DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓWDokument uzupełniającywniosek dotyczący DYREKTYWY PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADYdotyczącej zamrażania i konfiskaty korzyści pochodzących z działalności przestępczej w Unii Europejskiej /* SWD/2012/0032 - COD/2012/0036 */
DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW
Dokument uzupełniający
wniosek dotyczący DYREKTYWY PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
dotyczącej zamrażania i konfiskaty korzyści pochodzących z
działalności przestępczej w Unii Europejskiej Zastrzeżenie: niniejsze streszczenie jest
wiążące wyłącznie dla służb Komisji
Europejskiej zaangażowanych w jego przygotowanie i nie przesądza o
ostatecznym kształcie jakiejkolwiek decyzji, którą podejmie Komisja.
1.
Opis problemu
Pozbawienie
przestępców korzyści z działalności zorganizowanej ma
decydujące znaczenie dla utrudnienia działań w ramach
przestępczości. Przestępczość zorganizowana jest
zasadniczo nastawiona na zysk. Zajmowanie jak największej części
tych zysków utrudnia prowadzenie działalności przestępczej,
powstrzymuje proceder kryminalny, ukazując że „przestępstwa nie
popłacają” i zapewnia fundusze, które można zainwestować w
inicjatywy związane z egzekwowaniem prawa i zapobieganiem
przestępczości. Problemem poruszonym w niniejszej ocenie
skutków jest niedostateczny stopień odzyskiwania mienia
pochodzącego z działalności przestępczej w UE.
Dotychczas jedynie w ograniczonym zakresie udało się oszacować
kwoty utracone na rzecz zorganizowanej przestępczości w
państwach członkowskich oraz dane dotyczące pomyślnie
odzyskanego majątku. Niektóre opublikowane niedawno sprawozdania i
źródła nieoficjalne oceniają, że roczne korzyści
przestępczości zorganizowanej w niektórych państwach
członkowskich są bardzo wysokie[1].
Dane te rażąco kontrastują z sumami odzyskiwanymi co roku na
terytorium Unii[2].
Wprawdzie tylko niektóre państwa członkowskie prowadzą
statystyki dotyczące sum odzyskiwanych rocznie z działalności
przestępczej, jednak obecna liczba procedur zamrażania i konfiskaty w
UE oraz sumy odzyskane ze zorganizowanej przestępczości wydają
się niewystarczające w porównaniu z szacowanymi przychodami
zorganizowanych grup przestępczych względnie z liczbą wyroków
skazujących, orzekanych przez sądy w przypadku poważnych
przestępstw. Przestępczość zorganizowana
często ma charakter ponadnarodowy, a majątek grup przestępczych
jest coraz częściej inwestowany w innych państwach
członkowskich. Odzyskiwanie majątku ulokowanego za granicą jest
dodatkowo utrudnione ze względu na większe problemy związane z
jego identyfikacją oraz przeszkody prawne w pozyskiwaniu dowodów i
wykonywaniu nakazów zamrażania albo konfiskaty. Konfiskata majątku jest wprawdzie
osadzona w prawie międzynarodowym, prawie UE oraz państw
członkowskich, przepisy te są jednak słabo rozwinięte i
niedostatecznie wykorzystywane. Jest mało prawdopodobne, że
którekolwiek państwo członkowskie dokonuje konfiskaty znaczącej
części majątku pochodzącego z działalności
przestępczej, lub że wspomniane przepisy prawne osiągają
zamierzony cel.
2.
Analiza pomocniczości
UE przyjęła już środki
związane z konfiskatą i odzyskiwaniem majątku pochodzącego
z działalności przestępczej. Po wejściu w życie
traktatu lizbońskiego podstawę prawną stanowiącą
wsparcie działań w tym obszarze można znaleźć w art.
82 ust. 1 i 2 oraz w art. 83 ust. 1 TFUE. Wybór najbardziej odpowiedniej
podstawy prawnej oraz zakres uprawnień UE do harmonizacji będzie
zależał od tego, czy konkretne przepisy odnoszą się do
harmonizacji czy wzajemnego uznawania. Na mocy art. 5 ust. 3 Traktatu o Unii
Europejskiej Unia podejmuje działania jedynie w przypadku, w którym
proponowane działania nie mogą zostać osiągnięte przez
państwa członkowskie w dostatecznym stopniu. Artykuł 67 TFUE
przewiduje, że Unia dokłada starań, aby zapewnić wysoki
poziom bezpieczeństwa za pomocą środków zapobiegających
przestępczości oraz zwalczających przestępczość.
Konfiskata majątku pochodzącego z działalności
przestępczej coraz częściej traktowana jest jako niezbędne
narzędzie w walce z przestępczością zorganizowaną,
która nierzadko ma charakter ponadnarodowy, i która wymaga tym samym wspólnego
podejścia do kwestii jej zwalczania. W przypadku UE potwierdza się to
w jeszcze większym stopniu, bowiem zniesienie granic wewnętrznych
ułatwia popełnianie przestępstw o charakterze transgranicznym. Zgodnie z
założeniami programu sztokholmskiego na lata 2010–2014 Unia musi
ograniczać możliwości popełniania przestępstw, jakie
pojawiają się przed przestępczością zorganizowaną
w związku z globalizacją gospodarki, zwłaszcza w dobie kryzysu
obnażającego słabości systemu finansowego. Unia Europejska
jest zatem w lepszej pozycji niż poszczególne państwa
członkowskie, pozwalającej na usprawnienie jednego z
najskuteczniejszych narzędzi w walce ze zorganizowanymi grupami
przestępczymi. Wymiar transgraniczny majątku
pochodzącego z przestępczości zorganizowanej (coraz
częściej inwestowanego poza granicami państwa pochodzenia, a
nierzadko w kilku różnych państwach) stanowi dalsze uzasadnienie
podjęcia działań na poziomie ogólnoeuropejskim.
3.
Cele
Nadrzędnym celem długoterminowym
jest znaczne obniżenie zysków pochodzących z przestępczości
zorganizowanej oraz zgromadzonego majątku przestępczego na terytorium
Unii Europejskiej. Celami ogólnymi są: walka z
przestępczością zorganizowaną, dochodzenie
sprawiedliwości dla ofiar i zwiększenie zaufania publicznego do
wymiaru sprawiedliwości. W oparciu o podstawowe aspekty problemu
można określić cztery szczegółowe cele polityki: i)
zwiększenie stopnia harmonizacji przepisów pozwalających na
konfiskatę majątku pochodzącego z działalności
przestępczej przy należytym poszanowaniu praw podstawowych, ii)
stworzenie minimalnego zakresu zharmonizowanych przepisów pozwalających
państwom członkowskim na zamrażanie/przejmowanie majątku
pochodzącego z działalności przestępczej i zarządzanie
nim w oczekiwaniu na konfiskatę przy należytym poszanowaniu praw
podstawowych, iii) ułatwienie państwom członkowskim
transgranicznego zamrażania/przejmowania i konfiskowania mienia, oraz iv)
zwiększenie stopnia wykorzystania narzędzi pozwalających na
zamrażanie i konfiskatę mienia przez przedstawicieli państw
członkowskich.
4.
Warianty polityki
W celu zlikwidowania
niedociągnięć wynikających z definicji problemu
zidentyfikowano 21 działań w ramach polityki na szczeblu UE (niektóre
z nich wzajemnie się uzupełniają). Ze względu na fakt, że liczba
przewidzianych działań w ramach polityki jest duża, oceniono
najpierw 21 działań na szczeblu UE pod kątem potencjalnych
barier utrudniających wdrożenie, na przykład i) przyznania
wystarczających kompetencji UE, ii) proporcjonalności; oraz iii)
zgodności z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi i zasadami prawa karnego
państw członkowskich. Szczegółowej analizie poddano też
wpływ na prawa podstawowe na podstawie stosownego orzecznictwa Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka. Po ocenie pod kątem barier
utrudniających wdrożenie odrzucono cztery działania w ramach
polityki. Pozostałe działania w ramach
polityki zostały pogrupowane w warianty
polityki reprezentujące różne stopnie zaangażowania UE:
wariant nielegislacyjny, podstawowy wariant legislacyjny (poprawiający
braki w istniejących ramach prawnych UE, które utrudniają zamierzone
działanie tych ram) i rozszerzony wariant legislacyjny (wyjście poza
cele istniejących ram prawnych UE). W obrębie ostatniego wariantu
przeanalizowano dwa rozszerzone podwarianty legislacyjne, wariant
uwzględniający działanie UE odnoszące się do
wzajemnego uznawania oraz wariant nie uwzględniający takiego
działania.
4.1.
Wariant 1 – Utrzymanie obecnego stanu rzeczy
W ramach tego wariantu nie zostałyby podjęte
żadne nowe działania na szczeblu UE, kontynuowane byłyby
natomiast obecne działania. Brak nowych działań na szczeblu UE
nie oznacza braku zmiany na szczeblu UE. Na mocy traktatu lizbońskiego
istniejące obecnie ramy prawne UE w dniu 1 grudnia 2014 r. podlegać
będą wykonaniu w stosunku do państw członkowskich za
pomocą postępowań w sprawie naruszenia przepisów.
4.2.
Wariant 2 – wariant nielegislacyjny
Nielegislacyjny wariant polityki przewiduje
wykorzystanie warsztatów w celu promowania wdrażania istniejących
zobowiązań do konfiskaty (działanie w ramach polityki nr 1)
i promowania wdrażania istniejących zobowiązań
wzajemnego uznawania (działanie w ramach polityki nr 12). Warsztaty
dotyczące wykorzystania dla decydentów rządowych w niektórych
państwach członkowskich, obejmujące opłacalność
działań związanych z konfiskatą mienia (działanie w
ramach polityki nr 15); mogłyby one zwiększyć zakres
wykorzystania tych narzędzi i stanowić forum wymiany wiedzy i
doświadczenia praktycznego.
4.3.
Wariant 3 – podstawowy wariant legislacyjny
W ramach tego wariantu przeprowadzone
zostałyby warsztaty dotyczące transpozycji i wykorzystania, a ponadto
dodatkowe działania w ramach polityki likwidujące stwierdzone braki w
istniejących ramach prawnych dotyczących wzajemnego uznawania. W
odniesieniu do egzekwowania nakazów konfiskaty, wariant ten przewiduje
uproszczenie ram prawnych poprzez konsolidację decyzji ramowych
2006/783/WSiSW oraz 2005/214/WSiSW i rozszerzenie ich zakresu, tak aby
objęły one wszystkie nakazy wypłaty odszkodowania wydane w
kontekście postępowań karnych (działanie w ramach
polityki nr 14). Wariant ten objąłby także wprowadzenie skonsolidowanych
formularzy wzajemnego uznawania (działanie w ramach polityki nr
19). Przewidywałby on także egzekwowanie prymatu
wzajemnego uznawania wobec konwencji o wzajemnej pomocy prawnej w odniesieniu
do wniosków między państwami członkowskimi (działanie w
ramach polityki nr 20). .
4.4.
Wariant 4.1 – rozszerzony wariant legislacyjny bez
wzajemnego uznawania
Wariant ten obejmowałby wszystkie działania
w ramach polityki, które nie wiążą się z działaniami
legislacyjnymi dotyczącymi wzajemnego uznawania. Wariant ten przewiduje
możliwość konfiskaty wszystkich korzyści o dającej
się określić wartości, w tym pośrednich korzyści
uzyskanych z działalności przestępczej (działanie w ramach
polityki nr 2) poprzez wprowadzenie szerokiej definicji „korzyści z
działalności przestępczej” w celu zwiększenia
uprawnień do konfiskaty. Wariant ten przewiduje, jako sposób na
rozwiązanie problemu zamykania postępowań mających na celu
konfiskatę po zakończeniu procedury karnej, oddzielenie
postępowania mającego na celu konfiskatę od postępowania
karnego (działanie w ramach polityki nr 4), tak aby dochodzenie
finansowe mogły toczyć się dalej, a niewypełnione nakazy mogły
być egzekwowane także w późniejszym terminie, po
zakończeniu postępowania karnego. Wariant ten doprowadziłby także do umocnienia
rozszerzonego prawa do konfiskaty (działanie w ramach polityki nr 5)
poprzez poszerzenie zakresu przestępstw, do których miałby
zastosowanie, oraz umożliwienie stosowania konfiskaty przynajmniej w tych
przypadkach, w których sąd uzna za znacząco bardziej prawdopodobne,
że majątek osoby skazanej za przestępstwo, o którym mowa w art.
83 ust. 1 TFUE, pochodzi z podobnej działalności przestępczej. W celu zajęcia się utrudnieniami w
ściganiu, wariant ten przewiduje także wprowadzenie konfiskaty bez
uprzedniego wyroku skazującego w ograniczonych przypadkach (działanie
w ramach polityki nr 6). Umożliwiłoby to przeprowadzenie konfiskaty
w sytuacjach, w których niemożliwe jest uzyskanie wyroku skazującego
z powodu śmierci podejrzanego, uniknięcia dochodzenia lub skazania,
lub niemożności stanięcia przed sądem z powodu choroby
psychicznej. Po tym jak przestępcy objęci
zostaną dochodzeniem, decydują się często na przekazanie
swojego majątku świadomym osobom trzecim w celu uniknięcia
konfiskaty. Wariant ten obejmowałby też konfiskatę w stosunku
do osób trzecich (działanie w ramach polityki nr 7)
dotyczącą majątku uzyskanego poniżej wartości
rynkowej, co do którego rozsądna osoba w pozycji strony trzeciej
podejrzewałaby, że został on uzyskany w drodze
przestępstwa. W odniesieniu do zamrażania/przejmowania majątku
pochodzącego z działalności przestępczej wariant ten
przewiduje wprowadzenie zharmonizowanych norm minimalnych (działanie w
ramach polityki nr 8). Przewidywałby też wprowadzenie mechanizmów
gwarantujących zamrażanie majątku (działanie w ramach
polityki nr 9), tak żeby nałożyć na państwa
członkowskie wymóg wprowadzenia właściwych mechanizmów
gwarantujących natychmiastowe zamrożenie/przejęcie przez organy
pozasądowe majątku zagrożonego ukryciem lub przeniesieniem poza
teren objęty ich jurysdykcją nawet jeszcze przed wystąpieniem o
nakaz sądowy. W kwestii ochrony majątku, wariant ten
przyznawałby uprawnienia do upłynniania zamrożonego
majątku, przynajmniej w tych przypadkach, w których istnieje
prawdopodobieństwo spadku jego wartości lub jego utrzymanie jest
nieopłacalne (działanie w ramach polityki nr 10). W obszarze wykorzystania uprawnień
wariant ten nałożyłby na państwa członkowskie obowiązek
składania sprawozdań (działanie w ramach polityki nr 16),
który pomógłby w sporządzeniu statystyk użytecznych przy
ocenianiu.
4.5.
Wariant 4.2 – rozszerzony wariant legislacyjny z
wzajemnym uznawaniem
Wariant ten obejmuje wszystkie przewidywane
działania w ramach polityki (jednakże działania 19 i 20
częściowo się zazębiają). W porównaniu z wariantem 4.1
również obejmuje on wzajemne uznawanie wszystkich rodzajów nakazów
(działanie w ramach polityki nr 13). Wariant ten obejmowałby
także wzajemne uznawanie nakazów wypłaty odszkodowania
(działanie w ramach polityki nr 14) poprzez konsolidację decyzji
ramowych 2006/783/WSISW oraz 2005/214/JHA i rozszerzenie ich zakresu, tak aby
obejmowały wszystkie nakazy wypłaty odszkodowania wydane w
kontekście postępowań karnych. Wariant ten przewidywałby
też skonsolidowane formularze wzajemnego uznawania
(działanie w ramach polityki nr 19) i środki
służące egzekwowaniu prymatu wzajemnego uznawania (działanie
w ramach polityki nr 20).
5.
Ocena skutków
5.1.
Analiza wariantu 1 – utrzymanie obecnego stanu
rzeczy
Wariant polegający na niepodejmowaniu
działań pozwala spodziewać się
powolnego postępu w osiąganiu każdego z celów
szczegółowych. Spodziewane są niewielkie skutki gospodarcze
wynikające z naturalnej kontynuacji odzyskiwania majątku.
Prawdopodobnie zwiększy się rozdźwięk między
majątkiem posiadanym przez przestępców a majątkiem odzyskiwanym
przez rządy. Skutki społeczne będą prawdopodobnie
znikome, wywołane niewielkim zwiększeniem odzyskiwanego na
korzyść ofiar przestępstwa majątku pochodzącego z
działalności przestępczej. Wariant ten nie miałby
skutków dotyczących zachowań przestępczych. Jeżeli nie
zostaną podjęte dodatkowe działania na szczeblu UE,
przestępcy prawdopodobnie w dalszym ciągu będą inwestowali
swój majątek w innych państwach członkowskich,
zwiększając tym samym potrzebę transgranicznego wymiaru
postępowań mających na celu konfiskatę. Ogólnie rzecz
biorąc, pozostałyby znaczące luki, instrumenty
dotyczące wzajemnego uznawania w dalszym ciągu nie byłyby w
pełni wykorzystywane, a wartość majątku pochodzącego z
działalności przestępczej skonfiskowanego na terenie Unii
Europejskiej pozostałaby mała w porównaniu z szacowanym obrotem
przestępczości zorganizowanej. W przypadku braku działania UE
sytuacja nie byłaby wprawdzie statyczna, tempo zmian byłoby jednak
zbyt małe. Wariant ten nie pozwoliłby zatem na osiągnięcie
celu polegającego na zwiększeniu wartości odzyskanego w Unii
majątku pochodzącego z działalności przestępczej.
Poparcie państw członkowskich dla tego wariantu jest wątpliwe.
Parlament Europejski byłby całkowicie niezadowolony z tego
rozwiązania.
5.2.
Analiza wariantu 2 – wariant nielegislacyjny
Wariant ten miałby niewielkie skutki
gospodarcze. Warsztaty dotyczące transpozycji mogłyby
wywrzeć niewielki pozytywny wpływ na transpozycję w przypadku
państw członkowskich, które nie dokonały jeszcze pełnej
transpozycji właściwych tekstów. Koszty warsztatów dotyczących wykorzystania
byłyby znikome, a ich przydatność zależałaby od skali,
na jaką byłyby zorganizowane. Biorąc pod uwagę znaczny
stopień niewykorzystania procedur konfiskaty, warsztaty dotyczące
wykorzystania mogłyby potencjalnie wywrzeć bardziej znaczący
wpływ na stosowanie procedur i pozwolić uniknąć sytuacji, w
której decyzje byłyby dalej podejmowane przy założeniu, że
działania związane z konfiskatą mienia są
nieopłacalne. Skutki społeczne byłyby znikome, a skutki
dotyczące zachowań przestępczych dość
ograniczone. Ogólnie rzecz biorąc, wartość dodana wariantu
nielegislacyjnego byłaby prawdopodobnie niska, a jego
najbardziej obiecującym aspektem byłyby warsztaty dotyczące
wykorzystania. Wariant ten nie pozwoliłby na osiągnięcie celu
polegającego na zwiększeniu wartości odzyskanego w Unii
majątku pochodzącego z działalności przestępczej i
zostałby ostro skrytykowany przez Parlament Europejski.
5.3.
Analiza wariantu 3 – podstawowy wariant
legislacyjny
W uzupełnieniu skutków gospodarczych
warsztatów dotyczących transpozycji i wykorzystania, usprawnienie
instrumentów dotyczących wzajemnego uznawania w sposób oczywisty
zwiększyłoby liczbę transgranicznych procedur egzekucyjnych
oraz, do pewnego stopnia, wartość odzyskanego majątku. Ocena
gospodarczej wartości dodanej nawet znacznego zwiększenia
wykorzystania instrumentów dotyczących wzajemnego uznawania nastręcza
jednak trudności. Zwiększenie wykorzystania instrumentów
dotyczących wzajemnego uznawania przeniosłoby koszty administracyjne
z władz centralnych na lokalne organy sądowe, a koszt administracyjny
obsługi wniosków innych państw członkowskich zasadniczo powinien
się zmniejszyć. Oszczędność czasu wynikająca z
szerszego wykorzystania wzajemnego uznawania (w odróżnieniu od wzajemnej
pomocy prawnej) pozwoliłaby na przyspieszenie transgranicznego wykonywania
wyroków i zwiększenie szans pomyślnego odzyskania majątku poprzez
ograniczenie ryzyka jego rozproszenia. Przewidywana konsolidacja formularzy
wzajemnego uznawania wymagałaby pewnego wstępnego przeszkolenia osób
mających z nimi do czynienia w praktyce, koszty tego przeszkolenia
prawdopodobnie zostałyby zrekompensowane przez wynikające z niego
korzyści. Logiczne wydaje się, że umiarkowany wzrost liczby
odzyskań i wartości odzyskanego majątku powinien
przełożyć się na umiarkowany wzrost skutków
społecznych w postaci odszkodowań na rzecz ofiar. Usprawnione
wykonywanie procedur transgranicznych prawdopodobnie doprowadziłoby do
zwiększenia zaufania do wymiaru sprawiedliwości oraz do unijnego
obszaru sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa. W
odniesieniu do praw podstawowych przewidywane są niewielkie skutki
dotyczące prawa własności. Można spodziewać się niewielkich
skutków dotyczących zachowań przestępczych. Usprawniona
wykonywanie procedur transgranicznych może wywołać pewne
przesunięcia, prowadząc do ucieczki kapitału pochodzącego z
działalności przestępczej z Unii Europejskiej, co
przyniosłoby niewielkie negatywne skutki dla nielegalnej gospodarki i dla
gospodarki państw trzecich. Ogólnie rzecz biorąc,
wartość dodana podstawowego wariantu legislacyjnego
będzie prawdopodobnie umiarkowana. Wariant ten pozwoliłby
zaledwie osiągnąć cel polegający na zwiększeniu
wartości odzyskanego w Unii majątku pochodzącego z
działalności przestępczej i prawdopodobnie nie zostałby
oceniony przez Parlament Europejski jako właściwa reakcja na problem.
5.4.
Analiza wariantu 4.1 – rozszerzony wariant
legislacyjny bez wzajemnego uznawania
W uzupełnieniu warsztatów
dotyczących transpozycji i uznawania, większość
działań w ramach polityki, rozpatrywanych w oderwaniu od siebie,
przyniosłaby przynajmniej umiarkowane skutki gospodarcze. Z powodu
liczby działań w ramach polityki oraz poważnego braku danych
dotyczących zarówno zamrożonych, skonfiskowanych i odzyskanych sum,
jak i kosztów prowadzenia działań związanych z konfiskatą,
nie jest możliwe liczbowe oszacowanie kosztów tego wariantu. Ponadto, w wielu
przypadkach koszty wdrożenia mogą różnić się w
zależności od szczególnych właściwości danego
państwa członkowskiego. Rozwiązaniem problemu braku danych jest
przedstawienie szacowanej opłacalności dla państw UE-27
jako głównej analizy gospodarczej. Jest ona oparta na modelu
wykorzystującym wskaźniki orientacyjne do dokonania ekstrapolacji na
podstawie szczegółowej analizy przychodów i kosztów w Zjednoczonym
Królestwie (jedynym państwie członkowskim, dla którego można
oszacować przychody i koszta wszystkich elementów systemu konfiskaty
mienia i w którym istnieje system konfiskaty będący racjonalnym
przybliżeniem tego podwariantu rozszerzonego wariantu legislacyjnego).
Wyniki tego procesu, choć jedynie szacunkowe, są zachęcające:
model ten wskazuje, że opcja ta będzie opłacalna w 21
z 27 państw członkowskich (w wielu z nich bardzo opłacalna).
Fakt, że działania związane z konfiskatą mienia wydają
się potencjalnie opłacalne w większości państw
członkowskich przemawia na korzyść działania na szczeblu
UE. Można założyć, że intensyfikacja odzyskiwania
majątku na korzyść państwa przyniesie znaczne skutki
społeczne, jako że, przynajmniej w niektórych państwach
członkowskich, towarzyszyć jej będzie zwiększenie
odzyskiwania majątku na korzyść ofiar przestępstw. Konfiskata
majątku pochodzącego z działalności przestępczej
spowoduje wzrost zaufania publicznego do wymiaru sprawiedliwości. Działania przynoszące znaczne
pozytywne skutki z punktu widzenia instrumentów służących do
konfiskaty (np. działanie w ramach polityki nr 5 dotyczące
rozszerzenia prawa do konfiskaty, 6 działanie dotyczące konfiskaty
bez uprzedniego wyroku skazującego, czy też 7 działanie
dotyczące konfiskaty w stosunku do osób trzecich) są też tymi,
które mają największy wpływ na prawa podstawowe.
Ograniczenie prawa własności i prawa do rzetelnego procesu
sądowego pozwanego musi być uzasadnione, uwzględniać
zasadę proporcjonalności, powinny też towarzyszyć mu
odpowiednie zabezpieczenia. Europejski Trybunał Praw Człowieka
wydał wiele decyzji, w których konsekwentnie podtrzymywał stosowanie
procedur konfiskaty bez uprzedniego wyroku skazującego w pewnych
przypadkach. Unikał jednak do tej pory orzekania w sprawie zasadniczej
zgodności tych procedur z europejską konwencją praw
człowieka . Europejski Trybunał Praw Człowieka nie miał do
tej pory nic do zarzucenia przypadkom odwrócenia ciężaru dowodu
dotyczącego legalności majątku, o ile były stosowane
uczciwie, z odpowiednimi zabezpieczeniami umożliwiającymi danej
osobie podważenie założeń, co jest możliwe w pewnych
okolicznościach. Trybunał konsekwentnie podtrzymywał procedury
rozszerzonego prawa do konfiskaty w konkretnych przypadkach, zaś ich
zgodność z europejską konwencją praw człowieka jest w
każdym przypadku oceniana odrębnie. Ponownie: stopień zabezpieczeń
proceduralnych przyznanych pozwanemu odgrywa decydującą rolę w
ocenie proporcjonalności środka. Silnym argumentem
uzasadniającym konfiskatę w stosunku do osób trzecich są
przypadki, w których do majątku rości sobie prawo zarówno osoba
trzecia, jak i ofiara. Jeżeli sprawca przestępstwa nie dysponuje
majątkiem wystarczającym do zaspokojenia roszczeń (jak
często ma to miejsce), środki podjęte na korzyść osób
trzecich osłabiłyby pozycję ofiary. Środki tymczasowe, na
przykład nakazy zamrażania, mogą – z uwagi na ich prowizoryczny
charakter – uzasadniać dalsze ograniczenie pewnych praw i zasad uczciwego
procesu o ile dostępne są wystarczające zabezpieczenia lub
środki zaradcze i o ile ograniczenia te nakładane są z poszanowaniem
istoty tych praw i zasad. Środki przewidziane w tym wariancie polityki,
jeżeli stosowane byłyby proporcjonalnie i uzupełnione
odpowiednimi zabezpieczeniami, które zostały określone we wnioskach
legislacyjnych UE, przestrzegałyby praw podstawowych. Skutki tej opcji dotyczące
zachowań przestępczych byłyby znaczące, jako że
stosowanie konfiskaty bez uprzedniego wyroku skazującego (nawet w
ograniczonych przypadkach) i konfiskaty w stosunku do osób trzecich
zmusiłoby przestępców do zmiany swoich praktyk i utrudniłoby im
ukrywanie majątku. Ucieczka kapitału pochodzącego z
działalności przestępczej z Unii Europejskiej byłaby w tym
wariancie umiarkowana, zaś wpływ na nielegalną gospodarkę i
gospodarki państw trzecich znaczący. Ogólnie rzecz biorąc,
wartość dodana tego wariantu będzie prawdopodobnie
znacząca. Wśród natychmiastowych skutków wdrożenia
tego wariantu można wymienić sprawniejsze systemy konfiskaty i
zamrażania majątku oraz zarządzania nim. Wariant ten miałby
też ważne skutki dla wykorzystania. Warsztaty dotyczące
wykorzystania dostarczałyby decydentom z państw członkowskich
informacji dotyczących potencjalnej opłacalności konfiskaty
majątku, skłaniając ich do promowania zmian, zaś silniejsze
instrumenty prawne zachęcałyby do wykorzystywania tych procedur,
konkretnie zwiększając szanse pomyślnego zakończenia
działania. Harmonizacja przepisów dotyczących konfiskaty może
też faktycznie promować wzajemne uznawanie poprzez zapewnienie
zgodności nowych nakazów z systemem sądowniczym państwa członkowskiego
wykonującego nakazy. Wariant ten pozwoliłby zatem na
osiągnięcie celu polegającego na zwiększeniu wartości
odzyskanego w Unii majątku pochodzącego z działalności
przestępczej. Najprawdopodobniej spotkałby się z umiarkowanie życzliwym
przyjęciem ze strony Parlamentu Europejskiego.
5.5.
Analiza wariantu 4.2 - rozszerzony wariant
legislacyjny z wzajemnym uznawaniem
Jeśli chodzi o skutki gospodarcze,
dodanie na szczeblu UE działań dotyczących wzajemnego uznawania
dodatkowo poprawiłoby wyniki analizy opłacalności krajów UE-27.
Jednak sporządzenie szczegółowej analizy opłacalności dla
każdego kraju w przypadku tego wariantu polityki nie jest możliwe z
powodu braku danych o liczbie nakazów, które należałoby wykonać
w innych państwach członkowskich, oraz sum, których nakazy te
dotyczą. Dodatkowy koszt, jaki musiałyby ponieść
państwa członkowskie, co do których istnieje podejrzenie, że
otrzymają do wykonania dużą liczbę zagranicznych nakazów
konfiskaty bez uprzedniego wyroku skazującego, byłby w pełni
zrekompensowany przez istniejący przepis (w decyzji ramowej
2006/783/WSiSW), w świetle którego państwo członkowskie
wykonujące nakaz konfiskaty jest uprawnione do zatrzymania 50% odzyskanej
wartości. Skutki społeczne byłyby znaczne. W
uzupełnieniu skutków rozszerzonego wariantu legislacyjnego bez wzajemnego
uznawania, można spodziewać się, że usprawnienia wzajemnego
uznawania doprowadzą do zwiększenia zaufania do wspólnotowego obszaru
sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa. Skutki
dotyczące zachowań przestępczych także byłyby
znaczne. Środki objęte rozszerzonym wariantem legislacyjnym
połączonym ze znacznym usprawnieniem egzekwowania procedur
transgranicznych prawdopodobnie zmusiłyby przestępców do zmiany
swoich praktyk, co mogłoby wywołać pewne przesunięcia,
prowadząc do ucieczki kapitału pochodzącego z działalności
przestępczej z Unii Europejskiej. Przyniosłoby to jeszcze
poważniejsze skutki dla nielegalnej gospodarki i dla gospodarki
państw trzecich. Ogólnie rzecz biorąc, wartość
dodana tego wariantu będzie prawdopodobnie bardzo znacząca.
Połączony wpływ opłacalności, znaczących skutków
społecznych i większego wykorzystania ulega dodatkowemu
zwiększeniu dzięki działaniom dotyczącym wzajemnego
uznawania, które idą dalej niż w podstawowym wariancie legislacyjnym.
Wariant ten pozwoliłby zatem w pełni na osiągnięcie celu
polegającego na zwiększeniu wartości odzyskanego w Unii
majątku pochodzącego z działalności przestępczej.
Prawdopodobnie spotkałby się z życzliwym przyjęciem ze
strony Parlamentu Europejskiego.
6.
Porównanie wariantów
Preferowanym wariantem polityki jest rozszerzony wariant legislacyjny obejmujący
działania dotyczące wzajemnego uznawania, zaś rozszerzony
wariant legislacyjny bez wzajemnego uznawania oraz podstawowy wariant
legislacyjny zajmują ex aequo drugie miejsce. Preferowany wariant
jest zgodny z zasadami pomocniczości i proporcjonalności, nie
wykracza bowiem poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia
opisanych celów przy jednoczesnym poszanowaniu praw podstawowych. W znacznym
stopniu usprawniłby harmonizację zasad i egzekwowanie nakazów w
państwach członkowskich, między innymi poprzez zmianę
istniejących przepisów dotyczących rozszerzonego prawa do konfiskaty
i wprowadzenie nowych przepisów dotyczących konfiskaty bez uprzedniego
wyroku skazującego oraz konfiskaty w stosunku do osób trzecich i przy wprowadzeniu
wzajemnego uznawania wszystkich rodzajów nakazów (w tym wydanych bez
uprzedniego wyroku skazującego). Działania w ramach tego wariantu
polityki są opracowane tak, żeby były proporcjonalne i nie
naruszały w sposób nieuzasadniony praw podstawowych. W celu
uwzględnienia zastrzeżeń wyrażanych przez adwokatów
przewidziano minimalne zabezpieczenia na szczeblu UE, tak aby zapewnić
pełną zgodność z Kartą praw podstawowych Unii
Europejskiej. Monitorowanie i ocena Wdrażanie preferowanego wariantu powinno
być w przyszłości objęte monitorowaniem i oceną.
Wskutek braku danych statystycznych dotyczących konfiskaty majątku
oraz nienajlepszej jakości dostępnych danych, nie jest obecnie
możliwe przeprowadzenie poprawnej i opartej na dowodach oceny skutków
nowych założeń polityki/prawodawstwa – ani na szczeblu UE, ani
na szczeblu państw członkowskich w przypadku większości z
nich. Ponadto, informacje dotyczące stopnia, w którym wzajemne uznawanie
ułatwia transgraniczną egzekucję nakazów, nie są łatwo
dostępne. Z tych przyczyn preferowany wariant obejmuje
nałożenie na państwa członkowskie obowiązku
składania sprawozdań dotyczących działań
związanych z konfiskatą. Dane będą zbierane przez organy sądowe
(sądy, prokuratury), biura ds. zarządzania mieniem i inne organy odpowiedzialne
za rozporządzanie środkami finansowymi, przynajmniej raz do roku.
Zebrane w ten sposób dane pozwolą na przeprowadzanie działań z
zakresu monitorowania i oceny, pozwolą też Komisji ocenić
stopień, w jakim proponowane prawodawstwo osiąga swoje założenia.
Szczególną uwagę należy poświęcić tym
państwom członkowskim, w których zbieranie danych jest stosunkowo
słabo rozwinięte. Aby monitorować skuteczne wdrażanie
proponowanego prawodawstwa Komisja przygotuje plan wdrażania, będzie
też sporządzała regularne sprawozdania z wdrażania w
oparciu o konsultacje z państwami członkowskimi i zainteresowanymi
stronami. Pierwsze takie sprawozdanie jest w zasadzie przewidziane na trzy lata
po wejściu przepisów w życie. Analiza
prawodawstwa dotyczącego konfiskaty mienia w państwach
członkowskich, która została przeprowadzona w ramach przygotowania do
tej oceny skutków, mogłaby posłużyć jako podstawa do
monitorowania zmian w prawodawstwie i wykorzystaniu w państwach członkowskich.
Regularnie
przeprowadzane będą także oceny, a pierwsze sprawozdanie
przewidziane jest na pięć lat po wejściu przepisów w życie. Sprawozdania oceniające
mogą obejmować analizę kosztów i korzyści, co pozwoli
przeprowadzić ocenę obecnej opłacalności działań
związanych z konfiskatą majątku oraz dokonać szacunków na
przyszłość. Będą
się też odbywały warsztaty dotyczące transpozycji i inne
spotkania ekspertów w celu omawiania problemów z wdrażaniem. W dalszym
ciągu będzie odbywała się wymiana najlepszych praktyk na
wszystkich etapach procesu konfiskaty w ramach platformy unijnych biur ds.
odzyskiwania mienia. [1] We Włoszech oszacowano dochody ze zorganizowanej
działalności przestępczej poddanej procederowi prania
pieniędzy w 2011 r. na 150 mld EUR (Banca d’Italia, 2011 r.). W
Zjednoczonym Królestwie oficjalne szacunki z 2006 r. oceniają dochody ze
zorganizowanej działalności przestępczej na 15 mld GBP rocznie. [2] Na przykład w 2009 r. odzyskano kwotę 189 mln
EUR w Zjednoczonym Królestwie i 60 mln EUR w Holandii.