KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Podsumowanie realizacji strategii „Europa 2020” na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu

Wprowadzenie[1]

Na początku 2010 r. Komisja przedstawiła wniosek w sprawie strategii „Europa 2020”, którą następnie wprowadzono w życie jako unijną strategię na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu[2]. Celem było podniesienie konkurencyjności UE przy jednoczesnym zachowaniu jej modelu społecznej gospodarki rynkowej i znacznej poprawie efektywnej gospodarki zasobami. Strategia „Europa 2020” jako pierwsza popierała model wzrostu gospodarczego wykraczający poza zwykłe zwiększenie PKB. Inteligentny i zrównoważony rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu jest dziś promowany przez wiele organów jako podstawowy czynnik rozwoju gospodarczego.

Strategia „Europa 2020” narodziła się w kontekście wolniejszego, w porównaniu z innymi krajami rozwiniętymi, wzrostu gospodarczego i niższych wskaźników wydajności, a także szybko pogarszających się warunków gospodarczych i społecznych w wyniku największego światowego kryzysu finansowego, jaki kiedykolwiek dotknął UE. Przy jej opracowywaniu kierowano się doświadczeniem zdobytym podczas tworzenia strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu i zatrudnienia, która została wprowadzona w życie w 2000 r. i odnowiona w 2005 r. i która obowiązywała do 2010 r. Z podstawowego dokumentu jasno wynikało, że „priorytetem krótkoterminowym (było) pomyślne wyjście z kryzysu”, jednak „aby zbudować zrównoważoną przyszłość”, UE musi „zmierzyć się ze swymi słabościami strukturalnymi” i „już teraz wyjść poza horyzont celów krótkoterminowych”. Cele były następujące: „wyjdziemy z kryzysu silniejsi, gospodarka UE stanie się inteligentna i zrównoważona, będzie sprzyjać włączeniu społecznemu, będzie się mogła pochwalić wysokimi wskaźnikami zatrudnienia i wydajności oraz większą spójnością społeczną”.[3]

Strategię przyjęto jako partnerstwo między UE i jej państwami członkowskimi, ustalając cele dotyczące priorytetów w zakresie inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu, oraz specjalny system ich osiągnięcia. Określono w niej pięć nadrzędnych, wzajemnie powiązanych celów, które UE powinna osiągnąć do 2020 r. w obszarach zatrudnienia, badań i rozwoju, zmian klimatu i energii, edukacji oraz walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym. Lista celów nie była wyczerpująca; miała raczej służyć za przykład dynamicznych zmian postulowanych w strategii.

Aby pobudzić postęp na poziomie UE, Komisja określiła siedem inicjatyw przewodnich[4], które obejmowały konkretne programy działań w obszarach uznanych za ważne czynniki wzrostu gospodarczego. Strategia ta służyła również jako ramy odniesienia dla działań na poziomie UE w zakresie jednolitego rynku, budżetu UE na lata 2014-2020 oraz programu polityki zewnętrznej UE.

We wszelkich przeglądach strategii „Europa 2020” trzeba uwzględnić kryzys finansowy i gospodarczy ostatnich lat oraz działania, jakie w związku z nim podjęła UE (zob. ramka 1). W miarę jak kryzys rozprzestrzeniał się i przyjmował nowe formy, szczególnym wyzwaniem dla UE było przerwanie błędnego koła rosnącego długu państwowego, zaraźliwego braku stabilności finansowej i niskich lub wręcz ujemnych wskaźników wzrostu. Wymagało to działań zarówno krótkoterminowych, jak i systemowych, w szczególności w strefie euro, takich jak przywrócenie krajom w trudnej sytuacji finansowej zdolności udzielania pożyczek, a także wzmocnienie przepisów dotyczących zarządzania gospodarką oraz silniejszy nadzór finansowy i regulacje finansowe.

Ramka 1 Działania UE zmierzające do przezwyciężenia kryzysu finansowego i gospodarczego w latach 2008-2013 W listopadzie 2008 r. Komisja zainicjowała Europejski plan naprawy gospodarczej w celu zwiększenia inwestycji w infrastrukturę i inne kluczowe sektory i zaproponowała, aby państwa członkowskie koordynowały swoje pakiety krajowych bodźców budżetowych. Łącznie pakiet stanowił ok. 200 mld EUR, tj. 1,5 % PKB UE. Aby ułatwić uruchamianie środków publicznych, dostosowano także przepisy dotyczące pomocy państwa oraz zasady korzystania ze środków unijnych. Jako że ożywienie było krótkotrwałe i rosło ryzyko długu publicznego, kryzysu finansowego i gospodarczego na dużą skalę, podjęto szereg decyzji, m.in: - Stworzono mechanizm reagowania kryzysowego w celu zmniejszenia ryzyka wystąpienia efektu domina i niestabilności finansowej w poszczególnych państwach członkowskich. W maju 2010 r. utworzono dwa tymczasowe mechanizmy reagowania kryzysowego: europejski mechanizm stabilizacji finansowej (EFSM) oraz Europejski Instrument Stabilności Finansowej (EFSF). W 2012 r. państwa członkowskie należące do strefy euro zdecydowały o utworzeniu stałego mechanizmu reagowania kryzysowego i Europejskiego Mechanizmu Stabilności (EMS), dysponującego siłą finansową w wysokości 500 mld EUR, który został ustanowiony w październiku 2013 r. Krajom znajdującym się w trudnej sytuacji finansowej przyznano pożyczki. - UE przystąpiła do ambitnej i głębokiej reformy swego systemu finansowego. UE zaostrzyła nadzór nad rynkami finansowymi poprzez utworzenie Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego (ESNF), w skład którego wchodzą trzy sektorowe europejskie urzędy nadzoru (ESA) i organ prowadzący nadzór makroostrożnościowy – Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (ERRS). Podjęto również istotne kroki w kierunku „unii bankowej”, takie jak powołanie jednego scentralizowanego mechanizmu ds. nadzoru bankowego, wchodzącego w życie w listopadzie 2014 r., oraz porozumienie w sprawie metod restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji upadających banków. - Zarządzanie gospodarką w UE zostało znacząco wzmocnione poprzez pełną integrację różnych elementów nadzoru gospodarczego i budżetowego w ramach europejskiego semestru na rzecz koordynacji polityki gospodarczej. W 2011 r. wprowadzono, w drodze pakietu legislacyjnego[5], nową procedurę dotyczącą zakłóceń równowagi makroekonomicznej (MIP) w celu zapobiegania zaburzeniom równowagi gospodarczej i ich naprawy. Wzmocniono również pakt stabilności i wzrostu. W maju 2013 r. wszedł w życie uzupełniający zestaw rozporządzeń[6], przewidujących m.in. kontrolę Komisji nad projektami planów budżetowych państw członkowskich strefy euro. W ramach Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej, państwa członkowskie należące do strefy euro (i niektóre państwa członkowskie spoza strefy euro) zobowiązały się do włączenia podstawowych zasad paktu stabilności i wzrostu do swoich krajowych porządków prawnych. W grudniu 2013 r. Rada zatwierdziła nową tabelę wyników kluczowych wskaźników zatrudnienia i wskaźników społecznych, którą włączono do wspólnego sprawozdania o zatrudnieniu.

Kryzys na taką skalę wymagał natychmiastowej i zdecydowanej reakcji politycznej uzupełniającej długoterminowe cele strategii „Europa 2020”. Komisja, począwszy od swoich rocznych analiz wzrostu gospodarczego, w których określa ogólnounijne priorytety na nadchodzący rok, po ukierunkowane wnioski legislacyjne i wytyczne dla poszczególnych krajów, postulowała różnorakie działania w celu stabilizacji sektora finansowego w połączeniu ze strategiami ożywienia, działaniami na rzecz konsolidacji budżetowej oraz reformami strukturalnymi dostosowanymi do szczególnej sytuacji danego kraju i odzwierciedlającymi współzależności gospodarek UE.

W kontekście monitorowania i krajowej realizacji strategii „Europa 2020” państwa członkowskie zostały poproszone o ustalenie własnych celów i sprecyzowanie szczegółowych działań w ramach swoich programów reform krajowych. Programy te są przedmiotem corocznego przeglądu na poziomie UE w ramach europejskiego semestru na rzecz koordynacji polityki gospodarczej. Pomyślany jako sposób na wzmocnienie zarządzania gospodarką w UE, pierwszy europejski semestr rozpoczął się na początku 2011 r. Mechanizm ten szybko zaczął pełnić funkcję nowego rocznego cyklu politycznego wytycznych gospodarczych i monitorowania na szczeblu UE (zob. poniżej i załącznik 1). Odzwierciedlając podejście partnerskie, prowadzony jest również regularny dialog z Parlamentem Europejskim i różnymi składami Rady.

Po czterech latach od wdrożenia strategii „Europa 2020” celem niniejszego komunikatu jest dziś dokonanie podsumowania[7]. Oczekuje się, że Rada Europejska odbędzie pierwszą dyskusję na posiedzeniu w marcu 2014 r., po czym Komisja przeprowadzi konsultacje społeczne w celu zebrania opinii wszystkich zainteresowanych stron, aby uzyskać pomoc w opracowaniu strategii na lata 2015-2020.

1.           Jaka jest sytuacja w Europie po czterech latach?

W 2009 r. europejska gospodarka poniosła bezprecedensowe straty: PKB skurczył się o 4,5 %. Wytchnienie od kryzysu w 2010 r. okazało się krótkotrwałe i w 2011 i 2012 r. negatywne tendencje nie ustały. Od 2013 r. obserwuje się stopniowe ożywienie koniunktury, które prawdopodobnie utrzyma się w związku z przewidywanym ponownym wzrostem realnego PKB o 1,5 % w 2014 r. i 2,0 % w UE w 2015 r.[8]. Za unijną średnią kryją się zróżnicowane ścieżki wzrostu i bardzo różne doświadczenia w czasie kryzysu, jakie miały poszczególne państwa członkowskie, niektóre dotknięte nim szczególnie mocno, a inne radzące sobie z nim coraz lepiej w miarę upływu czasu.

W 2010 r., kiedy w życie wchodziła strategia „Europa 2020”, skala i czas trwania kryzysu były nadal dużą niewiadomą. Rozważano różne scenariusze nadchodzącego dziesięciolecia, począwszy od powrotu do „silnego” wzrostu, przez scenariusz „spowolnionej” odbudowy aż po ryzyko „straconej dekady”. Wiele zależało od zdolności UE do wyjścia szybko i zdecydowanie z panującej w 2009 r. recesji.[9]

Wykres 1. Realne PKB w UE i strefie euro w latach 2000-2020 (wskaźnik 2010 = 100)

Po czterech latach widać, że prawdopodobna ścieżka wzrostu UE w latach 2010-2020 jest bliżej drugiego scenariusza (tzn. około 1,3 % rocznie). Jak wynika z wykresu 1, przewiduje się, że wynik gospodarczy UE w 2014 r. osiągnie ten sam poziom, co w 2008 r., przy czym straty wynikające z pogorszenia koniunktury są już zrównoważone przez trwającą odbudowę. Niemniej jednak konsekwencje kryzysu są zarówno natychmiastowe, jak i długoterminowe: spowodował on spadek dobrobytu w Europie, a także osłabił jej potencjał przyszłego wzrostu w związku z utraconymi miejscami pracy, przedsiębiorstwami i „know-how”.

Według najnowszych prognoz[10] przewiduje się, że w latach 2014-2020 UE może mieć roczny wzrost PKB rzędu1,6 %, w porównaniu z 2,3 % w latach 2001-2007 (przed kryzysem). Średnia roczna stopa wzrostu w UE wyrażona w PKB na mieszkańca byłaby zatem rzędu 0,9 % w latach 2014-2020 w porównaniu z 1,8 % w latach 2001-2007.

Pierwszym ważnym krokiem w opracowaniu unijnej strategii wzrostu gospodarczego po kryzysie jest dobre zrozumienie całkowitych skutków kryzysu i postawienie wspólnej diagnozy obecnej sytuacji w Europie. Jednocześnie należy pamiętać, że dążenie do powrotu do „modelu” wzrostu z poprzedniej dekady byłoby iluzoryczne i szkodliwe: zaburzenia równowagi budżetowej; bańki na rynku nieruchomości; pogłębianie się nierówności społecznych; brak wystarczającej przedsiębiorczości i innowacji; dysfunkcyjne systemy finansowe; rosnące uzależnienie energetyczne; wielorakie presje na wykorzystanie zasobów i środowisko; znaczny wzrost bezrobocia; słabości systemów kształcenia i szkolenia; niewydajna administracja publiczna — wszystkie te kwestie można było w przeszłości zaobserwować, jednak nie zostały one rozwiązane. Kiedy kryzys uderzył z pełną siłą, one właśnie przyczyniły się do upadłości części naszych gospodarek.

Oprócz podstawowych danych dotyczących PKB, warto również przyjrzeć się, a czasami odkryć na nowo, najważniejsze tendencje i zmiany strukturalne determinujące możliwości wzrostu gospodarczego Europy. Dlatego również zrozumienie i stymulowanie czynników odpowiedzialnych za realizację celów strategii „Europa 2020” jest niezwykle ważne.

1.1.        Wpływ kryzysu

Zagrożona jest stabilność finansów publicznych i prywatnych

Deficyt publiczny w UE w 2010 r. wyniósł średnio 6,5 % PKB i oczekuje się, że w 2015 r. spadnie do 2,7 %[11]. Odzwierciedla to ogromne wysiłki poczynione w kilku państwach członkowskich, zwłaszcza w latach 2011 i 2012, w celu przywrócenia stabilności finansów publicznych[12]. Biorąc jednak pod uwagę kumulację deficytów i spowolnienie wzrostu, wskaźniki długu państwowego znacznie wzrosły, od średnio 60 % PKB przed kryzysem do 80 % w 2010 r., a przewiduje się, że w 2015 r. osiągną 89,5 %[13]. Wraz z powracającym wzrostem gospodarczym i spadkiem deficytu, oczekuje się, że dług brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych zacznie spadać w 2015 r. Poprawa jakości wydatków publicznych, większy nacisk na efektywność administracji publicznej oraz uczynienie systemów podatkowych bardziej sprzyjającymi wzrostowi, między innymi kontynuując przenoszenie obciążenia podatkowego z zatrudnienia na podstawy opodatkowania związane z konsumpcją, własnością i zanieczyszczeniem, będą odgrywały coraz ważniejszą rolę w ochronie i kształtowaniu przyszłości europejskiego wzrostu gospodarczego i modeli społecznych.

Poziom zadłużenia sektora prywatnego — gospodarstw domowych i przedsiębiorstw — był szczególnie wysoki w niektórych krajach również przed kryzysem, po czym w związku z nim wzrósł jeszcze bardziej. Priorytetem dla wielu podmiotów prywatnych jest zmniejszenie zaangażowania finansowego. Może to mieć jednak niekorzystny efekt uboczny w postaci spowolnienia wzrostu gospodarczego na pewien czas, szczególnie w kontekście niskiego tempa wzrostu gospodarczego i niskiej inflacji.

Mimo pewnej stabilizacji w sektorze finansowym dostęp do finansowania w niektórych częściach UE jest nadal ograniczony

Ogólna sytuacja na rynkach finansowych wykazuje w ostatnich miesiącach korzystne zmiany, które jednak wciąż nie przełożyły się na gospodarkę realną, a w sektorze finansowym nadal da się zaobserwować pewną niestabilność. Po 24 kolejnych kwartałach restrykcyjnej polityki prowadzonej od 2008 r., w pierwszym kwartale 2014 r. pojawiły się pewne pierwsze oznaki poprawy sytuacji w zakresie pożyczek bankowych dla małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP)[14]. Niemniej jednak dostęp do źródeł finansowania jest w dalszym ciągu problemem w dużej części UE i różni się między poszczególnymi państwami członkowskimi, co wskazuje na fragmentację rynku.

Rosnący poziom bezrobocia i ubóstwa

W wyniku kryzysu w Europie doszło do znacznego wzrostu bezrobocia: z 7,1 % w 2008 r. do 10,9 % w 2013 r. Biorąc pod uwagę odstęp czasu, jaki musi upłynąć między ożywieniem gospodarczym i powstaniem nowych miejsc pracy w ujęciu netto, przewiduje się, że w najbliższej przyszłości stopa bezrobocia będzie spadać bardzo powoli (10,4 % w 2015 r.[15]).

Tendencja ta utrwala się wraz z upływem czasu. Długotrwałe bezrobocie, czyli odsetek ludności aktywnej zawodowo pozostającej bez pracy przez ponad rok, wzrosło o 2,1 punku procentowego w latach 2008–2012 (z 2,6 % do 4,7 %). Może to wskazywać na wzrost poziomu strukturalnego bezrobocia, co ma dalekosiężne konsekwencje dla siły roboczej i potencjału wzrostu gospodarczego, a także dla politycznej i społecznej tkanki UE — przede wszystkim pod względem rosnącego ubóstwa i wykluczenia społecznego (zob. poniżej).

Sytuacja różni się znacznie w zależności od kraju i regionu: stopy bezrobocia w 2013 r wahały się od 5,0 % w Austrii do 27,6 % w Grecji. Dotyczy to wszystkich grup wiekowych, ale sytuacja jest szczególnie trudna dla osób w wieku powyżej 55 lat i dla ludzi młodych; w 2013 r. bezrobocie wśród młodzieży - odsetek młodych ludzi w wieku 15-24 lat pozostających bez pracy - wyniosło w UE średnio 23,3 %, przy czym w Grecji było to aż 59,2 %, a w Hiszpanii 55,7 %. Rosnący odsetek młodzieży niekształcącej się, niepracującej i nieszkolącej się (NEET), na poziomie 13,2 % w 2012 r., jest kolejnym poważnym źródłem niepokoju.

Różnorodne sytuacje w poszczególnych państwach UE

Wprawdzie znaczące różnice między niektórymi krajami UE istniały jeszcze przed kryzysem, to jednak jego skala obnażyła szereg zaburzeń równowagi kumulujących się na przestrzeni lat. Kryzys zwiększył różnice między państwami członkowskimi, a często także w ich granicach. W skrajnie niekorzystnych warunkach rozróżnienie między tendencjami cyklicznymi i strukturalnymi jest szczególnie trudne i istnieje ryzyko, że część skutków kryzysu będzie długotrwała. Jednym z nich jest większe zróżnicowanie UE pod względem sytuacji gospodarczej oraz wyników. To zróżnicowanie jest również widoczne w przeglądzie postępów poczynionych w realizacji celów strategii „Europa 2020”.

1.2.        Długoterminowe tendencje wpływające na wzrost

Strategię „Europa 2020” wprowadzono w życie, mając na względzie długoterminowe wyzwania, przed jakimi stoi UE. Niektóre z tych problemów były wyraźnie podkreślane podczas kryzysu, inne bywały pomijane ze względu na liczne inne pilne kwestie polityczne. Większość wyzwań określonych w 2010 r. nie zniknęła, a niektóre wręcz się nasiliły.

Zmiany społeczne

Społeczeństwo europejskie przechodzi transformację na skutek działania sił wewnętrznych i globalnych, do których wszyscy się dostosowują: nowe style życia w mieście i na wsi, nowe wzorce konsumpcji i mobilności, nowe i bardziej różnorodne struktury rodzinne, coraz większa obecność technologii w codziennym życiu itp. Strategię „Europa 2020” będą charakteryzować przede wszystkim dwie tendencje.

Po pierwsze, starzenie się ludności w Europie tworzy nową sytuację, pełną zarówno możliwości, jak i wyzwań. Starzenie się społeczeństwa jest procesem stopniowym, lecz bardzo zauważalnym: mediana wieku w Europie — granica wieku, która dzieli daną populację na połowy — wzrosła z 35,7 lat w 1992 r. do 41,5 w 2012 r., a do 2050 r. może osiągnąć poziom 52,3. Ludność UE w wieku powyżej 65 lat w latach 1990-2050 prawdopodobnie wzrośnie dwukrotnie.

Starzenie się ma daleko idący wpływ na europejskie społeczeństwo i gospodarkę. Migracja netto jest i będzie konieczna z uwagi na tendencje demograficzne. Migracja netto przekracza przyrost naturalny populacji (różnicę między liczbą urodzeń i zgonów) od 1992 r. i odpowiada obecnie za dwie trzecie wzrostu ludności Europy. Przewiduje się, że zależność ekonomiczna — stosunek liczby osób niepracujących do osób pracujących — wzrośnie z 1,32 w 2010 r. do 1,47 w 2030 r., przy czym szczególnym wyzwaniem dla adekwatności społecznej i stabilności finansowej systemów opieki społecznej będzie odsetek osób w wieku emerytalnym. Liczba ludności w wieku produkcyjnym ma się zmniejszyć i będzie w coraz większym stopniu obejmować starszych pracowników. Doprowadzi to do ograniczenia potencjału wzrostu Europy, chyba że UE będzie w stanie sprawić, że więcej osób będzie pracować oraz zapewnić, że będą one pracować bardziej wydajnie i dłużej, wraz ze wzrostem średniego trwania życia i lat zdrowego życia.

Po drugie, kryzys wysunął na pierwszy plan znaną od dawna kwestię skuteczności i sprawiedliwości dobrobytu, którego powstanie i podział jest efektem wzrostu gospodarczego. PKB i poziom dobrobytu w ogólnym ujęciu nadal rosną, jednak jednocześnie od połowy lat 80-tych ubiegłego wieku zwiększa się w Europie nierównowaga, podobnie jak w innych krajach rozwiniętych. Rozkład dochodów w UE jest obecnie bardzo nierówny: średnio w 2012 r. przychody 20 % najbogatszych były 5,1 raza większe niż przychody 20% najuboższych. Wskaźnik ten jest bardzo różny w poszczególnych krajach UE, od 3,4 w Słowenii i 3,5 w Republice Czeskiej do ponad 6,0 w Grecji, Rumunii, na Łotwie i w Bułgarii, i aż 7,2 w Hiszpanii. Przewiduje się, że kryzys doprowadził do dalszego wzrostu nierówności oraz jeszcze bardziej ograniczył działanie systemów redystrybucji. Z kolei kwestia uczciwej dystrybucji sprawia, że reagowanie na wyzwania, z jakimi borykają się europejskie gospodarki, jest jeszcze trudniejsze.

Globalizacja i handel

UE jest największym na świecie eksporterem i największą potęgą handlową na rynku towarów. Jest ona również największym podmiotem na światowym rynku handlu usługami, gdzie nadal ma duży potencjał rozwoju. Szacuje się, że w ciągu najbliższych 10-15 lat 90 % światowego wzrostu gospodarczego będzie generowane poza UE, dlatego też interes UE leży w utrzymaniu konkurencyjności swoich przedsiębiorstw oraz tym, aby mogły one wejść na nowe rynki i korzystać z tych źródeł wzrostu.

W globalizacji nie chodzi wyłącznie o ułatwianie handlu i wymiany. Jej celem jest połączenie globalnych łańcuchów wartości oraz dostarczanie produktów, usług i technologii, których żadne państwo nie byłoby w stanie wyprodukować we własnym zakresie. Wspiera ona również tworzenie warunków dla zrównoważonego partnerstwa i rozwoju w poszczególnych krajach, począwszy od krajów sąsiadujących z Europą.

Zdolność UE do konkurencji międzynarodowej zaczyna się w obrębie jej własnych granic. UE czerpie znaczne korzyści ze swojej integracji z gospodarką światową, która to integracja opiera się na jej własnym rynku wewnętrznym: dwie trzecie unijnych obrotów towarami odbywa się obecnie w granicach UE. Globalny sukces przedsiębiorstw europejskich w handlu międzynarodowym odzwierciedla zatem nie tylko mocne strony poszczególnych krajów, lecz również, poprzez transgraniczne łańcuchy wartości, zaangażowanie dostawców z innych państw UE, którzy znacznie przyczyniają się do wzrostu konkurencyjności. Ponadto wiele wskazuje na to, że MŚP działające na rynkach międzynarodowych rozwijają się szybciej i są bardziej innowacyjne niż te, które ograniczają swoją działalność do rynków lokalnych.

Podczas kryzysu UE odniosła bezpośrednie korzyści z handlu jako siły napędowej wzrostu i była w stanie utrzymać silną pozycję na rynkach światowych. Przewiduje się, że w 2015 r., pomimo dużego uzależnienia od importu energii, gospodarka UE odnotuje nadwyżkę na rachunku obrotów bieżących w wysokości ok. 1,5 % PKB (skorygowanej o handel wewnątrzunijny) w porównaniu z deficytem w wysokości 0,5 % PKB w 2010 r. Tendencja ta odzwierciedla również fakt, że wielu państwom członkowskim udało się już odzyskać konkurencyjność i zwiększyć eksport.

Zmiany w zakresie wydajności oraz wykorzystanie technologii informacyjno-komunikacyjnych (ICT)

Pod względem wzrostu gospodarczego Europa od trzydziestu lat pozostaje w tyle za innymi rozwiniętymi gospodarkami. Ta powiększająca się różnica w dużym stopniu wynika z niskiego wzrostu wydajności. W 1980 r. produkcja strefy euro wynosiła 90 % PKB na mieszkańca USA, podczas gdy obecnie wynosi ona ok. 70 %, a w przypadku niektórych gospodarek strefy euro mniej niż 60 %[16]. Często szacuje się, że reformy rynków produktów, usług i pracy, które są odpowiednio kalibrowane i przeprowadzane we właściwej kolejności zgodnie z potrzebami gospodarki, mogą potencjalnie prowadzić do znacznego wzrostu wydajności w perspektywie długoterminowej. Korzyści byłyby większe w krajach peryferyjnych ze względu na większy zakres reformy, ale również dzięki pozytywnym efektom zewnętrznym płynącym z głównej strefy euro. Zasadnicze znaczenie dla wzrostu wydajności ma również poprawa jakości kapitału ludzkiego, wydajność działalności badawczej, systemów kształcenia i szkolenia i ich zdolność do wspierania innowacji. Fakt, że ludność w wieku produkcyjnym w Europie starzeje się i jej liczba maleje sprawia, że zwiększenie wydajności jako źródła wzrostu gospodarczego nabiera jeszcze większego znaczenia.

Nowoczesne usługi łączności elektronicznej i internetowej, w tym administracji elektronicznej, są ważne same w sobie, ale są one również ważnymi dźwigniami wzrostu gospodarczego i wydajności dla całej gospodarki. Niższy poziom inwestycji w ICT i mniejsze korzystanie z nich w Europie odpowiadają w dużej mierze za różnice w wydajności pracy istniejące między UE a USA. Inwestycje UE w nowoczesną infrastrukturę komunikacyjną również pozostają w tyle za jej głównymi konkurentami, zwłaszcza w odniesieniu do infrastruktury ruchomej. Średnia prędkość ruchomej transmisji danych w UE jest o połowę niższa niż w USA[17] ; ponadto na Europę przypada zaledwie 6% światowej liczby abonamentów telefonii komórkowej drugiej generacji (4G). W Korei Południowej sieć światłowodów doprowadzanych do domu obejmuje 58 % gospodarstw domowych, podczas gdy w Europie jest to tylko 5%. 54 % europejskich gospodarstw domowych ma dostęp do sieci nowej generacji mogących zapewnić przepustowość rzędu 30 Mb/s. W nowym systemie gospodarki opartym na danych przedsiębiorstwa europejskie są prawie nieobecne w łańcuchu wartości.

Rosnące zapotrzebowanie na zasoby i problematyka ochrony środowiska

W XX w. współczynnik wykorzystania paliw kopalnych na świecie wzrósł dwunastokrotnie, przy jednoczesnym wydobywaniu 34 razy więcej surowców materiałowych. Obecnie każda osoba w UE zużywa rocznie 15 ton surowców i generuje 5 ton odpadów, z których połowa trafia na składowisko odpadów. Przedsiębiorstwa borykają się z problemem rosnących kosztów podstawowych surowców, energii i minerałów, a brak bezpieczeństwa dostaw i niestabilność cen negatywnie wpływa na gospodarkę. Źródła surowców mineralnych, metali i energii, a także zasoby ryb, drewna, wody, żyznych gleb, czystego powietrza i biomasy oraz różnorodność biologiczna są zagrożone, podobnie jak stabilność systemu klimatycznego. Popyt na żywność, pasze i włókna może wzrosnąć do 2050 r. o 70 %, tymczasem 60 % światowych ekosystemów, które przyczyniają się do wytworzenia tych środków, uległo już degradacji lub jest wykorzystywane w sposób niezrównoważony[18]. Jakość wody i poziom zanieczyszczenia powietrza nadal stanowią problem w wielu regionach Europy. Niezrównoważone użytkowanie gruntów powoduje zużycie żyznych gleb; jednocześnie postępuje degradacja gleby, a wykorzystanie zielonej infrastruktury jest nadal niewystarczające. Również niezrównoważone wykorzystywanie mórz stanowi zagrożenie dla kruchej równowagi ekosystemów morskich i wpływa na powiązane działania gospodarcze, takie jak rybołówstwo i turystyka.

Nasz system gospodarczy wciąż sprzyja nieefektywnemu korzystaniu z zasobów przez ustalanie cen na niektóre z nich poniżej rzeczywistych kosztów. Światowa Rada Biznesu na rzecz Zrównoważonego Rozwoju szacuje, że do 2050 r. konieczne będzie czterokrotne lub nawet dziesięciokrotne zwiększenie efektywnej gospodarki zasobami, przy czym wprowadzenie istotnych udoskonaleń będzie niezbędne jeszcze przed 2020 r. Propagowanie bardziej efektywnego wykorzystania zasobów jest bardzo korzystne z komercyjnego punktu widzenia i powinno przyczynić się do poprawy konkurencyjności i rentowności. Może ono również mieć pozytywny wpływ na zatrudnienie i wzrost gospodarczy: w czasie kryzysu działania mające na celu poprawę efektywności energetycznej w sektorze mieszkaniowym okazały się szczególnie pomocne w zwiększaniu lokalnego popytu na lokalne miejsca pracy i z czasem przyniosły oszczędności finansowe.

1.3.        Postępy na drodze do osiągnięcia celów strategii „Europa 2020”

W tym kontekście postępy w realizacji celów strategii „Europa 2020” były siłą rzeczy bardzo zróżnicowane (zob. załącznik 2). Kryzys miał wyraźny wpływ na realizację strategii, w szczególności pod względem zatrudnienia i poziomu ubóstwa, i ograniczył postępy w osiąganiu innych celów, z wyjątkiem wpływu, jaki miał on na zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych. Przyczynił się on także do nasilenia różnic w wydajności między poszczególnymi państwami członkowskimi w kilku obszarach, takich jak zatrudnienie oraz badania i rozwój. Wpływ na postępy miał także różny stopień reakcji politycznej w całej UE.

Pomimo kryzysu zaobserwowano więcej pozytywnych tendencji strukturalnych, na przykład w poziomie wykształcenia, budowaniu bardziej zrównoważonego koszyka energetycznego i obniżeniu intensywności emisji dwutlenku węgla. Względna odporność stopy zatrudnienia w czasie kryzysu w niektórych krajach w połączeniu z postępami osiągniętymi w poprzednim okresie może również być odczytana jako oznaka poprawy wydajności rynku pracy w porównaniu z przeszłością.

W dalszej części przedstawiono główne zmiany w każdym z pięciu przedmiotowych obszarów.

Podniesienie wskaźnika zatrudnienia osób w wieku 20-64 lat do co najmniej 75 %

W 2012 r. stopa zatrudnienia w UE wynosiła 68,4 %, podczas gdy w 2010 r. było to 68,5 %, a w szczytowym roku 2008 r. zatrudnienie wzrosło 70,3 %. W oparciu o ostatnie tendencje przewiduje się jej wzrost do około 72 % w 2020 r. W przypadku osiągnięcia celów krajowych wzrosłaby ona do 74 %, czyli nieco poniżej celu wyznaczonego na 2020 r.

Wyniki krajowe są bardzo różnorodne; w Szwecji i w Niemczech stopy zatrudnienia są wysokie i bliskie celów krajowych, podczas gdy w Hiszpanii, Grecji, Bułgarii i na Węgrzech wskaźniki są najniższe. Większość krajów osiągających najlepsze wyniki pod względem zatrudnienia odnotowała znaczne postępy od 2000 r. Jednak znaczny spadek zatrudnienia w latach 2000–2012 uderzył w większość państw członkowskich, które obecnie mają najniższe wskaźniki. Kwestia zatrudnienia jest również bardzo zróżnicowana w zależności od regionu, co wskazuje na rozbieżności i ograniczoną mobilność geograficzną w całej UE. Jednak w czasie kryzysu wiele państw członkowskich rozpoczęło realizację reform rynku pracy, które uodpornią ten rynek na przyszłość, nawet jeśli na wyniki trzeba będzie poczekać.

Aby osiągnąć docelową wartość 75 %, konieczne będzie ok.16 mln dodatkowych zatrudnionych kobiet i mężczyzn. Duża część młodych i dobrze wykształconych pracowników będzie gotowa do podjęcia pracy, jednak zbliżenie się do osiągnięcia celu wymagałoby również wykorzystania potencjału siły roboczej złożonej w dużej mierze z kobiet, osób starszych, a także jak dotąd nieaktywnych dorosłych, w tym migrantów. Ostatnie dwie grupy są zwykle mniej wykształcone niż reszta siły roboczej. Oznacza to, że ich aktywacja zawodowa może okazać się trudniejsza, lecz również, że osoby te najprawdopodobniej dołączą do mniej wykwalifikowanych pracowników mimo dowodów wskazujących na to, że w przyszłości główne zapotrzebowanie będzie raczej dotyczyć pracowników wysoko wykwalifikowanych niż tych z niskimi kwalifikacjami. Aktywna polityka rynku pracy w połączeniu ze strategiami uczenia się przez całe życie i kompleksową polityką integracji mają zatem zasadnicze znaczenie dla osiągnięcia celów dotyczących zatrudnienia.

Zwiększenie publicznych i prywatnych inwestycji ogółem w badania i rozwój do 3 % PKB

W obliczu poziomu 2,06 % osiągniętego w 2012 r. i ograniczonych postępów w miarę upływu czasu, osiągnięcie docelowego poziomu 3 % do 2020 r. jest raczej mało prawdopodobne. Inwestycje w dziedzinie badań i rozwoju mają wzrosnąć do 2,2 % do roku 2020. Jeżeli państwa członkowskie osiągną swoje cele krajowe, udział ten może wynieść 2,6 %.

Od 2000 r. większość państw członkowskich zwiększyła poziom publicznych i prywatnych inwestycji w badania i rozwój (z wyjątkiem niektórych krajów, takich jak Chorwacja, Luksemburg, Wielka Brytania i Szwecja). Najszybszy wzrost między 2000 a 2012 r. osiągnęła Estonia, która obecnie plasuje się powyżej średniej UE w tej dziedzinie.

Ograniczenie emisji gazów cieplarnianych co najmniej o 20 % w porównaniu z poziomem z 1990 r., zwiększenie udziału energii ze źródeł odnawialnych w zużyciu energii końcowej do 20 % oraz dążenie do zwiększenia efektywności energetycznej o 20 %

Cele te są zasadniczo możliwe do osiągnięcia do 2020 r., a postępy są już dostrzegalne:

§ przed 2012 r. UE już ograniczyła o 18 % emisję gazów cieplarnianych. Obecne strategie w zakresie klimatu i energii przyniosły wyniki, przy czym znaczny udział w redukcji emisji miało również spowolnienie gospodarcze. Bez względu na obecne ożywienie gospodarcze oraz w związku z usprawnieniami strukturalnymi można się spodziewać, że do 2020 r. nastąpi dalszy postęp, który może doprowadzić do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych do 24 % w porównaniu z 1990 r., co oznaczałoby przekroczenie założonego celu[19]. Jednak zgodnie z prognozami krajowymi w przypadku 13 państw członkowskich istniejące strategie nie wystarczą do osiągnięcia celów krajowych do 2020 r.

§ Udział energii ze źródeł odnawialnych w 2012 r. już wyniósł 14,4%[20] w porównaniu z 7,5% w 2000 r.[21]. Cel 20 % udziału do 2020 r. wydaje się możliwy do osiągnięcia i może zostać przekroczony (około 21 %). Postęp ten oznacza, że UE jest światowym liderem pod względem globalnych inwestycji w odnawialne źródła energii. Na przykład do końca 2012 r. w UE zainstalowano ok. 44 % światowej energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych (z wyłączeniem energii elektrycznej uzyskiwanej w hydroelektrowniach).

§ Zużycie energii pierwotnej spadło o około 8 % między 2006 (najwyższe zużycie) a 2012 r. Aby osiągnąć założony cel, konieczne byłoby dalsze zmniejszenie zużycia o 6,3 % do 2020 r. Spadek zużycia w dużej mierze wiąże się ze spowolnieniem gospodarczym, tak więc ożywienie może ograniczyć postępy w osiągnięciu celu. Zachodzą jednak również pewne zmiany strukturalne: energochłonność gospodarki UE w latach 1995-2011 spadła o 24 %, podczas gdy poprawa w przemyśle wyniosła ok. 30%.

Ogólnie rzecz biorąc, poza krótkoterminowymi skutkami kryzysu, UE jest na dobrej drodze do uniezależnienia wzrostu działalności gospodarczej od emisji gazów cieplarnianych; w latach 1990–2012 unijny PKB wzrósł o 45 %, zaś poziom emisji spadł o 18 %.

Zmniejszenie odsetka młodych ludzi przedwcześnie kończących naukę do poniżej 10 % oraz zwiększenie odsetka osób w wieku 30-34 lat posiadających wyższe wykształcenie do co najmniej 40 %

Cele te są zasadniczo możliwe do osiągnięcia do 2020 r.

§ Odsetek osób przedwcześnie kończących naukę spadł z 15,7 % w 2005 r. do 12,7 % w 2012 r., przy czym połowa państw członkowskich już osiągnęła swoje cele lub jest tego bliska. Część tego spadku można przypisać trudniejszym warunkom zatrudnienia, są jednak również dowody na zmiany strukturalne i tendencja ta utrzyma się, nawet jeśli jej tempo będzie nieco wolniejsze.

§ Odsetek młodych ludzi posiadających wyższe wykształcenie wzrósł z 27,9 % w 2005 r. do 35,7 % w 2012 r. Mimo możliwych różnic między poszczególnymi państwami tendencję tę uznaje się za strukturalną i oczekuje się, że cel wyznaczony na 2020 r. zostanie osiągnięty.

Uchronienie co najmniej 20 mln ludzi przed ryzykiem ubóstwa i wykluczenia społecznego

Liczba osób narażonych na ubóstwo i wykluczenie społeczne w UE (w tym osób narażonych na ubóstwo finansowe, żyjących w niedostatku materialnym lub w gospodarstwach domowych dotkniętych bezrobociem) wzrosła ze 114 mln w 2009 r.[22] do 124 mln w 2012 r.

UE oddaliła się więc od swego celu — który liczbowo równy jest 96,4 mln osób do 2020 r. — i nie widać oznak szybkiego postępu w zaradzeniu tej sytuacji; do 2020 r. liczba osób zagrożonych ubóstwem może wynosić ok. 100 mln. W niektórych państwach członkowskich sytuacja jest szczególnie zła w wyniku pogłębiającej się deprywacji materialnej i rosnącej liczby gospodarstw domowych dotkniętych bezrobociem. Kryzys ujawnił potrzebę skutecznych systemów ochrony socjalnej.

2.           Czy strategia „Europa 2020” spełniła swoją rolę?

Można dyskutować o tym, czy i w jakim stopniu strategia „Europa 2020” odegrała jakąś rolę w opisanych powyżej tendencjach. Przewidziane na koniec bieżącego roku konsultacje społeczne będą miały duże znaczenie dla zebrania dowodów i wniesienia wkładu w proces przeglądu. Niemniej jednak możliwe jest wyciągnięcie kilku wstępnych wniosków dotyczących głównych cech strategii.

2.1.        Funkcja celów

Pięć nadrzędnych celów określonych w 2010 r. przedstawiono jako ambitne, lecz możliwe do osiągnięcia cele polityki UE. Duże znaczenie w analizowaniu tendencji w poszczególnych państwach członkowskich mają również wskaźniki. Poza kwestią liczbowego ujęcia, przyczyniają się one także do zmiany jakości i rodzaju modelu wzrostu gospodarczego Europy. Jak wykazano powyżej, dokonany dotychczas postęp jest niejednoznaczny.

Stosowanie celów i wskaźników jest regularnie przedmiotem dialogu na poziomie UE. Ostatnio poświęcono tej kwestii szczególną uwagę w kontekście prac zmierzających do wzmocnienia zarządzania gospodarką UE i pogłębienia Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW). Komisja złożyła sprawozdanie z zakresu wskaźników stosowanych i istniejących na poziomie UE.

Nadrzędne cele strategii „Europa 2020” mają szereg nieodłącznych ograniczeń.

Cele te nie są wyczerpujące. Na poziomie UE istnieje wiele wymiernych celów i wskaźników w celu monitorowania wydajności w kontekście czasu, krajów i poszczególnych obszarów polityki. Niektóre kluczowe wskaźniki z tych najczęściej komentowanych są stosowane do oceniania finansów publicznych w ramach paktu stabilności i wzrostu. Opracowano też nową tablicę wyników, by wspierać zapobieganie zaburzeniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowanie w ramach nowej procedury UE dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej, jak również nową tablicę wyników zawierającą kluczowe wskaźniki dotyczące zatrudnienia i rozwoju społecznego. W kilku obszarach polityki istnieją również inne cele, często uzgadniane przez różne składy Rady na przestrzeni lat, na przykład dotyczące zasięgu łączności szerokopasmowej w kontekście inicjatywy przewodniej „Europejska agenda cyfrowa”. Istnieje więc tendencja, by proponować dodawanie lub zastępowanie wskaźników w dłuższym okresie czasu, należy się jednak starać — podobnie jak w przypadku strategii lizbońskiej — uniknąć rozmycia priorytetów i skoncentrować uwagę na najważniejszych elementach. Cele te są politycznie wiążące. W przeciwieństwie do paktu stabilności i wzrostu czy nawet do nowej procedury UE dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej, w przypadku których wartości referencyjne lub wartości odniesienia ustala się zgodnie z prawnie wiążącymi ramami obejmującymi ewentualne sankcje, cele strategii „Europa 2020” są zasadniczo celami politycznymi. Są jednak dwa ważne wyjątki od tej zasady: cele dotyczące redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz wykorzystania energii odnawialnej, oparte na prawnie wiążących ramach na poziomie UE, obejmujących wartości, które mają zostać osiągnięte na poziomie krajowym do końca 2020 r. Polityczny charakter celów odzwierciedla podstawową rolę, jakiej oczekuje się od rządów krajowych w kontekście strategii, zgodnie z zasadą pomocniczości. Okazało się na przykład, że trudno jest uzgodnić cele w zakresie edukacji na poziomie UE, a państwa członkowskie nie mogły dojść do porozumienia co do jednolitego wskaźnika wyrażającego cel dotyczący zmniejszenia liczby osób zagrożonych ubóstwem, dlatego też powszechnie używa się wskaźnika złożonego z 3 elementów. Nadal konieczna jest ocena jakościowa. Każdy cel ma swoje ograniczenia. Cel w zakresie badań i rozwoju to przede wszystkim cel, gdzie określa się „wkład”, podając udział wydatków publicznych i prywatnych. Dlatego też jako uzupełnienie tego celu Rada Europejska zaproponowała zastosowanie dodatkowego wskaźnika, który jest opracowywany przez Komisję Europejską, badającego również „wyniki” innowacyjności[23]. Podobnie cele w zakresie zatrudnienia i edukacji nie mówią wiele o jakości wykonywanej pracy lub o poziomie czy adekwatności zdobytych umiejętności. Ponadto za średnimi na poziomie unijnym lub krajowym często kryją się bardzo znaczące różnice pod względem wieku, płci lub regionu. Dodatkowe wskaźniki, bardziej szczegółowe analizy, jak również informacje dotyczące jakości są zatem istotne dla interpretacji celów i rzeczywistej sytuacji w państwach członkowskich. Należy również pamiętać, że niektóre cele, takie jak te dotyczące edukacji, bardziej bezpośrednio podlegają organom publicznym, podczas gdy inne — np. zatrudnienie lub wydatki na badania i rozwój — odzwierciedlają szersze trendy ekonomiczne.

Nadrzędne cele mają jednak kilka wyraźnych zalet:

pokazują one dynamiczne zmiany promowane w ramach strategii „Europa 2020”. W UE nie brakuje wskaźników, mimo to obecny zestaw celów pozwala skoncentrować się na trzech aspektach modelu inteligentnego i trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu, za którym opowiedziano się w strategii. W tym kontekście cele wyznaczają długoterminowy kierunek, konieczny do utrzymania przyszłości Europy, i służą jako wartości odniesienia przy ustalaniu kierunku polityki. Ponadto są one ze sobą blisko powiązane i wzajemnie się wzmacniają: postępy w jednym obszarze przyczyniają się do postępów w innym. Cele są dla polityki niczym kotwice. Jak widać w załączniku, państwa członkowskie przekuły cele UE na własne cele na poziomie krajowym. Ich istnienie pozwala na przejrzyste porównanie różnych tematów i krajów, chociaż stopień rozpowszechniania informacji o nich oraz poziom ambicji różnią się między krajami. Na przykład w uzupełnieniu do ogólnego celu dotyczącego zatrudnienia niektóre państwa członkowskie (Belgia, Republika Czeska, Niemcy, Hiszpania, Francja, Litwa) postanowiły ustanowić cele krajowe z podziałem na płeć, udostępniając w ten sposób docelowe wskaźniki zatrudnienia dla kobiet. Cele krajowe nie są jednak wystarczająco ambitne, aby wspólnie umożliwić osiągnięcie ambicji na poziomie UE. Umożliwiają one również monitorowanie i omawianie postępów na poziomie UE. Odegrały one już na przykład ważną rolę w analizie leżącej u podstaw zaleceń dla poszczególnych krajów oraz w dyskusji na temat priorytetów programowania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w latach 2014–2020 (zob. poniżej). Cele te są łatwe do monitorowania. Fakty i liczby dotyczące celów — jak również wiele innych powiązanych wskaźników — są łatwo dostępne za pośrednictwem Eurostatu, urzędu statystycznego UE. Doświadczenia innych instytucji międzynarodowych, takich jak OECD i jej prace nad „jakością życia” lub badania PISA dotyczące sprawności czytania, czy też prace Banku Światowego w zakresie łatwości prowadzenia działalności gospodarczej również wykazały, że ukierunkowane analizy są skutecznym narzędziem komunikacji.

Cele to nie wszystko. Z pełną świadomością ich ograniczeń można jednak stwierdzić, że nadrzędne cele strategii „Europa 2020” przyczyniają się do mierzenia różnych aspektów strategii i do wytyczania kierunku, pomagając w ten sposób w kierowaniu świadomością i uwagą polityczną na szczeblu krajowym i unijnym.

2.2.        Rola inicjatyw przewodnich i powiązanych dźwigni na poziomie UE

Inicjatywy przewodnie przedstawione w 2010 r. były mini-programami prac dla najważniejszych obszarów strategii. Określono w nich pewne konkretne działania zarówno na szczeblu UE, jak i krajowym w obszarach tematycznych (zob. załącznik 3). Większość zaplanowanych na początku inicjatyw Komisja już przedstawiła i wiele z nich zostało przyjętych, lecz jest jeszcze za wcześnie, aby móc ocenić ich następstwa i wpływ.

Główne działania polityczne i legislacyjne na szczeblu UE Komisja przedstawiła jako część swego rocznego programu prac i omówiła je z innymi instytucjami, nieuniknione więc było, że musiało upłynąć nieco czasu, zanim zostały przyjęte i wdrożone. Przygotowano również inne inicjatywy, czasem wspierane ze środków UE, z zakresu „prawa miękkiego”, często w ścisłej współpracy z właściwymi ministerstwami i zainteresowanymi stronami w odpowiednich obszarach polityki. Inicjatywy te mogły mieć bardziej bezpośredni wpływ na sytuację w krajach członkowskich. W okresie konsultacji Komisja będzie zbierać dane dotyczące tego wpływu.

Oprócz pełnienia roli katalizatora działań na szczeblu UE, inicjatywy przewodnie stały się również pewnym dziedzictwem:

przyczyniły się do wzajemnego uczenia się i zwiększenia wiedzy na poziomie UE w pewnych obszarach, m.in. w drodze tworzenia sieci kontaktów i zbierania dowodów. Opracowano np. specjalny mechanizm monitorowania w celu oceny postępów państw członkowskich we wdrażaniu europejskiej przestrzeni badawczej. Inne przykłady to zgromadzenie cyfrowe z udziałem zainteresowanych podmiotów cyfrowych, coroczna tabela wyników agendy cyfrowej oraz zwiększony nacisk na kwestie konkurencyjności w przemyśle w kilku obszarach polityki. W pewnych okresach służyły one za wskazówki w kwestii wykorzystania funduszy UE w latach 2007-2013 i wykorzystano je jako ramy planowania funduszy unijnych na lata 2014-2020. Jednym z przykładów było zainicjowanie przez Komisję w styczniu 2012 r. grup zadaniowych ds. młodzieży, aby pomóc tym państwom członkowskim, które najbardziej ucierpiały z powodu rosnącego bezrobocia wśród młodzieży, w przekierowaniu środków UE na ten priorytet. Inne przykłady dotyczą nowego zintegrowanego podejścia programu Erasmus + i nowego programu „Horyzont 2020” — unijnego programu finansowania badań i innowacji — który kładzie nacisk na wybitne osiągnięcia naukowe, wiodącą pozycję w przemyśle i znaczenie walki z wyzwaniami społecznymi, a tym samym uzupełnia cele partnerstw innowacyjnych przewidzianych w ramach inicjatyw przewodnich. Ponadto wprowadzono specjalne przeznaczenie środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na inwestycje w gospodarkę niskoemisyjną. Kilka z nich wywołało lub zainspirowało działania polityczne w państwach członkowskich, w tym na szczeblu regionalnym i krajowym w celu uzupełnienia inicjatyw UE, na przykład w takich dziedzinach jak gospodarka cyfrowa lub badania i innowacje. Przykładowo rozwój strategii inteligentnej specjalizacji na poziomie krajowym i regionalnym przyczynia się do wzrostu gospodarczego związanego z konkretnym miejscem. Ponadto ponad 20 państw członkowskich oraz regionów zainicjowało swoje programy agendy cyfrowej.

Oprócz inicjatyw przewodnich, cele i środki strategii „Europa 2020” były promowane za pośrednictwem trzech głównych obszarów polityki na szczeblu UE.

Jednolity rynek europejski liczący ponad 500 mln konsumentów jest nadal najbardziej skuteczną dźwignią wzrostu gospodarczego na szczeblu UE. Podjęto nowe kroki w celu lepszego wykorzystania jego potencjału. W Akcie o jednolitym rynku (I i II) określono 24 główne działania, np. w dziedzinie gospodarki cyfrowej, energii, transportu, zamówień publicznych i ochrony konsumentów, które zostały przyjęte lub są bliskie przyjęcia przez prawodawcę. Przygotowywane jest roczne sprawozdanie na temat stanu integracji w celu monitorowania postępów i określenia obszarów wymagających działania. Polityka konkurencji również wspiera cele jednolitego rynku. W dziedzinach takich jak długoterminowe finansowanie gospodarki wprowadzono strategiczne planowanie i konsultacje. Mimo że budżet UE stanowi jedynie około 1 % PKB UE, może on być ważnym czynnikiem pobudzającym wzrost gospodarczy. Nowe ramy finansowe UE na lata 2014-2020 są ściśle powiązane z priorytetami strategii „Europa 2020”, jak wynika z odnowionych programów na szczeblu UE oraz wyboru priorytetów dotyczących inwestowania funduszy UE w państwach członkowskich, w tym pod względem warunkowości pomocy UE.

§ Plan działań zewnętrznych UE jest ważnym źródłem potencjalnego wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, można jednak uczynić więcej w zakresie lepszego łączenia polityki wewnętrznej i zewnętrznej UE i zadbania o to, aby Europa mówiła jednym głosem. Handel stał się ważną siłą napędową wzrostu i zatrudnienia ze względu na rolę popytu zewnętrznego oraz na szeroki zakres strategii UE. Negocjacje ze Stanami Zjednoczonymi i Japonią powinny zaowocować ambitnymi umowami i przynieść znaczne korzyści gospodarcze. W obszarach takich jak polityka rozwoju, światowe standardy, zmniejszanie ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi lub przeciwdziałanie zmianie klimatu UE jest i będzie bardzo aktywnym partnerem na arenie światowej, propagując swoje cele, wartości i interesy.

2.3.        Rola europejskiego semestru

Od czasu przyjęcia strategii „Europa 2020” zarządzanie gospodarką UE zostało znacznie wzmocnione (zob. ramka 1). Europejski semestr stał się kluczowy dla przeprowadzenia reform na poziomie krajowym i unijnym poprzez koordynację polityki gospodarczej, gwarantując, że UE i jej państwa członkowskie koordynują swoje polityki gospodarcze oraz wysiłki na rzecz promowania wzrostu gospodarczego i zatrudnienia.

Główne etapy europejskiego semestru są opisane w załączniku 1: cykl uruchamiany jest co roku przez roczną analizę wzrostu gospodarczego przygotowywaną przez Komisję, w której określa się priorytety dla UE. Priorytety te wykorzystywane są w dyskusjach państw członkowskich w ramach przygotowań do wiosennego posiedzenia Rady Europejskiej oraz w przygotowywaniu krajowych programów reform oraz programów stabilności lub konwergencji, które są przedstawiane w kwietniu. Dokonana przez Komisję ocena tych programów znajduje odzwierciedlenie w zaleceniach dla poszczególnych krajów, a następnie jest zatwierdzana przez Radę i Radę Europejską. Parlament Europejski również aktywnie włączył się w ten proces, czego przykładem jest „parlamentarny tydzień” na początku stycznia poświęcony dyskusji na temat ogólnych priorytetów, a także regularne „dialogi gospodarcze” przeprowadzane z najważniejszymi podmiotami na szczeblu unijnym i krajowym. Zwiększono również zaangażowanie partnerów społecznych w europejski semestr[24].

Cele strategii „Europa 2020” są omawiane są w ramach europejskiego semestru i zawierają się w jej różnych etapach: są one uwzględniane w wyborze priorytetów rocznej analizy wzrostu gospodarczego; są nieodłączną częścią analizy będącej podłożem corocznych zaleceń dla poszczególnych krajów; państwa członkowskie proszone są o składanie sprawozdań na temat postępów w osiąganiu wyznaczonych przez siebie celów w swoich programach krajowych.

Można już dostrzec pierwsze sukcesy:

europejski semestr stanowi wiarygodne ramy wdrażania polityki; coroczne zalecenia dla poszczególnych krajów przynoszą pierwsze wyniki pod względem reform politycznych, co widać w rocznej analizie wzrostu gospodarczego z 2014 r.[25]. Połączenie priorytetów UE i zaleceń dla poszczególnych krajów jest niezbędne w celu uwzględnienia szczególnych warunków każdego państwa członkowskiego. Wspólne cele wyznaczają kierunek i ułatwiają postęp w kierunku wspólnego programu reform i modernizacji, jednak UE nie stosuje jednego uniwersalnego podejścia; zamiast tego dostosowuje swoje wskazówki do sytuacji każdego państwa członkowskiego, jak również do danego momentu w czasie. Europejski semestr zapewnia zintegrowany nadzór oraz przyczynia się do pogodzenia priorytetów gospodarczych i budżetowych. Innymi słowy, podkreśla on znaczenie osiągnięcia i utrzymania zdrowych finansów publicznych i uwolnienia potencjału wzrostu gospodarki, uwzględniając sytuację poszczególnych krajów i całej UE. Europejski semestr pomógł zacieśnić kontakty między UE i poziomem krajowym oraz zwiększyć współdziałanie między państwami członkowskimi, przyczyniając się do jedności UE. Harmonogram i procedury europejskiego semestru zostały już określone i stabilizują się. Semestr przewiduje aktywne dyskusje na szczeblu UE, aby zapobiegać powstawaniu lub pogarszaniu się problemów (przed podjęciem decyzji na szczeblu krajowym) oraz regularne monitorowanie postępów (z doradztwem oraz ewentualnymi sankcjami, jeśli niezbędne jest podjęcie działań naprawczych). Wzmocniono zdolności w zakresie analiz i monitorowania na poziomie UE. Nowy sposób zarządzania gospodarką w UE opiera się na silniejszej i bardziej zintegrowanej bazie dowodowej wykorzystywanej do celów wdrażania, lepiej wykorzystując wspólne ramy analityczne, wskaźniki i oceny prowadzonej polityki. Doświadczenia państw objętych programami dostosowań makroekonomicznych, a więc pozostających poza oficjalnymi procedurami europejskiego semestru, są ekstremalnym, lecz ważnym sprawdzianem: Komisja oraz liczne państwa członkowskie musiały uruchomić znaczne zasoby, również w terenie, aby zapewnić bezpośrednie i konkretne wsparcie tym państwom członkowskim w drodze doradztwa politycznego oraz pomocy technicznej na poziomie administracyjnym. Jest to dobry przykład tego, na jaką skalę można zmobilizować wspólną wiedzę ekspercką w UE. Niektóre pomysły są nadal przedmiotem dyskusji w celu uzupełnienia struktury UGW, jak na przykład mechanizm ułatwiający koordynację ex ante planów głównych reform gospodarczych, które mogą mieć istotne skutki uboczne na pozostałe państwa członkowskie, jak również kwestie wspólnie uzgodnionych ustaleń umownych i powiązanych mechanizmów solidarności (tj. zachęt finansowych).

Widoczne są również pewne wstępne wyzwania i ograniczenia:

czasem konieczność reakcji na nieuchronność kryzysu powodowała, że niełatwo było pogodzić naglące kwestie krótkoterminowe z długoterminowymi potrzebami. W charakterze zaleceń dla poszczególnych krajów leży, aby koncentrować się wyłącznie na wybranych obszarach i proponować konkretne kroki na najbliższy rok, akceptując fakt, że nie wszystko można zrobić od razu. Jednocześnie istotne jest, aby takim działaniom towarzyszyła jasna wizja ich długoterminowego kierunku. W wielu przypadkach zalecenia dla poszczególnych krajów na 2013 r. podkreślają potrzebę utrzymania niektórych wydatków pobudzających wzrost gospodarczy przy jednoczesnym przestrzeganiu celów budżetowych. W miarę wychodzenia Europy z kryzysu sytuacje nadzwyczajne powinny być coraz rzadziej priorytetami. Skuteczność realizacji semestru nie zależy tylko od zaangażowania każdego z państw członkowskich, przede wszystkim w osiągnięcie celów określonych w zaleceniach, ale także od wspólnej zdolności podmiotów UE do traktowania tych kwestii jako przedmiotu wspólnego zainteresowania oraz zapewnienia silnego wielostronnego nadzoru. W tym względzie dobrze byłoby lepiej wyjaśnić i podkreślić rolę poszczególnych podmiotów. Na przykład różne składy Rady wzmocniły wzajemną ocenę i nadzór wielostronny. Ważnym warunkiem wstępnym sukcesu jest świadomość i odpowiedzialność wszystkich zainteresowanych uczestników — rządów, parlamentów, władz regionalnych i lokalnych, partnerów społecznych i wszystkich podmiotów. W wielu państwach członkowskich można wciąż poprawić zaangażowanie poszczególnych zainteresowanych podmiotów w realizację strategii. W tym kontekście należy ponownie ocenić rolę krajowych programów reform. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny i Komitet Regionów były szczególnie aktywne na poziomie europejskim, dokładnie monitorując wdrażanie strategii „Europa 2020” oraz mobilizując działania w państwach członkowskich, w tym na szczeblu regionalnym i lokalnym, a także odzwierciedlając wielopoziomową strukturę rządów w UE. Komisja wzmocniła również swoją obecność w państwach członkowskich, aby poprawić jakość swego zaangażowania wobec władz i zainteresowanych podmiotów w państwach członkowskich.

§ Duża liczba procedur, dokumentów i kroków prawnych na poziomie UE grozi przeciążeniem procesu i brakiem przejrzystości. Zmiany w harmonogramie mogą również zaszkodzić kwestii odpowiedzialności niektórych podmiotów. Wyzwaniem na nadchodzące lata jest zatem wzmocnienie infrastruktury instytucjonalnej i administracyjnej, na której opiera się europejski semestr, przy jednoczesnym zapewnieniu, że pozostanie on procesem opartym na strategii politycznej i jasno ukierunkowanym, a nie biurokratycznym.

Tegoroczny przegląd europejskiego semestru w połączeniu z przeglądem strategii „Europa 2020” jest zatem przeprowadzany w odpowiednim momencie.

Wnioski

Przyczyny dla których strategia „Europa 2020” jest konieczna, są tak samo naglące w 2014 r., jak były w 2010 r.

Na przestrzeni ostatnich dziesięcioleci UE była synonimem głębszej integracji gospodarczej, czego skutkiem jest wzrost przepływu towarów, usług i finansów w całej UE. Zaowocowało to zbieżnością dochodów i poziomu życia w poszczególnych krajach, wskutek czego mówi się o UE jako o wyjątkowej w skali światowej „maszynie konwergencji”[26]. Wskutek skumulowanych zaburzeń równowagi oraz presji wywołanej kryzysem ten proces konwergencji uległ spowolnieniu, a w niektórych regionach Europy nawet uwstecznieniu.

Wychodząc z najgorszego od pokolenia kryzysu gospodarczego i finansowego, UE musi wzmocnić swoją strategię inteligentnego i zrównoważonego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu, aby móc spełnić oczekiwania swoich obywateli i utrzymać swą rolę w świecie. To dobry moment na dokonanie przeglądu strategii, tak aby można było określić właściwe pokryzysowe priorytety polityczne dla UE na drugą połowę dziesięciolecia przed rokiem 2020.

Analiza przedstawiona w niniejszym komunikacie pokazuje, że doświadczenie w osiąganiu celów i realizowaniu inicjatyw przewodnich strategii „Europa 2020” są mieszane. UE jest w stanie osiągnąć swoje cele lub zbliża się do ich osiągnięcia w zakresie edukacji, klimatu i energii, ale nie w zakresie zatrudnienia, badań naukowych i rozwoju lub w zakresie walki z ubóstwem. Jednak określenie celów UE pomogło skoncentrować się na bardziej długofalowych, podstawowych kwestiach, które mają decydujące znaczenie dla przyszłości społeczeństwa i gospodarki UE. Przełożenie tych celów na poziomie krajowym pomogło również zidentyfikować kilka niewygodnych tendencji — rosnącą przepaść pomiędzy państwami członkowskimi osiągającymi najlepsze i najgorsze wyniki oraz pogłębianie się różnic między regionami wewnątrz państw członkowskich i poza ich granicami. Kryzys uwypuklił również rosnące nierówności w podziale bogactwa i dochodów. Doświadczenie pokazuje również, że aktywne zaangażowanie i udział regionów i miast, które odpowiadają za realizację wielu polityk UE, miały ogromne znaczenie w osiąganiu celów strategii „Europa 2020”. Są to wyzwania, które trzeba wziąć pod uwagę w kontekście przeglądu i późniejszych korekt strategii.

Zarządzanie gospodarką w UE, wdrażane corocznie w ramach europejskiego semestru, zostało znacznie wzmocnione w ostatnich latach i jest potencjalnie silnym narzędziem realizacji pokryzysowych priorytetów, które będzie potrzebne, aby osiągnąć cele strategii „Europa 2020”. Kluczowe obszary polityki UE, takie jak wieloletnie ramy finansowe na lata 2014-2020 i ich różne programy, zostały sformułowane w celu uwzględnienia doświadczeń wyniesionych z europejskiego semestru oraz aby wspierać osiągnięcie celów strategii „Europa 2020”. Mają one zapewnić podstawę, na której można budować przyszłą politykę na szczeblu unijnym i krajowym.

W niniejszym komunikacie Komisja przedstawiła własną analizę tego, co osiągnięto w ramach strategii „Europa 2020” do tej pory. Pod wieloma względami okres ten wykorzystano w celu stworzenia podstaw dla wyników, które powinny pojawić się w nadchodzących latach. Komisja starała się również pokazać wpływ kryzysu na oczekiwane wyniki.

Na tym etapie Komisja nie wyciągnęła wniosków dotyczących polityki ani nie przedstawiła zaleceń w tym zakresie. Biorąc pod uwagę ogrom zmian, jakie UE, państwa członkowskie, miasta i regiony przeszły w wyniku kryzysu, Komisja uznaje za konieczne przeprowadzenie ogólnounijnych konsultacji ze wszystkimi zainteresowanymi stronami na temat wniosków, jakie można wyciągnąć z doświadczeń, oraz najważniejszych czynników, które powinny kształtować kolejne etapy pokryzysowej strategii UE na rzecz wzrostu gospodarczego. Komisja przeprowadzi konsultacje społeczne oparte na analizie przedstawionej w niniejszym komunikacie, w ramach których zaprosi wszystkie zainteresowane strony do zgłaszania swoich uwag. Po zakończeniu konsultacji na początku 2015 r. Komisja przedstawi wnioski legislacyjne dotyczące realizacji strategii.

 

[1]               Jeśli nie wskazano inaczej, źródłem danych przytaczanych w niniejszym komunikacie jest Eurostat, urząd statystyczny UE, a średnie unijne dotyczą UE28.

[2]               Komunikat Komisji COM(2010)2020 z 3 marca 2010 r. Jej ogólna strategia i cele zostały omówione przez Parlament Europejski i przyjęte na posiedzeniach Rady Europejskiej odpowiednio w marcu i czerwcu 2010 r. Więcej informacji można znaleźć pod adresem: http://ec.europa.eu/europe2020/index_pl.htm

[3]               COM(2010)2020 z 3 marca 2010 r.

[4]               „Europejska agenda cyfrowa”, „Unia innowacji”, „Mobilna młodzież”, „Europa efektywnie korzystająca z zasobów”, „Polityka przemysłowa w erze globalizacji ”, „Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia”, „Europejski program walki z ubóstwem”.

[5]               Dz.U. L 306 z 23 listopada 2011 r.

[6]               Dz.U. L 140 z 27 maja 2013 r.

[7]               Więcej informacji na temat celów strategii „Europa 2020” oraz inicjatyw przewodnich znajduje się w załączniku.

[8]               Najnowsze oraz bardziej szczegółowe informacje dostępne są na stronie Komisji poświęconej zimowej prognozie gospodarczej z 2014 r., European Economy 2/2014.

[9]               Zob. prezentacja J.M. Barroso wygłoszona podczas nieformalnego szczytu Rady Europejskiej dnia 11 lutego 2010 r., dostępna pod adresem: http://ec.europa.eu/europe2020/documents/documents-and-reports/subject/europe-2020-presentations/index_en.htm#top

[10]             Najnowsze oraz bardziej szczegółowe informacje dostępne są na stronie Komisji poświęconej zimowej prognozie gospodarczej z 2014 r., European Economy 2/2014.

[11]             Najnowsze oraz bardziej szczegółowe informacje dostępne są na stronie Komisji poświęconej zimowej prognozie gospodarczej z 2014 r., European Economy 2/2014.

[12]             COM(2013)800.

[13]             Najnowsze oraz bardziej szczegółowe informacje dostępne są na stronie Komisji poświęconej zimowej prognozie gospodarczej z 2014 r., European Economy 2/2014.

[14]             Europejski Bank Centralny, analiza działalności kredytowej banków (Bank Lending Survey), styczeń 2014 r.

[15]             Najnowsze oraz bardziej szczegółowe informacje dostępne są na stronie Komisji poświęconej zimowej prognozie gospodarczej z 2014 r., European Economy 2/2014.

[16]             MFW, „Jobs and Growth: supporting European Recovery”, 2014 r.

[17]             „The state of the Internet”, Akamai (4. kwartał 2012 r.), prognoza Cisco VNI Mobile (2013 r.).

[18]             COM(2011)571.

[19]             W styczniu 2014 r. Komisja wprowadziła ramy polityki w zakresie klimatu i energii do 2030 r. Zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych o 40 % poniżej poziomu z roku 1990, ogólnounijny wiążący cel w postaci co najmniej 27 % udziału energii ze źródeł odnawialnych oraz powrót ambicji w dziedzinie polityki dotyczącej efektywności energetycznej to jedne z głównych celów nowych ram – COM(2014)15.

[20]             EurObserv'ER.

[21]             Badanie zlecone przez Komisję Europejską.

[22] Dane dla UE27.

[23]             COM(2013)624

[24]             COM (2013) 690, Wzmocnienie społecznego wymiaru unii gospodarczej i walutowej, 2.10.2013.

[25]             COM(2013)800.

[26]             Bank Światowy, „Golden growth – restoring the lustre of the European economic model”, 2012 r.