KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 1.10.2015
COM(2015) 481 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
w sprawie postępów w ustanawianiu chronionych obszarów morskich (zgodnie z wymogiem określonym w art. 21 dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej 2008/56/WE)
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
w sprawie postępów w ustanawianiu chronionych obszarów morskich (zgodnie z wymogiem określonym w art. 21 dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej 2008/56/WE)
1.Wprowadzenie
Wiele gatunków morskich na morzach Europy doświadcza spadku liczebności populacji oraz zasięgu rozmieszczenia, jak również utraty siedlisk ze względu na skutki presji ze strony człowieka 1 .
W ciągu ostatnich dwudziestu lat Organizacja Narodów Zjednoczonych stale wyrażała zaniepokojenie kwestią zdrowia oceanów i morskiej różnorodności biologicznej 2 . W ramach Konwencji o różnorodności biologicznej UE zobowiązała się do zapewnienia ochrony 10 % obszarów przybrzeżnych i morskich. Cel ten został ujęty również w celu zrównoważonego rozwoju 14 polegającym na chronieniu i zrównoważonym wykorzystaniu oceanów, mórz i zasobów morskich z myślą o zrównoważonym rozwoju 3 .
Unia Europejska przyjęła w 2011 r. europejską strategię ochrony różnorodności biologicznej w celu powstrzymania utraty różnorodności biologicznej i degradacji funkcji ekosystemu na swoim terytorium do 2020 r. Dyrektywa siedliskowa 4 wymaga ustanowienia specjalnych obszarów ochrony, w tym w odniesieniu do siedlisk przybrzeżnych i morskich. Oprócz tego unijna dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej 5 (MSFD) skupia się szczególnie na ochronie morskiej różnorodności biologicznej.
Dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej zobowiązuje państwa członkowskie do wprowadzenia programów środków 6 , które należy zastosować, aby osiągnąć dobry stan środowiska na wodach morskich 7 do 2020 r. Programy środków zawierają środki ochrony przestrzennej przyczyniające się do powstawania spójnych i reprezentatywnych sieci chronionych obszarów morskich (MPA) 8 . Chronione obszary morskie są środkiem stosowanym na morzach Europy w celu ochrony zagrożonych gatunków i siedlisk. Dokładniej rzecz ujmując, są to:
-geograficznie określone obszary morskie;
-których głównym i wyraźnie określonym celem jest ochrona przyrody;
-i które są regulowane i zarządzane za pomocą środków prawnych lub innych skutecznych środków pozwalających na osiągnięcie tego celu 9 .
Wykazano, że dobrze zarządzane europejskie chronione obszary morskie przynoszą pozytywne efekty ekologiczne. W ściśle chronionych rezerwatach morskich zagęszczenie gatunków 10 wzrosło średnio o 116 %, biomasa roślin i zwierząt zwiększyła się średnio o 238 %, wielkość ciała zwierząt wzrosła o 13 %, a bogactwo gatunków o 19 % 11 .
Przyczyniając się do utrzymania zdrowych i zrównoważonych mórz i oceanów, dobrze zarządzane chronione obszary morskie wspierają również usługi dostarczane przez morza i oceany. Rola chronionych obszarów morskich wykracza zatem poza ochronę przyrody, gdyż dostarczają one społeczeństwu korzyści ekonomicznych – są zielonymi fundamentami, na których zbudowana jest niebieska gospodarka. Na przykład całkowite korzyści wygenerowane przez sieć chronionych obszarów morskich Natura 2000 oszacowano w 2011 r. na około 1,5 mld EUR rocznie. Korzyści te mogą wzrosnąć do 3,2 mld EUR w przypadku podwojenia zasięgu sieci chronionych obszarów morskich Natura 2000 12 .
Chronione obszary morskie generują korzyści społeczno-gospodarcze na różne sposoby. Zwiększając biomasę gatunków chronione obszary morskie mogą przyczyniać się do odbudowy stad ryb 13 . Istnieją dowody na pozytywny wpływ chronionych obszarów morskich na prowadzone w ich sąsiedztwie rybołówstwo. Na przykład ustanowienie rezerwatu morskiego Wysp Columbretes w Hiszpanii spowodowało wzrost połowów w ich sąsiedztwie o około 10 % rocznie 14 .
Czysta woda, zdrowe siedliska i obfita morska różnorodność biologiczna są również jednym z fundamentów turystyki przybrzeżnej i morskiej. Chronione obszary morskie mogą stać się ważnymi atrakcjami turystycznymi pobudzającymi gospodarkę przybrzeżną i morską 15 . Turystyka w obszarze Morskiego Parku Narodowego Wielkiej Rafy Koralowej i obszarze światowego dziedzictwa w Australii wygenerowała 6,4 mld USD w wydatkach bezpośrednich, 5,2 mld USD wartości dodanej i równowartość ponad 64 000 pełnych etatów w 2012 r. 16 .
Wreszcie, dzięki poprawie stanu środowiska morskiego chronione obszary morskie mogą wzmacniać inne usługi ekosystemowe, takie jak asymilacja odpadów, ochrona wybrzeży i ochrona przeciwpowodziowa 17 . Zgodnie z szacunkami wyznaczenie brytyjskiej sieci chronionych obszarów morskich wygenerowało wartość pieniężną w wysokości 8,2 mld GBP na regulację gazu i klimatu oraz 1,3 mld GBP na obieg składników pokarmowych 18 .
W niniejszym sprawozdaniu podsumowano postępy państw członkowskich w ustanawianiu chronionych obszarów morskich przed końcem 2012 r., zgodnie z wymogiem zawartym w art. 21 dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej. W oparciu o prace przeprowadzone przez Europejską Agencję Środowiska (EEA) dotyczące oceny sieci europejskich chronionych obszarów morskich niniejsze sprawozdanie przedstawia postępy w ustanawianiu chronionych obszarów morskich przez państwa członkowskie (sekcja 2) przed przystąpieniem do oceny spójności i reprezentatywności sieci chronionych obszarów morskich zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 13 ust. 4 (sekcja 3). Ostatnia sekcja zawiera perspektywy prac, które należy jeszcze wykonać. Do sprawozdania dołączone są dwa załączniki techniczne, w których zdefiniowane są terminy stosowane w sprawozdaniu, podane są europejskie i międzynarodowe ramy prawne ustanowienia chronionych obszarów morskich, a także przedstawione są tabele ilustrujące dane liczbowe wykorzystane w sprawozdaniu.
2.Ocena postępów
W 2015 r. EEA opublikuje sprawozdanie na temat europejskich chronionych obszarów morskich 19 . Zgodnie z tą oceną od czasu wejścia w życie Konwencji o różnorodności biologicznej w 1993 r. 20 w Europie dokonano znacznych postępów w wyznaczaniu chronionych obszarów morskich i ustanawianiu sieci chronionych obszarów morskich. Pod koniec 2012 r. 5,9 % europejskich mórz 21 zostało wyznaczonych jako chronione obszary morskie, jednak w całej Europie istnieją znaczne różnice regionalne w zasięgu MPA. W trzech z dziesięciu podregionów morskich zasięg MPA był większy niż 10 %, przy czym udział chronionych obszarów morskich w dwóch morzach regionalnych był niższy niż 2 % w 2012 r. 22 (tabela 1). Oprócz różnic regionalnych odnotowano duże różnice między zasięgiem MPA na wodach przybrzeżnych i morskich (tabela 2). Należy zauważyć, że zasięg MPA wzrósł jeszcze od 2012 r., ponieważ niektóre państwa członkowskie wyznaczyły wiele chronionych obszarów morskich.
W sprawozdaniu EEA rozróżnia się trzy rodzaje chronionych obszarów morskich w Europie: obszary morskie objęte siecią Natura 2000, MPA wyznaczone zgodnie z regionalnymi konwencjami morskimi oraz poszczególne krajowe chronione obszary morskie. Należy zauważyć, że te trzy rodzaje chronionych obszarów morskich mogą się pokrywać (tj. dany teren lub jego część mogą być wyznaczone w ramach więcej niż jednego systemu), podlegać różnym procesom wyznaczania i różnym wymogom prawnym.
2.1 Obszary morskie objęte siecią Natura 2000
Sieć obszarów morskich Natura 2000 jest dużym sukcesem, gdyż jest ona największym pojedynczym źródłem MPA w Europie pod względem zasięgu. Pod koniec 2012 r. obejmowała ona ponad 228 000 km², co odpowiada ponad 4 % europejskich mórz. Zasięg sieci Natura 2000 jest jednak różny w poszczególnych regionach morskich. Na Morzu Północnym i Morzu Bałtyckim obszary morskie objęte siecią Natura 2000 obejmowały odpowiednio niemal 18 % i 12 % wód. W innych regionach, takich jak Morze Jońskie, Morze Adriatyckie i Makaronezja zasięg sieci Natura 2000 był niższy od 2 % 23 (tabela 3).
Podobnie zasięg obszarów Natura 2000 był znacznie wyższy na obszarach przybrzeżnych 24 . Sieć obszarów Natura 2000 obejmowała 33,3 % wód przejściowych, 11,3 % wód przybrzeżnych i jedynie 1,7 % wód morskich 25 . Istotne cechy środowiska morskiego w wodach morskich nie zostały zatem jeszcze objęte siecią Natura 2000. Jednocześnie obszary Natura 2000 w oparciu o dyrektywę siedliskową zapewniają solidne ramy prawne dla ochrony obszarów i zrównoważonego zarządzania działalnością człowieka na nich, a nadbrzeżne państwa członkowskie zintensyfikowały wysiłki w celu uzupełnienia istniejących braków.
2.2 MPA wyznaczone zgodnie z regionalnymi konwencjami morskimi
MPA wyznaczone zgodnie z regionalnymi konwencjami morskimi w znacznym stopniu pokrywają się z obszarami Natura 2000 i krajowymi chronionymi obszarami morskimi. Regionalne konwencje morskie stanowią jednak ważną platformę współpracy państw członkowskich w celu rozwijania i wdrażania podejścia ekosystemowego do wyznaczania i zarządzania MPA. Z tego względu regionalne konwencje morskie są jedną z sił napędowych rozwoju europejskiej sieci MPA 26 .
Morze Bałtyckie było pierwszym regionalnym morzem w Europie, na którym zakres MPA przekroczył 10 %. W ocenie sieci MPA z 2010 r. przeprowadzonej przez HELCOM jej zasięg osiągnął 10,3 %. W 2012 r. sieć MPA na Morzu Bałtyckim obejmowała 12,4 % ocenianego obszaru 27 .
Odnotowano również znaczne postępy na niektórych obszarach Północno-Wschodniego Oceanu Atlantyckiego. Jednym z przykładów jest Morze Północne, na którym zasięg MPA jest najwyższy w Europie (prawie 18 %). Średnio MPA obejmowały 3,2 % ocenianego obszaru Północno-Wschodniego Oceanu Atlantyckiego w 2012 r. 28 .
W 2012 r. zasięg MPA na ocenianym przez EEA obszarze Morza Śródziemnego wynosił średnio 9,7 %. EEA nie była w stanie ocenić zasięgu MPA na Morzu Czarnym ze względu na brak dostępnych danych (tabela 4).
2.3 Krajowe MPA
Państwa członkowskie wyznaczały również chronione obszary morskie w celu ochrony obszarów ze względów interesu publicznego. Obszary te mogą wchodzić w zakres sieci Natura 2000, MPA wyznaczonych zgodnie z regionalnymi konwencjami morskimi lub mogą być od nich niezależne. Zakres konwergencji między sieciami MPA wyznaczonymi w ramach różnych systemów różni się w zależności od państwa członkowskiego i średnio w całej Europie wynosi 68,2 % w przypadku krajowych i objętych regionalnymi konwencjami morskimi obszarów chronionych (tj. ponad dwie trzecie łącznej powierzchni wchodzącej w skład krajowych i regionalnych MPA wyznaczonych jest w ramach obu tych systemów) oraz 54,5 % w przypadku krajowych MPA i MPA Natura 2000 29 . Nie było możliwe wykazanie, że fakt iż dany obszar jest chroniony na podstawie kilku systemów zwiększa poziom ochrony MPA.
3.Spójne i reprezentatywne sieci chronionych obszarów morskich
Obecnie nie ma stosowanej w całej UE metody oceny spójności i reprezentatywności europejskich sieci MPA. Regionalne konwencje morskie odegrały jednak ważną rolę przy określaniu kryteriów oceny spójności sieci MPA. OSPAR, HELCOM oraz Centrum Działań Regionalnych dla Obszarów Szczególnie Chronionych (RAC/SPA) ustanowione na mocy konwencji barcelońskiej wraz z MedPAN dla Morza Śródziemnego – wszystkie one oceniały spójność sieci MPA.
OSPAR definiuje ekologiczną spójność sieci MPA według sześciu kryteriów: cechy, reprezentatywność, powielanie, łączność, odporność i adekwatność/żywotność 30 . Pierwsza ocena sieci MPA przeprowadzona przez OSPAR w 2010 r. wykazała, że nie można jej uznać za ekologicznie spójną w oparciu o rozmieszczenie przestrzenne MPA. W 2012 r. OSPAR podjęła kolejną próbę oceny ekologicznej spójności sieci MPA, jednak nie można było wyciągnąć wiążących wniosków ze względu na brak odpowiednich danych dotyczących dystrybucji gatunków i siedlisk. W 2012 r. można było przeprowadzić tylko pobieżne oceny przestrzennego rozmieszczenia MPA, co sugerowało, że sieć MPA ustanowiona na podstawie konwencji OSPAR najprawdopodobniej nie jest ekologicznie spójna. Jednak w niektórych podregionach np. na Morzu Północnym i do pewnego stopnia również na Morzu Celtyckim widoczne zaczęły być pierwsze oznaki spójności sieci 31 .
HELCOM określiła cztery kryteria spójności ekologicznej: adekwatność, reprezentatywność, powielanie cech i łączność. Pomimo rosnącej liczby chronionych obszarów morskich wyznaczonych na jej obszarze, HELCOM stwierdziła w 2010 r., że sieć MPA na Morzu Bałtyckim nie osiągnęła jeszcze ekologicznej spójności 32 .
MedPAN-RAC/SPA ocenił spójność sieci MPA na Morzu Śródziemnym w oparciu o dwa kryteria: reprezentatywność i łączność w 2012 r. Z oceny tej wynika, że sieć MPA na Morzu Śródziemnym nie może być uznana ani za spójną ani za reprezentatywną 33 . Zachodnia część regionu śródziemnomorskiego została uznana za najlepiej połączony region na Morzu Śródziemnym.
W ramach pierwszej próby opracowania wspólnego zestawu kryteriów i metod służących ocenie spójności i reprezentatywności europejskich sieci MPA zewnętrzni konsultanci przygotowali w 2014 r. badanie dla Komisji Europejskiej 34 . W badaniu tym wykazano, że sieć MPA w badanym obszarze na Morzu Bałtyckim nie jest spójna. Komisja będzie kontynuować prace nad dalszym udoskonalaniem metod oceny ogólnounijnej sieci MPA.
4.Wnioski i perspektywy
Chronione obszary morskie są ważnymi narzędziami zarządzania przestrzennego w celu ochrony przyrody. Mogą one funkcjonować jako rezerwaty dla zagrożonej różnorodności biologicznej mórz i oceanów. Wspierając odporność ekosystemów, skuteczne sieci chronionych obszarów morskich tworzą cenne korzyści dla społeczeństwa. Takie korzyści społeczno-gospodarcze obejmują tworzenie miejsc pracy, dostarczanie żywności, czy regulację klimatu. Chronione obszary morskie są zatem wyraźnym przykładem konwergencji między niebieską i zieloną gospodarką.
Od czasu wejścia w życie Konwencji o różnorodności biologicznej w 1993 r. sieć europejskich MPA znacznie rozszerzyła swój zasięg i w 2012 r. obejmowała prawie 6 % europejskich mórz. Niniejsze sprawozdanie pokazuje ogromne postępy, których dokonano przy ustanawianiu chronionych obszarów morskich w Europie. Od 2012 r. wyznaczono jeszcze więcej chronionych obszarów morskich 35 .Prace te nie są jeszcze zakończone – podejmowane będą dalsze wysiłki, aby zagwarantować, że co najmniej 10 % europejskich mórz znajdzie się pod ochroną dzięki spójnym sieciom MPA 36 .
Cele europejskiej strategii ochrony różnorodności biologicznej do 2020 r. są w coraz większym stopniu realizowane w ramach polityki UE, co stanowi doskonałą okazję do wyznaczania i zintegrowanego zarządzania chronionymi obszarami morskimi. Dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej, dyrektywa siedliskowa i dyrektywa ptasia, dyrektywa w sprawie planowania przestrzennego obszarów morskich i zreformowana wspólna polityka rybołówstwa – wszystkie one zawierają przepisy, które mogą sprzyjać ekspansji europejskich sieci MPA w nadchodzących latach.
Aby w pełni zrealizować swój potencjał, MPA muszą obejmować środki zarządzania 37 , a ich skuteczne monitorowanie i egzekwowanie powinno być zagwarantowane. Środki zarządzania mogą obejmować plany zarządzania dla samych chronionych obszarów morskich oraz środki ochrony przestrzennej na obszarach sąsiadujących jako uzupełniające narzędzie mające zwiększyć wpływy chronionych obszarów morskich. Chronione obszary morskie powinny stanowić integralną część planów zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich, wspierając zieloną i niebieską infrastrukturę 38 , aby zagwarantować i ulepszyć dostarczanie wielorakich usług ekosystemowych z tego samego obszaru. To zintegrowane podejście jest także niezbędne, aby zagwarantować zmniejszenie presji wywieranych na morzach na ekosystemy i w ten sposób zwiększyć ich odporność.
Komisja będzie nadal wspierać wysiłki podejmowane na szczeblu krajowym i międzynarodowym na rzecz wyznaczania i skutecznego zarządzania chronionymi obszarami morskimi, jak również wprowadzania innych środków ochrony przestrzennej morskiej różnorodności biologicznej. W szczególności Komisja będzie:
wspierać państwa członkowskie w skutecznym i zintegrowanym wdrażaniu obowiązującego prawodawstwa poprzez intensywniejszą komunikację lub wytyczne, np. w odniesieniu do art. 11 rozporządzenia w sprawie WPRyb;
propagować jednolitą interpretację art. 13 ust. 4 dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej;
dalej rozwijać unijną metodologię oceny spójności i reprezentatywności sieci MPA;
wspierać państwa członkowskie za pośrednictwem istniejących unijnych mechanizmów finansowania, a zwłaszcza Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz programu LIFE lub dzięki trwającym procesom, takim jak biogeograficzny proces Natura 2000, w poszerzaniu obszarów objętych MPA, zwłaszcza w środowisku morskim oraz w skutecznym zarządzaniu 39 chronionymi obszarami morskimi;
promować integracyjne struktury zarządzania chronionymi obszarami morskimi, które umożliwiają szeroki udział zainteresowanych stron (np. władz lokalnych, społeczności lokalnych, podmiotów gospodarczych itd.) w zarządzaniu MPA;
w razie konieczności kontynuować prace nad mechanizmami wsparcia na szczeblu UE w celu skutecznego egzekwowania i kontroli środków zarządzania MPA;
promować badania na poziomie europejskim oraz wspierać wysiłki państw członkowskich na rzecz usunięcia istniejących luk w danych utrudniających skuteczne zarządzanie chronionymi obszarami morskimi i ich ocenę 40 ;
wnosić wkład w określanie korzyści ekonomicznych płynących z chronionych obszarów morskich 41 poprzez przygotowywanie badań i współpracę z organizacjami międzynarodowymi, takimi jak OECD;
zapewniać reprezentację UE w negocjacjach dotyczących umowy wykonawczej do UNCLOS w zakresie zachowania i zrównoważonego korzystania z różnorodności biologicznej obszarów znajdujących się poza jurysdykcją krajową 42 prowadzonych w celu zapewnienia lepszego funkcjonowania art. 192 i 194 ust. 5 UNCLOS w tych obszarach.
Komisja sporządzi kolejne sprawozdanie z postępów w ustanawianiu chronionych obszarów morskich w kontekście wdrażania dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej, tj. sprawozdanie Komisji na temat programów środków przedstawionych przez państwa członkowskie 43 . Niniejsze sprawozdanie będzie stanowiło podstawę dla tej oceny. Postępy w ustanawianiu chronionych obszarów morskich w Europie zostaną również ocenione w 2019 r. podczas dokonywania przez Komisję oceny pierwszego cyklu wdrażania dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej 44 . Jeśli podjęte zostaną szczególne wysiłki na wszystkich poziomach, osiągnięcie celów określonych w prawie unijnym i międzynarodowym oraz zwiększenie zasięgu MPA powyżej 10 % 45 do 2020 r. w Europie powinno być możliwe do spełnienia.
Europejska Agencja Środowiska „Sprawozdanie o stanie środowiska 2015”. http://www.eea.europa.eu/soer-2015/europe/marine-and-coastal
Zob. np. dokument Agenda 21, https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/Agenda21.pdf i rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ A/RES/66/288 - „Przyszłość, jakiej chcemy” z dnia 27 lipca 2012 r. http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/476/10/PDF/N1147610.pdf?OpenElement
Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ A/69/L.85 z dnia 12 sierpnia 2015 r., http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/69/L.85&Lang=E
Dyrektywa 92/43/EWG
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/56/WE z dnia 17 czerwca 2008 r. ustanawiająca ramy działań Wspólnoty w dziedzinie polityki środowiska morskiego (dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej) (Dz.U. L 164 z 25.6.2008).
Art. 13 dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej.
Wody morskie są zdefiniowane w dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej (art. 3 ust. 1).
Art. 13 ust. 4 dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej.
Bardziej szczegółowa definicja podana jest w załączniku (s. 8).
Liczba roślin i zwierząt na danym obszarze.
Fenberg, P. B. i in. (2012) „Wiedza o europejskich rezerwatach morskich: status, skuteczność i przyszłe potrzeby”, Marine Policy, 36 (5), s. 1012 – 1021.
Komisja Europejska (2013), „Korzyści ekonomiczne z sieci Natura 2000”. http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/financing/docs/ENV-12-018_LR_Final1.pdf
Stwierdzono, że na dobrze zarządzanych chronionych obszarach morskich znajduje się ponad pięciokrotnie więcej całkowitej biomasy dużych ryb oraz czternaście razy więcej biomasy rekinów w porównaniu obszarami, na których prowadzone są połowy. Edgar, G. J. i in.. (2014) „Globalne wyniki ochrony zależą od chronionych obszarów morskich posiadających pięć kluczowych cech”, Nature 506, s. 216–220.
Sala, E. (2012) „Oto jeden ze wspaniałych sposobów na uratowanie ryb – i sektora rybołówstwa” w Tackling Science Challenges, Harvard Business Review 85.
Rząd Australii, Departament Ochrony Środowiska i Dziedzictwa (2003) „Korzyści z chronionych obszarów morskich”. http://www.environment.gov.au/system/files/resources/5eaad4f9-e8e0-45d1-b889-83648c7b2ceb/files/benefits-mpas.pdf
Władze Morskiego Parku Narodowego Wielkiej Rafy Koralowej (2014), „Strategiczna ocena regionu Wielkiej Rafy Koralowej – sprawozdanie z oceny strategicznej”. http://elibrary.gbrmpa.gov.au/jspui/handle/11017/2861
Potts i in. (2014) „Czy chronione obszary morskie powodują przepływy usług ekosystemowych służących wsparciu dobrostanu człowieka?”, Marine Policy 44.
Hussain i in. (2010) „Ekologiczna i ekonomiczna ocena ex-ante korzyści płynących z wyznaczenia
chronionych obszarów morskich w Wielkiej Brytanii”, Ecological Economics 69(4), s. 828-838.
Europejska Agencja Środowiska (2015), „Chronione obszary morskie na morzach Europy – przegląd i refleksje na przyszłość”.
Konwencja o różnorodności biologicznej nakłada na strony obowiązek utworzenia systemów obszarów chronionych. Zob. załącznik s. 10.
EEA wyznaczyła obszar oceny w zasięgu 200 mil morskich od wybrzeża lub równej odległości do krajów spoza UE, z wyjątkiem Grecji, w przypadku której zastosowano limit 6 Mm. Chronione obszary morskie istnieją poza tymi granicami, ale nie zostały one uwzględnione w tej analizie. Podobnie, chronione obszary morskie służące zachowaniu obfitej różnorodności biologicznej w regionach najbardziej oddalonych zostały wyłączone z tej analizy ze względu na ograniczony zakres geograficzny dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej. Więcej informacji można znaleźć w dokumencie EEA (2015) „Analiza przestrzenna sieci chronionych obszarów morskich na morzach Europy”, s. 1–2.
Dane zaczerpnięte z bazy danych Natura 2000 i wspólnej bazy danych na temat wyznaczonych obszarów.
Od 2012 r. niektóre państwa członkowskie ustanowiły znacznie więcej obszarów Natura 2000, jeszcze zwiększając zasięg MPA na niektórych terenach.
Częściowo wynikają one z tego, że początkowo dyrektywa siedliskowa dotyczyła przede wszystkim obszarów lądowych oraz z braku wiedzy na temat morskich ekosystemów głębinowych.
Wody przejściowe znajdują się w strefie 0-1 Mm, wody przybrzeżne w strefie 1-12 Mm, a wody morskie 12 Mm-koniec strefy ocenianego obszaru. Europejska Agencja Środowiska (2015) „Analiza przestrzenna chronionych obszarów morskich na morzach europejskich”.
Zob. dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej – art. 5 i 6 dotyczący współpracy regionalnej.
Europejska Agencja Środowiska (2015) „Analiza przestrzenna chronionych obszarów morskich na morzach europejskich”.
Europejska Agencja Środowiska (2015) „Analiza przestrzenna chronionych obszarów morskich na morzach europejskich”.
Europejska Agencja Środowiska (2015), „Chronione obszary morskie na morzach europejskich – przegląd i refleksje na przyszłość”.
OSPAR (2006) „Wytyczne dotyczące rozwoju ekologicznie spójnej sieci chronionych obszarów morskich OSPAR”, numer referencyjny 2006-3.
Więcej szczegółów dotyczących kryteriów ekologicznej spójności oraz ustaleń można znaleźć w dokumencie: Johnson D. i in. (2013) „Ocena ekologicznej spójności sieci chronionych obszarów morskich OSPAR w 2012 r.”.
Boedeker D. i in. (2010) „W kierunku ekologicznie spójnej sieci dobrze zarządzanych chronionych obszarów morskich –sprawozdanie z realizacji na temat statusu i ekologicznej spójności sieci HELCOM BSPA”, Baltic Sea Environment Proceedings nr. 124A.
Gabrié C. i in. (2012) „Status chronionych obszarów morskich na Morzu Śródziemnym” MedPAN i RAC/SPA. Ed: MedPAN Collection.
Wolters H. A. i in. (2014) „Propozycja metody oceny spójności ekologicznej sieci morskich obszarów chronionych w Europie”. https://circabc.europa.eu/sd/a/b993ca97-579c-4aee-8e0e-22794682ac16/MPA%20coherence%20report-final.pdf
Na przykład przed końcem 2014 r. powierzchnia obszarów sieci Natura 2000 wyznaczonych na mocy dyrektyw siedliskowej i ptasiej zwiększyła się do prawie 320 000 km² w porównaniu z ok. 228 000 km² w 2012 r. – zob. http://ec.europa.eu/environment/nature/info/pubs/docs/nat2000newsl/nat37_en.pdf
Zob. cel 11 z Aichi w pkt 2 w załączniku do niniejszego sprawozdania.
Oceana (2014) „Management matters: Ridding the Baltic Sea of paper parks”. http://eu.oceana.org/sites/default/files/oceana_ridding_the_baltic_sea_of_paper_parks.pdf
Więcej informacji znajduje się na stronie: http://ec.europa.eu/environment/nature/ecosystems/index_en.htm
Komisja sfinansowała szereg projektów badawczych w tej dziedzinie (zob. np. program MESMA, http://www.mesma.org/ ).
Zob. na przykład dokument nr 18 zawierający stanowisko Europejskiej Rady Morskiej „Osiągnięcie ekologicznie spójnych sieci MPA w Europie: potrzeby i priorytety naukowe”, kwiecień 2013 r.
http://www.esf.org/fileadmin/Public_documents/Publications/EMB_PP18_Marine_Protected_Areas.pdf
Za pośrednictwem specjalnego badania.
Zgromadzenie Ogólne ONZ postanowiło niedawno, że w 2016 r. rozpoczną się negocjacje międzyrządowe dotyczące umowy wykonawczej do UNCLOS w zakresie zachowania i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej na obszarach znajdujących się poza jurysdykcją krajową (rezolucja A/69/L.65 z dnia 19 czerwca 2015 r.).
Państwa członkowskie przedkładają Komisji swoje programy środków do dnia 31 marca 2016 r.
Art. 20 dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej.
Zob. cel 11 z Aichi w pkt 2 w załączniku do niniejszego sprawozdania.
KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 1.10.2015
COM(2015) 481 final
ZAŁĄCZNIKI
do
sprawozdania Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady
w sprawie postępów w ustanawianiu chronionych obszarów morskich (zgodnie z wymogiem określonym w art. 21 dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej 2008/56/WE)
Załącznik I:
1. Terminologia
Dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej nie zawiera definicji pojęć: „chroniony obszar morski” i „środek ochrony przestrzennej”. Celem niniejszej sekcji jest przedstawienie definicji, które były stosowane przy przygotowaniu niniejszego sprawozdania i będą stosowane w kontekście wdrażania dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej oraz innych aktów prawnych.
1.1 Chronione obszary morskie
W prawie międzynarodowym art. 8 Konwencji o różnorodności biologicznej (CBD) określa zasadniczy obowiązek stron do ustanowienia obszarów chronionych 1 . Definicja obszaru chronionego 2 w art. 2 tej konwencji stanowi podstawę dla definicji obszarów chronionych i chronionych obszarów morskich stosowanych przez inne organizacje międzynarodowe, takie jak Międzynarodowa Unia Ochrony Przyrody i Jej Zasobów (IUCN) 3 lub regionalne konwencje morskie (RSC) 4 .
W Unii Europejskiej obszary chronione są ustanawiane na mocy dyrektyw o ochronie przyrody (zob. specjalne obszary ochrony zgodnie z dyrektywą siedliskową i obszary specjalnej ochrony zgodnie z dyrektywą ptasią). Definicja tych obszarów 5 jest zgodna z definicją obszarów chronionych w CBD, tzn. są one geograficznie określone, mają wyraźny cel ochrony oraz na ich terytorium podejmowane są środki zarządzania , aby osiągnąć ten cel.
W oparciu o elementy wspólne tych definicji zaproponowano następujące kryteria do celów wyznaczania chronionych obszarów morskich w ramach dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej oraz wszystkich powiązanych obszarów polityki UE 6 :
-są one geograficznie określonymi obszarami morskimi;
-których głównym i wyraźnie określonym celem jest ochrona przyrody;
-oraz są regulowane i zarządzane za pomocą środków prawnych lub innych skutecznych środków pozwalających na osiągnięcie tego celu.
1.2 Środki ochrony przestrzennej
Cel 11 strategicznego planu na rzecz różnorodności biologicznej na lata 2011-2020 7 stanowi, że „(...) 10 % obszarów przybrzeżnych i morskich, zwłaszcza obszarów o szczególnym znaczeniu dla różnorodności biologicznej i usług ekosystemowych, musi zostać zachowanych, poprzez skuteczne i sprawiedliwe zarządzanie systemami obszarów chronionych, które są ekologicznie reprezentatywne i należycie połączone, oraz przez inne skuteczne środki służące ochronie dotyczące konkretnych obszarów (...)”. Nie ma jednak międzynarodowo przyjętej definicji tego, co należy rozumieć przez „inne skuteczne środki służące ochronie dotyczące konkretnych obszarów”.
Zarówno dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej, jak i dyrektywy ptasia i siedliskowa przewidują środki ochrony poza obszarami chronionymi, aby zapewnić odpowiednią ochronę gatunków i siedlisk, a także zmaksymalizować korzyści z obszarów chronionych. Dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej wyraźnie mówi o środkach ochrony przestrzennej 8 . Dyrektywa siedliskowa przewiduje ustanowienie systemu ścisłej ochrony gatunków i podgatunków wymienionych w załączniku IV do dyrektywy oraz środki ochronne dla gatunków i podgatunków wymienionych w załączniku V 9 . Niektóre z tych środków dotyczą konkretnych obszarów (np. czasowy lub lokalny zakaz pozyskiwania okazów dziko występujących i eksploatacji niektórych populacji, ustanowienie systemu zezwoleń na pozyskiwanie okazów lub systemu limitów 10 itd.). Dyrektywa ptasia stwarza podobną strukturę 11 .
W związku z tym środki ochrony przestrzennej są zdefiniowane zgodnie z logiką dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej oraz dyrektyw o ochronie przyrody, tzn. środki ochrony przestrzennej stanowią szerszą kategorię niż chronione obszary morskie i odgrywają rolę wspierającą w ochronie przyrody. Dlatego też termin „środki ochrony przestrzennej” stosowany jest w stosunku do 12 :
-środków służących ochronie dotyczących konkretnych obszarów;
-niespełniających kryteriów chronionych obszarów morskich, ponieważ ochrona nie jest ich głównym celem lub dlatego że ich cel skupia się na konkretnej działalności lub sektorze, aby chronić część ekosystemu.
Pod tym względem niektóre środki zarządzania rybołówstwem, które zawierają w sobie elementy ochrony wchodzą w zakres definicji środków ochrony przestrzennej. Takie środki zarządzania rybołówstwem mogą obejmować specjalne zezwolenia połowowe lub zakaz stosowania określonych narzędzi połowowych 13 na konkretnych obszarach w celu ochrony na przykład wrażliwych ekosystemów morskich lub łąk trawy morskiej lub niektóre środki ochronne przyjęte na mocy art. 7 wspólnej polityki rybołówstwa 14 .
Niektóre środki, które mają zostać podjęte na podstawie dyrektywy w sprawie planowania przestrzennego obszarów morskich mogą również zostać uznane za środki ochrony przestrzennej, gdyż jednym z celów planów zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich jest ochrona i poprawa stanu środowiska.
2. Właściwe prawo UE i międzynarodowe
Dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej 15 ma na celu zapewnienie włączenia problematyki ochrony środowiska do różnych strategii politycznych, umów i środków prawnych wywierających wpływ na środowisko morskie 16 . W związku z tym w niniejszej sekcji przedstawiono wykaz przepisów UE i prawa międzynarodowego mających wpływ na ustanowienie chronionych obszarów morskich zgodnie z dyrektywą ramową w sprawie strategii morskiej.
Prawodawstwo UE
1.Dyrektywy siedliskowa 17 i ptasia 18 : przewidują wyznaczenie obszarów chronionych, które stanowią spójną europejską sieć ekologiczną (sieć Natura 2000) 19 i podlegają ścisłym wymogom w zakresie ochrony i zarządzania w celu osiągnięcia właściwego stanu ochrony unijnych najbardziej wrażliwych siedlisk i gatunków.
2.Wspólna polityka rybołówstwa: jej niedawno znowelizowane rozporządzenie podstawowe przewiduje przyjęcie środków ochronnych, zgodnie z celami dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej oraz dyrektyw ptasiej i siedliskowej 20 . Pozwala ono również na utworzenie obszarów chronionych ze względu na ich wrażliwość biologiczną 21 . Ponadto chronione obszary połowowe mogą zostać ustanowione na mocy rozporządzenia w sprawie środków zarządzania na rzecz zrównoważonego wykorzystywania zasobów rybnych w Morzu Śródziemnym 22 .
3.Ramowa dyrektywa wodna 23 : ma zastosowanie do śródlądowych wód przejściowych, ale jej przepisy są bardzo istotne dla chronionych obszarów morskich na wodach stref przybrzeżnych, na których znajdują się tarliska i tereny rozwoju narybku i dlatego są one istotne z punktu widzenia ochrony przyrody.
4.Dyrektywa w sprawie planowania przestrzennego obszarów morskich 24 : chronione obszary morskie stanowią część planów zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich ustanowionych w dyrektywie.
Wymiar międzynarodowy
1.Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza: wymaga, aby strony podjęły środki mające na celu, ogólnie, ochronę i zachowanie środowiska morskiego oraz w szczególności rzadkich lub wrażliwych ekosystemów, a także siedlisk rzadkich, zagrożonych lub ginących gatunków i innych form życia morskiego 25 .
2.Konwencja o różnorodności biologicznej: ma na celu powstrzymanie utraty różnorodności biologicznej, zapewniając ochronę i zrównoważone korzystanie z morskiej różnorodności biologicznej. Cel 11 z Aichi dotyczący różnorodności biologicznej 26 przewiduje ochronę 10 % obszarów przybrzeżnych i morskich poprzez „skuteczne i sprawiedliwe zarządzanie systemami obszarów chronionych, które są ekologicznie reprezentatywne i należycie połączone, oraz przez inne skuteczne środki służące ochronie dotyczące konkretnych obszarów”. Cel ten stał się zobowiązaniem globalnym dzięki włączeniu go do dokumentu końcowego z konferencji Rio+20 pt. „Przyszłość, jakiej chcemy” 27 i proponowanego celu dla oceanów 28 w Agendzie rozwoju po 2015 roku negocjowanej na poziomie ONZ. Również w Konwencji o różnorodności biologicznej opisane są obszary morskie ważne ze względów ekologicznych lub biologicznych z powodu ich ważnej roli we wspieraniu zdrowego funkcjonowania oceanów oraz w uznaniu ich potencjalnej potrzeby pewnego rodzaju ochrony. Podczas regionalnych warsztatów na całym świecie opisanych zostało około 200 obszarów morskich ważnych ze względów ekologicznych lub biologicznych i zostały one zatwierdzone przez konferencję stron do włączenia do „repozytorium” obszarów morskich ważnych ze względów ekologicznych lub biologicznych Konwencji o różnorodności biologicznej. W gestii państw i właściwych organizacji międzyrządowych leży podejmowanie decyzji w sprawie wszelkich środków zarządzania i ochrony dla tych obszarów lub ich części, w tym poprzez wyznaczenie ich jako chronionych obszarów morskich.
3. Regionalne konwencje morskie: mają na celu poprawę zarządzania na poziomie regionalnym w zakresie ochrony środowiska morskiego. Cztery regionalne konwencje morskie obejmują wody morskie wchodzące w zakres dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej: OSPAR dla północno-wschodniego Atlantyku, HELCOM dla Morza Bałtyckiego, konwencja barcelońska dla Morza Śródziemnego i konwencja bukareszteńska dla Morza Czarnego. Wszystkie te cztery regionalne konwencje morskie wniosły wkład w ustanowienie chronionych obszarów morskich oraz ocenę spójności sieciowej 29 chronionych obszarów morskich.
Załącznik II:
Tabele
Tabela 1 – Zasięg chronionych obszarów morskich na morzach europejskich (2012) 30
Tabela 2 – Procentowy zasięg chronionych obszarów morskich na morzach europejskich w zakresie 0-1 Mm, 1-12 Mm i 12 Mm-koniec strefy ocenianego obszaru (2012) 31
Tabela 3 – Zasięg sieci Natura 2000 (N2K) w zamkniętych morzach Europy (2012) 32
Tabela 4: Całkowita powierzchnia obszaru, procentowy zasięg miejsc wyznaczonych na podstawie regionalnych konwencji morskich na ocenianym obszarze chronionych obszarów morskich i pokrywanie się z unijną siecią Natura 2000 (N2K) (2012) 33 .
Obowiązek ten ma zastosowanie na obszarach podlegających jurysdykcji lub suwerenności danego państwa.
„»Obszar chroniony« oznacza obszar określony geograficznie, który jest wyznaczony, objęty odpowiednimi regulacjami i zarządzany dla osiągnięcia określonych celów związanych z ochroną.” Artykuł 2 Konwencji o różnorodności biologicznej z 1992 r.
Zob. definicja w IUCN (2008), „Wytyczne dotyczące stosowania kategorii zarządzania obszarem chronionym ”, s. 8.
Zob. definicje w OSPAR (2003), „Zalecenie dotyczące sieci chronionych obszarów morskich 2003/3”, art. 1.
HELCOM (2013), „Przegląd stanu sieci chronionych obszarów morskich na Morzu Bałtyckim”, s. 7.
Art. 4, 6 i 7 Protokołu do konwencji barcelońskiej dotyczącego obszarów szczególnie chronionych i różnorodności biologicznej w rejonie śródziemnomorskim (1999).
Art. 1 lit. l) dyrektywy siedliskowej i art. 4 dyrektywy ptasiej.
Zob. pkt 2. załącznika.
Konwencja o różnorodności biologicznej (2010), COP 10, załącznik do decyzji X/2.
Zob. art. 13 ust. 4 dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej.
Zob. art. 12-16 dyrektywy siedliskowej.
Art. 14 dyrektywy siedliskowej.
Zob. art. 5 dyrektywy ptasiej.
Zob. dokument „Programy środków na podstawie dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej – zalecenia dotyczące wdrażania i sprawozdawczości”, 25 listopada 2014 r. https://circabc.europa.eu/w/browse/0ee797dd-d92c-4d7c-a9f9-5dffb36d2065
Zob. np. rozporządzenie Rady (WE) nr 734/2008 z dnia 15 lipca 2008 r. w sprawie ochrony wrażliwych ekosystemów morskich na pełnym morzu przed niekorzystnym wpływem przydennych narzędzi połowowych
Zob. art. 7 ust. 1 lit. a), b), h) i i) oraz ust. 2 lit. c), d) i e) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1380/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa.
Art. 1 dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej.
W odniesieniu do ogólnych wzajemnych powiązań między dyrektywą ramową w sprawie strategii morskiej, polityką UE i umowami międzynarodowymi zob. Sprawozdanie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego Wkład dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej (2008/56/WE) w wykonywanie istniejących obowiązków, zobowiązań i inicjatyw państw członkowskich lub UE na szczeblu unijnym lub międzynarodowym w dziedzinie ochrony środowiska wód morskich (COM (2012) 662 z 16.11.2012).
Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. L 206 z 22.7.1992).
Dyrektywa Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.U. L 103 z 25.4.1979).
Art. 3 dyrektywy siedliskowej.
Art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1380/2013 w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa.
Art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1380/2013 w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa dotyczący ustanowienia obszarów odbudowy stad ryb.
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1967/2006 z 21 grudnia 2006 r.
Dyrektywa 2000/60/WE ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej.
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/89/UE z dnia 23 lipca 2014 r. ustanawiająca ramy planowania przestrzennego obszarów morskich. Art. 8 tej dyrektywy wzywa państwa członkowskie do włączenia działań związanych z ochroną przyrody i gatunków oraz obszarami chronionymi do ich planów zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich.
Art. 192 i 194 ust. 5 UNCLOS.
Część strategicznego planu na rzecz różnorodności biologicznej na lata 2011-2020 przyjęta przez strony Konwencji o różnorodności biologicznej w 2010 r. (UNEP/CBD/COP/DEC/X/2).
Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ 66/288 z dnia 27 lipca 2012 r. – „Przyszłość, jakiej chcemy”, pkt 177.
Zob. cel 14 w sprawozdaniu otwartej grupy roboczej Zgromadzenia Ogólnego ONZ ds. celów zrównoważonego rozwoju – Zgromadzenie Ogólne ONZ A/68/970 z dnia 12 sierpnia 2014 r.
Zob. sekcje 2.2 i 3 niniejszego sprawozdania.
Europejska Agencja Środowiska (2015) „Analiza przestrzenna chronionych obszarów morskich na morzach europejskich”.
Na podstawie tabeli 3.8 w „Analizie przestrzennej chronionych obszarów morskich na morzach europejskich” Europejska Agencja Środowiska (2015).
Europejska Agencja Środowiska (2015), „Chronione obszary morskie na morzach europejskich – przegląd i refleksje na przyszłość”.
Na podstawie tabeli 3.4 w „Analizie przestrzennej chronionych obszarów morskich na morzach europejskich” Europejska Agencja Środowiska (2015).