SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Kompleksowe sprawozdanie dotyczące funkcjonowania Funduszu Gwarancyjnego /* COM/2014/0214 final */
Spis treści 1........... Fundusz jako
ochrona budżetu Unii przed wezwaniami do dokonania płatności z tytułu
niewykonania zobowiązań od 1994 r. 2 2........... Główne elementy
mechanizmu zasilania Funduszu. 2 2.1........ Zasilanie Funduszu
na podstawie wypłat netto. 3 2.2........ Mechanizm wyrównawczy. 3 2.3........ Wartości progowe. 3 3........... Funkcjonowanie
Funduszu. 3 3.1........ Operacje
gwarantowane przez Fundusz. 3 3.1.1..... Zewnętrzne operacje
pożyczkowe EBI gwarantowane przez Fundusz – wielkości i podstawowa
charakterystyka ryzyka związanego z gwarancjami udzielonymi EBI. 4 3.1.2..... Pożyczki w ramach
pomocy makrofinansowej gwarantowane przez Fundusz. 4 3.1.3..... Operacje Euratom
gwarantowane przez Fundusz. 5 3.2........ Zmiany w zakresie
ryzyka kredytowego. 5 4.
......... Zdarzenia
mające wpływ na Fundusz w latach 2010 – 2013. 5 4.1........ Przypadki
niewykonania zobowiązań z tytułu pożyczek gwarantowanych udzielonych Syrii 6 4.2........ Chorwacja stała
się państwem członkowskim UE w 2013 r. 6 5........... Zarządzanie
aktywami Funduszu w trudnym otoczeniu rynkowym.. 6 5.1........ Efektywność
Funduszu. 6 5.2........ Zmiany wielkości
Funduszu. 7 6........... Perspektywy
dotyczące nowego upoważnienia na lata 2014 - 2020. 7 6.1........ Upoważnienie EBI. 7 6.2........ Pomoc
makrofinansowa. 8 6.3........ Euratom.. 9 6.4........ Wniosek dotyczący
zasilania Funduszu w czasie wieloletnich ram finansowych 2014-2020 9 7........... Docelowa kwota
zasilania. 10 8........... Wnioski 12 1. Fundusz jako ochrona budżetu Unii przed wezwaniami do
dokonania płatności z tytułu niewykonania zobowiązań od 1994 r. Fundusz Gwarancyjny dla działań zewnętrznych
(„Fundusz”) został ustanowiony w 1994 r. rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr
2728/94 z dnia 31 października 1994 r.[1]
w celu ochrony budżetu Unii w przypadku niewykonania zobowiązań przez
beneficjentów pożyczek przyznanych lub gwarantowanych przez Unię Europejską.
Powyższe rozporządzenie było trzykrotnie zmieniane[2], a obecnie Fundusz
działa na podstawie rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 480/2009 z dnia 25
maja 2009 r.[3]
(wersja ujednolicona). Przeprowadzono cztery przeglądy funkcjonowania
Funduszu (w latach 1998, 2003, 2006 i 2010). Po przeglądzie w 2006 r.
wprowadzono nowy mechanizm zasilania Funduszu. Mechanizm ten wszedł w życie w
2007 r. W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono piąty przegląd Funduszu,
zgodnie z zapowiedzią wyrażoną we wniosku podsumowującym sprawozdanie z 2010 r.
Dodatkowe informacje o działalności i funkcjonowaniu Funduszu znajdują się w
sprawozdaniach rocznych dotyczących zarządzania Funduszem oraz gwarancji
uwzględnionych w budżecie UE. W dwóch kolejnych sekcjach (2 i 3) sprawozdania
ponownie opisano główne elementy obecnego mechanizmu zasilania i funkcjonowanie
Funduszu. Następnie w sekcji 4 przedstawiono główne zdarzenia, które miały
wpływ na funkcjonowanie Funduszu od ostatniego kompleksowego sprawozdania
sporządzonego w 2010 r., natomiast sekcja 5 dotyczy zarządzania aktywami
Funduszu. W sekcji 6 przedstawiono operacje gwarantowane przez Fundusz oraz ich
wpływ na potrzeby w zakresie zasilania Funduszu w kontekście wieloletnich
ramach finansowych 2014-2020. Sekcja 7 zawiera przegląd docelowej kwoty
zasilania, natomiast w sekcji 8 sformułowano wniosek. Uzupełnieniem niniejszego
sprawozdania jest dokument roboczy służb Komisji zawierający wykresy i tabele. 2. Główne elementy mechanizmu zasilania Funduszu Trzema głównymi elementami nowego mechanizmu
wprowadzonego w 2007 r. są a) zasilanie Funduszu na podstawie wypłat netto, b)
mechanizm wyrównawczy oraz c) wartości progowe. 2.1. Zasilanie Funduszu na podstawie wypłat netto W obecnym mechanizmie zasilania, wprowadzonym w
2007 r., zmieniono zasady zasilania Funduszu poprzez zaniechanie poprzednio
stosowanej praktyki zasilania Funduszu na podstawie prognoz dotyczących
podpisywanych umów pożyczek niezależnie od faktycznego wydatkowania tych
środków. Od tego czasu podstawą mechanizmu zasilania są wypłaty netto. Celem tej
zmiany była poprawa funkcjonowania Funduszu poprzez zredukowanie liczby
transferów dokonywanych rocznie pomiędzy budżetem Unii a Funduszem tylko do
jednego i zwiększenie efektywności przepływów środków budżetowych. 2.2. Mechanizm wyrównawczy W celu ochrony budżetu UE przed wstrząsami, w
mechanizmie zasilania przewidziano mechanizm wyrównawczy, którego celem jest
ograniczenie rocznej kwoty transferowanej do Funduszu w przypadkach poważnego
niewykonania zobowiązań. Mechanizm wyrównawczy działa w następujący sposób:
jeżeli w wyniku jednego lub większej liczby przypadków niewykonania zobowiązań,
kwota, która ma być pokryta przez Fundusz, przekracza 100 mln EUR w danym roku
(mając wpływ na budżet na początku roku n+2 po dokonaniu wypłaty), nadwyżka
powyżej 100 mln EUR zostaje stopniowo wpłacona do Funduszu. W szczególności
wysokość rocznej transzy stanowi niższą z następujących kwot: 100 mln EUR lub
kwota pozostająca do zapłaty (art. 6 rozporządzenia nr 480/2009). Mechanizm wyrównawczy nie został jeszcze
uruchomiony, ponieważ jak dotąd Fundusz nie został wezwany do dokonania
płatności kwot przekraczających 100 mln EUR rocznie w wyniku jednego lub
większej liczby przypadków niewykonania zobowiązań. 2.3. Wartości progowe Ponadto wprowadzono tak zwane wartości progowe.
Dzięki ich funkcjonowaniu władza budżetowa ma być informowana o poważnych
stratach odnotowywanych przez Fundusz (działanie zostaje uruchomione, gdy
wartość Funduszu spada poniżej 80 % kwoty docelowej), a Komisja ma przedkładać
sprawozdania w sprawie środków wyjątkowych, jakie mogą być wymagane do
odtworzenia Funduszu (działanie zostaje uruchomione, gdy wartośćFunduszu spada
poniżej 70 % kwoty docelowej). Dotychczas nie zostały osiągnięte wartości
progowe. 3. Funkcjonowanie
Funduszu W niniejszej sekcji opisano
operacje gwarantowane przez Fundusz oraz zmiany ryzyka kredytowego związanego z
pożyczkami gwarantowanymi. 3.1. Operacje
gwarantowane przez Fundusz Operacje
pożyczkowe gwarantowane przez Fundusz dotyczą trzech różnych instrumentów
objętych gwarancją z budżetu Unii Europejskiej, tj. gwarancji udzielanych
Europejskiemu Bankowi Inwestycyjnemu (EBI) z tytułu pożyczek i gwarancji
pożyczkowych w odniesieniu do operacji w państwach trzecich, pożyczek Euratom
na rzecz państw trzecich i pożyczek udzielanych w ramach pomocy makrofinansowej
UE na rzecz państw trzecich. Schemat zawarty w dokumencie roboczym służb
Komisji (sekcja 1) przedstawia funkcjonowanie Funduszu i wszystkie przepływy
finansowe mające wpływ na jego wartość. 3.1.1. Zewnętrzne operacje pożyczkowe EBI
gwarantowane przez Fundusz – wielkości i podstawowa charakterystyka ryzyka
związanego z gwarancjami udzielonymi EBI Około 97 % łącznej niespłaconej kwoty gwarantowanej przez Fundusz
stanowią gwarancje wystawiane w odniesieniu do pożyczek udzielanych przez EBI
na projekty realizowane w państwach trzecich. Z prognoz dotyczących wykonania
upoważnienia wynika, że w przyszłości gwarancje na rzecz EBI nadal będą
zdecydowanie przeważać w przypadku ryzyka zabezpieczanego przez Fundusz. Jeśli
odbiorca gwarantowanej pożyczki nie spłaca jej w terminie wymagalności ani w
ciągu trzech miesięcy po tym terminie, EBI zwraca się do Komisji
o zapłacenie kwot należnych od dłużnika niewykonującego zobowiązań zgodnie
z porozumieniem gwarancyjnym zawartym przez UE i EBI. W przypadku gdy oprócz
gwarancji unijnej EBI posiada innego gwaranta z sektora publicznego lub
prywatnego, gwarancja tego gwaranta jest uruchamiana przed wezwaniem do zapłaty
z tytułu gwarancji UE. Wykres 1: Odsetek operacji EBI gwarantowanych
przez Fundusz na koniec 2012 r. (kwota główna i należne odsetki) Operacje finansowe EBI w państwach trzecich
uzgodnione z rządem państwa, z objętą gwarancją państwową jednostką sektora
publicznego lub prywatnego, z władzami regionalnymi lub lokalnymi bądź z
przedsiębiorstwami lub instytucjami publicznymi będącymi własnością rządu lub
kontrolowanymi przez rząd, które charakteryzują się odpowiednim ryzykiem
kredytowym, są objęte gwarancją generalną. W przypadku innych rodzajów
operacji, zwłaszcza z sektorem prywatnym, gwarancja jest ograniczona do
wyraźnie zdefiniowanych zdarzeń związanych z ryzykiem politycznym. 3.1.2. Pożyczki w ramach pomocy makrofinansowej
gwarantowane przez Fundusz Pomoc makrofinansowa jest udzielana w formie
pożyczek lub bezpłatnych dotacji na wspieranie krajów kandydujących do UE,
potencjalnych krajów kandydujących do UE i krajów sąsiadujących z UE w
rozwiązywaniu krótkoterminowych problemów związanych z bilansem płatniczym,
stabilizowaniu finansów publicznych i promowaniu wdrażania reform strukturalnych.
Pomoc makrofinansowa ma charakter wyjątkowy i tymczasowy oraz jest ściśle
uzależniona od polityki gospodarczej; zazwyczaj jest uzupełnieniem programów
dostosowań gospodarczych MFW. Operacje w ramach pomocy makrofinansowej muszą
być każdorazowo zatwierdzone przez Radę i Parlament. W przypadku gdy państwo
beneficjent nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań z tytułu spłaty pożyczki,
Komisja może uruchomić Fundusz celem spłaty zaciągniętej pożyczki. W 2012 r. udział
operacji w ramach pomocy makrofinansowej był bardzo nieznaczny (około 2 %) w
porównaniu z łączną niespłaconą kwotą kapitału i odsetek gwarantowaną przez
Fundusz (zob. wykres 1). 3.1.3. Operacje Euratom gwarantowane
przez Fundusz Pożyczki Euratom mogą być wykorzystywane do
finansowania projektów w państwach członkowskich (decyzja Rady
77/270/Euratom) lub w niektórych państwach trzecich (na Ukrainie, w Rosji i w
Armenii) (decyzja Rady 94/179/Euratom). W 1990 r. Rada ustaliła pułap
zadłużenia na poziomie 4 mld EUR, z czego zawarto transakcje na kwotę 3,7 mld
EUR, a wypłacono 3,4 mld EUR. Komisja informuje Radę i proponuje nowy limit
zadłużenia, gdy całkowita wartość transakcji osiągnie poziom 3,8 mld EUR. Podobnie jak w przypadku pomocy makrofinansowej,
Fundusz może zostać wezwany do zapłaty, jeżeli beneficjent nie wywiązuje się ze
swoich zobowiązań z tytułu spłaty pożyczki. W 2012 r. udział operacji Euratom był marginalny
(poniżej 1 %) w porównaniu z łączną niespłaconą kwotą kapitału i odsetek
gwarantowaną przez Fundusz (zob. wykres 1). 3.2 Zmiany w zakresie ryzyka kredytowego Fundusz pokrywa ryzyko związane z pożyczkami i
gwarancjami pożyczkowymi na rzecz państw trzecich. Od początku wykonywania
upoważnienia EBI do prowadzenia operacji zewnętrznych[4] na lata 2007-2013
niespłacona, zabezpieczona kwota wzrastała średnio o 13,5 % rocznie do kwoty
około 23,1 mld EUR w 2013 r. (niespłacone pożyczki oraz naliczone
odsetki). Wzrost niespłaconej kwoty zabezpieczonej przez Fundusz nie musi
oznaczać, że ponoszone przez Fundusz ryzyko wzrosło proporcjonalnie do wzrostu
zabezpieczonej kwoty, ponieważ całkowite ryzyko kredytowe należy oceniać
również na podstawie jakości pożyczkobiorców. Oceniając zmiany ryzyka
kredytowego zachodzące w określonym czasie, można stwierdzić, że na koniec
października 2013 r. wystąpiła nieznaczna poprawa profilu ryzyka kredytowego
zabezpieczonych pożyczek w porównaniu z rokiem 2009. W szczególności odsetek
pożyczek gwarantowanych przez Funduszu odnoszących się do pożyczkobiorców klasy
inwestycyjnej zwiększał się z upływem czasu (zob. sekcja 5 dokumentu roboczego
służb Komisji). To ustalenie jest jednym z elementów będących podstawą wniosku,
że należy utrzymać kwotę docelową na poziomie 9 %. 4. Zdarzenia
mające wpływ na Fundusz w latach 2010 – 2013 Dwoma zdarzeniami, które miały wpływ na Fundusz
w omawianym okresie, były przypadki niewykonania zobowiązań z tytułu pożyczek
gwarantowanych udzielonych przez EBI na rzecz Syrii oraz przystąpienie
Chorwacji do UE; zdarzenia te opisano poniżej. 4.1. Przypadki niewykonania zobowiązań z tytułu pożyczek
gwarantowanych udzielonych Syrii W następstwie pogarszającej się sytuacji w
Syrii Rada do Spraw Zagranicznych, Parlament Europejski i Rada Europejska
podjęły w 2011 r. pewne decyzje w odniesieniu do tego państwa. W szczególności
zabroniły one EBI dokonywania wypłat w związku z istniejącymi umowami pożyczek.
Decyzja ta została następnie potwierdzona w decyzji Rady 2011/782/WPZiB z dnia
1 grudnia, rozporządzeniu Rady (UE) nr 36/2012 z dnia 18 stycznia 2012 oraz
decyzji Rady 2013/255/WPZiB z dnia 31 maja 2013 r. Podczas gdy w poprzednich latach Syria
całkowicie i terminowo obsługiwała pożyczki względem EBI, od listopada 2011 r.
bank odnotowuje zaległości w spłacie pożyczek udzielonych na projekty w Syrii.
W konsekwencji, zgodnie z porozumieniem gwarancyjnym między EBI i UE w 2012 r.
EBI skierował do Funduszu cztery wezwania do dokonania płatności na łączną
kwotę około 42 mln EUR. W 2013 r. do Funduszu skierowano osiem dodatkowych
wezwań do dokonania płatności na łączną kwotę 82,5 mln EUR. W 2012 r. odzyskano
kwotę 2,1 mln EUR. Łączna
niespłacona kwota główna pożyczek gwarantowanych udzielonych Syrii wynosi około
551 mln EUR, przy czym termin wymagalności ostatniej pożyczki przypada w
2030 r. Zgodnie z porozumieniem gwarancyjnym, jeżeli UE dokonuje płatności w
ramach gwarancji UE, wstępuje ona w prawa i przejmuje środki zaradcze
przysługujące EBI. W odniesieniu do kwot, które są przedmiotem subrogacji, EBI
wszczyna procedury mające na celu ich odzyskanie, zgodnie z umową w zakresie
odzyskiwania wierzytelności zawartą przez UE i EBI. 4.2. Chorwacja stała się państwem członkowskim UE w 2013 r. Po przystąpieniu Chorwacji
do UE w czerwcu 2013 r. ryzyko związane z tym państwem będzie w dalszym ciągu
zabezpieczane przez budżet UE, jednak już nie poprzez Fundusz. W konsekwencji
kwota około 30,3 mln EUR odpowiadająca związanej z Chorwacją ekspozycji
wynoszącej około 337 mln EUR (kwoty niespłacone oraz naliczone odsetki) została
przeniesiona z Funduszu do budżetu UE w 2013 r. 5. Zarządzanie aktywami Funduszu w
trudnym otoczeniu rynkowym W niniejszej sekcji oceniono efektywność i
zmiany w zakresie aktywów Funduszu w latach 2010-2013. 5.1. Efektywność Funduszu W ciągu całego okresu od 2010 r. do czerwca 2013 r. bezwzględna
rentowność Funduszu wyniosła średnio 2,42 % w stosunku rocznym. W tym samym
okresie wskaźnik odniesienia Funduszu obejmował średnią rentowność na poziomie
1,86 % w stosunku rocznym. Wskaźnik odniesienia Funduszu jest koszykiem
złożonym głównie z indeksów iBoxx (w szczególności indeksu długu państwowego w
EUR w strefie euro oraz indeksu instrumentów zabezpieczonych w EUR) oraz stopy
Euribid dla ekspozycji krótkoterminowych. Wyniki Funduszu były lepsze od
wskaźnika odniesienia średnio o 0,56 punktu bazowego w stosunku rocznym.
Fundusz osiągnął takie wyniki w kontekście najpoważniejszego w ostatnich
czasach kryzysu na globalnych rynkach finansowych. Na dzień 31 grudnia
2012 r. wartość aktywów Funduszu wyniosła 2 mld EUR (z czego 155,7 mln EUR
stanowiło należny wkład z budżetu UE na początku 2013 r.). Wrażliwość portfela
aktywów na ryzyko stopy procentowej, mierzona czasem trwania, wynosiła jedynie
około 1,45 na dzień 30 czerwca 2013 r. 5.2. Zmiany wielkości Funduszu Jak widać na wykresie 2 w dokumencie roboczym
służb Komisji, wielkość Funduszu zmniejszyła się w 2007 r. i 2008 r., po
wdrożeniu nowego mechanizmu zasilania Funduszu, a od 2008 r. zwiększała się,
osiągając około 2 mld EUR w 2012 r. Wyjaśnieniem spadku z 2007 r. jest
spowolnienie tempa wypłat pożyczek na początku obecnego upoważnienia EBI do prowadzenia
operacji zewnętrznych (związanych jednak z poprzednimi upoważnieniami), co
spowodowało nadwyżkę w wysokości 125,75 mln EUR przekazaną z Funduszu do
budżetu UE. Obserwowane od 2010 r. przyśpieszenie tempa wypłat pożyczek w
ramach upoważnienia do prowadzenia zewnętrznych operacji pożyczkowych oraz
wzrost wielkości operacji w ramach pomocy makrofinansowej spowodowany kryzysem
finansowym tłumaczą wzrost wielkości aktywów Funduszu (zob. sekcja 6 tabela 1 w
dokumencie roboczym służb Komisji). Poza zasilaniem Funduszu innym głównym źródłem
dochodu Funduszu są zyski uzyskiwane z jego aktywów. Od 2007 r. zyski z aktywów
Funduszu spadły ze względu na ogólny spadek stóp procentowych na rynku do
rekordowo niskich poziomów. Zyski uzyskane w latach 2007-2013 wyniosły 281
mln EUR (zob. tabela 1 kolumna b w dokumencie roboczym służb Komisji,
wpłaty i wypłaty od czasu utworzenia Funduszu). 6. Perspektywy dotyczące nowego
upoważnienia na lata 2014 - 2020 W niniejszej sekcji oceniono perspektywy w zakresie operacji
pożyczkowych gwarantowanych przez Fundusz (w ramach EBI, pomocy
makrofinansowej, Euratom) oraz potencjalne skutki dla zasilania Funduszu w
czasie wieloletnich ram finansowych 2014-2020. 6.1. Upoważnienie EBI W ramach upoważnienia EBI dokonano ponad 95 % operacji gwarantowanych
przez Fundusz. Mechanizm zasilania Funduszu, którego celem jest utrzymanie
Funduszu na poziomie 9 % wypłaconych pożyczek pozostających do spłaty,
wprowadza de facto ograniczenie upoważnienia EBI do prowadzenia operacji
zewnętrznych objętych gwarancją budżetu UE. Komisja przedłożyła wniosek dotyczący decyzji Parlamentu Europejskiego
i Rady w sprawie udzielenia gwarancji UE dla Europejskiego Banku Inwestycyjnego
na pokrycie ewentualnych strat poniesionych w związku z działaniami z zakresu
finansowania wspierającymi projekty inwestycyjne poza granicami Unii [COM(2013)
293 z 23.5.2013]. We wniosku proponuje się maksymalny pułap w wysokości 28 mld
EUR w odniesieniu do działań EBI z zakresu finansowania w ramach gwarancji UE w
latach 2014–2020. Na ten maksymalny pułap składają się dwa elementy: (i) stały pułap w maksymalnej wysokości 25 mld EUR oraz (ii) fakultatywna dodatkowa kwota w wysokości 3 mld EUR. Wpływ na budżet ewentualnego uruchomienia tej fakultatywnej dodatkowej
kwoty pułapu musiałby być obliczany na podstawie zaktualizowanych prognoz
dotyczących zapotrzebowania na zasilenie Funduszu w momencie przeglądu
śródokresowego. Późniejsze negocjacje dotyczące nowego upoważnienia prowadzone przez
przez Radę, Parlament Europejski i Komisję zakończyły się w dniu 17 grudnia
2013 r., a w ich wyniku uzgodniono podniesienie stałego pułapu o 2 mld
EUR, do maksymalnej wysokości 27 mld EUR. To porozumienie będzie musiało zostać
formalnie zatwierdzone przez Radę i Parlament Europejski w 2014 r. 6.2. Pomoc makrofinansowa Od 2011 r. Komisja przyjęła cztery wnioski ustawodawcze dotyczące
pomocy makrofinansowej: dwa w 2011 r. - dla Gruzji w styczniu 2011 r. oraz dla
Republiki Kirgiskiej w grudniu 2011 r., oraz dwa w 2013 r. - dla Jordanii w kwietniu
oraz dla Tunezji w grudniu. Od drugiej połowy 2011 r. warunki finansowania na globalnych rynkach
kapitałowych uległy znacznemu pogorszeniu. Ponadto arabska wiosna i wynikające
z niej polityczne i gospodarcze wstrząsy w partnerskich krajach arabskich z
regionu Morza Śródziemnego spowodowały zwiększoną presję na budżety i
zewnętrzną pozycję w tych gospodarkach. Zmiany te doprowadziły do zwiększonego
zapotrzebowania na pomoc makrofinansową w 2012 i 2013 r. Pierwszym przypadkiem
był wniosek rządu egipskiego o pomoc makrofinansową w wysokości 500 mln EUR,
która została po raz pierwszy przekazana w czerwcu 2011 r., a następnie
ponowiona w lutym i listopadzie 2012 r. W drugim przypadku Jordania zwróciła
się w grudniu 2012 r. o pomoc makrofinansową w formie pożyczek w wysokości do
200 mln EUR. W sierpniu 2013 r. również władze Tunezji zwróciły się o pomoc
makrofinansową w wysokości do 500 mln EUR. Po oszacowaniu, we współpracy z MFW,
pozostających do zaspokojenia potrzeb Jordanii i Tunezji w zakresie finansowania
zewnętrznego, Komisja przyjęła w kwietniu 2013 r. (w odniesieniu do Jordanii) i
w grudniu 2013 r. (w odniesieniu do Tunezji) wnioski ustawodawcze w sprawie
pomocy w wysokości, odpowiednio, 180 i 250 mln EUR w formie pożyczek. W grudniu
2013 r. Parlament Europejski i Rada przyjęły decyzję ustawodawczą w sprawie
pomocy dla Jordanii. Pomoc ma zostać wypłacona w 2014 r. Planowana pomoc
makrofinansowa dla Tunezji ma zostać uruchomiona w 2014 r. i 2015 r. W następstwie krytycznych wydarzeń na Ukrainie Komisja zaproponowała
dodatkową nadzwyczajną operację w ramach pomocy
makrofinansowej w postaci pożyczek na łączną kwotę do 1
mld EUR, co stanowi uzupełnienie dotychczasowego programu pomocy
makrofinansowej obejmującego pożyczki w wysokości 610 mln EUR. Wypłata funduszy
w ramach obu wspomnianych operacji przewidziana jest na lata 2014-2015. Dodatkowo w lutym 2014 r. władze Armenii również skierowały wniosek o
nową operację w ramach pomocy makrofinansowej. Szacowana prognozowana wartość pożyczek wypłaconych w ramach pomocy
makrofinansowej w latach 2014-2015 (biorąc pod uwagę wyjątkowy charakter pomocy
makrofinansowej, nie istnieją prognozy wykraczające poza rok 2015) wynosi około
2,6 mld EUR, z czego kwotę 1,7 mld EUR oszacowano w odniesieniu do 2014 r., a
kwotę 0,9 mld EUR w odniesieniu do 2015 r. (kwoty te
obejmują ostatnio proponowane operacje w ramach pomocy makrofinansowej dla
Ukrainy). Wypłaty w ramach tych pożyczek będą miały wpływ
na zasilanie Funduszu najwcześniej w 2016 r., w zależności od tempa wypłacania
pożyczek. 6.3. Euratom W 2012 r. w ramach instrumentu pożyczkowego
Euratomu nie zrealizowano żadnych wypłat pożyczek. W sierpniu 2013 r. podpisano
umowę dotyczącą pożyczki i gwarancji (w wysokości 300 mln EUR) z Ukrainą w celu
zwiększenia bezpieczeństwa elektrowni jądrowych. Pierwsza transza tej pożyczki
ma być wypłacona w 2014 r. W okresie 2014-2020 z kwoty 326 mln EUR pozostającej wciąż do
dyspozycji w ramach instrumentu pożyczkowego Euratomu skorzystać może jeden lub
dwa projekty w państwach członkowskich bądź określonych państwach trzecich. Komisja będzie musiała
poinformować Radę i przedstawić wniosek dotyczący nowego pułapu zadłużenia, gdy
zagregowane kwoty pożyczek osiągną poziom 3,8 mld EUR (obecnie 3,7 mld EUR). 6.4. Wniosek dotyczący zasilania Funduszu w czasie wieloletnich
ram finansowych 2014-2020 Jak wynika z tabeli 2
w dokumencie roboczym służb Komisji, w czasie ram finansowych 2007-2013
dostępne roczne środki budżetowe przewidziane w wieloletnich ramach finansowych
2007-2013 (200 mln EUR rocznie w cenach bieżących) w znacznym stopniu
wystarczały na zasilanie Funduszu w większości lat. Na koniec okresu 2007–2013
stosunek łącznych transferów z budżetu UE do Funduszu do łącznego przydziału
środków budżetowych wynosi około 44 %. Na taki poziom wykorzystania wpływ miało przyjęcie w 2007 r. nowego
mechanizmu zasilania Funduszu, dzięki któremu położono kres strukturalnemu
nadmiernemu zasilaniu. Dodatkowo w latach 2007-2009 poniżej oczekiwań było
tempo wypłat pożyczek EBI zawartych w ramach obecnego upoważnienia. W 2011 r.
uruchomiono fakultatywne upoważnienie w dziedzinie zmiany klimatu (2 mld EUR w
cenach bieżących); dodatkowo zwiększono pułap dla krajów śródziemnomorskich o
1,6 mld EUR w cenach bieżących (na mocy decyzji 1080/2011/UE). Zmiany te będą
miały jednak wpływ na zasilanie Funduszu w wieloletnich ramach finansowych
2014-2020. Zgodnie z wnioskiem Komisji z 23.5.2013
dotyczącym nowego upoważnienia EBI do prowadzenia operacji zewnętrznych łączny
pułap zasilania Funduszu w ramach upoważnienia na lata 2014-2020 miał wynosić
1,193 mld EUR, w porównaniu z 1,4 mld EUR w czasie ram finansowych 2007-2013
(obie kwoty podano w cenach bieżących). W późniejszej umowie z dnia 17 grudnia 2013 r. (będącej obecnie
przedmiotem negocjacji między Radą, Parlamentem i Komisją i która ma jeszcze
być przyjęta przez współustawodawcę) dotyczącej zwiększenia o 2 mld EUR stałego
pułapu gwarancji UE na rzecz EBI przewiduje się również dodatkową kwotę 110 mln
EUR[5] w formie dochodów
przeznaczonych na określony cel[6]
służącą zaspokojeniu dodatkowych potrzeb finansowych Funduszu. Na podstawie informacji dostępnych w czasie pisania niniejszego
sprawozdania oraz na podstawie przewidywanych modeli wypłat i spłat pożyczek
gwarantowanych, oczekuje się, że całkowita kwota zasilania w wieloletnich
ramach finansowych 2014-2020 zaspokoi potrzeby Funduszu w latach 2014-2020. Faktyczne roczne potrzeby w zakresie zasilania Funduszu w latach
2014-2020 będą ostatecznie uzależnione od rzeczywistego tempa udzielania,
wypłacania i spłacania pożyczek w odniesieniu do trzech działań zabezpieczonych
przez Fundusz (pożyczek gwarantowanych EBI, pomocy makrofinansowej i operacji
Euratomu). Kolejnym istotnym czynnikiem mającym wpływ na ewentualne zmiany
zapotrzebowania na środki budżetowe w tym okresie jest wpływ na aktywa Funduszu
wezwań do dokonania płatności wynikających z zaległych płatności z tytułu
pożyczek gwarantowanych na rzecz Syrii od 2011 r. Przewidywane potrzeby
finansowe na lata 2014-2020 uwzględniają skutki bieżących wezwań do dokonania
płatności z tytułu niespłaconych pożyczek dla Syrii w 2012 r. i 2013 r. oraz
założenie dalszego niewywiązywania się z płatności, których termin wymagalności
przypada do połowy 2015 r. Biorąc pod uwagę fakt, że założenie to jest z konieczności
arbitralne, wezwania do dokonania płatności z tytułu niewykonania zobowiązań
przez Syrię mogą zostać zaprzestane przed upływem tego okresu lub być w dalszym
ciągu składane po tym okresie. Wreszcie zasoby Funduszu będą uzupełniane
zyskami z inwestowania aktywów Funduszu. Jednak ze względu na rekordowo niskie
poziomy stóp procentowych w czasie sporządzania niniejszego sprawozdania zyski
te mogą być niższe niż w poprzednich okresach. 7. Docelowa
kwota zasilania W okresie od września 2009 r. do lutego 2010
r. przeprowadzono ocenę Funduszu. Celem oceny było przeanalizowanie celowości,
skuteczności i wydajności Funduszu, ze szczególnym uwzględnieniem adekwatności
obecnych poziomów głównych parametrów Funduszu, zwłaszcza poziomu kwoty
docelowej. Analiza potwierdziła, że obecny poziom 9 % jest odpowiedni
w stosunku do ryzyka kredytowego związanego z zabezpieczonymi przez
Fundusz pożyczkami i gwarancjami udzielonymi na zabezpieczenie pożyczek. Przeprowadzona w ramach powyższej oceny ocena
ilościowa wskazuje, że nawet w scenariuszu przyśpieszonego tempa strat[7] Fundusz może
potencjalnie pokryć nawet mało prawdopodobne duże straty. W przeszłości EBI
nigdy nie przyśpieszał wezwań do dokonania płatności z tytułu zaległych
pożyczek gwarantowanych, ponieważ gwarancja UE zapewnia pokrycie pozostałych
płatności należnych od pożyczkobiorcy, nawet jeżeli pożyczkobiorca nie będzie w
dalszym ciągu wykonywał zobowiązań. Fundusz pokrywa ryzyko kredytowe niewykonania
zobowiązań w 42 państwach. Na 10 państw, w stosunku do których ekspozycja Funduszu
jest najwyższa, przypada około 81 % łącznej ekspozycji. Geograficzne
rozmieszczenie operacji pożyczkowych gwarantowanych przez Fundusz jest
stosunkowo stabilne w okresie od 2000 r. do 2013 r. Wyjaśnieniem tej
stabilności jest regionalny rozkład upoważnienia EBI, jako że istnieje wiele
podobieństw w rozdziale operacji pożyczkowych w ramach poprzedniego i obecnego
upoważnienia. Około 83 % operacji pożyczkowych skupia się w krajach
śródziemnomorskich, potencjalnych krajach kandydujących i krajach kandydujących
(zob. wykres 3 w dokumencie roboczym służb Komisji). Analiza zachodzących od końca 2012 r. zmian
profilu ryzyka kredytowego pożyczek gwarantowanych przez Fundusz wskazuje, że
główny parametr Funduszu (kwota docelowa w wysokości 9 %) został ustalony na
poziomie wystarczającym w stosunku do ryzyka ponoszonego przez Fundusz. W
szczególności profil ryzyka kredytowego operacji pożyczkowych, mierzony
wskaźnikiem średnim ważonym, nieco się poprawił w porównaniu z poprzednimi
latami (zob. pkt 3.2 powyżej i sekcja 5 w dokumencie roboczym służb Komisji).
Ten obniżony profil ryzyka jest jednym z powodów uzasadniających rzeczywisty
poziom kwoty docelowej. Choć ogólny profil ryzyka kredytowego uległ w
ostatnich latach poprawie, w październiku 2013 r. około 49 % pożyczek w
portfelu transakcji gwarantowanych ma rating kredytowy poniżej poziomu
inwestycyjnego. Oznacza to, że na podstawie historycznych skumulowanych
wskaźników niewykonania zobowiązań w przypadku różnych ratingów kredytowych dla
ryzyka związanego z niewypłacalnością państwa dla różnych perspektyw czasowych
publikowanych przez wiodące agencje ratingowe, prawdopodobieństwo wystąpienia
przypadku niewykonania zobowiązań w ciągu jednego roku nie jest nieistotne.
Uznaje się jednak, że ryzyko to jest zabezpieczone w ramach docelowej kwoty
zasilania na poziomie 9 %. W latach 1994-2011 do Funduszu skierowano
wezwania do dokonania płatności na łączną kwotę około 478 mln EUR, a wskaźnik
odzyskanych wierzytelności wyniósł 100 % (zob. tabela 1 w dokumencie
roboczym służb Komisji). Ostatnie wezwania do dokonania płatności
zarejestrowano w 2012 r. i 2013 r. w odniesieniu do Syrii. W 2012 r. wezwano do
dokonania płatności kwoty 42 mln EUR, z czego odzyskano 2,1 mln EUR, a
wypłacono 24 mln EUR. Kwoty w ramach wezwań w 2013 r. szacuje się na około 82,5
mln EUR. Na podstawie analizy przeprowadzonej w
niniejszym sprawozdaniu można stwierdzić, że główny parametr Funduszu (kwota
„docelowa” w wysokości 9 %) został ustalony na poziomie wystarczającym, aby
uwzględnić ryzyko ponoszone przez Fundusz oraz potencjalne zmiany ryzyka
kredytowego spowodowane skutkami kryzysu finansowego. 8. Wnioski W ramach obecnego mechanizmu zasilania
Funduszu kontynuowane jest zapowiadane usprawnianie procedury budżetowej, a zasilanie
to odbywa się na podstawie odnotowywanych wypłat netto. W rezultacie proces
alokacji środków budżetowych dla Funduszu uległ poprawie. Jak wykazuje ilościowa analiza ryzyka
zabezpieczanego przez Fundusz i kwoty docelowej Funduszu na poziomie 9 %, kwota
ta w połączeniu z innymi głównymi elementami Funduszu jest odpowiednia. Dlatego
też Komisja nie widzi potrzeby zmiany poziomu kwoty docelowej ani innych
elementów Funduszu. Kwotę docelową
należy jednak poddawać od czasu do czasu przeglądowi w celu oceny, czy
pozostaje ona współmierna do profilu ryzyka ponoszonego przez Fundusz. Przegląd taki zostanie
przeprowadzony w czasie śródokresowego przeglądu upoważnienia do prowadzenia
operacji zewnętrznych. Jeżeli w ramach wspomnianego przeglądu stwierdzone
zostanie, że konieczne jest wprowadzenie zmian w funkcjonowaniu Funduszu,
sporządzone zostanie nowe kompleksowe sprawozdanie dotyczące funkcjonowania
Funduszu. [1] Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2728/94 (Dz.U. L
293 z 12.11.1994, s. 1). [2] Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1149/1999 (Dz.U. L
139 z 2.6.1999, s. 1); rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2273/2004 (Dz.U. L
396 z 31.12.2004, s. 28); rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 89/2007 (Dz.U. L
22 z 31.1.2007, s. 1). [3] Dz.U. L 145 z 10.6.2009, s. 10. [4] Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1080/2011/UE
z dnia 25 października 2011 r. w sprawie udzielenia gwarancji UE dla
Europejskiego Banku Inwestycyjnego na pokrycie strat poniesionych w związku z
pożyczkami i gwarancjami udzielonymi na zabezpieczenie pożyczek na potrzeby
projektów poza granicami Unii oraz uchylenia decyzji nr 633/2009/WE, Dz.U. L
280 z 27.10.2011, s. 1. [5] Kwota 110 mln EUR, pochodząca z operacji zawartych przed
2007 r., spłacona na rachunek powierniczy utworzony na potrzeby Instrumentu
Eurośródziemnomorskiego Partnerstwa i Inwestycji (FEMIP) i związana ze
wsparciem z budżetu, stanowi zewnętrzne dochody przeznaczone na określony cel
(w ramach upoważnienia EBI do prowadzenia operacji zewnętrznych na lata
2014-2020) zgodnie z art. 21 ust. 4 rozporządzenia finansowego i zostanie ona
wykorzystana przez Fundusz. [6] Jako że dochody przeznaczone na określony cel skutkują
dodatkowymi środkami na wydatki bez konieczności pozyskiwania dodatkowych
środków własnych, nie są one uwzględniane w pułapach wieloletnich ram
finansowych – zob. motyw 8 rozporządzenia Rady określającego wieloletnie ramy
finansowe na lata 2014–2020: „WRF nie powinny uwzględniać pozycji budżetu
finansowanych z dochodów przeznaczonych na określone cele w rozumieniu
rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012
(„rozporządzenia finansowego”)”. [7] Zazwyczaj Fundusz otrzymuje wezwania wyłącznie do
wyrównywania kwoty brakującej płatności (odsetek lub kwoty głównej) w danym
terminie wymagalności. Oznacza to, że cała kwota przyszłych wymagalnych
płatności ma wpływ na Fundusz jedynie z upływem czasu, gdy płatności te stają
się wymagalne. Teoretycznie w przypadku nieotrzymania płatności wierzyciel
pożyczki może żądać pokrycia wszystkich przyszłych płatności. W celu
przetestowania skrajnych warunków funkcjonowania Funduszu w ramach analizy
ilościowej dokonano również symulacji scenariusza, w którym brak płatności
powoduje przyspieszenie wszystkich płatności wymagalnych w przyszłości.