GLOSARIUSZ

Działania administracyjne : do celów niniejszego sprawozdania są to środki usankcjonowane w aktach prawnych, zgodnie z którymi wytwórcy odpadów, podmioty gospodarujące odpadami lub gminy są zobowiązane do spełniania określonych wymogów, takich jak stosowanie systemu zezwoleń dla zakładów gospodarowania odpadami i inspekcji tych zakładów, ustanowienie selektywnej zbiórki odpadów u źródła czy stosowanie się do norm jakościowych przy produkcji kompostu.

Działania ekonomiczne : do celów niniejszego sprawozdania są to działania oferujące zachęty w celu wyboru mniej szkodliwych opcji gospodarowania odpadami, zgodnie z unijną polityką w dziedzinie odpadów (np. recykling zamiast składowania). Działania te obejmują system opłat proporcjonalnych do ilości wyrzucanych odpadów oraz podatki od unieszkodliwiania odpadów.

Działania informacyjne : do celów niniejszego sprawozdania są to działania polegające na dostarczaniu informacji, które mają zachęcać obywateli do stosowania właściwych praktyk unieszkodliwiania odpadów i przyczyniać się do poprawy skuteczności polityki w dziedzinie gospodarowania odpadami. Przykładem takich działań są kampanie podnoszące świadomość i strategie edukacyjne.

Działania strukturalne : do celów niniejszego sprawozdania są to interwencje finansowane z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i z Funduszu Spójności.

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) : instrument finansowy mający za zadanie wspieranie spójności gospodarczej i społecznej między regionami UE. Interwencje prowadzone w ramach EFRR realizowane są głównie poprzez programy operacyjne i jednolite dokumenty programowe obejmujące dużą liczbę projektów.

Fundusz Spójności : instrument finansowy mający za zadanie wzmocnić spójność gospodarczą i społeczną dzięki finansowaniu projektów dotyczących ochrony środowiska i transportu w państwach członkowskich, w których PNB na mieszkańca jest niższy niż 90% średniej unijnej.

Instrument Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej (ISPA) : instrument finansowy, którego celem jest wspieranie państw kandydujących w przygotowaniach do przystąpienia do UE. Pomoc jest udzielana na projekty infrastrukturalne realizowane w priorytetowych dla UE dziedzinach środowiska naturalnego i transportu. Po przystąpieniu państw kandydujących do UE projekty ISPA przekształcono w projekty Funduszu Spójności.

Odciek : każdy płyn sączący się przez składowane odpady.

Odpady komunalne : odpady zbierane przez władze gminne lub w ich imieniu i unieszkodliwiane w ramach systemu gospodarowania odpadami. Większość tego strumienia odpadów pochodzi z gospodarstw domowych, chociaż definicja uwzględnia również "podobne" odpady ze źródeł, takich jak działalność handlowa, biura i instytucje publiczne. Odpady komunalne składają się np. z materiałów ulegających biodegradacji, papieru, plastiku, szkła, metali, tkanin itp. (źródło: Eurostat).

Odpady ulegające biodegradacji : wszelkie odpady, które ulegają rozkładowi beztlenowemu lub tlenowemu, takie jak żywność, odpady ogrodnicze, papier i tektura.

Okres programowania : wieloletnie ramy planowania i realizacji wydatków związanych z działaniami strukturalnymi.

Opłata za odpady : opłata pobierana przez gminę od gospodarstw domowych za zbiórkę, przetwarzanie i unieszkodliwianie odpadów. Wysokość opłat za odpady jest wyliczana przez gminy na różne sposoby, na podstawie powierzchni mieszkań lub domów, liczby osób w danym gospodarstwie domowym, zużycia wody pitnej, masy lub objętości wytworzonych odpadów itp.

Podatek od unieszkodliwiania odpadów : działanie ekonomiczne mające na celu zwiększenie kosztu składowania, a w niektórych przypadkach również spalania odpadów, a tym samym stanowiące zachętę do recyklingu. Podatek ten, płacony za tonę unieszkodliwionych odpadów, jest pobierany niezależnie od opłat za składowanie i spalanie.

Program operacyjny : zatwierdzony przez Komisję dokument w formie spójnego zestawu priorytetów obejmujących działania wieloletnie składające się ze znacznej liczby projektów.

Skuteczność : stosunek uzyskanych wyników do wyznaczonych celów.

UE-12 : państwa członkowskie, które przystąpiły do UE w roku 2004 (10 państw członkowskich) i 2007 (dwa państwa członkowskie).

UE-27 : 27 państw członkowskich Unii Europejskiej.

Zasada "zanieczyszczający płaci" : zgodnie z tą zasadą koszty gospodarowania odpadami ponosi pierwotny wytwórca odpadów albo obecny lub poprzedni posiadacz odpadów (źródło: dyrektywa w sprawie odpadów).

STRESZCZENIE

I. W 2010 r. każdy obywatel UE-27 wytworzył średnio około 500 kg odpadów komunalnych; odpady takie, jeśli nie są właściwie zbierane, przetwarzane i unieszkodliwiane, mogą wywierać negatywne oddziaływanie na środowisko. Właściwe gospodarowanie odpadami może natomiast prowadzić do lepszego wykorzystywania zasobów, ponieważ odpady komunalne są źródłem surowców. Dlatego też w drodze dyrektyw wprowadzono w UE wspólne normy i cele dotyczące gospodarowania odpadami komunalnymi, UE ponadto współfinansuje infrastrukturę gospodarowania odpadami w wybranych regionach.

II. Kontrola Trybunału skupiała się na współfinansowaniu przez UE infrastruktury gospodarowania odpadami komunalnymi; Trybunał zbadał, czy przekazywane fundusze skutecznie pomagały państwom członkowskim osiągnąć cele unijnej polityki w dziedzinie odpadów. Trybunał ocenił bezpośrednio wyniki 26 objętych próbą infrastruktur gospodarowania odpadami i zweryfikował, czy cele polityki UE w dziedzinie odpadów zostały osiągnięte oraz czy działania wspierające zostały wdrożone w ośmiu regionach, w których zlokalizowane są te infrastruktury. Zbadano również rolę Komisji.

III. Trybunał ustalił, że mimo iż niemal w każdym z wybranych regionów stwierdzono pewną poprawę w zakresie gospodarowania odpadami, to na skuteczność finansowania infrastruktury gospodarowania odpadami komunalnymi w ramach działań strukturalnych negatywnie wpływała słaba realizacja działań wspierających:

a) Efekty funkcjonowania współfinansowanej infrastruktury były w wysokim stopniu zależne od strategii zbiórki odpadów. W odniesieniu do składowisk, odpady były składowane bez poddania ich odpowiedniemu przetwarzaniu oraz zasadniczo nie przeznaczano wystarczających kwot finansowych na pokrycie kosztów zamknięcia i kosztów nadzoru poeksploatacyjnego.

b) Na sprawozdawczość dotyczącą osiągnięcia celów UE negatywnie wpływała niska wiarygodność danych, przez co monitorowanie przez Komisję było utrudnione. Chociaż niemal we wszystkich regionach zaobserwowano pewną poprawę, jeśli chodzi o gospodarowanie odpadami, to w sześciu na osiem skontrolowanych regionów wzrosła ilość odpadów wytwarzanych na jednego mieszkańca. W dwóch regionach, w których przyczyniono się do osiągnięcia celów UE, odpady ulegające biodegradacji były zbierane selektywnie, a podatki od składowania były szerzej stosowane, dzięki czemu w mniejszym stopniu korzystano ze składowisk. Odpady były z zasady składowane bez poddania ich odpowiedniemu przetwarzaniu.

c) Skuteczność finansowania UE nie była maksymalna z powodu słabej realizacji wspierających działań informacyjnych, administracyjnych i ekonomicznych. Realizacja tych działań wspierających nie była warunkiem otrzymania dotacji unijnej. Stwierdzono również uchybienia dotyczące unijnych ram prawnych w dziedzinie odpadów oraz wytycznych UE.

IV. Trybunał formułuje następujące zalecenia:

a) Państwa członkowskie powinny skoncentrować się na infrastrukturze gospodarowania odpadami przetwarzającej odpady, które zostały uprzednio posegregowane u źródła; powinny one dopilnować, by odpady były przetwarzane na składowiskach przed ich unieszkodliwieniem, a także by zapewniono wystarczające zabezpieczenie finansowe na potrzeby pokrycia kosztów zamknięcia i nadzoru poeksploatacyjnego. Przed przyznaniem wsparcia finansowego UE Komisja powinna wymagać od państw członkowskich wdrożenia tych zaleceń.

b) Państwa członkowskie powinny ustanowić wiarygodne i kompletne bazy danych o gospodarowaniu odpadami, a Komisja powinna sprawdzać wiarygodność statystyk otrzymanych od państw członkowskich. Komisja, Parlament i Rada powinny rozważyć uzależnienie udzielania wsparcia finansowego z UE od osiągnięcia celów unijnej polityki w dziedzinie odpadów.

c) Państwa członkowskie powinny wdrożyć działania informacyjne, administracyjne i ekonomiczne w celu wspierania współfinansowanej infrastruktury. W szczególności państwa członkowskie powinny przywiązywać większą wagę do udziału mieszkańców i ich zaangażowania, skoncentrować się na realizowaniu selektywnej zbiórki, także odpadów ulegających biodegradacji (jeśli jest to opłacalne), oraz wprowadzić podatek od składowania, jak również zachęty taryfowe w celu zachęcania do zapobiegania powstawaniu odpadów i do recyklingu. Przed przyznaniem wsparcia finansowego UE Komisja powinna wymagać od państw członkowskich wdrożenia tych zaleceń; w przypadku nieprzestrzegania zasady "zanieczyszczający płaci" należy stosować pomniejszone stawki wsparcia finansowego.

d) Komisja powinna udoskonalić ramy regulacyjne UE w dziedzinie odpadów oraz wytyczne UE. Komisja powinna w szczególności zaproponować cele w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów, objaśnić koncepcję przetwarzania przed unieszkodliwianiem, rozważyć możliwość opracowania wraz z państwami członkowskimi norm jakości dla kompostu oraz zapewnić odpowiednie wytyczne i upowszechniać najlepsze praktyki w odniesieniu do metodyki, jaką należy stosować w celu szacowania kosztów zamknięcia składowisk i kosztów nadzoru poeksploatacyjnego nad składowiskami.

WSTĘP

GOSPODAROWANIE ODPADAMI KOMUNALNYMI W UE

1. W ostatnim dziesięcioleciu społeczeństwo europejskie się wzbogaciło, a co za tym idzie – wzrósł poziom konsumpcji i produkcji. W 2010 r. każdy obywatel UE wytworzył średnio 502 kg odpadów komunalnych, a wielkość ta dla poszczególnych krajów kształtowała się od 304 kg na Łotwie do 760 kg na Cyprze (zob. wykres 1).

2. Odpady komunalne, jeśli nie są właściwie zbierane, przetwarzane i unieszkodliwiane, stanowią zagrożenie dla zdrowia publicznego i mogą mieć negatywny wpływ na powietrze (poprzez gazy cieplarniane), glebę (poprzez odcieki spowodowane nielegalnym składowaniem lub nieodpowiednią kontrolą składowisk) oraz wodę (w sytuacji gdy woda mająca kontakt z odpadami trafia do warstwy wodonośnej lub wód powierzchniowych), a także emitować uciążliwe zapachy.

WYKRES 1

ILOŚĆ ODPADÓW KOMUNALNYCH PRZYPADAJĄCYCH NA JEDNEGO MIESZKAŃCA W 2010 R. W PODZIALE NA PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE

+++++ TIFF +++++

Źródło: Eurostat.

3. Właściwe gospodarowanie odpadami może prowadzić do lepszego wykorzystywania zasobów, ponieważ odpady komunalne mogą być źródłem surowców. Papier, tekturę, metale, szkło i plastik można poddawać recyklingowi, a odpady ulegające biodegradacji można przekształcać w bogaty w substancje odżywcze kompost, stosowany w rolnictwie do użyźniania gleby. Pozostałości można spalać (odzysk energii) lub unieszkodliwiać na składowisku.

4. Schemat przedstawiający główne elementy gospodarowania odpadami komunalnymi znajduje się w załączniku I. Typowy system gospodarowania odpadami komunalnymi składa się z następujących rodzajów infrastruktury oraz ze zbiórki odpadów (posegregowanych lub nieposegregowanych u źródła):

a) zakład sortujący: zakład dokonujący segregacji odpadów nadających się do recyklingu, takich jak papier i tektura, szkło, opakowania i metale, za pomocą linii segregacji ręcznej lub procesów automatycznych, takich jak podmuch powietrza czy separatory optyczne;

b) kompostownie i zakłady fermentacji beztlenowej: zakłady przetwarzające odpady ulegające biodegradacji; w kompostowniach przeprowadzany jest w warunkach tlenowych biologiczny proces polegający na przekształceniu odpadów ulegających biodegradacji w stabilny granulat, którym można użyźniać glebę, natomiast w zakładach fermentacji beztlenowej stosuje się substancje chemiczne w celu ułatwienia procesu rozkładu; w warunkach beztlenowych bakterie oddziałują na odpady ulegające biodegradacji, przekształcając je w produkt pofermentacyjny oraz biogaz bogaty w metan, który można stosować do produkcji energii;

c) zakład mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów: zakład, w którym dokonuje się jednocześnie sortowania oraz przetwarzania biologicznego, jak np. kompostowania czy fermentacji beztlenowej; na etapie przetwarzania mechanicznego elementy ulegające biodegradacji są oddzielane od suchych elementów odpadów, a w niektórych przypadkach segregowane są odpady nadające się do recyklingu; następnie materiał ulegający biodegradacji jest poddawany przetwarzaniu biologicznemu;

d) spalarnia: zakład, w którym dokonuje się spalania odpadów z odzyskiem energii lub bez jej odzysku;

e) składowisko: miejsce przeznaczone do unieszkodliwiania odpadów w gruncie lub na powierzchni ziemi.

5. Składowanie pozostaje dominującą opcją gospodarowania odpadami w większości państw członkowskich UE, mimo iż odzysk energii, a zwłaszcza recykling, zyskały w ostatnich latach na znaczeniu (zob. wykres 2).

6. Aby ograniczyć negatywny wpływ odpadów komunalnych na środowisko i zdrowie publiczne oraz w celu propagowania wydajniejszego wykorzystywania zasobów, UE wprowadziła za pomocą dyrektyw ogólne zasady oraz wspólne normy i cele dotyczące gospodarowania odpadami komunalnymi.

WYKRES 2

PRZETWARZANIE ODPADÓW KOMUNALNYCH W 2010 R. W PODZIALE NA PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE

+++++ TIFF +++++

Źródło: Eurostat.

7. Ramy prawne polityki UE w dziedzinie odpadów ustanowiono dyrektywą z dnia 15 lipca 1975 r. [1]. Zgodnie z tą dyrektywą podstawą unijnej polityki w dziedzinie odpadów jest wspieranie zapobiegania powstawaniu odpadów, ich ponownego użycia i recyklingu. Jeśli nie można zapobiec powstawaniu odpadów, należy odzyskiwać możliwie najwięcej materiałów, najlepiej za pomocą recyklingu, natomiast składowanie powinno być stosowane dopiero w ostateczności. Dyrektywa wprowadziła również zasadę "zanieczyszczający płaci". W dyrektywie w sprawie odpadów z 2008 r. [2] rozwinięto te zasady, ustanawiając obowiązkową pięciostopniową hierarchię postępowania z odpadami (zob. wykres 3).

8. Dyrektywę w sprawie odpadów uzupełniono szeregiem dyrektyw szczegółowych dotyczących czynności przetwarzania odpadów (składowanie [3] i spalanie [4]) oraz poszczególnych strumieni odpadów (opakowania [5] czy sprzęt elektryczny i elektroniczny) [6]. W dyrektywach tych ustanowiono dla państw członkowskich cele ilościowe w zakresie odsetka odpadów ulegających biodegradacji, które nie powinny trafiać na składowiska, wskaźników dla recyklingu opakowań i odzysku oraz selektywnej zbiórki odpadów będących urządzeniami elektrycznymi lub elektronicznymi. Terminy realizacji celów przedłużono dla niektórych państw członkowskich z uwagi na sytuację wyjściową, jeśli chodzi o gospodarowanie odpadami w tych krajach (zob. tabela 1).

WYKRES 3

HIERARCHA POSTĘPOWANIA Z ODPADAMI

+++++ TIFF +++++

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

9. Skuteczność polityki w dziedzinie gospodarowania odpadami można zwiększyć dzięki działaniom wspierającym, takim jak kampanie informacyjne i podnoszące świadomość, dostosowanie procedur administracyjnych czy wprowadzenie zachęt finansowych i finansowych środków zniechęcających. W niektórych przypadkach działania takie są wymogiem ustanowionym w rozporządzeniach, jak np. konieczność właściwego informowania konsumentów, a w innych przypadkach wynikają one ze zdobytego doświadczenia w dziedzinie gospodarowania odpadami komunalnymi, jak np. wprowadzenie podatku od unieszkodliwiania odpadów czy selektywna zbiórka odpadów ulegających biodegradacji.

TABELA 1

CELE DO OSIĄGNIĘCIA PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE

Źródło: dyrektywy UE w sprawie odpadów.

Dyrektywy | Cele |

Dyrektywa w sprawie składowania odpadów | Cel ogólny: Odpady komunalne ulegające biodegradacji przeznaczone na składowiska muszą zostać zredukowane do 75%, 50% i 35% całkowitej ilości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji wytworzonych w 1995 r. odpowiednio do roku 2006, 2009 i 2016. |

Cel szczegółowy dla Portugalii i Rumunii: Terminy ustalono odpowiednio na lata 2010, 2013 i 2020. |

Dyrektywa w sprawie opakowań | Cel ogólny: Do końca 2008 r. odzyskowi musi zostać poddane co najmniej 60% wagowo odpadów opakowaniowych, natomiast recyklingowi musi zostać poddane co najmniej 55% i co najwyżej 80% wagowo odpadów opakowaniowych. Ponadto należy osiągnąć następujące minimalne cele w zakresie recyklingu materiałów zawartych w odpadach opakowaniowych: 60% wagowo dla szkła; 60% wagowo dla papieru i tektury; 50% wagowo dla metali; 22,5% wagowo dla tworzyw sztucznych i 15% wagowo dla drewna. |

Cel szczegółowy dla Portugalii: Do końca 2005 r. odzysk odpadów opakowaniowych powinien sięgać od 50 do 65%, natomiast od 25 do 45% wagowo całości materiałów opakowaniowych zawartych w odpadach opakowaniowych powinno być poddawane recyklingowi (minimalnie 15% wagowo dla każdego materiału opakowaniowego). Cel ogólny dla roku 2008 powinien zostać osiągnięty do końca 2011 r. |

Cel szczegółowy dla Rumunii: Cel ogólny dla roku 2008 powinien zostać osiągnięty do końca 2013 r. wraz z celami pośrednimi. |

Dyrektywa w sprawie sprzętu elektrotechnicznego i elektronicznego | Do końca 2006 r. musi zostać osiągnięty średni wskaźnik zbiórki selektywnej zużytych urządzeń elektrycznych i elektronicznych pochodzących z prywatnych gospodarstw domowych, rzędu przynajmniej czterech kilogramów na mieszkańca rocznie. |

Cel szczegółowy dla Rumunii: Odpowiednio do końca 2006 r., 2007 r. i 2008 r. musi zostać osiągnięty średni wskaźnik zbiórki selektywnej zużytych urządzeń elektrycznych i elektronicznych pochodzących z prywatnych gospodarstw domowych rzędu przynajmniej dwóch, trzech i czterech kilogramów na mieszkańca rocznie. |

DZIAŁANIA STRUKTURALNE UE NA RZECZ WSPÓŁFINANSOWANIA INFRASTRUKTURY DOTYCZĄCEJ KOMUNALNYCH ODPADÓW STAŁYCH

10. Państwa członkowskie mogą zwracać się o unijne wsparcie finansowe dla niektórych regionów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Funduszu Spójności (FS). W okresie programowania 2000–2006 ze środków tych przeznaczono 4,6 mld euro na infrastrukturę dotyczącą odpadów komunalnych i przemysłowych. W okresie 2007–2013 wkład finansowy UE na cele infrastruktury dotyczącej odpadów wzrośnie do 6,2 mld euro, z czego około 70% zostanie wydanych w państwach członkowskich UE-12. Kwoty ze środków UE przeznaczone dla poszczególnych państw członkowskich w obu okresach programowania przedstawiono w załączniku II.

11. Współfinansowane projekty infrastrukturalne są realizowane w ramach zarządzania dzielonego, przy czym Komisja ponosi ostateczną odpowiedzialność za wykonanie budżetu UE [7]. W okresie programowania 2000–2006 oprócz programów operacyjnych Komisja zatwierdziła wszystkie projekty zgłoszone przez państwa członkowskie do finansowania z Funduszu Spójności i EFRR, których łączny koszt przekracza 50 mln euro (tzw. duże projekty). W okresie programowania 2007–2013 oprócz zatwierdzania programów Komisja ma obowiązek zatwierdzać jedynie projekty, których koszt przekracza 50 mln euro [8].

12. Dwie dyrekcje generalne Komisji [9] odgrywają istotną rolę, jeśli chodzi o politykę w dziedzinie odpadów komunalnych:

a) DG ds. Środowiska jest odpowiedzialna za unijną politykę ochrony środowiska w dziedzinie gospodarowania odpadami. Do jej obowiązków należy monitorowanie wdrażania odnośnego prawodawstwa (jak np. osiągnięcia szczegółowych celów), a przy analizie jakości wniosków dotyczących programów operacyjnych i dużych projektów zasięga opinii DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej [10];

b) DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej jest odpowiedzialna za budżet UE w dziedzinie polityki regionalnej, z którego mogą być współfinansowane projekty dotyczące infrastruktury gospodarowania odpadami.

13. W okresie programowania 2000–2006 w ramach działań strukturalnych współfinansowane były głównie następujące rodzaje infrastruktury gospodarowania odpadami: zakłady sortujące (zob. zdjęcie 1), kompostownie i zakłady fermentacji beztlenowej (zob. zdjęcie 2), zakłady mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, systemy selektywnej zbiórki i składowiska (zarówno budowa nowych obiektów, jak i zamykanie i rekultywacja obiektów istniejących) (zob. zdjęcie 3). Oczekuje się, że te rodzaje infrastruktury przyczynią się do osiągnięcia celów unijnej polityki w dziedzinie odpadów, ponieważ dzięki nim odpady ulegające biodegradacji nie będą trafiały na składowiska i wzrośnie odsetek recyklingu (zob. ramka 1).

RAMKA 1

PRZYKŁADY INFRASTRUKTURY GOSPODAROWANIA ODPADAMI WSPÓŁFINANSOWANEJ PRZEZ UE

Zakład sortujący w Portugalii (RESITEJO) o zdolności przetwarzania wynoszącej 9000 ton rocznie odzyskiwał odpady opakowaniowe oraz papier i szkło uprzednio posegregowane u źródła w kilku gminach. Materiały nadające się do recyklingu, posortowane ręcznie, były sprzedawane podmiotom zajmującym się recyklingiem, a pozostałe odpady przekazywane do pobliskiego składowiska. Koszt projektu kwalifikujący się do wsparcia UE wyniósł 2,28 mln euro, z czego 1,71 mln euro kwalifikowało się do współfinansowania z EFRR.

Rumuńska kompostownia (Râmnicu Vâlcea) przetwarzała odpady ulegające biodegradacji zbierane selektywnie z gospodarstw domowych oraz odpady zielone pochodzące z parków gminnych i przekształcała je w kompost. Zakład ten – dysponujący zdolnością przetwarzania 14400 ton odpadów rocznie – miał się przyczynić do ograniczenia ilości odpadów ulegających biodegradacji, które trafiają na składowiska, co jest jednym z celów dyrektywy w sprawie składowania odpadów. Infrastruktura ta była częścią projektu zintegrowanego gospodarowania odpadami, który kosztował 14,67 mln euro, z czego wsparcie z UE wyniosło 11 mln euro.

Projekt realizowany w Hiszpanii (Alt Empordà) polegał na powiększeniu składowiska o pojemności 1167603 m3 oraz na udoskonaleniu zbierania i przetwarzania gazu oraz odcieku w komorach w celu ograniczenia oddziaływania tego obiektu na środowisko. Koszt projektu wyniósł 5,71 mln euro, z czego 4,57 mln euro pochodziło z Funduszu Spójności.

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

14. Kontrola miała przede wszystkim na celu ocenę tego, na ile skutecznie finansowanie infrastruktury gospodarowania odpadami komunalnymi w ramach działań strukturalnych pomaga państwom członkowskim osiągnąć cele UE w zakresie polityki gospodarowania odpadami.

15. Trybunał zajął się udzieleniem odpowiedzi na następujące trzy pytania:

a) Czy efekty funkcjonowania infrastruktury gospodarowania odpadami komunalnymi są zadowalające?

b) Czy cele unijnej polityki gospodarowania odpadami zostały osiąg- nięte na szczeblu regionalnym [11]?

c) Czy przeprowadzono działania maksymalizujące skuteczność finansowania UE?

16. Kryteria oceny zastosowane na potrzeby kontroli są wyjaśnione w dalszej części niniejszego sprawozdania, pod każdym pytaniem (zob. pkt 20, 21, 35 i 45). Jak ma to zazwyczaj miejsce w przypadku kontroli wykonania zadań, uwzględniają one przykłady dobrych praktyk zaobserwowane w danej dziedzinie (zob. pkt 9).

17. Kontrolę przeprowadzono w Komisji Europejskiej oraz w ośmiu regionach w czterech państwach członkowskich (Hiszpania, Włochy, Portugalia i Rumunia). Do próby kontrolnej wybrano infrastrukturę w państwach członkowskich i regionach, które otrzymały znaczną kwotę wsparcia finansowego UE na gospodarowanie odpadami w okresach programowania 2000–2006 i 2007–2013 oraz w których w czasie kontroli dostępna była wystarczająca liczba zakończonych projektów na potrzeby oceny skuteczności. W załączniku III znajduje się wykaz skontrolowanych infrastruktur oraz programów operacyjnych poddanych przeglądowi.

18. Kontrola polegała na ocenie:

a) efektów funkcjonowania 26 objętych próbą infrastruktur gospodarowania odpadami współfinansowanych w okresie programowania 2000–2006 [12]: pięciu zakładów sortujących, siedmiu kompostowni lub zakładów fermentacji beztlenowej, siedmiu zakładów mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów oraz siedmiu składowisk;

b) osiągnięcia celów UE w zakresie komunalnych odpadów stałych w ośmiu skontrolowanych regionach;

c) wdrożenia w kontrolowanych regionach działań wspierających oraz roli Komisji w maksymalizowaniu skuteczności finansowania UE.

19. Kontrolę przeprowadzono w okresie od stycznia do listopada 2011 r. Oceniono dokumentację projektową w Komisji i w czterech państwach członkowskich wybranych do próby oraz przeprowadzono rozmowy z pracownikami Komisji, władzami państw członkowskich oraz operatorami infrastruktury. Wszystkie wybrane infrastruktury gospodarowania odpadami zostały skontrolowane na miejscu. W pracach Trybunału uczestniczyli niezależni zewnętrzni eksperci specjalizujący się w dziedzinie gospodarowania odpadami komunalnymi. Kryteria kontroli ustanowiono z pomocą ekspertów zewnętrznych oraz omówiono je z Komisją na etapie planowania kontroli.

UWAGI

CZY EFEKTY FUNKCJONOWANIA INFRASTRUKTURY GOSPODAROWANIA ODPADAMI KOMUNALNYMI SĄ ZADOWALAJĄCE?

20. Funkcjonowanie współfinansowanej infrastruktury powinno przebiegać w zgodzie z projektem technicznym, wnioskiem o finansowanie oraz z ogólnie przyjętymi normami.

21. Zgodnie z dyrektywą w sprawie odpadów infrastruktury gospodarowania odpadami muszą być zaprojektowane i eksploatowane w taki sposób, aby zagwarantować, że odpady są przetwarzane i unieszkodliwiane bez zagrożenia dla wody, powietrza i gleby oraz bez powodowania uciążliwości przez hałas lub zapachy. Ponadto w dyrektywie w sprawie składowania odpadów zawarty jest wymóg ustanowienia zabezpieczenia finansowego na pokrycie kosztów zamknięcia składowiska i nadzoru poeksploatacyjnego w okresie co najmniej 30 lat, ponieważ potencjalne zagrożenia dla środowiska istnieją również po zakończeniu etapu eksploatacji.

22. Trybunał zbadał:

a) czy współfinansowane infrastruktury gospodarowania odpadami były skuteczne, jeśli chodzi o osiągnięcie oczekiwanych wyników;

b) czy funkcjonowanie współfinansowanych infrastruktur gospodarowania odpadami generowało problemy dla środowiska.

ZAKŁADY GOSPODAROWANIA ODPADAMI BYŁY W RÓŻNYM STOPNIU SKUTECZNE, ALE TE ZAKŁADY, KTÓRE OTRZYMYWAŁY NIEPOSORTOWANE ODPADY, NIE REALIZOWAŁY ZAŁOŻONYCH WYNIKÓW

ZAKŁADY SORTUJĄCE

23. Pięć skontrolowanych przez Trybunał zakładów sortujących, w których odzyskiwano odpady opakowaniowe (a w niektórych przypadkach papier i szkło) posegregowane u źródła w gospodarstwach domowych, w ogólnym ujęciu osiągało zadowalające wyniki pod względem projektu technicznego i ogólnie przyjętych norm w zakresie relacji wkład–produkt [13] oraz jakości odzyskiwanych materiałów:

a) odzyskiwano od 50 do 74% otrzymywanych odpadów opakowa​- ​n​iowych;

b) jakość odzyskanych materiałów była zazwyczaj zgodna ze specyfikacjami rynkowymi, a zatem materiały te nadawały się do sprzedaży.

24. Jednak trzy spośród pięciu zakładów sortujących pracowały na poziomie od 106 do 154% swojej zdolności projektowej po upływie sześciu lub siedmiu lat eksploatacji z powodu uchybień na etapie planowania infrastruktur. W jednym przypadku zakład obsługiwał więcej gmin niż pierwotnie planowano, a w dwóch przypadkach ilość odpadów pozyskiwanych w zbiórce selektywnej u źródła przekraczała prognozy. Przeciążenie skutkuje ryzykiem spadku wskaźnika odzyskiwanych materiałów oraz niespełniania norm jakości dla odzyskiwanych materiałów, wymaganych przez przedsiębiorstwa zajmujące się recyklingiem.

KOMPOSTOWNIE I ZAKŁADY FERMENTACJI BEZTLENOWEJ

25. Wyniki siedmiu kompostowni i zakładów fermentacji beztlenowej przetwarzających odpady ulegające biodegradacji na kompost były zróżnicowane. Trybunał stwierdził, że:

a) w czterech spośród wybranych zakładów ilość produkowanego kompostu w porównaniu z liczbą ton odpadów komunalnych trafiających do obiektów była niższa niż ilość docelowa zakładana w projekcie (relacja wkład–produkt wynosiła w tych zakładach od 1 do 22%), w wyniku czego znaczne ilości pozostałych odpadów były kierowane na składowiska;

b) w dwóch zakładach jakość produkowanego kompostu była niższa niż jakość docelowa wyznaczona we wnioskach, zwłaszcza w przypadkach gdy kompost powstawał z odpadów mieszanych, ponieważ miał on znaczną zawartość metali ciężkich i w związku z tym nie nadawał się do innych zastosowań, np. w rolnictwie. W trzecim zakładzie operator badał zawartość metali ciężkich jedynie w pierwszym roku działalności, natomiast w ciągu następnych czterech lat nie prowadził takich pomiarów;

RAMKA 2

PRZYKŁAD POMYŚLNEGO WPROWADZANIA KOMPOSTU DO OBROTU

Kompostownia LIPOR w Portugalii obsługująca około miliona mieszkańców otrzymywała wyłącznie odpady ulegające biodegradacji ze zbiórki selektywnej, takie jak odpady żywnościowe, kuchenne czy zielone. Operator tego zakładu skoncentrował się na odpowiednim sortowaniu i zbieraniu odpadów ulegających biodegradacji, np. stosując kampanie podnoszące świadomość, aby poprawić jakość surowca trafiającego na kompost. W 2010 r. zakład wyprodukował 10027 ton kompostu wysokiej jakości, który był łatwo zbywalny po cenie średnio 71,8 euro za tonę.

c) pięć z siedmiu kontrolowanych zakładów miało trudności ze sprzedażą produkowanego kompostu, ponieważ rynek zbytu nie był wystarczająco rozwinięty [14], a sam kompost miał słabą jakość. Kompost ostatecznie zbywano po cenie poniżej jednego euro za tonę. W dwóch przypadkach gromadzono zapasy, chociaż poziom produkcji był znacznie poniżej wartości docelowej;

d) dwa zakłady pracowały na poziomie poniżej 10% swojej zdolności, z uwagi na to, że większość zbieranych odpadów ulegających biodegradacji nie nadawała się do przetworzenia, ponieważ była zmieszana z innymi rodzajami odpadów, odpady te musiały zatem trafiać bezpośrednio na składowisko. Natomiast dwa pozostałe zakłady były przeciążone i pracowały na poziomie od 102 do 119% swoich zdolności.

ZAKŁADY MECHANICZNO-BIOLOGICZNEGO PRZETWARZANIA ODPADÓW

26. Sześć skontrolowanych zakładów mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów było eksploatowanych, natomiast siódmy zakład, znajdujący się w Apulii i ukończony w 2003 r., nie pracował w czasie kontroli z powodu znacznych problemów z udzieleniem zamówienia na eksploatację i opóźnień w uzyskiwaniu niezbędnych zezwoleń. Od 2003 r. w zakładzie prowadzono jedynie prace konserwacyjne, których koszt wynosił 3,5 mln euro (czyli 24% łącznych kosztów inwestycyjnych) i był ponoszony przez państwo członkowskie.

27. Pięć spośród sześciu skontrolowanych działających zakładów mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów zajmowało się przetwarzaniem odpadów mieszanych (w tym ulegających biodegradacji). Trybunał zauważył, że ich wyniki, jeśli chodzi o odzysk materiałów i ograniczenie ilości odpadów kierowanych na składowiska, były bardzo niskie. Ze względu na wyniki wymienione sześć zakładów mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów można podzielić na trzy grupy:

a) jeden zakład mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów wyraźnie przyczyniał się do realizacji celów polityki UE w dziedzinie odpadów, a szczególnie do ograniczenia ilości odpadów kierowanych na składowiska, mimo iż nie osiągał celów założonych w projekcie technicznym (zob. ramka 3);

b) inny zakład mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów miał zróżnicowane wyniki. Zgodnie z założeniami wysyłał frakcję odpadów suchych do zakładu zewnętrznego do produkcji paliwa odpadowego, a także wysyłał na składowisko poniżej 50% odpadów trafiających do zakładu. Jednak oprócz niewielkiej ilości metali nie odzyskiwano żadnych innych materiałów ani nie poddawano recyklingowi odpadów ulegających biodegradacji, a cały powstający produkt pofermentacyjny trafiał na składowisko;

c) cztery zakłady mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów nie ograniczyły w sposób znaczny ilości odpadów trafiających na składowisko (zob. ramka 4).

RAMKA 3

PRZYKŁAD ZAKŁADU MECHANICZNO-BIOLOGICZNEGO PRZETWARZANIA ODPADÓW PRZESTRZEGAJĄCEGO UNIJNEJ HIERARCHII POSTĘPOWANIA Z ODPADAMI I REALIZUJĄCEGO CEL OGRANICZENIA ILOŚCI ODPADÓW KIEROWANYCH NA SKŁADOWISKA

Zakład mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów w Hiszpanii (Sant Adrià de Besòs) otrzymywał wyłącznie odpady resztkowe, takie jak opakowania, szkło, papier i tekturę oraz odpady ulegające biodegradacji, które zostały wcześniej zebrane w zbiórce selektywnej do oznaczonych kontenerów dostępnych dla wszystkich mieszkańców obszaru obsługiwanego przez ten zakład. W zakładzie oddzielano odpady suche od odpadów biologicznych. Uzyskane odpady suche – po odzyskaniu materiałów nadających się do sprzedaży do zakładów ponownego przetwarzania, takich jak szkło, plastik, metale oraz papier i tektura – były spalane, a energia ze spalania była odzyskiwana w obiekcie należącym do tego samego kompleksu. Odpady biologiczne poddawano fermentacji beztlenowej w celu produkcji biogazu, który następnie wykorzystywano jako źródło energii. W wyniku tego procesu w 2010 r. odzysk materiałów wynosił 8% odpadów resztkowych trafiających do zakładu w porównaniu z 10% wskazanymi we wniosku, odzysk odpadów ulegających biodegradacji i przeznaczonych do przetwarzania biologicznego wynosił 20% w porównaniu z zaplanowanym celem 26,5%, a odsetek odpadów resztkowych przeznaczonych do spalania wynosił 70% w porównaniu z 63,5%.

RAMKA 4

CZTERY ZAKŁADY MECHANICZNO-BIOLOGICZNEGO PRZETWARZANIA ODPADÓW, KTÓRE NIE OSIĄGNĘŁY WYZNACZONYCH CELÓW ANI NIE PRZYCZYNIŁY SIĘ DO OGRANICZENIA ILOŚCI ODPADÓW KIEROWANYCH NA SKŁADOWISKA

W trzech zakładach mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów we Włoszech (Villacidro, Olbia i Cerignola) operatorzy przekazywali wszystkie produkty powstałe w wyniku procesu na składowiska: zarówno frakcję suchą, bez odzysku materiałów, jak też produkty pofermentacyjne. Na składowiska wysyłano łącznie odpowiednio 68%, 82% i 93% odpadów trafiających do tych zakładów. Ilość odpadów wysyłanych na składowiska była pomniejszona jedynie o substancje utracone w wyniku samego procesu (takie jak substancje odparowane czy odciek). W przypadku dwóch zakładów współfinansowane urządzenia służące do produkcji paliwa odpadowego były albo nieuruchomione, albo rozmontowane z powodu braku potencjalnych kupców tego paliwa. Jednostka sortowania mechanicznego w trzecim zakładzie nie była używana sześć lat po uruchomieniu zakładu, ponieważ nie była już potrzebna, gdyż odpady ulegające biodegradacji były zbierane selektywnie u źródła.

Ponadto wspomniane trzy zakłady były przeciążone, wskutek czego odpowiednio 13%, 52% i 65% otrzymywanych odpadów nie było wcale przetwarzanych i trafiało bezpośrednio na składowisko. Odpady te zawierały znaczne ilości substancji ulegających biodegradacji, gdyż na potrzeby dwóch zakładów nie prowadzono selektywnej zbiórki tego rodzaju odpadów.

W czwartym zakładzie z tej grupy (Linares, Hiszpania) wdrożono odzysk materiałów i nie składowano wytwarzanego kompostu, który znajdował zastosowanie w robotach w zakresie inżynierii lądowej i wodnej oraz w rolnictwie. Nie osiągnięto jednak celów w dziedzinie odzysku: odzyskiwano jedynie od 6 do 9% odpadów ulegających biodegradacji i 4% materiałów nadających się do odzysku w porównaniu z celami, które wynosiły odpowiednio od 25 do 28% i od 7 do 8%. W związku z tym 85% odpadów trafiających do zakładu i zawierających znaczne ilości materii ulegającej biodegradacji było składowane. Produkowany kompost było trudno sprzedać, więc w czasie kontroli około 50% łącznej produkcji zakładu było magazynowane.

SKŁADOWISKA

28. Trybunał stwierdził, że na siedmiu wybranych składowiskach ilość odpadów ulegających biodegradacji wahała się od 31 do 55% łącznej ilości składowanych odpadów, ponieważ nie potrafiono skutecznie przetwarzać tych odpadów:

a) w przypadku pięciu spośród siedmiu skontrolowanych składowisk odpady kierowano na składowiska bez ich uprzedniego przetworzenia. Mimo że w przypadku trzech spośród tych pięciu składowisk prowadzono selektywną zbiórkę odpadów ulegających biodegradacji, to jednak w dwóch przypadkach ponad 90% tych odpadów było zanieczyszczonych odpadami nieulegającymi biodegradacji, wskutek czego były one bezpośrednio kierowane na składowiska;

b) odpady składowane na pozostałych dwóch składowiskach były uprzednio przetwarzane w zakładach mechaniczno-biologicznego przetwarzania. Jednak żaden z tych zakładów nie osiągał zadowalających wyników: jeden z nich był przeciążony (52% otrzymywanych odpadów wysyłano bezpośrednio na składowisko bez przetwarzania), a drugi zakład nie osiągnął celu odzyskiwania odpadów ulegających biodegradacji ustanowionego w jego projekcie technicznym, w związku z czym odpady zawierające znaczne ilości materii organicznej wysyłano na składowisko (zob. ramka 4).

PRAWIE WSZYSTKIE INFRASTRUKTURY SPEŁNIAŁY WYMOGI ŚRODOWISKOWE, ALE W PONAD DWÓCH TRZECICH SKŁADOWISK BRAKOWAŁO WYMAGANEGO ZABEZPIECZENIA FINANSOWEGO NA POKRYCIE KOSZTÓW ZAMKNIĘCIA I NADZORU POEKSPLOATACYJNEGO

29. Z analizy danych przeprowadzonej przez Trybunał wynika, że w 25 z 26 skontrolowanych infrastruktur gospodarowania odpadami zasadniczo monitorowano oddziaływanie na powietrze, wodę i glebę. W większości przypadków w obiektach tych prowadzono działalność zgodną z udzielonymi im zezwoleniami. Gdy prowadzono kontrolę, jeden zakład nie był jeszcze uruchomiony (zob. pkt 26).

30. Jednak w czasie kontroli gaz wytwarzany w procesie fermentacji odpadów ulegających biodegradacji nie był zbierany i przetwarzany ani spalany w dwóch z siedmiu wybranych składowisk, choć jest to wymogiem dyrektywy w sprawie składowania odpadów (zob. ramka 5). Niekontrolowany gaz składowiskowy może zanieczyszczać atmosferę, wpływać na roślinność i powodować eksplozje.

31. W jednej trzeciej infrastruktur Trybunał stwierdził również problemy dotyczące przestrzegania obowiązujących limitów emisji zapachów, ustalonych w krajowych decyzjach o uwarunkowaniach środowiskowych, utrzymujące się przynajmniej okresowo. Brak monitorowania emisji zapachów stwierdzono w kolejnej jednej trzeciej wybranych infrastruktur. Dwa zakłady, które nie monitorowały poziomu zapachów, otrzymywały jednocześnie unijne współfinansowanie na dodatkowe prace w celu eliminacji problemów z emisją zapachów.

RAMKA 5

NA DWÓCH SKŁADOWISKACH NIE PROWADZONO ZBIÓRKI GAZU I JEGO PRZETWARZANIA ANI SPALANIA

Na jednym ze składowisk we Włoszech (Cavallino) odpady składowano przez trzy lata i w czasie kontroli odsetek wykorzystania wynosił około 70%. Gaz wytwarzany w wyniku fermentacji odpadów ulegających biodegradacji był uwalniany do atmosfery bez uprzedniego przetworzenia ani spalenia, ponieważ nie ukończono budowy infrastruktury do zbiórki gazu.

W odniesieniu do składowiska w Rumunii (Piatra Neamt) Trybunał stwierdził, że prawie dwa lata po jego otwarciu nie istniał tam system zbiórki gazu, nie był on w budowie i w ogóle go nie planowano.

Na wymienione dwa składowiska trafiały znaczne ilości odpadów ulegających biodegradacji, ponieważ nie istniał system przetwarzania odpadów przed składowaniem albo był on niewydolny – tym bardziej należało w związku z tym zapewnić zbiórkę i przetwarzanie lub spalanie gazu, aby chronić środowisko.

32. Jednak w połowie infrastruktur nieradzących sobie z emisją zapachów nie zmieniono procesów eksploatacyjnych ani nie poczyniono dodatkowych inwestycji w celu rozwiązania tego problemu (zob. ramka 6).

33. Potencjalny wpływ składowisk na środowisko nie ogranicza się tylko do okresu eksploatacji infrastruktury, ponieważ przenikanie ewentualnych odcieków i emisje gazów składowiskowych mogą się utrzymywać przez kilkadziesiąt lat po zaprzestaniu unieszkodliwiania odpadów na składowisku. Z tego względu w dyrektywie w sprawie składowania odpadów znajduje się wymóg przeznaczania kwot finansowych na pokrycie kosztów zamknięcia i nadzoru poeksploatacyjnego przez okres co najmniej 30 lat. Jednak w pięciu spośród siedmiu wybranych składowisk brakowało wystarczającego zabezpieczenia finansowego na ten cel. W przypadku tych składowisk kwoty faktycznie zabezpieczone, niezależnie od metody ich wyliczania, nie są wystarczające, aby zagwarantować dostępność odpowiedniego finansowania po zakończeniu działalności składowisk w celu zapobieżenia długoterminowym zagrożeniom dla środowiska, takim jak zanieczyszczenie wód powierzchniowych przez odcieki przedostające się do gleby czy zanieczyszczenie atmosfery przez emisje gazów składowiskowych.

RAMKA 6

PRZYKŁADOWE SPOSOBY OGRANICZENIA PROBLEMÓW ZWIĄZANYCH Z EMISJĄ ZAPACHÓW

W dwóch kompostowniach /zakładach fermentacji beztlenowej (VALORSUL w Portugalii i Gironés w Hiszpanii) dzięki niezależnemu monitorowaniu wykryto problemy z emisją zapachów. Aby rozwiązać te problemy, operatorzy infrastruktury wprowadzili zmiany w procesie eksploatacyjnym, takie jak modyfikacja harmonogramu prac i godzin przewracania stosu kompostu czy zmiany godzin konserwacji np. biofiltrów. W jednym z zakładów wdrożono system zgłaszania problemów operatorowi infrastruktury, aby umożliwić mieszkańcom składanie skarg na nieprzyjemne zapachy za pomocą sms-ów.

W dwóch składowiskach w Portugalii (RESIDOURO i Baixo Tâmega) skargi na nieprzyjemne zapachy były rejestrowane w pierwszych latach działania zakładów. Zainstalowano systemy uwalniania substancji dezodoryzujących, które w razie potrzeby włączano.

34. Trybunał stwierdził ponadto istotne różnice w stosowanych w regionach metodach określania wysokości zabezpieczenia finansowego, które skutkowały bardzo rozbieżnymi kwotami (od 370000 euro do 4180000 euro dla składowiska o pojemności około 1,4 mln m3). Metody te nie dawały odpowiedniej gwarancji, że będą dostępne wystarczające środki finansowe na pokrycie kosztów zamknięcia i nadzoru poeksploatacyjnego przez okres 30 lat. W niektórych przypadkach kwota zabezpieczenia finansowego zależała od kosztu infrastruktury składowiska, natomiast w innych przypadkach od jego pojemności, powierzchni lub liczby ton składowanych odpadów.

CZY NA SZCZEBLU REGIONALNYM OSIĄGNIĘTO CELE POLITYKI UE W DZIEDZINIE ODPADÓW?

35. Finansowanie infrastruktury gospodarowania odpadami komunalnymi w ramach działań strukturalnych powinno wspierać regiony z niego korzystające w osiągnięciu celów polityki w dziedzinie odpadów, ustanowionych w dyrektywach UE. Należy zwłaszcza zachęcać do zapobiegania powstawaniu odpadów komunalnych, ponadto regiony powinny zwiększać poziom zbiórki selektywnej, aby przyczynić się do osiągnięcia celów UE11 w zakresie recyklingu i odzysku, a także należy ograniczyć korzystanie ze składowisk na końcowym etapie gospodarowania odpadami.

36. Trybunał zbadał:

a) czy poprawiła się sytuacja w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów komunalnych w wybranych regionach;

b) czy regiony zwiększyły poziom selektywnej zbiórki, przyczyniły się do osiągnięcia celów UE dla poszczególnych strumieni odpadów i ograniczyły korzystanie ze składowisk;

c) czy zlikwidowano nielegalne wysypiska i poddawano odpady przetwarzaniu przed wysłaniem ich na składowiska.

NIESPÓJNE ZGŁASZANIE DANYCH

37. Po odbyciu wizyt w ośmiu regionach w czterech państwach członkowskich objętych próbą Trybunał zauważył pewne niespójności, jeśli chodzi o potwierdzanie osiągnięcia celów UE. Dane zgłaszane Komisji nie zawsze były spójne z danymi dostępnymi w państwach członkowskich. Te niespójności mogą utrudniać Komisji ocenę faktycznej realizacji celów UE w dziedzinie odpadów (zob. ramka 7). Komisja sprawdza spójność otrzymywanych danych, ale nie weryfikuje ich wiarygodności.

38. Ponadto Komisja nie zestawia informacji dotyczących wkładu regionów w osiągnięcie celów UE, pomimo faktu, że w sześciu spośród ośmiu skontrolowanych regionów plany dotyczące gospodarowania odpadami, uwzględniające cele UE, są opracowywane na szczeblu regionalnym. Sprawozdawczość prowadzona na szczeblu krajowym może prowadzić do maskowania poważnych rozbieżności w wynikach dotyczących gospodarowania odpadami w obrębie danego państwa członkowskiego, które są zasłaniane wynikami zbiorczymi dla tego państwa, co miało miejsce w Andaluzji i Apulii na tle ogólnej sytuacji w Hiszpanii i we Włoszech.

RAMKA 7

PRZYKŁADOWE SYTUACJE, KIEDY DANE W PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH NIE BYŁY SPÓJNE Z DANYMI ZGŁASZANYMI KOMISJI

W Hiszpanii Ministerstwo Środowiska jest odpowiedzialne za gromadzenie danych z regionów dotyczących realizacji celów wyznaczonych w dyrektywie w sprawie składowania odpadów oraz za zgłaszanie ich Komisji. Andaluzja zgłosiła, że ilość odpadów ulegających biodegradacji, które trafiły na składowiska w 2009 r., wynosiła 500000 ton, natomiast w oparciu o dane uzyskane w trakcie kontroli Trybunał ocenił, że ilość ta powinna wynosić około 1800000 ton. A zatem w 2009 r. Hiszpania wysłała na składowiska 58% ilości odpadów ulegających biodegradacji wytworzonych w 1995 r., a nie 47%, jak zgłoszono Komisji, oraz nie osiągnęła celu na ten rok, który wg dyrektywy w sprawie składowania odpadów wynosił 50%.

W Portugalii dane dotyczące realizacji celów wyznaczonych w dyrektywach UE nie były dostępne na szczeblu regionalnym, natomiast dane zgłaszane Komisji na szczeblu krajowym wskazywały na osiągnięcie zgodności z wymogami dyrektywy w sprawie składowania odpadów w 2006 r. oraz dyrektywy w sprawie opakowań w 2005 r. Jednak z danych uzyskanych podczas kontroli wynikało, że cel na 2006 r. zawarty w dyrektywie w sprawie składowania odpadów nie został osiągnięty (choć niewiele brakowało do jego osiągnięcia) oraz że zabrakło 46,96% do osiągnięcia celu dotyczącego recyklingu opakowań na 2005 r., ustanowionego w dyrektywie w sprawie opakowań.

PRODUKCJA ODPADÓW WZROSŁA W SZEŚCIU SKONTROLOWANYCH REGIONACH

39. W sześciu regionach objętych próbą produkcja odpadów na mieszkańca wzrosła, wbrew średniej tendencji obserwowanej dla krajów UE-27, zgodnie z którą pomimo stałego wzrostu gospodarczego do 2008 r. produkcja odpadów komunalnych ustabilizowała się od 2000 r. na poziomie około 520 kg na mieszkańca. W dwóch pozostałych regionach, Sardynii i Katalonii, produkcja ta była ustabilizowana. W 2009 r. produkcja odpadów na mieszkańca w połowie regionów objętych próbą przekraczała średnią UE-27 oraz średnią krajową, podczas gdy w 2000 r. w żadnym z regionów objętym próbą średnie te nie były przekroczone.

JEDYNIE W JEDNEJ CZWARTEJ SKONTROLOWANYCH REGIONÓW ZNACZNIE PODNIESIONO POZIOM ZBIÓRKI SELEKTYWNEJ, OGRANICZONO KORZYSTANIE ZE SKŁADOWISK I PRZYCZYNIONO SIĘ DO OSIĄGNIĘCIA CELÓW UE

40. Jedynie dwa wybrane regiony (Sardynia i Katalonia) poczyniły znaczne postępy w zakresie zbiórki selektywnej i unikania kierowania odpadów na składowiska. Trybunał stwierdził wzrost poziomu zbiórki selektywnej w Sardynii z 2% w 2000 r. do 43% w 2009 r. oraz dla Katalonii z 13% do 38% w tym samym okresie. Nastąpił jednocześnie spadek ilości odpadów komunalnych wysyłanych na składowiska w tym okresie: dla Sardynii z 74% do 23%, a dla Katalonii z 64% do 39% (zob. wykres 4) [15].

41. W tych dwóch regionach zaobserwowano spadek ilości składowanych odpadów w kilogramach na mieszkańca, natomiast wskaźnik ten pozostawał na podobnym poziomie bądź wzrósł w pozostałych sześciu wybranych regionach (zob. wykres 5).

WYKRES 4

ZMIANY ODSETKA SELEKTYWNEJ ZBIÓRKI ODPADÓW KOMUNALNYCH ORAZ ODSETKA ODPADÓW SKŁADOWANYCH W REGIONACH OBJĘTYCH PRÓBĄ W LATACH 2000–2009 [16]

+++++ TIFF +++++

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych dostępnych w Komisji i w państwach członkowskich.

WYKRES 5

ODPADY SKŁADOWANE W PRZELICZENIU NA JEDNEGO MIESZKAŃCA (KG) W 2000 R. I 2009 R. [17]

+++++ TIFF +++++

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych dostępnych w Komisji i w państwach członkowskich.

42. Te same regiony (Sardynia i Katalonia) są jedynymi, gdzie przyczyniono się do osiągnięcia celów UE w odniesieniu do poszczególnych rodzajów odpadów komunalnych:

a) jeśli chodzi o ograniczenie wysyłania odpadów ulegających biodegradacji na składowiska, jedynie Sardynia i Katalonia przyczyniły się do osiągnięcia celów wyznaczonych w dyrektywie w sprawie składowania odpadów. Dwa inne regiony nie przyczyniły się do osiągnięcia celów UE, a dla pozostałych czterech termin ich osiąg​-​nięcia upływał w 2010 r. Dane za 2010 r. nie były dostępne w czasie kontroli, ale tendencja w poprzednich latach nie wskazywała na większe ograniczenie ilości odpadów ulegających biodegradacji wysyłanych na składowiska [18] (zob. tabela 2);

b) w odniesieniu do celów zawartych w dyrektywie w sprawie opakowań sytuacja w ośmiu regionach znacznie się różniła. Katalonia, Sardynia i Andaluzja przyczyniły się do osiągnięcia celów UE. W pięciu pozostałych regionach nie przeprowadzono szczegółowego monitoringu na szczeblu regionalnym. W oparciu o dane uzyskane od państw członkowskich Trybunał stwierdził niskie prawdopodobieństwo przyczynienia się do osiągnięcia celów UE przez te regiony z uwagi na niski poziom selektywnej zbiórki;

c) w pięciu regionach spośród ośmiu regionów objętych próbą [19] nie przyczyniono się do osiągnięcia wyznaczonego w dyrektywie w sprawie sprzętu elektrotechnicznego i elektronicznego celu UE na 2006 r. dotyczącego selektywnej zbiórki takiego sprzętu, mimo że odnotowano ogólną tendencję pozytywną; Katalonia przyczyniła się do tego już w 2006 r., Sardynia w 2009 r., a Apulia w 2010 r.

TABELA 2

KSZTAŁTOWANIE SIĘ ODSETKA SKŁADOWANIA ODPADÓW ULEGAJĄCYCH BIODEGRADACJI OCENIONE NA PODSTAWIE ŁĄCZNEJ ILOŚCI ODPADÓW KOMUNALNYCH ULEGAJĄCYCH BIODEGRADACJI WYPRODUKOWANYCH W 1995 R.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych dostępnych w Komisji i w państwach członkowskich.

| 2006 | 2009 |

Regiony ujęte w próbie | Osiągnięto | Cel | Osiągnięto | Cel |

ES-Katalonia | 69% | < 75% | 45% | < 50% |

IT-Sardynia | 59% | < 75% | 36% | < 50% |

IT-Apulia | 84% [2222] | < 75% | 85% | < 50% |

ES-Andaluzja | 87% | < 75% | 93% | < 50% |

Portugalia [1111] | 79% | NA | 78% | < 75% [5555] |

RO-Nord-Est | 56% [3333] | NA | 69% [3333] | < 75% [5555] |

RO-Sud-Vest | 75% [4444] | NA | 87% | < 75% [5555] |

NIELEGALNE WYSYPISKA ZLIKWIDOWANO W POŁOWIE REGIONÓW, ALE ODPADY BYŁY Z ZASADY SKŁADOWANE BEZ ŻADNEGO WCZEŚNIEJSZEGO ICH PRZETWORZENIA

43. Zgodnie z danymi przedstawionymi przez skontrolowane regiony, w latach 2000–2009 nielegalne wysypiska albo zlikwidowano w ogóle, albo znacznie ograniczono ich liczbę:

a) w czterech regionach – według danych przedstawionych przez właściwe władze – w czasie kontroli nie działały żadne nielegalne wysypiska;

b) w pozostałych czterech regionach nielegalne wysypiska nadal wykorzystywano, w szczególności w dwóch skontrolowanych regionach w Rumunii, gdzie w 2009 r. zbiórka odpadów komunalnych dotyczyła jedynie 54% i 33% populacji; odpadów komunalnych w tych dwóch regionach nie zbierano zwłaszcza na obszarach wiejskich.

44. W skontrolowanych regionach odpady komunalne były zazwyczaj składowane bez odpowiedniego przetworzenia, mimo że dyrektywa w sprawie składowania odpadów nakazuje, że odpady trafiające na składowiska należy przetwarzać, aby zmniejszyć ilość odpadów oraz zagrożenie dla zdrowia ludzi i środowiska. Trybunał zauważył, co następuje:

a) odpady komunalne były z zasady składowane bez żadnego przetworzenia w czterech wybranych regionach [20]. Ponadto w regionach tych selektywna zbiórka odpadów ulegających biodegradacji była prowadzona jedynie w niewielkiej liczbie gmin, przez co na składowiska trafiały znaczne ilości takich odpadów;

b) w jednym regionie przed składowaniem przetwarzano jedynie odpady wytwarzane przez około 40% jego mieszkańców. Jednak ten brak przetwarzania był częściowo rekompensowany przez fakt, że na przeważającym obszarze tego regionu prowadzono selektywną zbiórkę odpadów ulegających biodegradacji;

c) w trzech pozostałych regionach istniało więcej zakładów mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów zajmujących się przetwarzaniem odpadów przed ich składowaniem, ale zasadniczo zakłady te nie osiągnęły oczekiwanych wyników (zob. ramka 8).

CZY USTANOWIONO ŚRODKI MAJĄCE NA CELU MAKSYMALIZACJĘ SKUTECZNOŚCI FINANSOWANIA UE?

45. W celu maksymalizacji skuteczności współfinansowanej infrastruktury należy realizować wspierające działania informacyjne, administracyjne i ekonomiczne, takie jak kampanie podnoszące świadomość, normy jakości, selektywna zbiórka czy systemy opłat proporcjonalnych do ilości wyrzucanych odpadów i podatki od składowania (zob. pkt 9), aby zachęcać do zapobiegania powstawaniu odpadów oraz do recyklingu, zgodnie z unijną hierarchą postępowania z odpadami (zob. wykres 3). Realizację takich działań należy wspierać ze środków UE. Powinno się wdrożyć właściwe ramy prawne i wytyczne.

RAMKA 8

PRZYKŁAD REGIONU, GDZIE ISTNIAŁY ZAKŁADY PRZETWARZANIA, ALE NIE OSIĄGAŁY ONE ZADOWALAJĄCYCH WYNIKÓW

W jednym z wybranych regionów 22 spośród 28 składowisk działających w czasie kontroli otrzymywały z zakładów przetwarzania biologicznego odpady wstępnie przetworzone. Zakłady te nie realizowały jednak swoich zakładanych wyników. W 2008 r. średnio 76% odpadów wysyłanych do 23 zakładów przetwarzania znajdujących się w tym regionie było składowanych. Zawierały one znaczny odsetek substancji ulegających biodegradacji, pomimo procesu przetwarzania. W przypadku skontrolowanego zakładu (Linares, Hiszpania) odzysk odpadów ulegających biodegradacji wynosił jedynie od 6 do 9%, choć cel ujęty w projekcie technicznym wynosił od 25 do 28%.

46. Trybunał zbadał:

a) czy realizowano działania informacyjne, administracyjne i gospodarcze na szczeblu krajowym i regionalnym w celu wspierania współfinansowanej infrastruktury gospodarowania odpadami oraz czy Komisja zachęcała do ich realizacji, kiedy zatwierdzała programy operacyjne i projekty;

b) czy ramy prawne i wytyczne UE służyły maksymalizacji skuteczności finansowania UE.

POZIOM REALIZACJI WSPIERAJĄCYCH DZIAŁAŃ INFORMACYJNYCH, ADMINISTRACYJNYCH I EKONOMICZNYCH ZNACZNIE SIĘ RÓŻNIŁ DLA POSZCZEGÓLNYCH SKONTROLOWANYCH REGIONÓW

DZIAŁANIA INFORMACYJNE

47. Ogólnie w regionach, w których były zlokalizowane wybrane infrastruktury gospodarowania odpadami, istniały dowody na prowadzenie dodatkowych działań informacyjnych, takich jak kampanie podnoszenia świadomości mieszkańców czy publikacja wytycznych dotyczących gospodarowania odpadami. W ramce 9 opisano jeden taki przypadek.

RAMKA 9

DOBRY PRZYKŁAD NA TO, ŻE PODNOSZENIE ŚWIADOMOŚCI MIESZKAŃCÓW MOŻE SKUTKOWAĆ LEPSZYMI WYNIKAMI INFRASTRUKTURY

Jedna z portugalskich kompostowni (Lipor) była eksploatowana przez przedsiębiorstwo świadczące usługi gospodarowania odpadami (selektywna zbiórka i przetwarzanie) na rzecz ośmiu gmin, zamieszkałych łącznie przez około miliona ludzi. Ponieważ w przedsiębiorstwie tym uznano komunikację i wysoki poziom uczestnictwa za kluczowe czynniki sukcesu w gospodarowaniu odpadami, wszystkim prowadzonym działaniom towarzyszyły starania w zakresie informowania, podnoszenia świadomości i edukowania mieszkańców. Również przy okazji budowy kompostowni prowadzono kampanie komunikacyjne i podnoszące świadomość oraz specjalną strategię marketingową dotyczącą kompostu. Okresowo przeprowadzano ankiety mierzące poziom satysfakcji mieszkańców, utworzono bezpłatną telefoniczną linię informacyjną oraz opublikowano i rozpowszechniono wskazówki dotyczące gospodarowania odpadami. Dzięki wszystkim powyższym działaniom uzyskano zadowalający poziom segregacji odpadów ulegających biodegradacji u źródła, tzn. przez gospodarstwa domowe i podmioty komercyjne, co umożliwiło produkcję i sprzedaż kompostu o wysokiej jakości (zob. ramka 2).

48. Trybunał zauważył jednak, że:

a) w żadnym z wybranych regionów właściwe władze nie mierzyły sukcesu swoich kampanii informacyjnych, nie ustanowiono też z góry żadnych wymiernych celów;

b) w dwóch wybranych regionach w Rumunii, mimo pewnych kampanii podnoszących świadomość, niemal wszystkie odpady ulegające biodegradacji zbierane selektywnie były skażone i trzeba je było kierować bezpośrednio na składowisko zamiast do przetwarzania w kompostowniach.

DZIAŁANIA ADMINISTRACYJNE

49. Zgodnie z wymogiem zawartym w dyrektywie w sprawie odpadów w ośmiu wybranych regionach wdrożono system wydawania zezwoleń dla pomiotów zajmujących się przetwarzaniem odpadów. W czasie kontroli stwierdzono, że wszystkie infrastruktury podlegały kontroli właściwych władz. Kontrole te ograniczały się jednak do oceny potencjalnego oddziaływania na środowisko i nie obejmowały wyników osiąganych przez infrastruktury gospodarowania odpadami (zob. ramka 6).

50. W odniesieniu do selektywnej zbiórki Trybunał zauważył istotne rozbieżności między poszczególnymi regionami i gminami obsługiwanymi przez skontrolowane infrastruktury gospodarowania odpadami. O ile selektywna zbiórka odpadów opakowaniowych, papieru i tektury oraz szkła była szeroko stosowana, przyczyniając się do osiągania dobrych wyników przez zakłady sortujące, to selektywna zbiórka odpadów ulegających biodegradacji była na zadowalającym poziomie jedynie w dwóch regionach. Regiony te przyczyniły się do osiągnięcia celów UE w zakresie ograniczenia ilości odpadów ulegających biodegradacji wysyłanych na składowiska oraz udało im się zmniejszyć liczbę kilogramów składowanych odpadów przypadających na mieszkańca (zob. pkt 41–42). W pozostałych sześciu regionach selektywna zbiórka odpadów ulegających biodegradacji zasadniczo nie istniała albo była nieskuteczna. Wskutek tego kompostownie zajmujące się przetwarzaniem odpadów mieszanych lub niewłaściwie posegregowanych u źródła odpadów ulegających biodegradacji osiągały słabe wyniki.

51. Dane pokazują, że istnieje stosunek odwrotnie proporcjonalny między realizacją selektywnej zbiórki a odsetkiem odpadów składowanych (zob. wykres 6).

52. W odniesieniu do norm jakości dla kompostu Trybunał stwierdził, że w czasie kontroli w czterech regionach nie istniały żadne normy w tym zakresie, a w czterech pozostałych dopuszczalne limity stężenia metali ciężkich w kompoście istotnie się między sobą różniły i były mniej surowe niż normy podane w projekcie wytycznych UE. Brak norm jakości skutkował trudnościami w sprzedaży wyprodukowanego kompostu przez kompostownie i zakłady fermentacji beztlenowej.

WYKRES 6

STOSUNEK ODWROTNIE PROPORCJONALNY MIĘDZY SELEKTYWNĄ ZBIÓRKĄ A ODSETKIEM ODPADÓW SKŁADOWANYCH [21]

+++++ TIFF +++++

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych dostępnych w Komisji i w państwach członkowskich.

DZIAŁANIA EKONOMICZNE

53. Na podstawie analizy opłat za gospodarowanie odpadami, pobieranych przez gminy od gospodarstw domowych w co najmniej trzech największych gminach obsługiwanych przez każdą z wybranych infrastruktur, Trybunał stwierdził, co następuje:

a) we wszystkich przypadkach opłaty były zryczałtowane [22] i nie opierały się na systemach opłat proporcjonalnych do ilości wyrzucanych odpadów, które uwzględniają zasadę "zanieczyszczający płaci" oraz zapobiegają powstawaniu odpadów lub ograniczają ich ilość;

b) w niektórych gminach, pomimo braku egzekwowania zasady "zanieczyszczający płaci", wprowadzono do sytemu poboru opłat elementy zachęcające do recyklingu (zob. ramka 10).

54. Podatek od unieszkodliwiania odpadów nakładany na gminy [23] za tonę składowanych lub spalanych odpadów, niezależnie od zwykłych opłat za składowanie lub spalanie, jest przykładem kolejnej zachęty ekonomicznej służącej zmianie zachowania. W pięciu spośród ośmiu wybranych regionów wprowadzono taki podatek od unieszkodliwiania odpadów w celu promowania takich opcji gospodarowania odpadami, które są mniej szkodliwe dla środowiska. W 2009 r. w dwóch regionach, gdzie wysokość podatku od unieszkodliwiania odpadów była najwyższa, najmniejsza część odpadów trafiała na składowiska (zob. wykres 7), a postępy w okresie 2000–2009 r. były największe. Aby zachęcać do selektywnej zbiórki, w dwóch regionach powiązano wysokość podatku od unieszkodliwiania odpadów z poziomem selektywnej zbiórki osiągniętym w każdej gminie (zob. ramka 11).

RAMKA 10

PRZYKŁADY OPŁAT ZA GOSPODAROWANIE ODPADAMI Z ELEMENTAMI ZACHĘCAJĄCYMI DO RECYKLINGU

W celu zachęcania do recyklingu niektóre gminy w Katalonii zastosowały zniżki w opłatach za gospodarowanie odpadami wnoszonych przez gospodarstwa domowe; zniżki te były uzależnione od domowego kompostowania, korzystania z punktów zbiórki i udziału w kampaniach podnoszących świadomość. Poziom zbiórki selektywnej osiągnięty w tych gminach był wyższy (39%) niż poziom odnotowany w gminach niestosujących zachęt ekonomicznych (29%). Inne katalońskie gminy przy ustalaniu opłat uwzględniały odsetek odpadów składowanych, z korzyścią dla gospodarstw domowych w tych gminach, w których poziom składowania odpadów był niższy.

WYKRES 7

WYSOKOŚĆ PODATKU OD UNIESZKODLIWIANIA ODPADÓW A ODSETEK SKŁADOWANYCH ODPADÓW KOMUNALNYCH W 2009 R. [24]

+++++ TIFF +++++

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych dostępnych w Komisji i w państwach członkowskich.

RAMKA 11

PRZYKŁAD PODATKU OD UNIESZKODLIWIANIA ODPADÓW POBIERANEGO OD SKŁADOWANIA I SPALANIA ODPADÓW, UZALEŻNIONEGO OD ODSETKA SELEKTYWNEJ ZBIÓRKI OSIĄGNIĘTEGO PRZEZ GMINĘ

W celu promowania selektywnej zbiórki odpadów u źródła Sardynia od 2005 r. uzależniła wysokość podatku od składowania i spalania odpadów od poziomu selektywnej zbiórki osiąganego w każdej gminie. Na przykład jeśli w 2010 r. poziom selektywnej zbiórki wynosił od 50 do 60%, przyznawano ulgę podatkową w wysokości 20%. Jeśli poziom selektywnej zbiórki przekroczył 60%, gminy korzystały z ulgi 40-procentowej. Jeśli natomiast poziom selektywnej zbiórki był poniżej 50% (lub 40%, w zależności od liczby mieszkańców gminy), nakładano dodatkową opłatę karną w kwocie 5,16 euro za tonę odpadów.

PRZY ZATWIERDZANIU PROGRAMÓW OPERACYJNYCH LUB PROJEKTÓW KOMISJA NIE ZACHĘCAŁA DO REALIZACJI DZIAŁAŃ WSPIERAJĄCYCH

55. Finansowanie w ramach działań strukturalnych nie wpływało na realizację wspierających działań informacyjnych, administracyjnych ani ekonomicznych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawie współfinansowania infrastruktury gospodarowania odpadami Komisja nie wymagała wielu informacji na temat takich instrumentów:

a) w odniesieniu do finansowania z EFRR Trybunał stwierdził, że 9 z 10 wybranych programów operacyjnych nie zawierało informacji dotyczących szczegółowych działań administracyjnych ani podatków od unieszkodliwiania odpadów czy rodzajów opłat za gospodarowanie odpadami płaconych przez gospodarstwa domowe (stawka zryczałtowana lub system opłat proporcjonalnych do ilości wyrzucanych odpadów);

b) Trybunał zauważył, że pomimo iż poszczególne projekty zgłoszone do finansowania z Funduszu Spójności były oceniane i zatwierdzane indywidualnie przez Komisję w okresie programowania 2000–2006, to poziom szczegółowości informacji na temat działań wspierających, jakich Komisja wymagała od państw członkowskich, z reguły nie pozwalał na ustalenie przed przyznaniem finansowania UE, czy działania takie będą na pewno realizowane.

56. Sprawozdania z realizacji przedstawiane – zgodnie z dyrektywami UE w sprawie odpadów – przez objęte próbą państwa członkowskie zawierają pewne informacje na temat takich działań wspierających (np. informacje o poborze podatku od składowania odpadów, o inspekcjach, informowaniu opinii publicznej itp.). Trybunał nie stwierdził jednak żadnego związku między oceną sprawozdań z realizacji przez DG ds. Środowiska a przyznawaniem finansowania UE na cele infrastruktury gospodarowania odpadami, która leży w kompetencji DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej. Państwa członkowskie, które albo nie składają Komisji sprawozdań, albo składają sprawozdania niekompletne, również korzystają na takich samych zasadach z finansowania w ramach działań strukturalnych na cele infrastruktury gospodarowania odpadami.

57. Brak uzależnienia finansowania UE od istnienia działań wspierających był szczególnie odczuwalny w odniesieniu do wdrożenia zasady "zanieczyszczający płaci", która jest jedną z fundamentalnych zasad polityki UE w dziedzinie ochrony środowiska [25]. Zasadę "zanieczyszczający płaci" ustanowiono w dyrektywie w sprawie odpadów z 1975 r. [26], a następnie włączano ją do kolejnych dyrektyw szczegółowych w sprawie gospodarowania odpadami, jak np. dyrektywa w sprawie składowania odpadów [27]. Zgodnie z rozporządzeniami w sprawie polityki spójności oraz wewnętrznymi wytycznymi Komisji przy przyznawaniu unijnego wsparcia finansowego należy uwzględniać przestrzeganie tej zasady poprzez zróżnicowanie stawek wsparcia finansowego [28].

58. Zasada różnicowania stawek wsparcia finansowego została rozwinięta przez Komisję w okresie 2000–2006 w dokumencie technicznym [29], w którym zapisano, że w przypadkach gdy finansowanie projektu obejmuje system opłat (takich jak niskie opłaty zryczałtowane), które nie są wyliczane na podstawie faktycznego zużycia zasobów i nie zapewniają niezbędnych środków finansowych na właściwe utrzymanie infrastruktury ani na pokrycie kosztów eksploatacyjnych i znacznej części kosztów amortyzacji, wówczas stawka wsparcia finansowego powinna zostać zmniejszona. W takich przypadkach proponowana stawka wsparcia finansowego powinna zasadniczo być równa stawce przedstawionej w kolumnie 5 załącznika IV.

59. Trybunał zauważył, że mimo iż w przypadku wybranych infrastruktur wpływy z opłat za gospodarowanie odpadami nakładanych na gospodarstwa domowe nie pokrywały kosztów eksploatacyjnych i kosztów amortyzacji, Komisja nie zastosowała zasady różnicowania stawek wsparcia i nie zredukowała stawki współfinansowania. Dlatego niemal we wszystkich przypadkach stawka przyznanego współfinansowania była wyższa od stawki, którą należało zastosować w myśl zasady różnicowania stawek wsparcia (zob. załącznik IV). Niektóre gminy nie pobierały od gospodarstw domowych żadnych opłat za gospodarowanie odpadami.

60. Opłaty pobierane przez gminy od gospodarstw domowych za gospodarowanie odpadami były bardzo zróżnicowane, nawet w obrębie jednego regionu (zob. tabela 3). Różnic w opłatach, sięgających w niektórych przypadkach nawet 300% w obrębie tego samego regionu, nie można uzasadniać wyłącznie różnicami w średnich dochodach gospodarstw domowych oraz ich możliwościami finansowymi ani kosztem gospodarowania odpadami w poszczególnych gminach objętych próbą.

TABELA 3

OPŁATY ZA GOSPODAROWANIE ODPADAMI WNOSZONE PRZEZ GOSPODARSTWA DOMOWE W WYBRANYCH GMINACH W 2009 I 2010 R.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, w oparciu o materiały kontrolne uzyskane w trakcie kontroli.

Region | Najniższa odnotowana opłata | Najwyższa odnotowana opłata | Różnica w% |

ES-Katalonia | 40,25 euro na gospodarstwo domowe | 166,50 euro na gospodarstwo domowe | 314 |

IT-Sardynia | 1,02 euro na m2 powierzchni | 3,3 euro na m2 powierzchni | 224% |

IT-Apulia | 1,57 euro na m2 powierzchni | 2,62 euro na m2 powierzchni | 67% |

ES-Andaluzja | 69,60 euro na gospodarstwo domowe | 94,36 euro na gospodarstwo domowe | 36% |

PT-Norte | 0 euro | 76,20 euro na gospodarstwo domowe | - |

PT-Lizbona i Dolina Tagu (LVT) | 0 euro | 70,38 euro na gospodarstwo domowe | - |

RO-Nord-Est | 8,69 euro na osobę (wybrane infrastruktury obsługiwały tylko jedną gminę) | nd. |

RO-Sud-Vest | 16,2 euro na osobę (wybrane infrastruktury obsługiwały tylko jedną gminę) | nd. |

STWIERDZONO UCHYBIENIA DOTYCZĄCE UNIJNYCH RAM PRAWNYCH W DZIEDZINIE ODPADÓW ORAZ WYTYCZNYCH UE

61. Ramy prawne UE w dziedzinie odpadów i wytyczne UE mogą się przyczynić do maksymalizacji skuteczności finansowania UE. Trybunał stwierdził uchybienia w tym obszarze.

CELE WYZNACZONE W DYREKTYWACH UE NIE OBEJMUJĄ ZAPOBIEGANIA POWSTAWANIU ODPADÓW

62. Zgodnie z unijną hierarchią postępowania z odpadami zapisaną w dyrektywie w sprawie odpadów zapobieganie powstawaniu odpadów jest pierwszą opcją w gospodarowaniu odpadami. W szóstym programie działań w zakresie środowiska naturalnego [30] zawarto cel ogólny polegający na znacznym ograniczeniu wytwarzania i unieszkodliwiania odpadów.

63. Jednak cele w zakresie gospodarowania odpadami ustanowione w dyrektywach UE odnoszą się jedynie do recyklingu, odzysku i ograniczania ilości odpadów ulegających biodegradacji, które trafiają na składowiska, natomiast nie dotyczą one zapobiegania powstawaniu odpadów ani zmniejszania ich ilości (zob. pkt 39).

BRAK JASNOŚCI CO DO KONCEPCJI PRZETWARZANIA PRZED UNIESZKODLIWIANIEM

64. Zgodnie z dyrektywą w sprawie składowania odpadów składowane powinny być jedynie odpady, które poddano przetwarzaniu. W dyrektywie nie uściślono jednak, na czym powinno polegać takie przetwarzanie oraz czy przetwarzanie powinno skutkować ograniczeniem ilości składowanych odpadów, czy tylko zmniejszeniem ich objętości [31].

65. Ten brak jasności co do koncepcji przetwarzania przed składowaniem doprowadził do powstania różnorodnych strategii na szczeblu krajowym i regionalnym. Jeden z wybranych regionów skupił się np. na zakładach przetwarzania mechaniczno-biologicznego, których wyniki w zakresie ograniczania ilości składowanych odpadów nie były zadowalające. W dwóch innych regionach po osiągnięciu wysokiego poziomu selektywnej zbiórki uznano, że odpady są już przetworzone i można je bezpośrednio kierować na składowisko (zob. pkt 28 i 44).

BRAK NORM JAKOŚCI UE DLA KOMPOSTU

66. UE współfinansowała kompostownie i zakłady fermentacji beztlenowej we wszystkich ośmiu wybranych regionach. Jednak w czasie kontroli w czterech regionach nie obowiązywały żadne normy jakości dla kompostu. W czterech pozostałych regionach poziomy dopuszczalnego stężenia metali ciężkich znacznie się między sobą różniły (zob. pkt 52).

67. Fakt, że normy jakości dla kompostu na szczeblu krajowym lub regionalnym albo nie istniały, albo znacznie się między sobą różniły, utrudniał rozwój rynku zbytu dla kompostu, a tym samym sprzedaż wyprodukowanego kompostu przez operatorów zakładów. Nie istnieją natomiast normy UE dotyczące jakości kompostu.

BRAK WYTYCZNYCH UE W SPRAWIE ZABEZPIECZENIA FINANSOWEGO NA POKRYCIE KOSZTÓW ZAMKNIĘCIA SKŁADOWISKA

68. Jeśli chodzi o zabezpieczenie finansowe na pokrycie kosztów zamknięcia składowiska i nadzoru poeksploatacyjnego, Trybunał stwierdził istotne różnice w stosowanych metodach wyliczania jego kwoty w sześciu regionach, gdzie skontrolowano składowiska. Dla składowisk o tej samej pojemności wyliczano zatem kwoty, które znacznie się między sobą różniły, co oznacza, że nie zawsze mogą być one wystarczające na pokrycie kosztów w okresie 30 lat, a taki wymóg ustanowiono w dyrektywie w sprawie składowania odpadów. UE nie wydała żadnych wytycznych dla państw członkowskich dotyczących prawidłowej metody szacowania kosztów zamknięcia składowiska i nadzoru poeksploatacyjnego ani nie zachęcała do wymiany doświadczeń między państwami członkowskimi w tej dziedzinie (zob. pkt 33 i 34).

WNIOSKI I ZALECENIA

69. W prawie wszystkich wybranych regionach stwierdzono pewne udoskonalenia w zakresie gospodarowania odpadami, lecz słaba realizacja działań wspierających i uchybienia dotyczące unijnych przepisów i wytycznych negatywnie wpływały na skuteczność finansowania infrastruktury gospodarowania odpadami komunalnymi w ramach działań strukturalnych we wspieraniu państw członkowskich w osiągnięciu celów unijnej polityki gospodarowania odpadami. Komisja, oceniając programy operacyjne i projekty, za które odpowiadała, nie zachęcała do realizacji działań wspierających. Sukces współfinansowanych infrastruktur zależy od skutecznej selektywnej zbiórki u źródła, która w wielu przypadkach nie była prowadzona. Chociaż we wszystkich wybranych regionach poczyniono pewne postępy w gospodarowaniu odpadami, jedynie 25% z nich osiągnęło cele unijnej polityki w dziedzinie odpadów, a były to głównie te kraje, które realizowały działania wspierające.

EFEKTY FUNKCJONOWANIA INFRASTRUKTURY GOSPODAROWANIA ODPADAMI

70. Efekty funkcjonowania współfinansowanej infrastruktury były w wysokim stopniu zależne od strategii zbiórki odpadów:

a) zakłady sortujące osiągały zadowalające wyniki w odzyskiwaniu odpadów opakowaniowych segregowanych u źródła przez gospodarstwa domowe (zob. pkt 23–24);

b) zasadniczo kompostownie i zakłady fermentacji beztlenowej przetwarzające zebrane selektywnie odpady ulegające biodegradacji (jeśli nie były one skażone) osiągały lepsze wyniki niż zakłady przetwarzające odpady nieposortowane, których wyniki były niezadowalające (zob. pkt 25);

c) zakłady mechaniczno-biologicznego przetwarzania, które otrzymywały odpady nieposortowane u źródła, z zasady nie przyczyniały się do osiągnięcia celów unijnej polityki w dziedzinie odpadów, ponieważ większość odpadów trafiających do tych zakładów była następnie składowana (zob. pkt 26–27).

71. We wszystkich wybranych składowiskach odpady były unieszkodliwiane po poddaniu ich przetwarzaniu, które było niewłaściwe, albo w ogóle bez żadnego uprzedniego przetwarzania, przez co na składowiska trafiały odpady o wysokiej zawartości substancji ulegających biodegradacji (zob. pkt 28).

72. Prawie wszystkie skontrolowane infrastruktury spełniały wymogi środowiskowe. Jednak w pięciu na siedem wybranych składowisk nie ustanowiono wystarczającego zabezpieczenia finansowego na pokrycie kosztów zamknięcia i nadzoru poeksploatacyjnego. Odnotowano znaczne różnice w metodach wyliczania kwoty wymaganego zabezpieczenia finansowego. W większości przypadków wyliczone kwoty mogą nie wystarczyć na pokrycie wszystkich powiązanych kosztów (zob. pkt 29–34).

ZALECENIE 1

a) Państwa członkowskie powinny:

(i) skoncentrować się na infrastrukturze gospodarowania odpadami przetwarzającej odpady uprzednio posegregowane u źródła (w tym, jeśli jest to opłacalne, odpady ulegające biodegradacji);

(ii) czuwać nad tym, by odpady komunalne były przetwarzane przed skierowaniem ich na składowiska;

(iii) dopilnować, by składowiska posiadały wystarczające zabezpieczenie finansowe na pokrycie kosztów zamknięcia i nadzoru poeksploatacyjnego w okresie co najmniej 30 lat oraz by metoda wyliczania wysokości tego zabezpieczenia była właściwa.

b) Komisja powinna uzależnić udzielanie wsparcia UE od wdrożenia tych zaleceń przez państwa członkowskie.

CELE UNIJNEJ POLITYKI W DZIEDZINIE ODPADÓW NA SZCZEBLU REGIONALNYM

73. Trybunał stwierdził istotne uchybienia dotyczące potwierdzania przez państwa członkowskie osiągnięcia celów UE, przez które Komisja nie była w stanie we wszystkich przypadkach ocenić, czy wyniki osiągane przez państwo członkowskie były zgodne z celami UE w zakresie odpadów. Komisja sprawdza spójność otrzymywanych danych, ale nie weryfikuje ich wiarygodności ani nie zestawia informacji dotyczących osiągnięcia celów UE na szczeblu regionalnym (zob. pkt 37–38).

74. Mimo że prawie we wszystkich wybranych regionach odnotowano pewną poprawę, jeśli chodzi o gospodarowanie odpadami, to:

a) w sześciu na osiem skontrolowanych regionów wzrosła ilość odpadów wytwarzanych na jednego mieszkańca, chociaż zapobieganie jest podstawą unijnej hierarchii postępowania z odpadami (zob. pkt 39);

b) jedynie w jednej czwartej wybranych regionów znacznie podniesiono odsetek zbiórki selektywnej, dzięki czemu ograniczono korzystanie ze składowisk i przyczyniono się do osiągnięcia celów UE (zob. pkt 40–42);

c) na etapie poprzedzającym składowanie odpady komunalne zazwyczaj przetwarzano nieodpowiednio albo nie przetwarzano ich w ogóle (zob. pkt 44).

ZALECENIE 2

a) Państwa członkowskie powinny utworzyć wiarygodne bazy danych na temat gospodarowania odpadami, aby monitorować postępy w realizacji celów unijnej polityki w dziedzinie odpadów, jak również na poparcie sprawozdań przedstawianych Komisji.

b) Komisja powinna oceniać dane otrzymywane od państw członkowskich pod kątem ich wiarygodności.

c) Komisja, Parlament i Rada powinny rozważyć uzależnienie udzielania wsparcia finansowego z UE od osiągnięcia celów unijnej polityki w dziedzinie odpadów.

DZIAŁANIA MAJĄCE NA CELU MAKSYMALIZACJĘ SKUTECZNOŚCI FINANSOWANIA UE

75. Skuteczność finansowania UE nie była maksymalna z powodu słabej realizacji działań wspierających.

76. Poziom realizacji wspierających działań informacyjnych, administracyjnych i ekonomicznych znacznie się różnił dla poszczególnych skontrolowanych regionów:

a) wydaje się, że wysoki poziom uświadomienia opinii publicznej oraz powszechna chęć uczestnictwa w realizacji programów gospodarowania odpadami, zwłaszcza w odniesieniu do segregowania odpadów u źródła w gospodarstwach domowych, są kluczowymi czynnikami sukcesu infrastruktur gospodarowania odpadami. W żadnym z wybranych regionów właściwe władze nie mierzyły wyników, jakie przyniosły wdrożone przez nie działania informacyjne (zob. pkt 47–48);

b) jedynie regiony, w których wdrożono u źródła selektywną zbiórkę odpadów ulegających biodegradacji, przyczyniły się do osiągnięcia celów UE w zakresie ograniczenia ilości odpadów ulegających biodegradacji, które trafiają na składowiska (zob. pkt 50–51);

c) w czterech spośród ośmiu wybranych regionów nie obowiązywały żadne normy jakości dla kompostu, a w czterech pozostałych dopuszczalne limity stężenia metali ciężkich istotnie się między sobą różniły, przez co rynek zbytu dla kompostu produkowanego przez kompostownie i zakłady fermentacji beztlenowej wybrane do próby był słabo rozwinięty (zob. pkt 52);

d) wykazano, że wprowadzenie bodźców ekonomicznych – opłat lub podatków od unieszkodliwiania odpadów miało znaczny wpływ na wyniki projektów i regionów w zakresie gospodarowania odpadami (zob. pkt 53–54);

e) Komisja nie zachęcała do realizacji działań wspierających, zwłaszcza zasady "zanieczyszczający płaci", ponieważ – jak stwierdzono – nie stosowano zróżnicowanych stawek wsparcia w odniesieniu do skontrolowanych projektów (zob. pkt 55–60).

ZALECENIE 3

a) Państwa członkowskie powinny:

(i) przywiązywać większą wagę do podnoszenia świadomości opinii publicznej oraz do zwiększenia uczestnictwa mieszkańców w realizacji programów gospodarowania odpadami, zwłaszcza w odniesieniu do segregowania odpadów u źródła w gospodarstwach domowych, a także regularnie mierzyć wyniki, jakie przyniosły kampanie podnoszące świadomość i strategie edukacyjne;

(ii) skoncentrować się na realizacji selektywnej zbiórki odpadów, w tym odpadów ulegających biodegradacji, jeśli jest ona opłacalna, aby zmaksymalizować efekty funkcjonowania infrastruktur gospodarowania odpadami oraz czynić postępy w realizacji celów unijnej polityki w dziedzinie odpadów;

(iii) wprowadzić bodźce ekonomiczne w dziedzinie gospodarowania odpadami, aby propagować zapobieganie powstawaniu odpadów i recykling, zwłaszcza za pomocą podatku od unieszkodliwiania odpadów, systemów opłat proporcjonalnych do ilości wyrzucanych odpadów oraz wprowadzania innych zachęt do systemów poboru opłat od gospodarstw domowych.

b) Komisja powinna:

(i) uzależnić udzielanie wsparcia UE od wdrożenia niniejszych zaleceń przez państwa członkowskie;

(ii) w odniesieniu do zasady "zanieczyszczający płaci": zatwierdzając programy operacyjne, wymagać od państw członkowskich stosowania zmniejszonych stawek wsparcia, jeśli opłaty za gospodarowanie odpadami wnoszone przez gospodarstwa domowe nie pokrywają kosztów eksploatacyjnych i znacznej części kosztów amortyzacji związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi; Komisja sama też powinna stosować tę zasadę przy zatwierdzaniu dużych projektów.

77. Ulepszenie unijnych ram regulacyjnych i wytycznych może przyczynić się do maksymalizacji skuteczności finansowania infrastruktury gospodarowania odpadami komunalnymi w ramach działań strukturalnych. Trybunał stwierdził, co następuje:

a) cele wyznaczone w dyrektywach UE nie obejmowały zapobiegania powstawaniu odpadów, pomimo tego, że – zgodnie z dyrektywą w sprawie odpadów – zapobieganie jest pierwszą opcją w gospodarowaniu odpadami (zob. pkt 62–63);

b) brak jasności co do koncepcji przetwarzania przed unieszkodliwianiem, który doprowadził do powstania różnorodnych strategii na szczeblu krajowym i regionalnym (zob. pkt 64–65);

c) brak norm jakości UE dla kompostu pomimo braku lub niespójności norm dostępnych na szczeblu państw członkowskich, który utrudniał rozwój rynku zbytu dla kompostu (zob. pkt 66–67);

d) brak wytycznych w sprawie metod, jakie należy stosować do ustalania kosztów zamknięcia składowisk i nadzoru poeksploatacyjnego nad nimi (zob. pkt 68).

ZALECENIE 4

Komisja powinna:

a) zaproponować cele w zakresie zapobiegania, które będą zgodne z unijną hierarchią postępowania z odpadami;

b) objaśnić koncepcję przetwarzania przed składowaniem przedstawioną w dyrektywie w sprawie odpadów, aby zapewnić stosowanie spójnego podejścia przez państwa członkowskie;

c) rozważyć możliwość opracowania wraz z państwami członkowskimi unijnych norm jakości dla kompostu w celu sprzyjania rozwojowi rynku zbytu dla kompostu;

d) zapewnić odpowiednie wytyczne i upowszechniać najlepsze praktyki w odniesieniu do metodyki, jaką należy stosować w celu szacowania kosztów zamknięcia składowisk i nadzoru poeksploatacyjnego nad nimi, które mają być pokrywane z zabezpieczenia finansowego.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczył Harald NOACK, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 24 października 2012 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Dyrektywa Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów (Dz.U. L 194 z 25.7.1975, s. 39), zmieniona w 1991 r. dyrektywą Rady 91/156/EWG z dnia 18 marca 1991 r. (Dz.U L 78 z 26.3.1991, s. 32), a następnie ujednolicona dyrektywą 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. (Dz.U. L 114 z 27.4.2006, s. 9), która została uchylona dyrektywą 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r. (Dz.U. L 312 z 22.11.2008, s. 3).

[2] Dyrektywa 2008/98/WE.

[3] Dyrektywa Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz.U. L 182 z 16.7.1999, s. 1).

[4] Dyrektywa 2000/76/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 grudnia 2000 r. w sprawie spalania odpadów (Dz.U. L 332 z 28.12.2000, s. 91) uchylona dyrektywą 2010/75/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (Dz.U. L 334 z 17.12.2010, s. 17).

[5] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 94/62/WE z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz.U. L 365 z 31.12.1994, s. 10), zmieniona dyrektywą 2004/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. (Dz.U. L 47 z 18.2.2004, s. 26) oraz dyrektywą 2005/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 marca 2005 r. (Dz.U. L 70 z 16.3.2005, s. 17).

[6] Dyrektywa 2002/96/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 2003 r. w sprawie zużytego sprzętu elektrotechnicznego i elektronicznego (Dz.U. L 37 z 13.2.2003, s. 24), zmieniona dyrektywą 2003/108/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 grudnia 2003 r. (Dz.U. L 345 z 31.12.2003, s. 106) oraz dyrektywą 2008/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2008 r. (Dz.U. L 81 z 20.3.2008, s. 65). Dyrektywa ta została przekształcona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/19/UE z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie sprzętu elektrycznego i elektronicznego (WEEE) (Dz.U. L 197 z 24.7.2012, s. 38).

[7] Art. 17 ust. 1 TUE i art. 317 TFUE.

[8] Od 1 stycznia 2007 r. do 25 czerwca 2010 r. kwota kosztów związanych ze środowiskiem naturalnym wyniosła 25 mln euro.

[9] Inna dyrekcja generalna, DG ESTAT, jest odpowiedzialna za koordynację Europejskiego Systemu Statystycznego oraz przedstawianie odpowiednich statystyk innym służbom Komisji. Dyrekcja ta jest głównym dostawcą statystyk dotyczących odpadów, z których korzysta głównie DG ds. Środowiska.

[10] W okresie programowania 2000–2006 DG ds. Środowiska zasięgała również opinii DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej w odniesieniu do wniosków projektowych dotyczących Funduszu Spójności.

[11] W dyrektywach UE w sprawie odpadów ustanowiono cele do zrealizowania na szczeblu państw członkowskich. Jednak z uwagi na to, że z reguły to regiony są odpowiedzialne za sporządzanie planów gospodarowania odpadami oraz że otrzymały one unijne wsparcie finansowe na rzecz infrastruktury gospodarowania odpadami komunalnymi, to właśnie ich wkład w osiągnięcie celów UE oceniono w ramach niniejszej kontroli.

[12] 15 infrastruktur gospodarowania odpadami skorzystało ze wsparcia finansowego z Funduszu Spójności (w tym pięć obiektów otwartych w Rumunii, finansowanych z instrumentu ISPA w okresie, gdy kraj ten ubiegał się o członkostwo w UE). Dotacja została zatwierdzona przez Komisję. 11 projektów było finansowanych z EFRR; zostały one uwzględnione w programach operacyjnych i zatwierdzone przez właściwe instytucje zarządzające.

[13] Wskaźnik oznaczający proporcję między liczbą ton odpadów przetwarzanych w zakładzie a liczbą ton odzyskiwanych materiałów.

[14] Na właściwie rozwiniętym rynku zbytu istniałyby normy jakości kompostu, wskazywano by potencjalne właściwe zastosowania i prowadzono by kampanie uświadamiające w celu propagowania stosowania kompostu.

[15] Przeprowadzenie analizy wyników osiągniętych przez region Sud-Vest w Rumunii utrudnia brak wiarygodności baz danych dotyczących gospodarowania odpadami w tym państwie członkowskim, zwłaszcza w odniesieniu do poziomu zbiórki selektywnej.

[16] W odniesieniu do regionu Nord-Est w Rumunii odsetek odpadów wysyłanych na składowiska obejmuje odpady zebrane w okresie 2003–2009, a poziom selektywnej zbiórki jest podany dla okresu 2004–2009; w odniesieniu do Andaluzji poziom zbiórki selektywnej dotyczy okresu 2002–2008, natomiast w odniesieniu do regionu Sud-Vest oba te wskaźniki dotyczą okresu 2006–2009.

[17] W odniesieniu do regionu Nord-Est w Rumunii dane dotyczą roku 2003 i 2009, natomiast w odniesieniu do regionu Sud-Vest – roku 2007 i 2009.

[18] Dane dla Portugalii dostępne były jedynie na szczeblu krajowym.

[19] ES-Andaluzja, RO-Nord-Est i RO-Sud-Vest. Jeśli chodzi o dwa wybrane regiony w Portugalii (Lizbona i Dolina Tagu oraz Norte), dane nie były dostępne na poziomie regionalnym. Cel nie został jednak osiągnięty przez Portugalię w ujęciu całościowym.

[1111] Brak dostępnych danych dla dwóch wybranych regionów; dane dostępne jedynie na poziomie krajowym.

[2222] Dane za 2008 r.

[3333] Do tego należy dodać niezebrane odpady komunalne, których ilość wyniosła odpowiednio 35% i 27% wszystkich wyprodukowanych odpadów komunalnych.

[4444] Dane za 2007 r.

[5555] Cel na 2010 r.

[20] Należy zauważyć, że Rumunii przyznano dodatkowy czas (do 2017 r.) na spełnienie wymogów zawartych w dyrektywie w sprawie odpadów przez wszystkie istniejące składowiska.

[21] W przypadku regionów RO-Nord-Est i RO-Sud-Vest odsetek odpadów składowanych wyliczono tylko na podstawie ilości odpadów zebranych.

[22] Opłaty wyliczano od powierzchni mieszkań lub domów, liczby osób w danym gospodarstwie domowym, zużycia wody pitnej lub w oparciu o kombinację tych elementów; nie uwzględniano ilości odpadów produkowanych w każdym gospodarstwie.

[23] Oraz na obywateli w przypadku unieszkodliwiania na składowiskach.

[24] W odniesieniu do regionów ES-Andaluzja i IT-Apulia dane odnoszą się do roku 2008. W przypadku regionów RO-Nord-Est i RO-Sud-Vest poziom składowanych odpadów nie uwzględnia odpadów, które nie zostały zebrane.

[25] Art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana).

[26] Art. 15 dyrektywy 75/442/EWG, art. 15 dyrektywy 91/156/EWG, art. 15 dyrektywy 2006/12/WE oraz art. 14 dyrektywy 2008/98/WE.

[27] Art. 10 dyrektywy 1999/31/WE.

[28] Art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych:"Wkład funduszy jest zróżnicowany w świetle […] stosowania zasady […] "zanieczyszczający płaci"".Art. 52 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999: "Wkład funduszy może być kształtowany w świetle […] stosowania zasady […] "zanieczyszczający płaci"".Art. 55 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006: "Przy obliczeniach [kwalifikowalnych wydatków na projekty generujące dochód] instytucja zarządzająca uwzględnia […] zastosowanie zasady "zanieczyszczający płaci"".

[29] The new programming period 2000-2006: Technical paper 1 - Application of the polluter pays principle - Differentiating the rates of Community assistance for Structural Funds, Cohesion Fund and ISPA infrastructure operations [Nowy okres programowania 2000–2006: Dokument techniczny 1 – Stosowanie zasady "zanieczyszczający płaci" – Zróżnicowanie stawek wsparcia wspólnotowego z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i ISPA na rzecz działań związanych z infrastrukturą] ( 6.12.1999).

[30] Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno--Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie szóstego wspólnotowego programu działań w zakresie środowiska naturalnego (COM(2001) 0031 final).

[31] Art. 6 lit. a) dyrektywy 1999/31/WE stanowi: "w zakresie redukcji ilości odpadów lub zagrożenia ludzkiego zdrowia lub środowiska", natomiast art. 2 lit. h) stanowi: "w celu zredukowania ich objętości lub niebezpiecznych właściwości, ułatwiają obchodzenie się z nimi lub pomagają w odzysku".

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK I

SYSTEM GOSPODAROWANIA ODPADAMI POCZĄWSZY OD ŹRÓDŁA ODPADÓW PO OSTATECZNIE UNIESZKODLIWIENIE

+++++ TIFF +++++

Komentarze do schematu

Zgodnie z dyrektywą w sprawie odpadów:

Zapobieganie oznacza środki zastosowane, zanim dana substancja, materiał lub produkt staną się odpadami, które zmniejszają: ilość odpadów, niekorzystne oddziaływanie wytworzonych odpadów na środowisko i zdrowie ludzkie lub zawartość substancji szkodliwych w materiałach i produktach.

Ponowne użycie oznacza jakikolwiek proces, w wyniku którego produkty lub składniki niebędące odpadami są wykorzystywane ponownie do tego samego celu, do którego były przeznaczone.

Recykling oznacza jakikolwiek proces odzysku, w ramach którego materiały odpadowe są ponownie przetwarzane w produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach. Obejmuje to ponowne przetwarzanie materiału organicznego, ale nie obejmuje odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do celów wypełniania wyrobisk.

Odzysk oznacza jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu poprzez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym wypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub w szerszej gospodarce.

Unieszkodliwianie oznacza jakikolwiek proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK II

WSPARCIE W RAMACH DZIAŁAŃ STRUKTURALNYCH PRZEZNACZONE NA PROJEKTY DOTYCZĄCE GOSPODAROWANIA ODPADAMI

Źródło: Komisja Europejska.

OKRES PROGRAMOWANIA 2000–2006 |

Państwo członkowskie | FS (odpady komunalne i przemysłowe) | FS (odpady a ochrona środowiska) | EFRR | OGÓŁEM | % ogółu UE |

Hiszpania | 1393087080 | 75120816 | 220099852 | 1688307748 | 36,78 |

Grecja | 365649728 | 0 | 297647168 | 663296896 | 14,45 |

Portugalia | 385910757 | 8908090 | 51652744 | 446471591 | 9,73 |

Włochy | 0 | 0 | 313677576 | 313677576 | 6,83 |

Węgry | 176848871 | 27958830 | 15167782 | 219975483 | 4,79 |

Niemcy | 0 | 0 | 197557502 | 197557502 | 4,30 |

Polska | 74031202 | 29438760 | 91424570 | 194894532 | 4,25 |

Litwa | 90372374 | 16563950 | 1446008 | 108382332 | 2,36 |

Rumunia | 0 | 107489325 | 0 | 107489325 | 2,34 |

Francja | 0 | 0 | 103931777 | 103931777 | 2,26 |

Irlandia | 6903275 | 0 | 80617000 | 87520275 | 1,91 |

Słowenia | 62572651 | 20331730 | 0 | 82904381 | 1,81 |

Republika Czeska | 47345000 | 0 | 16328485 | 63673485 | 1,39 |

Łotwa | 32405111 | 22928732 | 7538163 | 62872006 | 1,37 |

Współpraca transgraniczna UE | 0 | 0 | 56691788 | 56691788 | 1,24 |

Bułgaria | 0 | 51800193 | 0 | 51800193 | 1,13 |

Cypr | 0 | 28722415 | 0 | 28722415 | 0,63 |

Estonia | 23096673 | 0 | 2389009 | 25485682 | 0,56 |

Słowacja | 0 | 0 | 22870561 | 22870561 | 0,50 |

Zjednoczone Królestwo | 0 | 0 | 16864095 | 16864095 | 0,37 |

Malta | 11723250 | 0 | 3166065 | 14889315 | 0,32 |

Współpraca międzyregionalna UE | 0 | 0 | 13985683 | 13985683 | 0,30 |

Finlandia | 0 | 0 | 6222300 | 6222300 | 0,14 |

Belgia | 0 | 0 | 5706707 | 5706707 | 0,12 |

Niderlandy | 0 | 0 | 5680360 | 5680360 | 0,12 |

Dania | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Luksemburg | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Austria | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Szwecja | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

OGÓŁEM UE | 2669945972 | 389262841 | 1530665195 | 4589874008 | 100,00 |

Źródło: Komisja Europejska.

OKRES PROGRAMOWANIA 2007–2013 |

Państwo członkowskie | Kwota przeznaczona przez UE | % ogółu UE |

Polska | 1311253636 | 21,01 |

Rumunia | 792840872 | 12,71 |

Republika Czeska | 520258572 | 8,34 |

Hiszpania | 462015554 | 7,40 |

Grecja | 432176450 | 6,93 |

Słowacja | 368600000 | 5,91 |

Węgry | 366500000 | 5,87 |

Włochy | 338072531 | 5,42 |

Bułgaria | 300521138 | 4,82 |

Litwa | 278995046 | 4,47 |

Portugalia | 224088076 | 3,59 |

Słowenia | 205568426 | 3,29 |

Francja | 134470000 | 2,16 |

Łotwa | 129500000 | 2,08 |

Cypr | 125495000 | 2,01 |

Estonia | 70302813 | 1,13 |

Malta | 55250000 | 0,89 |

Niemcy | 47745110 | 0,77 |

Współpraca transgraniczna UE | 47890793 | 0,77 |

Zjednoczone Królestwo | 20230668 | 0,32 |

Irlandia | 3000000 | 0,05 |

Belgia | 2382219 | 0,04 |

Niderlandy | 2667500 | 0,04 |

OGÓŁEM | 6239824404 | 100,00 |

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK III

WYKAZ INFRASTRUKTUR WYBRANYCH DO KONTROLI

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Region (państwo członkowskie) | Tytuł projektu | Rodzaj infrastruktury gospodarowania odpadami | Fundusz UE |

Katalonia (Hiszpania) | Zakład mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów (Sant Adrià de Besòs) | Zakład mechaniczno- -biologicznego przetwarzania odpadów | Fundusz Spójności |

Katalonia (Hiszpania) | Budowa i dostosowanie infrastruktur gospodarowania odpadami komunalnymi w Katalonii (Projekt 17 – Powiększenie i dostosowanie składowiska w Alt Empordà) | Składowisko | Fundusz Spójności |

Katalonia (Hiszpania) | Budowa i dostosowanie infrastruktur gospodarowania odpadami komunalnymi w Katalonii (Projekt 18 – Kompostownia w Gironés) | Kompostownia | Fundusz Spójności |

Sardynia (Włochy) | Zakład produkcji wysokiej jakości kompostu (Serramanna) | Kompostownia | EFRR (Program operacyjny "Sardynia") |

Sardynia (Włochy) | Zakład fermentacji beztlenowej (Villacidro) | Zakład mechaniczno- -biologicznego przetwarzania odpadów | EFRR (Program operacyjny "Sardynia") |

Sardynia (Włochy) | Zakład selekcji, stabilizacji i produkcji paliwa odpadowego (Olbia) | Zakład mechaniczno- -biologicznego przetwarzania odpadów | EFRR (Program operacyjny "Sardynia") |

Apulia (Włochy) | Zakład biostabilizacji i kompostownia (Cerignola) | Zakład mechaniczno- -biologicznego przetwarzania odpadów | EFRR (Program operacyjny "Apulia") |

Apulia (Włochy) | Składowisko (Cavallino) | Składowisko | EFRR (Program operacyjny "Apulia") |

Apulia (Włochy) | Zakład biostabilizacji (Cavallino) | Zakład mechaniczno- -biologicznego przetwarzania odpadów | EFRR (Program operacyjny "Apulia") |

Apulia (Włochy) | Ochrona i regeneracja środowiska dzięki opracowaniu cyklu gospodarowania odpadami komunalnymi (Brindisi) | Infrastruktura nie była eksploatowana w czasie kontroli | EFRR (Program operacyjny "Apulia") |

Andaluzja (Hiszpania) | Zakład pakujący i odzyskujący odpady opakowaniowe zlokalizowany w zintegrowanym centrum przetwarzania stałych odpadów komunalnych Monte Marta-Cónica (Sewilla) | Zakład sortujący | Fundusz Spójności |

Andaluzja (Hiszpania) | Zakład zajmujący się odzyskiem i kompostowaniem (Linares) | Zakład mechaniczno- -biologicznego przetwarzania odpadów | Fundusz Spójności |

Andaluzja (Hiszpania) | Prace przygotowawcze, zamknięcie składowiska oraz budowa nowej komory na składowisku stałych odpadów komunalnych, Guadiel (Linares) | Składowisko | Fundusz Spójności |

Lizbona i Dolina Tagu (LVT) (Portugalia) | Zakład sortujący, Resitejo | Zakład sortujący | EFRR (Program operacyjny "LVT") |

Lizbona i Dolina Tagu (LVT) (Portugalia) | Budowa zakładu odzysku substancji organicznych (VALORSUL) | Zakład fermentacji beztlenowej | Fundusz Spójności |

Norte (Portugalia) | Obsługujący wiele gmin system odzysku i przetwarzania stałych odpadów komunalnych (Vale do Douro Sul, RESIDOURO) | Zakład sortujący | EFRR (Program operacyjny "Norte") |

Norte (Portugalia) | Obsługujący wiele gmin system odzysku i przetwarzania stałych odpadów komunalnych (Vale do Douro Sul, RESIDOURO) | Składowisko | EFRR (Program operacyjny "Norte") |

Norte (Portugalia) | Poprawa parametrów środowiskowych zakładu przetwarzania stałych odpadów komunalnych (Vale do Ave) | Kompostownia | EFRR (Program operacyjny "Norte") |

Norte (Portugalia) | Zintegrowane gospodarowanie odpadami stałymi w zakładzie odzysku substancji organicznych LIPOR | Kompostownia | Fundusz Spójności |

Norte (Portugalia) | Obsługujący wiele gmin system odzysku i przetwarzania stałych odpadów komunalnych (Baixo Tâmega) | Zakład sortujący | Fundusz Spójności |

Norte (Portugalia) | Obsługujący wiele gmin system odzysku i przetwarzania stałych odpadów komunalnych (Baixo Tâmega) | Składowisko | Fundusz Spójności |

Nord-Est (Rumunia) | Program gospodarowania odpadami Piatra Neamt | Kompostownia | Fundusz Spójności (dawniej ISPA) |

Nord-Est (Rumunia) | Program gospodarowania odpadami Piatra Neamt | Zakład sortujący | Fundusz Spójności (dawniej ISPA) |

Nord-Est (Rumunia) | Program gospodarowania odpadami Piatra Neamt | Składowisko | Fundusz Spójności (dawniej ISPA) |

Sud-Vest (Rumunia) | Zintegrowany system gospodarowania odpadami komunalnymi (Râmnicu Vâlcea) | Kompostownia | Fundusz Spójności (dawniej ISPA) |

Sud-Vest (Rumunia) | Zintegrowany system gospodarowania odpadami komunalnymi (Râmnicu Vâlcea) | Składowisko | Fundusz Spójności (dawniej ISPA) |

Dodatkowe poddane przeglądowi programy operacyjne w ramach EFRR, których infrastruktur nie skontrolowano

Katalonia (Hiszpania) | Jednolity dokument programowy "Katalonia" 2000–2006 |

Andaluzja (Hiszpania) | Program operacyjny "Andaluzja" 2000–2006 |

Kastylia-La Mancha (Hiszpania) | Program operacyjny "Kastylia-La Mancha" 2000–2006 |

Wspólnota autonomiczna Madrytu (Hiszpania) | Jednolity dokument programowy "Wspólnota autonomiczna Madrytu" 2000–2006 |

Madera (Portugalia) | Program operacyjny "Madera" 2000–2006 |

Sycylia (Włochy) | Program operacyjny "Sycylia" 2000–2006 |

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK IV

STAWKI PRZYZNANEGO WSPARCIA W PORÓWNANIU ZE STAWKAMI, KTÓRE UWZGLĘDNIAJĄ POZIOM POKRYCIA KOSZTÓW EKSPLOATACYJNYCH PRZEZ GOSPODARSTWA DOMOWE

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych dostępnych w Komisji i w państwach członkowskich.

Infrastruktura | Łączna wysokość pokrycia kosztów z opłat | Wysokość pokrycia kosztów eksploatacyjnych z opłat | Zastosowana stawka wsparcia | Proponowane stawki wsparcia, jakie należało zastosować [3] | Rok referencyjny |

ES-CA1 | 40% | 42% | 80% | 50% | 2010 |

ES-CA2 | 56% | 59% | 80% | 50% | 2010 |

ES-CA3 | 76% | 80% | 80% | 50% | 2010 |

IT-SA1 | 78% | 84% | 50% | 40% | 2009 |

IT-SA2 | 77% | 83% | 50% | 40% | 2009 |

IT-SA3 | 78% | 84% | 50% | 40% | 2009 |

IT-PU1 | 96% | 100% | 50% | 40% | 2009 |

IT-PU2 i 3 | 85% | 91% | 50% | 40% | 2009 |

IT-PU4 | nd. Infrastruktura nie była eksploatowana w czasie kontroli. |

ES-AN1 | nd. Koszty eksploatacyjne i koszty amortyzacji zakładu sortującego pokrywają przedsiębiorstwa, które wprowadziły opakowania na rynek. |

ES-AN2 i 3 | 83% | 88% | 80% | 50% | 2009 |

PT-LVT1 | 55% | 66% | 75% | 50% | 2010 |

PT-LVT2 [1] | 0% | 0% | 50% | 50% | 2010 |

PT-NO1 i 2 | 27% | 33% | 75% | 50% | 2010 |

PT-NO3 | 73% | 88% | 75% | 50% | 2010 |

PT-NO4 | 68% | 82% | 50% | 50% | 2010 |

PT-NO5 i 6 | 24% | 29% | 85% | 50% | 2010 |

RO-PN1, 2 i 3 | nd. | 73% | 75% | 50% | 2010 |

RO-RV1 i 2 | nd. | 89% [2] | 75% | 50% | 2010 |

[1] Trybunałowi udostępniono jedynie informacje dotyczące dwóch gmin, mimo że zwrócono się o informacje dotyczące trzech gmin.

[2] Bez uwzględnienia kosztów eksploatacyjnych składowiska i kompostowni.

[3] Na podstawie Technical paper 1 - Application of the polluter pays principle - Differentiating the rates of Community assistance for Structural Funds, Cohesion Fund and ISPA infrastructure operations [Dokument techniczny nr 1 – Stosowanie zasady "zanieczyszczający płaci" – Zróżnicowanie stawek wsparcia wspólnotowego z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i ISPA na rzecz działań związanych z infrastrukturą] ( 6.12.1999). W dokumencie tym zaproponowano stawki wsparcia, jakie należy stosować.

--------------------------------------------------