Bruksela, dnia 2.12.2015

SWD(2015) 265 final

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW

Towarzyszący dokumentowi:

Wniosek

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich w odniesieniu do wymogów dostępności produktów i usług

{COM(2015) 615 final}
{SWD(2015) 264 final}
{SWD(2015) 266 final}


DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW

Towarzyszący dokumentowi:

Wniosek

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich w odniesieniu do wymogów dostępności produktów i usług

1.Definicja problemu

Obecne krajowe wymogi dostępności dotyczące konkretnych produktów i usług różnią się w zależności od państwa członkowskiego, czasem w obrębie jednego państwa członkowskiego (w przypadku wymogów dostępności na szczeblu lokalnym lub regionalnym). Prowadzi to do rozdrobnienia jednolitego rynku, zwiększając obciążenie dla przemysłu, który musi zapewnić dostępność produktów i usług dla użytkowników. Krajowe wymogi w zakresie dostępności różnią się pod względem zakresu (tzn. do czego i do kogo mają one zastosowanie), poziomu szczegółowości, a także samych szczegółów technicznych. Ta różnica zakresu oznacza również, że w odniesieniu do niektórych produktów lub usług niektóre państwa członkowskie ustanowiły szczegółowe przepisy, podczas gdy w innych państwach nie ma żadnych obowiązujących przepisów.

Obecne rozbieżności w ustawodawstwie krajowym prawdopodobnie wzrosną w przyszłości, ponieważ państwa członkowskie zobowiązały się do wdrożenia ogólnych przepisów Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawach osób niepełnosprawnych, której sygnatariuszem jest również UE. Państwa członkowskie stosują te przepisy w różny sposób na szczeblu krajowym. Nie ma obecnie ogólnounijnej koordynacji krajowych przepisów w zakresie dostępności produktów i usług. W szczególności brak jest wspólnych zasad określających, w jaki sposób dostępność produktów i usług powinna być zapewniana. Z przepisów w niektórych aktach prawnych UE, które wymagają, aby pewne produkty lub usługi były dostępne, wynika, że państwa członkowskie opracują wymogi dostępności, aby wypełnić te zobowiązania, ale przy braku skoordynowanego działania istnieje ryzyko przyjęcia różnego podejścia i różnych wymogów.

Przedsiębiorcy, którzy chcieliby sprzedawać swoje produkty lub usługi w innych państwach członkowskich, mogą ponieść dodatkowe koszty na przyswojenie sobie różnych obowiązujących przepisów i, co ważniejsze, na dostosowanie swoich produktów lub usług, tak aby spełniały wymogi konkretnego rynku krajowego lub nawet regionalnego. Uniemożliwia im to jak najlepsze wykorzystanie ekonomii skali oraz oznacza, że nie mogą oni w pełni korzystać z wymiaru jednolitego rynku. Produkty i usługi dla ograniczonej liczby konsumentów są droższe, ponieważ przedsiębiorcy nie mogą korzystać z większych rynków, co pozwoliłoby im zamortyzować stałe koszty wynikające ze spełniania wymogów dostępności. Koszty dostosowania produktów lub usług do różnych wymogów krajowych mogą być szczególnie uciążliwe dla małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP).

Największa liczba zgłoszonych problemów dotyczyła środowiska zbudowanego, transportu i technologii informacyjno-komunikacyjnych, w tym internetu. Dziedziny te mają kluczowe znaczenie dla dostępności usług. Na podstawie przeglądu uwzględniającego kompetencje UE oraz zgodnego z metodyką opisaną szczegółowo w ocenie skutków sporządzony został wykaz priorytetów. Określono w nim produkty i usługi, w przypadku których dostępność jest najbardziej potrzebna, w dziedzinach, w których występują największe różnice legislacyjne i największe rozdrobnienie rynku, lub w których ich wystąpienie jest bardzo prawdopodobne, co w konsekwencji oznacza zagrożenie funkcjonowania jednolitego rynku:

komputery i systemy operacyjne;

usługi telewizji cyfrowej i powiązany sprzęt;

usługi telefoniczne i powiązane urządzenia końcowe;

e-książki;

terminale samoobsługowe w tym bankomaty, automaty do sprzedaży biletów i urządzenia do odprawy;

handel elektroniczny;

usługi bankowe;

usługi w zakresie transportu pasażerskiego: lotniczego, kolejowego, autobusowego i morskiego;

usługi hotelarskie.

Kolejny problem stanowi brak koordynacji na szczeblu UE sposobów wdrożenia obowiązku dostępności w takich dziedzinach jak zamówienia publiczne lub europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne. Obecna sytuacja utrudnia transgraniczne uczestniczenie w zamówieniach publicznych. Ostatnie badania pokazują, że obecny poziom transgranicznych zamówień publicznych jest bardzo niski i że różnice w krajowych wymogach prawnych i stosowanie przez instytucje zamawiające różnych praktyk, w tym w zakresie dostępności, stanowią przeszkodę dla transgranicznych zamówień publicznych. Sytuacja ta może doprowadzić do braku pewności u przemysłu europejskiego co do rzeczywistych wymagań instytucji zamawiających i co do możliwych sposobów konkurowania z innymi branżami oferującymi podobne produkty i usługi.

Rozbieżność przepisów w zakresie dostępności i w powiązanych kwestiach dotyczących jednolitego rynku w takich dziedzinach, jak zamówienia publiczne i europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne, wzrośnie. Chociaż w nowych ogólnoeuropejskich ramach odniesienia wymogi dostępności stały się obowiązkowe, odnośne przepisy unijne nie zawierają definicji dostępności ani nie określają, z czym się ona wiąże, pozostawiając uregulowanie tej kwestii na szczeblu szczegółowych przepisów krajowych lub sektorowych. Należy pamiętać, że finansowanie z takich źródeł unijnych, jak europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne czy instrument „Łącząc Europę”, często odbywa się pod postacią zamówień publicznych 1 .

Brak konkurencji transgranicznej spowodowany istnieniem zróżnicowanych norm dostępności w procedurach zamówień publicznych i dalszym ich wprowadzaniem może mieć negatywny wpływ na budżety sektora publicznego, gdyż ceny prawdopodobnie wzrosną.

2.Analiza zgodności z zasadą pomocniczości

Na podstawie art. 114 TFUE Unia Europejska ma prawo do działania w celu poprawy warunków ustanawiania i funkcjonowania jednolitego rynku dostępnych produktów i usług. Artykuł ten umożliwia harmonizowanie wymogów dostępności na szczeblu UE, a także eliminowanie barier uniemożliwiających podmiotom gospodarczym pełne korzystanie z zalet jednolitego rynku. Obecne różnice w przepisach dotyczących dostępności produktów i usług powodują brak pewności prawa oraz wyższe koszty transakcji i mogą zniechęcić przedsiębiorców do inwestowania w nowe i bardziej innowacyjne dostępne produkty i usługi.

Inicjatywa ta jest w pełni zgodna z zasadą pomocniczości, jako że koncentruje się wyłącznie na tych produktach i usługach, w przypadku których istnieją dowody na istnienie problemów na jednolitym rynku W związku z tym należy je rozwiązać na szczeblu UE, ponieważ różne wymogi krajowe stwarzają przeszkodę w handlu, albo dlatego, że są one już objęte zakresem prawa UE. Ponieważ państwa członkowskie nie mogą rozwiązać tego problemu same, należy ustanowić spójne ramy prawne, które umożliwią swobodny przepływ dostępnych produktów i usług na jednolitym rynku. Państwa członkowskie nadal byłyby odpowiedzialne za regulowanie wymogów dostępności produktów i usług, co do których nie ma dowodów na istnienie problemów związanych z rynkiem wewnętrznym.

Ponadto działanie to byłoby zgodne z zasadą proporcjonalności, dając państwom członkowskim elastyczność w wyborze sposobów realizacji ogólnounijnych celów i umożliwiając stopniowe ich osiąganie. Zasadę tę uwzględniono by również w odniesieniu do podmiotów gospodarczych poprzez zawarcie pewnych gwarancji co do proporcjonalności obowiązków.

Inicjatywa ta jest spójna z innymi politykami unijnymi i międzynarodowymi i mogłaby mieć pozytywny wpływ na niektóre prawa określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej.

3.Cele niniejszej inicjatywy UE

Aby móc zaradzić obecnemu i potencjalnemu rozdrobnieniu jednolitego rynku, głównym celem niniejszej inicjatywy jest poprawa funkcjonowania jednolitego rynku konkretnych dostępnych produktów i usług, przy jednoczesnym zaspokojeniu potrzeb przemysłu i konsumentów, oraz przyczynienie się do realizacji strategii „Europa 2020”, europejskiej strategii w sprawie niepełnosprawności na lata 2010–2020 i Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych. Cele szczegółowe inicjatywy to zmniejszenie przeszkód w transgranicznym handlu i zwiększenie konkurencji na rynku dostępnych produktów i usług, a także w dziedzinie zamówień publicznych. Celami operacyjnymi byłyby: określenie ogólnounijnych wymogów dostępności dla wybranych produktów i usług, które miałyby również zastosowanie przy wdrażaniu ogólnych zobowiązań dotyczących dostępności określonych w przepisach unijnych, takich jak unijne zasady udzielania zamówień publicznych, oraz zwiększenie skuteczności egzekwowania wymogów dostępności.

4.Warianty strategiczne

Pięć wariantów odrzucono na wczesnym etapie procesu oceny skutków jako nierealistyczne, niedające możliwości osiągnięcia postawionych celów lub nieproporcjonalne. Te odrzucone warianty to:

ramy horyzontalne mające zastosowanie do wszystkich odnośnych produktów i usług;

ustanowienie wymogów dostępności dla wszystkich stron internetowych sektora prywatnego;

samoregulacja ze strony przemysłu;

normalizacja europejska wyłącznie jako dobrowolna opcja; oraz

rozporządzenie ustanawiające wspólne wymogi dostępności we wszystkich państwach członkowskich.

Wstępny przegląd wykazał, że niniejsza inicjatywa unijna powinna obejmować jedynie wybrane obszary priorytetowe, w których przeszkody w funkcjonowaniu jednolitego rynku są widoczne i mogą wzrosnąć i w których działanie na szczeblu europejskim przyniosłoby dodatkowe korzyści. Interwencja regulacyjna, umożliwiająca państwom członkowskim elastyczność we wdrażaniu, wydaje się być najbardziej skuteczną formą interwencji UE na rzecz rozwiązywania obecnych i spodziewanych problemów związanych z funkcjonowaniem jednolitego rynku. W szczególności dyrektywa byłaby zgodna z podejściem przyjętym w poprzednich komunikatach i instrumentach Komisji, a także zapewniłaby swobodny przepływ dostępnych produktów i usług, bez wykraczania poza to, co konieczne.

Następujące cztery warianty poddane zostały dalszej analizie skutków:

wariant 1: niepodejmowanie dalszych działań na szczeblu UE (scenariusz odniesienia);

wariant 2: zalecenie UE określające wspólne wymogi dostępności dla wybranych produktów i usług, jak również w obszarze zamówień publicznych; wariant ten stanowi odpowiedź na problem związany z poziomem odniesienia poprzez włączenie wymogów dostępności, które mogłyby mieć zastosowanie do określonego wykazu produktów i usług oraz do procedur zamówień publicznych;

wariant 3: dyrektywa UE określająca wspólne wymogi dostępności dla wybranych produktów i usług, jak również w obszarze zamówień publicznych, mająca zastosowanie do państw członkowskich, kiedy podejmują one działania regulacyjne w dziedzinie dostępności; w ramach tego wariantu państwa członkowskie nie będą zobowiązane do stanowienia prawa w zakresie wymogów dostępności w określonym terminie, ale jeśli to uczynią lub już to uczyniły, będą musiały przestrzegać unijnych przepisów w celu zapewnienia spójności w ramach jednolitego rynku; wszystkie państwa członkowskie będą musiały zapewnić swobodny przepływ dostępnych produktów i usług, nawet jeśli nie mają one przepisów regulacyjnych dotyczących dostępu, a także dopilnować stosowania wspólnych wymogów dostępności w procedurach zamówień publicznych;

wariant 4: dyrektywa UE określająca wspólne wymogi dostępności dla wybranych produktów i usług, jak również w obszarze zamówień publicznych, mająca bezpośrednie zastosowanie do wszystkich państw członkowskich; wariant ten wymaga od wszystkich państw członkowskich, również tych, które nie ustanowiły jeszcze przepisów dotyczących dostępności, wprowadzenia nowych przepisów w zakresie dostępności zgodnie z proponowanymi zasadami unijnymi; oznacza to pełną harmonizację przepisów dotyczących dostępności we wszystkich państwach członkowskich.

5.Ocena wpływu

W odniesieniu do każdego z produktów i usług dokonano osobnej oceny skutków i w przypadku każdego produktu i usługi można by zastosować różne warianty.

Każdy z powyższych czterech wariantów oceniono pod względem skutków społecznych, gospodarczych i środowiskowych oraz stopnia, w jakim jest on zgodny z celami politycznymi i szerzej pojętymi celami UE. W kryteriach oceny skuteczności i wydajności uwzględniono to, w jaki sposób dany wariant poprawiłby transgraniczny handel wybranymi produktami i usługami oraz transgraniczne zamówienia publiczne oraz w jaki sposób zwiększyłby on konkurencję w branży odpowiadającej za wybrane produkty i usługi, a także w sektorze zamówień publicznych.

Skutki gospodarcze zostały ocenione pod kątem kosztów, jakie ponoszą przedsiębiorstwa w związku ze spełnianiem różnych krajowych wymogów dostępności produktów i usług w scenariuszu podstawowym, oraz pod kątem potencjalnych oszczędności wynikających z uwolnienia od tych kosztów, wynikającego z harmonizacji wymogów na szczeblu UE w przypadku każdego z wymienionych wariantów strategicznych. Podczas rozważania możliwego wpływu na różne grupy społeczne szczególną uwagę poświęcono skutkom dla konsumentów w starszym wieku i dla konsumentów niepełnosprawnych. Analiza wpływu poszczególnych wariantów na prawa podstawowe jest integralną częścią tego procesu i dlatego ten potencjalny wpływ badany jest na wszystkich etapach przeprowadzania oceny.

Ponadto dokonano szczegółowej oceny wpływu na MŚP i mikroprzedsiębiorstwa („test MŚP”), między innymi przeprowadzając konsultacje z przedstawicielami MŚP. Ze względu na wielkość i ograniczone zasoby MŚP różnice pomiędzy krajowymi wymogami dostępności powodują dla nich niewspółmierne problemy. Oczekuje się zatem, że MŚP mogłyby szczególnie skorzystać na wyeliminowaniu różnic w wymogach dostępności. W ocenie skutków nie wykazano konieczności zastosowania żadnych szczególnych środków dla MŚP.

5.1.    Ocena wariantu 1

Jeżeli nie zostaną podjęte żadne dalsze działania, stwierdzone problemy staną się prawdopodobnie jeszcze poważniejsze, jako że coraz większa liczba państw członkowskich wprowadza niezharmonizowane wymogi dostępności, aby wypełnić swoje zobowiązania wynikające z Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawach osób niepełnosprawnych. W oparciu o zestaw podstawowych założeń, dotyczących m.in. wielkości obrotu na rynku, udziału w handlu transgranicznym oraz udziału kosztów związanych z projektowaniem, sporządzono w ujęciu pieniężnym ocenę oczekiwanej sytuacji na rynku w 2020 r. Całkowite roczne koszty scenariusza bazowego szacuje się na około 20 mld EUR w 2020 r.

Jako że zachowanie status quo nie wymagałoby szczególnych zmian w zakresie inwestycji lub obciążeń administracyjnych, szacuje się, że koszty tego wariantu wyniosą zero.

5.2.    Ocena wariantu 2

Z uwagi na niewiążący charakter tego wariantu oczekuje się, że będzie on stosowany jedynie w ograniczonej liczbie państw członkowskich, w zależności od konkretnych produktów i usług. Na podstawie obliczeń dokonanych w odniesieniu do każdego z rynków, które to obliczenia wykazały, że w pewnych przypadkach suma związanych z dostępnością kosztów stanowić będzie nieznaczną część tych kosztów początkowych, całkowity roczny koszt tego wariantu wyniesie 16 mld EUR, co oznacza oszczędność 20 % kosztów w porównaniu ze scenariuszem bazowym.

Obciążenia administracyjne spowodowane nałożeniem na przedsiębiorstwa wymogu dostarczania informacji na temat dostępności produktów wyniosą około 20 mln EUR.

5.3.    Ocena wariantu 3

Wariant 3 zapewniłby osiągnięcie celów strategicznych. Jako że miałby on zastosowanie przy ustanawianiu przez państwa członkowskie przepisów dotyczących dostępności, zlikwidowałby on występujące obecnie rozdrobnienie i zapobiegałby rozdrobnieniu w przyszłości. Oczekuje się, że ogólny roczny koszt tego wariantu ten miałby wynosiłby 10 mld euro i oznaczałby najwyższe oszczędności ze wszystkich rozważanych wariantów – 50 % w porównaniu ze scenariuszem bazowym.

Całkowite roczne obciążenie administracyjne związane z tym wariantem ( sprawozdawczość przedsiębiorstw w zakresie dostępności) wyniosłoby około 107 mln EUR.

5.4.    Ocena wariantu 4

Podobnie jak poprzedni wariant, wariant 4 zapewniłby osiągnięcie celów inicjatywy. Poprzez jednoczesne wprowadzenie we wszystkich państwach członkowskich jednolitych wymogów dostępności w odniesieniu do każdego z wybranych produktów i każdej z wybranych usług na terenie całego jednolitego rynku wariant ten zlikwidowałby rozdrobnienie spowodowane różnymi krajowymi wymogami dostępności. Spowodowałby on pewne dodatkowe koszty dla przedsiębiorstw i przyniósłby mniejsze oszczędności niż wariant 3. Mimo to, wynikające z niego obniżenie kosztów szacuje się na 45 % w porównaniu ze scenariuszem bazowym. Jego ogólny koszt wyniósłby 11 mld EUR.

Obciążenie administracyjne dla przedsiębiorstw wyniosłoby około 126 mln EUR, jako że wariant 4 oznaczałby rozszerzenie obowiązku przekazywania informacji na wszystkie przedsiębiorstwa zaopatrujące rynek UE.

6.Porównanie wariantów strategicznych

Wariant 2 nie zapewniłby w wystarczający sposób osiągnięcia celów strategicznych – w szczególności nie wyeliminowałby on rozdrobnienia jednolitego rynku.

Warianty 3 i 4 są wariantami strategicznymi, które stanowiłyby najlepszą odpowiedź na stwierdzony problem, a co za tym idzie, mogłyby usprawnić funkcjonowanie jednolitego rynku dostępnych produktów i usług. Porównanie skutków tych dwóch wariantów pokazuje różnice między nimi dotyczące głównie ich skuteczności, oszczędności kosztów i proporcjonalności.

Podczas gdy zarówno wariant 3, jak i 4 miałby pozytywny wpływ na prawa podstawowe, najbardziej korzystne skutki dla harmonizacji jednolitego rynku, prowadzące do najbardziej pozytywnych skutków społecznych, wynikałyby z wariantu 4.

Wariant 3 wydaje się jednak być mniej kosztowny dla przedsiębiorstw i najlepiej spełnia wymogi związane z zasadami pomocniczości i proporcjonalności, jako że nie narzuca on państwom członkowskim ścisłego harmonogramu ustanawiania przepisów dotyczących dostępności. Obciążenie administracyjne w przypadku wariantu 4 powinno być większe, gdyż obejmuje on bezpośrednio wszystkie państwa członkowskie i dlatego wprowadza więcej obowiązków dla przemysłu.

Podsumowując, wariant 3 jest na pierwszy rzut oka bardziej korzystny z ekonomicznego punktu widzenia, lecz mniej skutecznie likwiduje bariery dla sprawnego funkcjonowania jednolitego rynku i mniej skutecznie zapobiega powstawaniu nowych barier tego typu. Wariant 4 może być bardziej korzystny pod względem skuteczności i korzyści społecznych, ponieważ natychmiast tworzy większy rynek, co mogłoby zrekompensować związane z nim większe koszty bezpośrednie.

7.Ustalenia w zakresie monitorowania i oceny

Komisja stoi na straży Traktatu i będzie musiała regularnie sprawdzać, w jaki sposób państwa członkowskie wdrożyły i zapewniły zgodność odpowiednich produktów i usług z wymogami dostępności.

Skutki niniejszego wniosku będą monitorowane za pomocą takich wskaźników, jak liczba spraw sądowych dotyczących problemów związanych z dostępnością odpowiednich produktów i usług lub liczba publicznych zaproszeń do składania ofert zawierających odniesienie do dostępności i do wymogów dostępności na szczeblu unijnym. Do dostarczenia niezbędnych danych wykorzysta się szereg istniejących źródeł informacji. Pięć lat po wejściu w życie niniejszej inicjatywy Komisja oceni jej skutki. Obejmie to dokonanie oceny jej rzeczywistych skutków, zbieranie wniosków z dotychczasowych doświadczeń oraz rozważenie potencjalnych usprawnień związanych z zakresem wniosku.

(1) Ze względu na potrzebę dalszego poprawiania dostępności odnośne przepisy wymagają również, aby związane z nią wymogi spełnione były również przy korzystaniu z funduszy.