DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW

towarzyszący dokumentowi

Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego

rozporządzenie (WE) nr 861/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające europejskie postępowanie w sprawie drobnych roszczeń i rozporządzenie (WE) nr 1896/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. ustanawiające postępowanie w sprawie europejskiego nakazu zapłaty

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW

towarzyszący dokumentowi

Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego

rozporządzenie (WE) nr 861/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające europejskie postępowanie w sprawie drobnych roszczeń i rozporządzenie (WE) nr 1896/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. ustanawiające postępowanie w sprawie europejskiego nakazu zapłaty

1.           Określenie problemu

Cele rozporządzenia ustanawiającego europejskie postępowanie w sprawie drobnych roszczeń (zwanego dalej „rozporządzeniem”) obejmują lepszy dostęp do wymiaru sprawiedliwości i poprawę wzajemnego uznawania orzeczeń w sprawach cywilnych i gospodarczych. O ile drugi cel został pomyślnie osiągnięty dzięki zniesieniu exequatur, to jednak nie osiągnięto zadowalającego poziomu dostępu do wymiaru sprawiedliwości w odniesieniu do sporów dotyczących niewielkich kwot. Nie wykorzystuje się pełnego potencjału korzyści płynących z europejskiego postępowania uproszczonego, ani nie osiągnięto wystarczającej poprawy dostępu do wymiaru sprawiedliwości w przypadku niektórych zainteresowanych stron, w szczególności MŚP.

Problem 1: Ograniczony zakres zastosowania rozporządzenia

Próg na poziomie 2 000 EUR jest zbyt niski

Próg na poziomie 2 000 EUR w znacznym stopniu ogranicza dostępność postępowania dla MŚP, ponieważ ich spory transgraniczne z innymi przedsiębiorstwami dotyczą kwot wynoszących średnio 39 700 EUR. Około 30 % roszczeń ze strony przedsiębiorstw dotyczy kwoty od 2 001 EUR do 10 000 EUR. Takie przedsiębiorstwa muszą stosować krajowe postępowania w sprawie drobnych roszczeń lub, jeżeli tego rodzaju postępowania krajowego nie prowadzi się w odniesieniu do spraw transgranicznych, zwykłe postępowanie cywilne. Szczególnie w państwach członkowskich, w których nie przewidziano uproszczeń proceduralnych w sporach dotyczących drobnych roszczeń, taki stan rzeczy prowadzi do nieproporcjonalnych kosztów i długiego czasu trwania postępowań spornych, co z kolei zniechęca powodów do dochodzenia swoich roszczeń.

Skutkuje to stratami finansowymi i mniejszym zaufaniem do angażowania się w handel transgraniczny.

Wąska definicja terminu „transgraniczny”: rozporządzenie obecnie stosuje się wyłącznie do sporów, w których przynajmniej jedna ze stron ma miejsce zamieszkania lub miejsce zwykłego pobytu w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie sądu lub trybunału rozpatrującego sprawę. Ograniczenie to zmniejsza zakres zastosowania rozporządzenia, skutkując brakiem dostępności postępowania w innych sprawach transgranicznych, w przypadku których obywatele mogliby dzięki niemu ograniczyć koszty i zaoszczędzić czas. W szczególności, jeżeli na mocy przepisów rozporządzenia (WE) nr 44/2001 powód może dokonać wyboru między jurysdykcją sądów państwa członkowskiego, w którym zarówno on, jak i pozwany mają miejsce zamieszkania, a jurysdykcją szczególną przewidzianą w sekcji 2 rozporządzenia Bruksela I, wybierając jurysdykcję wspólnego miejsca zamieszkania, powód nie powinien tracić możliwości zastosowania europejskiego postępowania w sprawie drobnych roszczeń, które w przeciwnym razie byłoby dostępne.

Ponadto w ramach obecnego ograniczenia w zakresie europejskiego postępowania w sprawie drobnych roszczeń pozwy nie mogą być wnoszone do sądów państw członkowskich UE przez obywateli państw trzecich lub przeciwko takim obywatelom, przykładowo w sytuacji, w której konsument przebywa w UE, a przedsiębiorstwo ma siedzibę w państwie trzecim.

Problem 2: Niewydolność europejskiego postępowania w sprawie drobnych roszczeń wynikająca z wysokich kosztów i długiego czasu trwania obowiązującego postępowania w sprawach transgranicznych dotyczących kwoty nieprzekraczającej 2 000 EUR. Brak wydajności wynikający z nadrzędnego traktowania doręczania drogą pocztową względem doręczania drogą elektroniczną: europejskie postępowanie w sprawie drobnych roszczeń ma zasadniczo formę postępowania pisemnego. We wszystkich sytuacjach wymagających doręczenia dokumentu w rozporządzeniu jako główną metodę doręczenia przyjmuje się doręczenie drogą pocztową poświadczane potwierdzeniem odbioru. Inne metody doręczenia można stosować tylko wówczas, gdy niemożliwe jest doręczenie drogą pocztową.

Mimo że doręczenie drogą pocztową jest już tańsze od innych metod doręczania stosowanych w zwykłym postępowaniu w państwach członkowskich, nadal wiąże się ono z kosztami i opóźnieniami, których można by uniknąć, stosując elektroniczne doręczanie dokumentów.

Konieczność odbywania podróży wynikająca ze słabego rozpowszechnienia środków porozumiewania się na odległość do celów przeprowadzenia rozprawy i postępowania dowodowego: chociaż europejskie postępowanie w sprawie drobnych roszczeń jest postępowaniem pisemnym, sąd lub trybunał może przeprowadzić rozprawę, jeżeli uzna to za konieczne. Jeżeli sąd nie korzysta z technologii informacyjno-komunikacyjnych, wzywane osoby muszą odbyć podróż do sądu, który może znajdować się w innym państwie członkowskim.

Dla stron może wiązać się to ze znacznymi kosztami dodatkowymi i opóźnieniami. Korzystanie z technologii informacyjno-komunikacyjnych może stanowić opłacalne rozwiązanie kwestii dużych odległości i braku dostępu do sądów z geograficznego punktu widzenia.

Opłaty sądowe nieproporcjonalne do wartości roszczeń: większość państw członkowskich z góry nakłada na strony opłaty sądowe. Uznaje się, że opłaty sądowe wynoszące ponad 10 % wartości roszczenia są nieproporcjonalne i mogą stanowić czynnik przyczyniający się do podjęcia przez obywateli decyzji, aby nie wstępować na drogę sądową. W niektórych państwach członkowskich opłaty sądowe są nieproporcjonalne do wartości roszczenia, w szczególności w przypadku roszczeń dotyczących mniejszych kwot, a wraz ze spadkiem wartości roszczenia wzrasta nieproporcjonalność opłat sądowych.

Praktyczne trudności w uiszczaniu opłat sądowych: w poszczególnych państwach członkowskich obowiązują różne metody płatności, począwszy od fizycznych płatności dokonywanych na terenie sądu po przelewy bankowe. Szczególnie jeżeli wymaga się płatności w gotówce, w znakach skarbowych, za pomocą czeków lub za pośrednictwem adwokata, strony musiałyby ponosić koszty podróży lub wynajęcia adwokata w państwie członkowskim sądu, przez co dochodzenie ich roszczeń może stać się nieopłacalne.

Zbędne koszty tłumaczenia: strona dochodząca wykonania orzeczenia musi przedstawić oryginalny egzemplarz orzeczenia i formularz D (zaświadczenie dotyczące orzeczenia wydanego w europejskim postępowaniu w sprawie drobnych roszczeń). Obowiązek tłumaczenia formularza D wiąże się z niepotrzebnymi kosztami, gdyż tłumaczenia powinna wymagać jedynie sekcja 4.3 formularza (istota orzeczenia), ponieważ pozostałe pola zawierają jedynie nazwy i liczby. Brak przejrzystości informacji dotyczących kosztów postępowania spornego i metod uiszczania opłat sądowych w sprawach prowadzonych w ramach europejskiego postępowania w sprawie drobnych roszczeń: w rozporządzeniu wymaga się już od państw członkowskich wymiany informacji dotyczących szeregu praktycznych aspektów. Obecnie informacje dotyczące kosztów postępowania spornego i akceptowanych metod uiszczania opłat sądowych w ramach europejskiego postępowania w sprawie drobnych roszczeń nie są jednak dostępne.

Brak przejrzystości informacji dotyczących dostępności praktycznej pomocy dla obywateli: chociaż państwa członkowskie mają obowiązek dopilnować, aby obywatele otrzymywali pomoc w wypełnianiu formularzy, to jednak w praktyce wydaje się, że nie ma przejrzystości co do podmiotów lub organizacji odpowiedzialnych za zapewnienie takiego rodzaju wsparcia.

Problem 3: Ograniczona wiedza o istnieniu i funkcjonowaniu postępowania

W celu skutecznego stosowania europejskiego postępowania w sprawie drobnych roszczeń niezbędne jest, aby właściwe podmioty – obywatele, sądy i inne organizacje zapewniające wsparcie i doradztwo – wiedziały o istnieniu postępowania i znały zasady jego funkcjonowania. Istnieją jednak dowody, że ani obywatele, ani sądy nie posiadają jeszcze pełnych informacji o istnieniu i procedurach europejskiego postępowania w sprawie drobnych roszczeń.

Komisja próbuje rozwiązać ten problem, podejmując szereg działań ukierunkowanych na poprawę wiedzy i opracowanie szkoleń.

Prawdopodobnie środki te przyniosą pozytywne skutki i coraz więcej pozwów będzie wnoszonych w ramach europejskiego postępowania w sprawie drobnych roszczeń.

2.           Analiza zasady pomocniczości

Rozpatrywana kwestia obejmuje aspekty transnarodowe, do których państwa członkowskie nie mogą się odnieść w zadowalający sposób, podejmując działania indywidualne. Krajowe postępowania uproszczone, jeżeli istnieją, niezwykle się od siebie różnią zarówno pod względem progu, jak i osiągniętego uproszczenia proceduralnego. Ze względu na brak jednakowych ogólnounijnych standardów proceduralnych dodatkowa złożoność i koszty dochodzenia roszczeń w sprawach transgranicznych spowodowałyby zwiększenie nieproporcjonalności kosztów i wydłużenie postępowania spornego. Zakłócenie konkurencji na rynku wewnętrznym na skutek zachwiania równowagi w odniesieniu do funkcjonowania środków proceduralnych przysługujących powodom/wierzycielom w różnych państwach członkowskich wiąże się z potrzebą działania na szczeblu UE gwarantującego równe szanse wierzycielom i dłużnikom w całej UE.

Działanie na szczeblu UE przyniosłoby wyraźne korzyści pod względem skuteczności, ponieważ w zmienionym rozporządzeniu określone zostaną jednolite narzędzia proceduralne w odniesieniu do wszystkich roszczeń w sprawach transgranicznych w UE, niezależnie od tego, gdzie w UE znajduje się sąd rozpatrujący sprawę.

3.           Cele inicjatywy UE

Główne cele przedmiotowej inicjatywy polegają na zapewnieniu lepszego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w odniesieniu do większego zakresu drobnych roszczeń w sprawach transgranicznych i ograniczeniu obecnej szkody gospodarczej, jaką MŚP i konsumenci ponoszą wskutek wysokich kosztów postępowania spornego.

4.           Warianty strategiczne

Rozważono cztery warianty strategiczne. Szczegółowo przeanalizowano jedynie warianty 1 i 3.

Wariant strategiczny 1 – Utrzymanie stanu obecnego (scenariusz odniesienia): rozporządzenie pozostaje bez zmian.

Wariant strategiczny 2 – Uproszczenie polegające na uchyleniu rozporządzenia: rozpoczęcie w dniu 10 stycznia 2015 r. stosowania rozporządzenia (WE) nr 1215/2012 w sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich wykonywania w sprawach cywilnych i handlowych (rozporządzenie Bruksela I wersja przekształcona) spowoduje ogólne zniesienie postępowania exequatur w UE. Wartością dodaną rozporządzenia ustanawiającego europejskie postępowanie w sprawie drobnych roszczeń jest jednak udostępnienie przewidywalnego, jednolitego i szybkiego postępowania stanowiącego opłacalną alternatywę dla postępowań krajowych. Z powyższych przyczyn wariant ten odrzucono.

Wariant strategiczny 3 – Zmiana rozporządzenia: zmianie podlegają trzy główne elementy, dla których rozważono szereg podwariantów.

Po pierwsze, problem kosztów nieproporcjonalnych do roszczeń przekraczających 2 000 EUR w sprawach transgranicznych można by rozwiązać, podnosząc próg do 1) 5 000 EUR, 2) 10 000 EUR lub 3) powyżej 10 000 EUR.

Po drugie, problem wąskiej definicji „spraw transgranicznych” można by rozwiązać, poszerzając zakres zastosowania o wszystkie sprawy zawierające element transgraniczny.

Po trzecie, problem braku wydajności obecnego postępowania można by rozwiązać, wprowadzając szereg ulepszeń dotyczących:

priorytetowego traktowania doręczania drogą pocztową, poprzez 1) traktowanie doręczania drogą pocztową na równi z doręczaniem drogą elektroniczną, jeżeli w państwach członkowskich stosuje się już doręczanie drogą elektroniczną, lub 2) zobowiązanie wszystkich państw członkowskich do wprowadzenia doręczania drogą elektroniczną;

konieczności odbywania podróży wynikającej ze słabego rozpowszechnienia środków porozumiewania się na odległość do celów przeprowadzenia rozprawy i postępowania dowodowego, zapewniając organizowanie wszystkich rozpraw za pomocą środków porozumiewania się na odległość, chyba że strona wniesie o stawienie się w sądzie;

nieproporcjonalnych opłat sądowych, poprzez 1) nałożenie ograniczenia poziomu opłat sądowych maksymalnie do 5 % wartości roszczenia, przy czym ewentualny poziom minimalny wynosiłby nie więcej niż 45 EUR, albo 2) nałożenie ograniczenia poziomu opłat sądowych maksymalnie do 10 % wartości roszczenia, przy czym ewentualny poziom minimalny wynosiłby nie więcej niż 35 EUR;

praktycznych trudności w uiszczaniu opłat sądowych, poprzez 1) zapewnienie obowiązkowego akceptowania przynajmniej przelewów bankowych lub 2) zapewnienie obowiązkowego akceptowania przynajmniej przelewów bankowych i systemów płatności online kartą kredytową/debetową;

zbędnych kosztów tłumaczenia na etapie wykonania, poprzez zniesienie obowiązku tłumaczenia formularza D, z wyjątkiem sekcji 4.3 formularza D (istota orzeczenia);

kosztów związanych z brakiem przejrzystości w zakresie kosztów postępowania spornego, metody uiszczania opłat sądowych i dostępności pomocy w odniesieniu do europejskiego postępowania w sprawie drobnych roszczeń, dzięki nałożeniu na państwa członkowskie obowiązku przekazywania Komisji takich informacji.

Wariant strategiczny 4 – Harmonizacja krajowych postępowań w sprawie drobnych roszczeń w drodze dyrektywy: wariant ten polegałby na utworzeniu wyjątkowego postępowania dla wszystkich roszczeń poniżej określonego progu, w ramach którego zharmonizowano by krajowe zasady proceduralne mające zastosowanie zarówno do spraw transgranicznych, jak i krajowych. Harmonizacja prawa proceduralnego państw członkowskich prawdopodobnie byłaby jednak wysoce kontrowersyjna. Z powyższych przyczyn wariant ten również odrzucono.

5.           Ocena skutków

Do tej pory europejskie postępowanie w sprawie drobnych roszczeń stosowano jedynie w ograniczonym stopniu z przyczyn wymienionych w sekcji „określenie problemu”. Szersze wykorzystanie uproszczonego postępowania wiąże się jednak ze znacznymi potencjalnymi korzyściami. Aby przedstawić skalę korzyści, które przyniosłoby wdrożenie wariantu strategicznego 3, założono, że w tych państwach członkowskich, w których obowiązuje krajowe postępowanie uproszczone, 50 % roszczeń nieprzekraczających kwoty 10 000 EUR rozpatrywano by, korzystając z europejskiego postępowania w sprawie drobnych roszczeń. W odniesieniu do pozostałych państw członkowskich zakłada się, że wszystkie tego rodzaju roszczenia rozpatrywano by, korzystając z europejskiego postępowania w sprawie drobnych roszczeń, biorąc pod uwagę znaczną różnicę w kosztach między dochodzeniem roszczeń w ramach europejskiego postępowania w sprawie drobnych roszczeń a dochodzeniem roszczeń w ramach zwykłego postępowania. Łączna oszczędność czasu i kosztów w ramach poszczególnych elementów wariantu preferowanego odpowiada potencjalnemu ograniczeniu kosztów rzędu około 325 mln EUR – 418 mln EUR.

Kryteria oceny || Wskaźnik utrzymania stanu obecnego || Wskaźnik wariantu preferowanego || Wyjaśnienie

Skuteczność wariantu strategicznego pod względem osiągnięcia celów || 0 || 2 || Zapewnienie lepszego dostępu do wymiaru sprawiedliwości: oczekuje się, że dzięki zmianie znacznie wzrośnie liczba pozwów wnoszonych w ramach europejskiego postępowania w sprawie drobnych roszczeń. Oczekuje się, że dzięki podniesieniu progu do 10 000 EUR postępowanie będzie można zastosować w odniesieniu do aż 217 500 nowych spraw. Po drugie, oczekuje się, że usprawnienia proceduralne postępowania w odniesieniu do roszczeń o wartości nieprzekraczającej 2 000 EUR również poskutkują wnoszeniem nowych pozwów w ramach europejskiego postępowania w sprawie drobnych roszczeń, których liczbę w długiej perspektywie szacuje się na 414 060 potencjalnych spraw (z 3 500 w 2012 r.). Uproszczenie postępowania sądowego: europejskie postępowanie w sprawie drobnych roszczeń zostanie w jeszcze większym stopniu uproszczone dzięki zastosowaniu technologii, która sprawia, że odległość geograficzna niemal przestaje mieć znaczenie. Ograniczenie kosztów i czasu trwania postępowania spornego: wykorzystanie nowoczesnej technologii przyczyni się również do ograniczenia kosztów i czasu trwania postępowania spornego. Poprawa przejrzystości postępowania: państwa członkowskie będą zobowiązane do przekazywania Komisji dodatkowych informacji. Komisja podawać będzie takie informacje do publicznej wiadomości, publikując je w internecie (na portalu e-Sprawiedliwość).

Koszty wdrożenia || 0 || 1 || Koszty wdrożenia wynoszą od 500 EUR do 10 000 EUR w odniesieniu do środków prowadzenia rozprawy na odległość. Koszt wprowadzenia metody płatności on-line kartą kredytową może być różny w zależności od administracyjnej organizacji systemu sądownictwa w każdym państwie członkowskim. Szacuje się, że należy przyjąć koszt stały w wysokości 14 400 EUR.

Skutki społeczne || 0 || 1 || Oczekuje się, że proponowane zmiany w rozporządzeniu przyniosą pozytywne skutki, szczególnie dla osób w niekorzystnej sytuacji gospodarczej, ponieważ istnienie nieproporcjonalnych kosztów wpływa szczególnie na tę grupę społeczną.

Szersze skutki gospodarcze || 0 || 2 || Wynikiem proponowanych zmian w rozporządzeniu będzie wzrost dostępu do wymiaru sprawiedliwości, co spowoduje wzrost zaufania do handlu transgranicznego, a w rezultacie poprawę funkcjonowania rynku wewnętrznego.

Wykonalność || 0 || 3 || Ponieważ rozporządzenie ustanawiające europejskie postępowanie w sprawie drobnych roszczeń jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich, większość z nich nie wprowadziła dodatkowych przepisów krajowych, a zatem nie będzie musiała dostosować swoich przepisów krajowych w związku ze zmianą rozporządzenia.

Prawa podstawowe || 0 || 1 || Znaczenie gwarancji proceduralnych rośnie wraz ze wzrostem wartości roszczenia. Dlatego też w wariancie strategicznym 3 wprowadzenie wyższego progu uzupełnia się ograniczeniem swobody uznania sędziów do odmowy przeprowadzenia rozprawy z zastosowaniem ICT w ramach europejskiego postępowania w sprawie drobnych roszczeń, a stosowanie środków porozumiewania się na odległość uzupełnia się możliwością korzystania przez obywateli z tradycyjnych środków komunikacji.

6.           Wariant preferowany

Na podstawie oceny skutków wariantem preferowanym jest wariant strategiczny 3 obejmujący następujące połączenie podwariantów:

podniesienie progu do 10 000 EUR: jeżeli postępowanie uproszczone będzie obejmowało również roszczenia o wartości od 2 000 EUR do 10 000 EUR, koszty postępowania spornego w takich sprawach transgranicznych ulegną ograniczeniu. Rozszerzenie terytorialnego zakresu zastosowania rozporządzenia o wszystkie sprawy, które nie mają charakteru czysto krajowego. Dopilnowanie, aby doręczanie drogą elektroniczną traktowano na równi z doręczaniem drogą pocztową, co spowoduje ograniczenie kosztów przekazywania dokumentów;

w sytuacjach, w których niezbędne jest przeprowadzenie rozprawy, wprowadzenie obowiązku organizacji takich rozpraw za pomocą środków porozumiewania się na odległość, takich jak wideokonferencja lub telekonferencja: korzyścią dla MŚP i konsumentów jest ograniczenie czasu i kosztów transportu;

ograniczenie opłat sądowych do 10 % wartości roszczenia wraz z możliwością określenia stałej minimalnej opłaty wynoszącej nie więcej niż 35 EUR: ustalenie maksymalnej opłaty dopuszczalnej w odniesieniu do transgranicznego postępowania w sprawie drobnych roszczeń spowodowałoby ograniczenie kosztów w tych państwach członkowskich, w których opłaty są nieproporcjonalne do wartości takich roszczeń;

zapewnienie obowiązkowego akceptowania przynajmniej przelewów bankowych i systemów płatności online kartą kredytową/debetową: prawdopodobnie zwiększy się ogólna wydajność systemu sądownictwa, ponieważ strony będą ponosić mniejsze koszty i tracić mniej czasu, a organy publiczne prawdopodobnie poniosą jedynie niewielkie koszty wdrożenia;

zniesienie obowiązku tłumaczenia formularza D, z wyjątkiem sekcji 4.3 (istota orzeczenia): rozwiązanie to spowoduje ograniczenie kosztów wykonania;

nałożenie na państwa członkowskie obowiązku przekazywania Komisji informacji dotyczących kosztów postępowania spornego i metod uiszczania opłat sądowych: zmiana ta spowoduje poprawę przejrzystości;

nałożenie na państwa członkowskie obowiązku przekazywania Komisji informacji w kwestii, gdzie strony mogą uzyskać praktyczną pomoc w wypełnianiu formularzy: zmiana ta spowoduje poprawę przejrzystości.

7.           Monitorowanie i ocena

W celu monitorowania faktycznego stosowania zmienionego rozporządzenia Komisja będzie regularnie przeprowadzać ocenę i sporządzać sprawozdania. W celu wykonania tych zadań Komisja będzie regularnie sporządzać sprawozdania z oceny stosowania rozporządzenia na podstawie wyników konsultacji z państwami członkowskimi, zainteresowanymi stronami oraz ekspertami zewnętrznymi. Organizowane będą również regularne posiedzenia ekspertów w celu omówienia problemów w zakresie stosowania oraz wymiany najlepszych praktyk między państwami członkowskimi w ramach europejskiej sieci sądowej w sprawach cywilnych i handlowych.