniach 1–5 poniżej.

(22)W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program stabilności, a jej opinia 11 znajduje odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniu 1 poniżej.