Zalecenie

ZALECENIE RADY

mające na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego we Francji

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 126 ust. 7,

uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1)                   Zgodnie z art. 126 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) państwa członkowskie unikają nadmiernego deficytu budżetowego.

(2)       Pakt stabilności i wzrostu opiera się na dążeniu do zapewnienia dobrego stanu finansów państwa jako środka służącego umocnieniu warunków stabilności cen oraz silnego, trwałego wzrostu gospodarczego, sprzyjającego tworzeniu nowych miejsc pracy.

(3)       W dniu 27 kwietnia 2009 r., zgodnie z art. 104 ust. 6 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), Rada podjęła decyzję, w której stwierdziła istnienie nadmiernego deficytu we Francji, i wydała zalecenia skorygowania nadmiernego deficytu najpóźniej do 2012 r.[1], zgodnie z art. 104 ust. 7 TWE oraz art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu[2].

(4)       W dniu 2 grudnia 2009 r., zgodnie z art. 126 ust. 7 TFUE, Rada stwierdziła, że choć władze Francji podjęły skuteczne działania, to po przyjęciu zalecenia wystąpiły nieprzewidziane niekorzystne zdarzenia gospodarcze niosące poważne negatywne konsekwencje dla finansów publicznych. W rezultacie Rada zaleciła Francji skorygowanie nadmiernego deficytu najpóźniej do 2013 r. W celu obniżenia deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych do poziomu poniżej 3 % PKB w wiarygodny i trwały sposób władzom Francji zalecono: a) wdrożenie środków konsolidacji w 2010 r. zgodnie z planem oraz wzmocnienie wysiłku fiskalnego w 2011 r. i w latach kolejnych, b) zapewnienie średniego rocznego wysiłku fiskalnego na poziomie ponad 1 % PKB w latach 2010–2013 oraz c) określenie środków koniecznych do tego, by dokonać korekty nadmiernego deficytu do 2013 r., przy założeniu sprzyjających warunków koniunkturalnych, oraz przyśpieszenie tempa redukcji deficytu, jeżeli warunki ekonomiczne lub budżetowe okażą się korzystniejsze niż zakładano w momencie wydania zalecenia. W swoich zaleceniach Rada wyznaczyła dzień 2 czerwca 2010 r. jako termin, przed upływem którego konieczne jest podjęcie skutecznych działań zgodnie z przepisami art. 3 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1467/97.

(5)       W dniu 15 czerwca 2010 r. Komisja stwierdziła, że według prognozy służb Komisji z wiosny 2010 r. Francja podjęła skuteczne działania zgodnie z zaleceniem Rady z dnia 2 grudnia 2009 r. w celu obniżenia deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych poniżej stanowiącego wartość referencyjną poziomu 3 % PKB i uznała w związku z tym, że nie ma potrzeby podjęcia kolejnych kroków przewidzianych w ramach procedury nadmiernego deficytu.

(6)       Zgodnie z art. 3 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1467/97 Rada, działając na zalecenie Komisji, może podjąć decyzję o wydaniu zmienionego zalecenia na mocy art. 126 ust. 7 TFUE w przypadku gdy podjęto skuteczne działania, lecz po przyjęciu pierwotnego zalecenia wystąpiły nieprzewidziane niekorzystne zdarzenia gospodarcze niosące poważne negatywne konsekwencje dla finansów publicznych. Wystąpienie nieprzewidzianych niekorzystnych zdarzeń gospodarczych niosących poważne negatywne konsekwencje dla budżetu należy poddać ocenie w kontekście prognozy gospodarczej stanowiącej podstawę zalecenia Rady.

(7)       Zgodnie z art. 126 ust. 7 TFUE oraz art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 Rada jest zobowiązana skierować do danego państwa członkowskiego zalecenia mające na celu likwidację nadmiernego deficytu w wyznaczonym terminie. W zaleceniu określa się termin maksymalnie sześciu miesięcy na podjęcie przez dane państwo członkowskie skutecznych działań w celu skorygowania nadmiernego deficytu. W zaleceniu dotyczącym skorygowania nadmiernego deficytu Rada wzywa również dane państwo członkowskie do osiągnięcia rocznych celów budżetowych, które – w oparciu o prognozę stanowiącą podstawę zalecenia – są spójne z minimalną roczną poprawą salda strukturalnego – tj. salda w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne i z pominięciem skutków działań jednorazowych i innych działań tymczasowych – o co najmniej 0,5 % PKB, rozumiane jako wartość odniesienia.

(8)       W prognozie służb Komisji z jesieni 2009 r., która stanowiła podstawę wydanego zgodnie z art. 126 ust. 7 TFUE zalecenia Rady z dnia 2 grudnia 2009 r., założono, że gospodarka Francji wzrośnie o 1,2 % w 2010 r. i o 1,5 % w 2011 r. Lata 2012 i 2013 nie były wprawdzie objęte zakresem tej prognozy, oczekiwano jednak na przestrzeni tego okresu – zakładając stopniowe domknięcie znacznej luki produktowej do roku 2015 – wyższego tempa wzrostu gospodarczego niż w roku 2011. Tempo wzrostu PKB w 2010 r. znacznie przekroczyło wartość zakładaną w prognozie służb Komisji z jesieni 2009 r., w 2011 r. wzrost PKB tylko nieznacznie przekroczył prognozowany poziom 1,5 %, w 2012 r. natomiast francuską gospodarkę dotknęła stagnacja.

(9)       W prognozie służb Komisji z wiosny 2013 r. przewidziano spadek PKB o 0,1 % w bieżącym roku, co wskazuje na znacznie gorszy scenariusz również w 2013 r. niż wynikałoby to z założeń stanowiących podstawę zalecenia Rady z grudnia 2009 r. Niski poziom realnego dochodu do dyspozycji gospodarstw domowych będący zwłaszcza wynikiem rosnącego bezrobocia oraz wzrostu podatków zostanie tylko w części zrekompensowany malejącym tempem inflacji; oczekuje się natomiast, że niski wskaźnik zaufania wśród przedsiębiorstw skutkować będzie stałym spadkiem inwestycji. Przewiduje się, że nieznaczne ożywienie sektora handlu zagranicznego przełoży się na umiarkowany wzrost dynamiki działalności w drugiej połowie roku. Stopniowa poprawa zaufania oraz wzrost realnego dochodu do dyspozycji – zakładając brak dalszych środków konsolidacji – powinny wygenerować w 2014 r. wzrost gospodarczy (1,1 %). Pomimo starań rządu mających na celu wsparcie zatrudnienia, zwłaszcza wśród ludzi młodych i pracowników w zaawansowanym wieku, prognozuje się dalszy wzrost stopy bezrobocia, która osiągnie odpowiednio 10,6 % i 10,9 %, w 2013 i 2014 r. Inflacja powinna spaść do 1,2 % w 2013 r. w związku z niższymi cenami energii, po czym ponownie przyśpieszy w kolejnym roku, przede wszystkim z powodu planowanej podwyżki VAT.

(10)     Kryzys gospodarczy wywarł również znaczny wpływ na saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych. Deficyt wzrósł do rekordowo wysokiego poziomu 7,5 % PKB w 2009 r. z już i tak wysokiego pułapu 3,3 % w 2008 r. z powodu uruchomienia automatycznych stabilizatorów oraz uznaniowych budżetowych środków stymulacyjnych wdrożonych przez władze w ramach Europejskiego plan naprawy gospodarczej. W 2010 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych uległ obniżeniu do 7,1 % PKB – spadek ten stanowił odzwierciedlenie efektów cyklicznych oraz poprawy salda strukturalnego (częściowo zniwelowanej przez jednorazowe środki powodujące wzrost deficytu). Saldo strukturalne uległo poprawie o 0,3 % PKB. W 2011 r. deficyt zanotował znaczny spadek, osiągając poziom 5,3 % PKB. Zważywszy że tempo wzrostu PKB kształtowało się na niezmienionym poziomie w stosunku do 2010 r. (1,7 %), zmniejszenie deficytu wynikało przede wszystkim ze wzmocnienia konsolidacji budżetowej oraz zakończenia realizacji Europejskiego planu naprawy gospodarczej. Wysiłek fiskalny mierzony jako zmiana salda strukturalnego wyniósł 1,2 % PKB. W 2012 r. nominalny deficyt wyniósł 4,8 % PKB, czyli powyżej ustanowionego przez władze celu wynoszącego 4,5 %, pomimo wdrożenia pokaźnego pakietu nowych środków. Część tej różnicy tłumaczą koszty poniesione na ratowanie grupy bankowej Dexia (0,1 % PKB). Saldo strukturalne uległo poprawie o 1,1% PKB.

(11)     Według prognozy służb Komisji z wiosny 2013 r. deficyt nominalny powinien ulec dalszemu obniżeniu w bieżącym roku w następstwie wdrożenia środków przyjętych zwłaszcza w ramach budżetu. Środki po stronie dochodów obejmują dalsze podnoszenie podatków bezpośrednich oraz składek na ubezpieczenia społeczne. Przedłużono obowiązywanie obecnych reguł wydatkowych (podsektor centralny i służba zdrowia), co przyczyni się do utrzymania ograniczonego poziomu wydatków. Niższa niż oczekiwano inflacja oraz częściowe zawieszenie indeksacji emerytur wypłacanych z drugiego filara dokonane w porozumieniu z partnerami społecznymi również przyczynią się do ograniczenia wydatków. Wzrost PKB ponownie prognozowany na poziomie znacznie poniżej możliwości negatywnie wpłynie na saldo nominalne. Ogólnie oczekuje się, że deficyt osiągnie poziom 3,9 % PKB. Według prognoz saldo strukturalne ulegnie dalszej poprawie o 1,3 % PKB. W 2014 r. deficyt osiągnie 4,2 % PKB przy standardowym założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki, co oznacza, że przy określaniu jego poziomu uwzględniono wyłącznie środki, które są znane z wystarczającym poziomem szczegółowości. W szczególności nie sprecyzowano jeszcze części środków mających na celu sfinansowanie niedawno przyjętej ulgi w podatku dochodowym od osób prawnych na cele związane z zapewnieniem konkurencyjności i zatrudnieniem; z końcem 2013 r. przestanie również obowiązywać szereg podatków przypadających jednorazowo do zapłaty. Ogólnie prognozuje się, że saldo strukturalne kształtować się będzie w przyszłym roku na zasadniczo stabilnym poziomie.

(12)     W oparciu o prognozę służb Komisji z wiosny 2013 r. szacuje się, że deficyt strukturalny spadnie do 2,2 % PKB w bieżącym roku z 6,1 % w 2009 r., czyli średnio o 1,0 % PKB rocznie w okresie referencyjnym 2010–2013. Średni roczny wysiłek fiskalny – po uwzględnieniu skorygowanych w dół szacunków wzrostu produktu potencjalnego (+0,1 % PKB) i dochodów nadzwyczajnych (-0,2 % PKB) w porównaniu z okresem, w którym Rada wydała swoje zalecenie – wynosi 0,9 % PKB, a zatem kształtuje się nieznacznie poniżej zalecanego wysiłku fiskalnego wynoszącego ponad 1 % PKB. Kompleksowa ocena uznaniowych środków wdrożonych przez władze Francji w latach 2010–2013 prowadzi jednak do wniosku, że ich łączny wpływ na budżet wynosi około 5¼ % PKB, czyli średnio 1,3 % PKB w ujęciu rocznym. Wpływ poszczególnych środków uznaniowych wdrożonych w tym okresie – oprócz poprawy salda strukturalnego – pozwolił zrównoważyć samoistny wzrost wydatków publicznych z powodu czynników takich jak starzenie się społeczeństwa, a zatem analiza oddolna przynosi bardziej pozytywny obraz niż podejście odgórne oparte na saldzie strukturalnym. Środki te obejmują znaczną podwyżkę podatków dochodowych od osób fizycznych i prawnych, której towarzyszy wzrost podatków pośrednich i składek na ubezpieczenia społeczne, zamrożenie płacy podstawowej urzędników służby cywilnej, a także oszczędności uzyskane w wyniku ogólnego przeglądu polityk publicznych (RBPP), reformy systemu emerytalnego z 2010 r. oraz systematycznego wypełniania (przy zachowaniu odpowiedniego marginesu) normy w zakresie wydatków w służbie zdrowia (ONDAM). Wobec powyższego można uznać, że władze Francji podjęły skuteczne działania.

(13)     Wskaźnik zadłużenia (wyrażony jako stosunek długu publicznego do PKB), który w 2009 r. wyniósł 79,2 %, przekroczył w ubiegłym roku 90 %. Według prognozy służb Komisji z wiosny 2013 r. wskaźnik zadłużenia będzie nadal rosnąć w okresie objętym prognozą do odpowiednio 94,0 % i 96,2 % PKB w 2013 i 2014 r., ze względu na nadal stosunkowo wysoki deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz umiarkowany nominalny wzrost PKB. Do wzrostu długu publicznego przyczyni się również wartość rezydualna zmiany długu, w tym wpłaty na rzecz Europejskiego Mechanizmu Stabilności oraz pożyczki bezpośrednie udzielone objętym programem państwom należącym do strefy euro.

(14)     Znaczne pogorszenie sytuacji budżetowej wynikające ze słabszej ogólnej sytuacji gospodarki w porównaniu z sytuacją, w oparciu o którą wydano zalecenie Rady z 2009 r., wskazuje na zasadność wystosowania wobec Francji zmienionych zaleceń na podstawie art. 126 ust. 7 TFUE przewidujących wydłużenie terminu przewidzianego na skorygowanie nadmiernego deficytu, zgodnie z zasadami paktu stabilności i wzrostu.

(15)     W obliczu wysokiej niepewności co do rozwoju sytuacji gospodarczej i budżetowej cel budżetowy zalecany na ostatni rok okresu, w którym nastąpić ma korekta nadmiernego deficytu, należy określić na poziomie wyraźnie poniżej wartości referencyjnej, aby zagwarantować skuteczne i trwałe dokonanie korekty w wymaganym terminie.

(16)     Wydłużenie terminu na skorygowanie nadmiernego deficytu zaledwie o rok wymagałoby podjęcia w 2014 r. wysiłku fiskalnego na poziomie znacznie przewyższającym średni roczny wysiłek fiskalny w latach 2010–2013 zalecony przez Radę w dniu 2 grudnia 2009 r., co znacznie osłabiłoby również prognozowane ożywienie gospodarcze w przyszłym roku. Wydłużenie tego terminu o dwa lata pozwoliłoby obniżyć deficyt nominalny do poziomu poniżej 3 % PKB w 2015 r., a jednocześnie ograniczyć wpływ podejmowanych środków na wzrost gospodarczy w 2014 i 2015 r. Przyznanie Francji dwóch dodatkowych lat pozwoliłoby również osiągnąć założony poziom deficytu nominalnego, a mianowicie 3,9 % PKB w 2013 r., 3,6 % PKB w 2014 r. i 2,8 % PKB w 2015 r. Poprawa strukturalnego salda budżetowego w ujęciu rocznym wyniosłaby 1,3 % PKB w 2013 r. i 0,8 % PKB zarówno w 2014 r., jak i w 2015 r. Uwzględniając przy tym ewentualne pogorszenie salda strukturalnego, oznaczałoby to konieczność wprowadzenia w 2014 i 2015 r. uznaniowych środków na poziomie ponad 1 % PKB rocznie.

(17)     Aby osiągnąć cele budżetowe, kwestią o zasadniczym znaczeniu jest pełne wdrożenie przez władze środków już przyjętych na rok 2013 (obecnie szacowanych na 1½ % PKB) oraz szybkie określenie, przyjęcie i wdrożenie środków służących osiągnięciu oszczędności po stronie wydatków i/lub pozyskaniu dochodów w wysokości ponad 1 % PKB rocznie w 2014 i 2015 r. (ogólny wpływ środków przyjętych/określonych w wystarczająco szczegółowy sposób na lata 2014–2015 jest zaledwie marginalny). W szczególności nie została jeszcze określona większość planowanych oszczędności stanowiących podstawę różnych norm w zakresie wydatków obowiązujących w latach 2014–2015. Nie potwierdzono wyraźnie zamiaru utrzymania zamrożenia płac podstawowych w okresie po 2013 r. obowiązującego w stosunku do wszystkich podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych. Ponadto, chociaż prowadzony jest przegląd wydatków MAP („modernisation de l'action publique”), nadal jest niejasne, czy przyczyni się on do uzyskania znacznych (i dających się łatwo ująć ilościowo) oszczędności. Jeśli chodzi o system emerytalny, nie przedstawiono jeszcze konkretnych środków, które miałyby stanowić podstawę planowanej reformy. Brakuje również szczegółowych informacji na temat planowanego spowolnienia tempa wydatków samorządowych. Po stronie dochodów, z końcem 2013 r. przestanie obowiązywać szereg jednorazowych płatności podatkowych, przy czym nie ogłoszono jeszcze żadnych konkretnych środków, które miałby zrekompensować ten ubytek. Znacznym ryzykiem obarczony jest także przedstawiony przez władze Francji scenariusz makroekonomiczny na następny rok. I tak, chociaż według prognoz rządowych wzrost PKB wyniesie 1,2 %, a zatem będzie zbliżony do wskaźnika zawartego w prognozie służb Komisji z wiosny 2013 r. (1,1 %), to scenariusze budżetowe będące podstawą tych prognoz są rozbieżne: pierwszy z nich przewiduje wysiłek strukturalny na poziomie 1 % w 2014 r., natomiast drugi został sformułowany przy założeniu nieznacznie pogarszającego się salda strukturalnego. Scenariusz makroekonomiczny leżący u podstaw aktualnego celu w zakresie deficytu na rok 2014 za zdecydowanie optymistyczny uznała również nowo utworzona rada budżetowa („Haut Conseil des finances publiques”). Ogólnie rzecz biorąc, konieczne będzie ścisłe monitorowanie sytuacji, a władze powinny być przygotowane do podjęcia działań naprawczych w przypadku przekroczenia zakładanego poziomu wydatków lub nieosiągnięcia oczekiwanego poziomu dochodów.

(18)     W przygotowanym przez Komisję sprawozdaniu dotyczącym stabilności budżetowej za rok 2012 stwierdzono, że w krótkoterminowej perspektywie Francji zdają się nie zagrażać napięcia budżetowe. W średnio- i długoterminowej perspektywie ryzyko zdaje się kształtować na średnim i niskim poziomie. Większy powód do niepokoju dają ostatnie wydarzenia mające wpływ na system emerytalny. W szczególności najnowsze prognozy rady doradczej ds. emerytur („Conseil d'orientation des retraites”) wskazują na istnienie trwałego deficytu w tym systemie do 2020 r. Potwierdza to pilną potrzebę przeprowadzenia dodatkowej reformy systemu emerytalnego, aby w pełni przywrócić stabilność finansów publicznych w długoterminowej perspektywie.

(19)     Francja spełnia warunki przesunięcia terminu skorygowania nadmiernego deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych określone w art. 3 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu,

PRZYJMUJE NINIEJSZE ZALECENIE:

1)           Francja powinna zlikwidować obecny nadmierny deficyt najpóźniej do roku 2015.

2)           Francja powinna osiągnąć poziom deficytu nominalnego wynoszący 3,9 % PKB w 2013 r., 3,6 % PKB w 2014 r. i 2,8 % PKB w 2015 r., co wiąże się z osiągnięciem poprawy salda strukturalnego o 1,3 % PKB w 2013 r., 0,8 % PKB w 2014 r. i 0,8 % PKB w 2015 r., zgodnie z rozszerzoną prognozą służb Komisji z wiosny 2013 r.

3)           Francja powinna w pełni wdrożyć środki już przyjęte na 2013 r. (1½ % PKB) oraz szybko określić, przyjąć i wdrożyć niezbędne środki konsolidacji na rok 2014 i 2015, aby osiągnąć zalecaną poprawę salda strukturalnego, prowadząc jednocześnie zgodnie z dotychczasowym planem kompleksowy przegląd kategorii wydatków we wszystkich podsektorach sektora instytucji rządowych i samorządowych, w tym w obszarze zabezpieczenia społecznego i na szczeblu samorządowym.

4)           Francja powinny przeznaczyć wszystkie nadzwyczajne zyski na obniżenie deficytu. Środki konsolidacji budżetowej powinny zapewnić trwałą poprawę salda sektora instytucji rządowych i samorządowych w sposób sprzyjający wzrostowi.

5)           Rada wyznacza termin 1 października 2013 r. na podjęcie przez Francję skutecznych działań oraz, zgodnie z art. 3 ust. 4a rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97, na przedstawienie szczegółowego sprawozdania na temat planowanej strategii konsolidacji budżetowej, która ma służyć osiągnięciu wyznaczonych celów.

Ponadto władze Francji powinny wzmocnić długoterminową stabilność systemu emerytalnego poprzez dalszą korektę wszystkich istotnych parametrów. W szczególności planowana reforma powinna zostać przyjęta – zgodnie z dotychczasowym planem – do końca bieżącego roku oraz powinna w trwały sposób przywrócić równowagę systemu najpóźniej do 2020 r., unikając jednocześnie jakiegokolwiek dalszego zwiększania kosztów pracy. Ponadto, aby zapewnić udaną realizację strategii konsolidacji budżetowej, ważne będzie wsparcie konsolidacji budżetowej kompleksową reformą budżetową, zgodnie z zaleceniami Rady skierowanymi do Francji w kontekście europejskiego semestru, a zwłaszcza odnoszącymi się do procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej.

Oprócz sprawozdania przewidzianego w zaleceniu 5, władze Francji powinny przedstawiać sprawozdanie z postępów poczynionych we wdrażaniu niniejszych zaleceń co najmniej co sześć miesięcy, a także w odrębnym rozdziale w programie stabilności, do czasu całkowitego skorygowania nadmiernego deficytu.

Niniejsze zalecenie skierowane jest do Republiki Francuskiej.

Sporządzono w Brukseli dnia […] r.

                                                                       W imieniu Rady

                                                                       Przewodniczący

[1]               Wszystkie dokumenty na temat procedury nadmiernego deficytu dotyczącej Francji dostępne są pod adresem: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/france_en.htm

[2]               Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 6.