KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Stosunki UE z Księstwem Andory, Księstwem Monako oraz Republiką San Marino Warianty pogłębionej integracji z UE /* COM/2012/0680 final */
SPIS TREŚCI KOMUNIKAT KOMISJI DO
PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU
EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Stosunki UE z
Księstwem Andory, Księstwem Monako oraz Republiką San Marino 1........... WPROWADZENIE...................................................................................................... 4 1.1........ Stosunki
UE z Andorą, Monako i San Marino – na rozdrożu........................................... 4 1.2........ Szczególna
sytuacja państw o małym obszarze terytorialnym............................................ 5 2........... NIEJEDNORODNE
STOSUNKI UE Z PAŃSTWAMI O MAŁYM OBSZARZE TERYTORIALNYM 6 2.1........ Cechy
wspólne............................................................................................................... 6 2.1.1..... Układy
monetarne.......................................................................................................... 6 2.1.2..... Umowy w
sprawie opodatkowania dochodów z oszczędności......................................... 7 2.1.3..... Zwalczanie
nadużyć finansowych oraz wymiana informacji podatkowych......................... 7 2.2........ Andora........................................................................................................................... 7 2.2.1..... Unia celna...................................................................................................................... 7 2.2.2..... Schengen........................................................................................................................ 8 2.2.3..... Stosunki
dwustronne z państwami sąsiadującymi............................................................. 8 2.2.4..... Polityka europejska
Andory............................................................................................ 8 2.3........ Monako......................................................................................................................... 9 2.3.1..... Część
obszaru celnego UE.............................................................................................. 9 2.3.2..... Schengen........................................................................................................................ 9 2.3.3..... Stosunki
dwustronne z państwem sąsiadującym............................................................... 9 2.3.4..... Polityka europejska Monako.......................................................................................... 9 2.4........ San
Marino.................................................................................................................. 10 2.4.1..... Unia celna.................................................................................................................... 10 2.4.2..... Schengen...................................................................................................................... 10 2.4.3..... Stosunki
dwustronne z państwem sąsiadującym............................................................. 10 2.4.4..... Polityka
europejska San Marino................................................................................... 10 3........... PRZESZKODY
W DOSTĘPIE DO RYNKU WEWNĘTRZNEGO........................... 11 3.1........ Swobodny
przepływ osób............................................................................................ 11 3.2........ Swobodny
przepływ usług oraz swoboda przedsiębiorczości dla firm............................. 12 3.3........ Swobodny
przepływ towarów...................................................................................... 13 4........... WSPIERANIE
I PROMOWANIE INTERESÓW UE................................................. 13 4.1........ Większe
możliwości gospodarcze i możliwości w zakresie zatrudnienia
dla obywateli i firm UE 13 4.2........ Wzajemne
korzyści poprzez równe warunki działania.................................................... 15 4.3........ Współpraca
w zakresie wspólnych celów...................................................................... 15 5........... MOŻLIWE
WARIANTY POGŁĘBIONEJ INTEGRACJI.......................................... 16 5.1........ Wariant
pierwszy: utrzymanie obecnej sytuacji (status quo)........................................... 16 5.2........ Wariant
drugi: podejście sektorowe.............................................................................. 17 5.3........ Wariant
trzeci: ramowy układ o stowarzyszeniu............................................................. 18 5.4........ Wariant
czwarty: członkostwo w Europejskim Obszarze Gospodarczym........................ 18 5.5........ Wariant
piąty: członkostwo w UE................................................................................. 19 6........... WNIOSKI................................................................................................................... 19 6.1........ Kwestie
horyzontalne i instytucjonalne........................................................................... 19 6.2........ Zalecenia...................................................................................................................... 20 KOMUNIKAT KOMISJI
DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU
EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Stosunki UE z Księstwem Andory, Księstwem Monako oraz
Republiką San Marino Warianty pogłębionej
integracji z UE
1.
WPROWADZENIE
1.1.
Stosunki UE z Andorą, Monako i San Marino – na
rozdrożu
W zachodniej Europie leży kilka
niepodległych państw o małym obszarze terytorialnym, nie
będących członkami UE: Księstwo Andory, Republika San
Marino, Księstwo Monako, Księstwo Liechtensteinu oraz Państwo
Watykańskie[1].
UE utrzymuje stosunki ze wszystkimi wymienionymi państwami, zgodnie z
wymogami art. 8 TUE[2].
Stosunki te różnią się swoim zakresem
oraz ramami instytucjonalnymi. Na przykład Liechtenstein należy do
Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) i jest ściśle
powiązany z UE poprzez Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym
(EOG), dzięki któremu posiada dostęp do rynku wewnętrznego UE.
Liechtenstein dołączył również do strefy Schengen w grudniu
2011 r. Stosunki UE z Andorą, Monako oraz San Marino (zwanymi dalej
państwami o małym obszarze terytorialnym) opierają się
natomiast na szeregu porozumień, dotyczących wybranych obszarów
dorobku prawnego UE oraz jej polityk. W grudniu 2010 r. Rada stwierdziła,
że stosunki UE z wymienionymi trzema państwami są „szeroko
zakrojone, ale niejednorodne”[3],
ponieważ nadal istnieją przeszkody w przepływie osób, towarów
oraz usług do i z UE. Prowadzi to do szeregu praktycznych trudności
dla obywateli UE i unijnych przedsiębiorstw, jak również dla
obywateli i firm państw o małym obszarze terytorialnym. Z tego powodu
Rada wezwała do „przeanalizowania możliwości oraz procedur w
zakresie możliwej stopniowej integracji tych państw z rynkiem
wewnętrznym”. Rada przyjęła wstępne
sprawozdanie w czerwcu 2011 r. podczas prezydencji węgierskiej.
Wezwała w nim Europejską Służbę Działań
Zewnętrznych oraz Komisję do pogłębienia analiz, w tym
zbadania „ewentualnych nowych ram instytucjonalnych tych stosunków, przy
uwzględnieniu znaczenia spójnego podejścia w odniesieniu do
wszystkich trzech państw”[4].
Wszystkie trzy państwa o małym
obszarze terytorialnym wyraziły chęć polepszenia swoich
stosunków z UE, niezależnie od pewnych różnic pod względem
ich stopnia i zakresu. Andora wyraziła gotowość rozważenia
różnych wariantów, z wykluczeniem przystąpienia do UE,
skłaniając się jednak raczej do ramowego układu o
stowarzyszeniu. Monako również wyraziło zainteresowanie dalszą
dyskusją nad różnymi wariantami bliższej integracji z rynkiem
wewnętrznym. San Marino z kolei wyraziło gotowość
rozważenia szerokiego zakresu wariantów pogłębionej integracji
europejskiej, od członkostwa w EFTA do wielostronnego bądź
dwustronnego ramowego układu o stowarzyszeniu z UE. W ramach stosunków z
UE wszystkie te państwa pragną zabezpieczyć swoje cechy
szczególne i tożsamości. W świetle stałego zainteresowania
bliższą integracją z UE wyrażanego przez państwa o
małym obszarze terytorialnym[5]
w niniejszym komunikacie dokonuje się przeglądu stosunków UE z
Andorą, Monako i San Marino i przygotowuje zalecenia dotyczące
sposobu osiągnięcia takiej pogłębionej integracji. Za
pomocą niniejszego komunikatu Komisja zaprasza do wyrażania opinii na
temat przedmiotowych zaleceń, które to opinie wykorzysta ona przy
podejmowaniu decyzji o kolejnych etapach omawianego procesu.
1.2.
Szczególna sytuacja państw o małym
obszarze terytorialnym
Andorę, Monako i San Marino
łączy kilka podobieństw. Są to niepodległe
państwa o małym obszarze terytorialnym oraz niewielkiej liczbie
ludności, graniczące wyłącznie z państwem lub
państwami członkowskimi UE[6],
z którymi łączą je bardzo bliskie stosunki opierające
się na wspólnej historii oraz związkach politycznych i kulturowych.
Usługi finansowe oraz turystyka (często w połączeniu z
handlem detalicznym) stanowią podstawę ich gospodarek, chociaż
pojawiają się również pewne oznaki dywersyfikacji gospodarczej.
Wszystkie trzy państwa są demokracjami parlamentarnymi i
członkami Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ), Rady Europy oraz
Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE). Niemniej jednak istnieją między nimi
znaczące różnice geograficzne i demograficzne. –
Andora jest największym państwem pod
względem terytorium (468 km2) oraz liczby ludności (około 78 100).
Jest ona położona w dużej odległości od
najbliższego miasta i połączona z sąsiadującymi
krajami – Hiszpanią i Francją – jedynie dwoma drogami. –
Monako ma wspólną granicę z Francją,
a jego liczba ludności wynosi około 36 300 osób. Jego terytorium
to 1,95 km2, co sprawia, że jest to najmniejsze państwo na świecie
po Państwie Watykańskim. –
San Marino usytuowane jest na szczycie góry i
stanowi enklawę w obrębie terytorium Włoch. Jego powierzchnia
wynosi 61,2 km2, a liczba ludności to około 32 300 ludzi. Inne różnice obejmują urzędowe
języki oraz systemy konstytucyjne, prawne oraz polityczne. –
Andora to parlamentarne współksięstwo, w
którym współksiążetami są prezydent Republiki Francuskiej
oraz biskup Seo de Urgel (Hiszpania). –
Monako jest monarchią konstytucyjną
ściśle zintegrowaną z Francją na mocy wielu traktatów
bilateralnych. –
San Marino jest republiką ściśle
powiązaną z Włochami.
2.
NIEJEDNORODNE STOSUNKI UE Z PAŃSTWAMI O MAŁYM OBSZARZE
TERYTORIALNYM
2.1.
Cechy wspólne
Ogólnie rzecz biorąc, UE utrzymuje bardzo
dobre stosunki z państwami o małym obszarze terytorialnym. UE to
bez wątpienia ich najważniejszy partner handlowy i inwestycyjny.
Państwa o małym obszarze terytorialnym nie prowadzą żadnego
oficjalnego dialogu politycznego z UE, ale ich misje dyplomatyczne są
akredytowane przy UE na szczeblu ambasadora, a ważni rangą
członkowie ich rządów czasami podróżują do Brukseli na
spotkania ze swoimi odpowiednikami z UE[7].
W żadnym z tych państw o małym obszarze terytorialnym nie
zostały jednak akredytowane delegatury UE[8].
UE jest reprezentowana w każdym z tych państw przez jedno ze swoich
państw członkowskich[9]. Jeżeli chodzi o ramy prawne
stosunków z tymi państwami, dwustronna wymiana towarowa między UE a
trzema państwami o małym obszarze terytorialnym opiera się na
porozumieniach w sprawie unii celnej: Monako zawarło taką umowę
z Francją i jest częścią obszaru celnego UE; natomiast San
Marino oraz Andora zawarły umowy o unii celnej z UE. Ponadto UE
podpisała z wszystkimi trzema państwami o małym obszarze
terytorialnym układy monetarne oraz umowy dotyczące opodatkowania
dochodów z oszczędności Ponadto Komisja zaproponowała
rozpoczęcie negocjacji w sprawie umów dotyczących zwalczania
nadużyć finansowych i wymiany informacji podatkowych z tymi
państwami[10].
2.1.1.
Układy monetarne
UE podpisała układy monetarne[11] z wszystkimi trzema
przedmiotowymi państwami, umożliwiające korzystanie z euro jako
prawnego środka płatniczego oraz bicie monet euro do określonej
maksymalnej wartości. W zamian państwa o małym obszarze
terytorialnym zobowiązały się do stopniowego wprowadzania
stosownego dorobku prawnego UE[12]
do swojego wewnętrznego prawodawstwa, dotyczącego: banknotów i monet
euro, prawa finansowego i bankowego, zapobiegania praniu pieniędzy,
zwalczania fałszowania pieniądza i oszustw oraz dzielenia się
informacjami statystycznymi. Państwa o małym obszarze terytorialnym
zaakceptowały wyłączną kompetencję Trybunału
Sprawiedliwości UE w odniesieniu do rozstrzygania sporów między
stronami w związku z wymienionymi układami.
2.1.2.
Umowy w sprawie opodatkowania dochodów z
oszczędności
UE podpisała umowy w sprawie opodatkowania
dochodów z oszczędności[13]
z przedmiotowymi trzema państwami, przewidujące środki
równoważne do tych, które zostały ustanowione w dyrektywie Rady 2003/48/WE
w sprawie opodatkowania dochodów z oszczędności w formie
wypłacanych odsetek[14].
Zgodnie z tymi umowami dochody z oszczędności w formie
wypłacanych odsetek wypłacone w tych państwach
właścicielom odsetek, którzy są rezydentami państwa
członkowskiego UE, podlegają podatkowi u źródła
nakładanemu przez podmioty wypłacające ustanowione na terytorium
tych państw, zaś przychód z tego podatku jest w większej
części przekazywany do państwa członkowskiego miejsca
zamieszkania tych osób. Konsultacje przeprowadzone w 2009 r. z
właściwymi organami Andory, Monako i San Marino potwierdziły
zgodę przedmiotowych państw na zmianę umów z UE zgodnie z
wynikiem przeglądu dyrektywy w sprawie opodatkowania dochodów z
oszczędności. Z chwilą udzielenia przez Radę upoważnienia
do prowadzenia rokowań zostaną podjęte formalne negocjacje w
celu zmiany wspomnianych umów.
2.1.3.
Zwalczanie nadużyć finansowych oraz
wymiana informacji podatkowych
Po otrzymaniu zalecenia od Komisji Rada
upoważniła Komisję do podjęcia negocjacji w sprawie umów
dotyczących zwalczania nadużyć finansowych oraz wymiany
informacji podatkowych z Andorą, Monako oraz San Marino[15] na podstawie
doświadczeń zdobytych w ramach podobnych negocjacji z Liechtensteinem
i z uwzględnieniem międzynarodowych rozwiązań w tym
zakresie. Komisja przewiduje umowy opierające się na dwóch filarach,
obejmujące nie tylko środki w zakresie zwalczania nadużyć
finansowych, ale również szeroko zakrojoną współpracę
administracyjną w sprawach podatkowych.
2.2.
Andora
2.2.1.
Unia celna
UE zawarła z Andorą porozumienie
ustanawiające unię celną[16]
w zakresie towarów przemysłowych. Porozumienie
stanowi, że produkty rolne pochodzące z Andory przywożone na
rynek UE są zwolnione z ceł przywozowych; natomiast
Andora jest upoważniona do nakładania ceł przywozowych na towary
rolne pochodzące z UE. Porozumienie
działa bez zakłóceń, a w 2011 r. dołączono do niego protokół
rozszerzający je na środki bezpieczeństwa stosowane przez organy
celne. Dodatkowo istnieje umowa o współpracy[17] , która ustanawia ramy
dla współpracy w wielu obszarach, przede wszystkim w dziedzinie polityki
regionalnej w Pirenejach. W 1997 r. UE i Andora zawarły protokół w
sprawie zagadnień weterynaryjnych w celu utrzymania tradycyjnego
przepływu handlu zwierzętami żywymi oraz produktami
zwierzęcymi, gwarantującego równocześnie zgodność z
normami UE[18].
Andora przyjęła odpowiednio dorobek prawny UE dotyczący ogólnego
prawa żywnościowego oraz higieny, jak również przepisy ramowe w
zakresie zwalczania chorób zwierząt.
2.2.2.
Schengen
Andora nie należy do strefy Schengen. Kontrole
graniczne przeprowadzane są na granicach Andory z Francją oraz
Hiszpanią. Andora koordynuje jednak swoje wymogi wizowe z wymogami strefy
Schengen i uznaje wizy Schengen. Zgodnie z pragmatycznym podejściem
przyjętym przez państwa należące do strefy Schengen
obywatele Andory mogą na zewnętrznych granicach UE przechodzić
kontrole graniczne w okienkach przeznaczonych dla obywateli państw UE oraz
EOG.
2.2.3.
Stosunki dwustronne z państwami
sąsiadującymi
Andora utrzymuje uprzywilejowane stosunki z Francją
i Hiszpanią oraz z Portugalią za pomocą umów
zawartych z tymi krajami w kilku obszarach, takich jak swobodny przepływ
osób, edukacja oraz wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne.
2.2.4.
Polityka europejska Andory
Andora wykazuje silne zainteresowanie pogłębianiem
integracji z UE oraz zaangażowanie w tym zakresie. W 2010 r. rząd Andory przedstawił
dokument roboczy, w którym wyraził chęć zacieśnienia
współpracy. W 2011 r. Andora przedłożyła UE memorandum,
wyszczególniając obszary, w których dostrzeżono przeszkody w
dostępie do rynku wewnętrznego UE. W czerwcu 2012 r. Andora
przyjęła zmienione przepisy w celu dalszego otwarcia swojej
gospodarki na inwestycje. Andora zmierza do pogłębienia
swoich stosunków z UE, prowadząc rokowania dotyczące nowej umowy,
która uwzględniłaby fakt, iż Andora jest geograficznie
enklawą na terytorium UE, jak również jej szczególne uwarunkowania,
możliwość zastosowania okresów przejściowych w niektórych
obszarach, w tym w dziedzinie swobodnego przepływu osób, oraz uczestnictwo
Andory w programach UE oraz unijnych agencjach.
2.3.
Monako
2.3.1.
Część obszaru celnego UE
Monako zawarło umowę celną z
Francją; w związku z tym jest ono częścią obszaru
celnego UE[19]. Ponadto Monako zawarło z UE umowę
w sprawie stosowania niektórych aktów wspólnotowych na terytorium
Księstwa Monako[20].
Jej celem jest ułatwienie sprzedaży monakijskich środków
leczniczych dla ludzi i zwierząt, produktów kosmetycznych i
urządzeń medycznych na rynku UE. Umowa określa stosowanie
odpowiedniego dorobku prawnego UE w tej dziedzinie na terytorium Monako.
2.3.2.
Schengen
Monako nie jest umawiającą się
stroną konwencji z Schengen. Niemniej jednak, na mocy dwóch umów
dwustronnych z Francją[21],
jego terytorium znajduje się wewnątrz granic zewnętrznych
obszaru Schengen; w związku z tym obywatele UE i Monako mogą
podróżować bez wizy w strefie Schengen, w tym na terytorium Monako.
Umowy przewidują niezbędne środki ochrony bezpieczeństwa
oraz ustanowienie kontroli na zewnętrznych granicach Monako, które przeprowadzane
są przez francuskie organy na zatwierdzonych zewnętrznych
przejściach granicznych Monaco-Heliport oraz Monaco-Port. Ponadto
monakijskie zezwolenie na pobyt jest równoważne wizom Schengen.
2.3.3.
Stosunki dwustronne z państwem
sąsiadującym
Monako zawarło szereg umów
gospodarczych z Francją, które w niektórych przypadkach powodują,
że przyjmuje ono i stosuje te same zasady, które obowiązują
państwa członkowskie UE. Na przykład jeżeli Francja
przyjmuje krajowe prawodawstwo transponujące dyrektywy UE w pewnych
dziedzinach, objętych dwustronnymi umowami z Monako, Księstwo
bezpośrednio stosuje francuskie prawodawstwo w tych obszarach. Niemniej
jednak Monako nie posiada z tego tytułu automatycznego dostępu do
rynku wewnętrznego UE w tych obszarach, ponieważ nie zawarło ono
umowy w tym zakresie z UE. UE nie posiada również żadnych mechanizmów
monitorujących wprowadzanie w życie przepisów ani mechanizmów
stosowanych w przypadku ich naruszeń.
2.3.4.
Polityka europejska Monako
Monako wyraziło zainteresowanie
uzyskaniem większego dostępu do rynku wewnętrznego UE w
określonych obszarach, w tym w odniesieniu do swobodnego przepływu
osób i towarów. W 2012 r. Monako przedłożyło
stosowne memorandum do UE, wyszczególniając obszary, w których
dostrzeżono przeszkody w dostępie do rynku wewnętrznego UE. Monako wyraża gotowość do
przedyskutowania możliwości zawarcia szeroko zakrojonej umowy z UE w
sprawie dostępu do rynku wewnętrznego. Każda umowa w tym
zakresie powinna uwzględniać bliskie stosunki Monako z Francją
oraz jego szczególne uwarunkowania geograficzne i polityczne.
2.4.
San Marino
2.4.1.
Unia celna
UE i San Marino zawarły umowę w
sprawie współpracy i unii celnej[22],
która ustanawia unię celną obejmującą wszystkie
rozdziały systemu zharmonizowanego, w tym np. produkty rolne[23]. Wspomniana umowa przewiduje
niedyskryminację w odniesieniu do warunków zatrudnienia oraz
współpracy w różnych dziedzinach, takich jak ochrona środowiska,
turystyka i kultura.
2.4.2.
Schengen
San Marino nie jest częścią
obszaru Schengen, jednak nie przeprowadza się kontroli granicznych
między Włochami a San Marino. San Marino nie jest zobowiązane do
wdrażania innych elementów dorobku prawnego Schengen, takich jak
współpraca policyjna i sądowa.
2.4.3.
Stosunki dwustronne z państwem
sąsiadującym
San Marino zawarło kilka umów
dwustronnych z Włochami, w tym jedną dotyczącą swobodnego
przepływu osób[24],
zezwalającą obywatelom San Marino na pracę i pobyt we
Włoszech.
2.4.4.
Polityka europejska San Marino
San Marino wyraża głębokie
zainteresowanie pogłębianiem integracji z UE[25] oraz zaangażowanie w
tym zakresie. W 2011 r. San Marino przedłożyło
UE memorandum, wyszczególniając obszary, w których dostrzeżono
przeszkody w dostępie do rynku wewnętrznego UE. San Marino wyraża gotowość
rozważenia różnych wariantów bliższej integracji z UE. San
Marino zmierza do pogłębienia stosunków z UE, prowadząc
rokowania dotyczące nowej umowy, która uwzględniłaby fakt,
iż San Marino jest geograficznie enklawą na terytorium UE, oraz
szczególne uwarunkowania tego kraju.
3.
PRZESZKODY W DOSTĘPIE DO RYNKU WEWNĘTRZNEGO
Obywatele i przedsiębiorstwa wszystkich
trzech państw o małym obszarze terytorialnym mają ograniczony
dostęp do rynku wewnętrznego UE (zob. uzupełniający
dokument roboczy służb Komisji w celu uzyskania dodatkowych
informacji). Najbardziej problematycznymi obszarami są swobodny
przepływ osób i usług oraz swoboda przedsiębiorczości.
Towary pochodzące z państw o małym obszarze terytorialnym
napotykają również przeszkody w ramach swobodnego przepływu
towarów w zakresie, w jakim normy i przepisy UE mogą powodować,
że towary te nie są sprzedawane na rynku UE. Obywatele i
przedsiębiorstwa UE skorzystaliby również na pogłębionej
integracji z państwami o małym obszarze terytorialnym.
Przykładowo, obecnie obywatele UE muszą posiadać zezwolenie na
pracę lub pobyt w państwach o małym obszarze terytorialnym.
3.1.
Swobodny przepływ osób
Państwa o małym obszarze
terytorialnym utrzymują bliskie stosunki z państwami
sąsiadującymi. Z ich terytoriów prowadził i przez ich terytoria
przetaczał się od dawien dawna strumień osób i towarów. Jednak
mimo umów o swobodnym przepływie osób z państwami
sąsiadującymi państwa o małym obszarze terytorialnym nie
zawarły równoważnych umów z UE umożliwiających swobodne
przemieszczanie się ich obywateli na terytorium UE. Obywatele tych państw
napotykają zatem często na przeszkody, podejmując zatrudnienie
lub studia, rozpoczynając działalność gospodarczą lub
inwestując w UE. W przypadku pobytu przekraczającego trzy
miesiące wymagane jest zezwolenie na pobyt. Przyznawane jest ono na
podstawie surowych kryteriów, takich jak posiadanie wystarczających
środków finansowych oraz zakwaterowania. Obecnie warunki uzyskania
zezwolenia różnią się w zależności od państwa
członkowskiego i rodzaju zatrudnienia[26].
Złożoność procedur w zakresie przyznawania zezwolenia na
pobyt stanowi przeszkodę w podejmowaniu zatrudnienia w państwach
członkowskich UE. Uzyskanie od przedsiębiorstwa wcześniejszej
deklaracji zatrudnienia, która jest konieczna w celu ubiegania się o
zezwolenie na pobyt, stanowi dużą trudność. Umowy z Andorą
i San Marino w odniesieniu do praw pracowników przewidują
wyłącznie zasadę niedyskryminacji dotyczącą warunków
zatrudnienia[27].
Oprócz wymogów w odniesieniu do zezwoleń
na pobyt i pracę państwa o małym obszarze terytorialnym
wymieniły szereg dodatkowych problemów związanych ze swobodnym
przepływem osób, w szczególności brak następujących praw, z
których korzystają obywatele UE[28]:
·
prawa do pozostania w UE po zakończeniu
działalności gospodarczej; ·
prawa pobytu i prowadzenia działalności
gospodarczej przez członków rodziny; ·
prawa do swobodnego przepływu osób w celach
naukowych i badawczych;[29] ·
możliwości skorzystania z programów UE, w
tym finansowania badań naukowych oraz wymiany studentów;[30] ·
koordynacji systemów zabezpieczenia
społecznego[31]
oraz wzajemnego uznawania kwalifikacji zawodowych.[32]
3.2.
Swobodny przepływ usług oraz swoboda
przedsiębiorczości dla firm
Państwa o małym obszarze
terytorialnym napotykają istotne przeszkody w ramach swobodnego
przepływu usług oraz swobody przedsiębiorczości. Swobody te
nie są przewidziane w żadnej z umów zawartych z UE. W szczególności
przedsiębiorstwa mające siedzibę w państwach o małym
obszarze terytorialnym nie mają prawa do świadczenia usług
bezpośrednio w Unii. Nie ma ograniczeń w odniesieniu do
tworzenia jednostek zależnych w państwie członkowskim UE przez
przedsiębiorstwa z państw o małym obszarze terytorialnym, które
pragną prowadzić działalność gospodarczą lub
inwestować w Unii. Jednak utworzenie w Unii oddziału
przedsiębiorstwa może podlegać ograniczeniom. Osoby prawne z
państw trzecich nie mają prawa do tworzenia siedziby w UE (podobnie
jak osoby fizyczne). Po założeniu jednostki
zależnej w państwie członkowskim dane przedsiębiorstwo
może bez dyskryminacji świadczyć usługi w innych
państwach członkowskich zgodnie z prawem UE i prawem krajowym[33]. Założenie jednostki
zależnej w UE przez firmy z państw o małym obszarze
terytorialnym może jednak podnieść ich koszty ze względu na
konieczność obecności gospodarczej oraz związane z tym
procedury administracyjne. Obecność w UE może również
być konieczna w celu spełnienia wymogów prawodawstwa UE
dotyczącego ochrony konsumentów (na przykład biura obsługi
klienta zlokalizowane w UE). Te ograniczenia mogą szczególnie
zniechęcać małe przedsiębiorstwa i
mikroprzedsiębiorstwa do prowadzenia działalności w UE[34].
3.3.
Swobodny przepływ towarów
Dwustronny handel towarami między UE a
trzema państwami o małym obszarze terytorialnym regulowany jest
umowami o unii celnej: Monako zawarło umowę o unii celnej z
Francją i jest częścią obszaru celnego UE; natomiast San
Marino oraz Andora podpisały umowy o unii celnej z UE. Niemniej jednak
państwa o małym obszarze terytorialnym napotykają na przeszkody
w dostępie do rynku w formie technicznych barier w handlu. Aby
umieścić swoje towary na rynku UE, państwa te muszą
spełnić normy i zasady obowiązujące na rynku
wewnętrznym UE, takie jak normy w zakresie bezpieczeństwa produktu
oraz ochrony konsumentów. Przedsiębiorstwa z państw o
małym obszarze terytorialnym mogą napotykać przeszkody w
sprzedaży swoich towarów w UE nawet wówczas, gdy państwo, na którego
terytorium mieści się ich główna siedziba, przejęło
jednostronnie stosowny dorobek prawny UE – zawarcie umowy z UE jest bowiem w
większości przypadków nadal konieczne, przede wszystkim w celu
potwierdzenia, że przepisy prawne i ich wdrożenie spełniają
normy UE. Co więcej, nawet jeżeli państwo o małym obszarze
terytorialnym zawarło umowę z UE, musi ona być aktualizowana w
celu uwzględnienia zmian w prawodawstwie UE. Biorąc pod uwagę, że Andora i
San Marino są państwami trzecimi, stosują się do nich standardowe
procedury celne, w tym konieczność przedkładania deklaracji
celnej. Te formalności mogą niekiedy powodować opóźnienia.
4.
WSPIERANIE I PROMOWANIE INTERESÓW UE
W poprzedniej sekcji opisano trudności
napotykane przez obywateli i przedsiębiorstwa trzech państw o
małym obszarze terytorialnym w dostępie do rynku wewnętrznego
UE. Chociaż pod wieloma względami interesy wspomnianych państw
oraz UE są spójne i obie strony korzystają na współpracy,
istnieją pewne dziedziny, w których UE napotyka na problemy we wzajemnych
stosunkach, które muszą zostać rozwiązane.
4.1.
Większe możliwości gospodarcze i
możliwości w zakresie zatrudnienia dla obywateli i firm UE
Rada Europejska
wskazała ostatnio na „wzrost napięcia”, który zwalnia proces
ożywienia gospodarczego w całej Europie i który obejmuje kryzys
zadłużeniowy, słabość sektora finansowego oraz
stały niski wzrost gospodarczy[35].
W odpowiedzi na te wyzwania Rada przyjęła „Pakt na rzecz wzrostu
gospodarczego i zatrudnienia”, obejmujący działania, które
powinny podjąć państwa członkowskie i UE w celu pobudzenia
wzrostu gospodarczego, inwestycji oraz zatrudnienia. W pakcie podkreślono
przede wszystkim konieczność zmobilizowania wszystkich środków
działania, narzędzi i polityk w tym celu, na „każdym szczeblu
zarządzania” w Unii Europejskiej[36].
Rada Europejska z października 2012 r. wezwała do bezzwłocznego
i zdecydowanego działania ukierunkowanego na wyniki, aby zapewnić
pełną i szybką realizację założeń paktu[37]. Łączna
liczba ludności trzech państw o małym obszarze terytorialnym
wynosi około 150 000 osób, a biorąc pod uwagę wysoki
średni poziom PKB na mieszkańca, państwa te istotnie przyczyniają
się do rozwoju gospodarczego okolicznych oraz dalej
położonych regionów. Na przykład Andora jest znaczącym
ośrodkiem turystycznym i handlowym w Pirenejach, przyciągając co
roku około 8 mln odwiedzających; również San Marino jest
popularnym celem turystycznym we Włoszech, przyjmując rocznie ponad 2
mln osób. Monako jest głównym pracodawcą w regionie, zapewniając
pracę 45 000 pracowników transgranicznych, przyjeżdżających
do Monako codziennie z sąsiedniej Francji i pobliskich Włoch. Jednakże obywatele UE pragnący
podjąć pracę w przedmiotowych krajach jako pracownicy lub na
zasadzie samozatrudnienia napotykają nadal na znaczne przeszkody, przede
wszystkim w formie wymogów w zakresie zezwoleń na pobyt i pracę.
Państwa o małym obszarze terytorialnym wprowadziły również
ograniczenia w odniesieniu do inwestycji zagranicznych. Obywatele i firmy UE
skorzystaliby na zniesieniu wspomnianych ograniczeń. Trzy przedmiotowe państwa dysponują
znaczącymi sektorami usług finansowych; są one również
źródłem inwestycji w UE: Andora, Monako oraz San Marino są
siedzibą ponad 50 banków, zarządzających kapitałem
wynoszącym ponad 100 mld euro w aktywach ich klientów. Ponadto
państwa te starają się coraz bardziej zwiększać dywersyfikację
swoich gospodarek i wspierają rozwój sektorów przemysłu o
wysokiej wartości dodanej[38].
Jednak przeszkody, na jakie napotykają one w dostępie do rynku
wewnętrznego UE, wskazują, że państwa te reprezentują niewykorzystany
potencjał sił napędowych wzrostu gospodarczego, inwestycji,
innowacji oraz zatrudnienia, z których mogłaby czerpać korzyści
cała UE. Znoszenie barier w
handlu i działalności gospodarczej między UE a państwami o
małym obszarze terytorialnym mogłoby przyczynić się –
między innymi – do osiągania celów strategii „Europa 2020”[39] oraz Paktu na rzecz wzrostu
gospodarczego i zatrudnienia w sąsiadujących regionach UE.
Byłoby to również zgodne z polityką handlową UE
określoną w komunikacie Komisji z 2010 r. w sprawie handlu, wzrostu i
polityki światowej. Ponadto istnieją istotne dowody wskazujące
na fakt, iż rozszerzenie rynku wewnętrznego pobudza wzrost
gospodarczy wszystkich jego uczestników. Zniesienie przeszkód w handlu
unijnym z państwami o małym obszarze terytorialnym mogłoby
przyczynić się do dalszego pobudzania wzrostu gospodarczego na rynku
wewnętrznym.
4.2.
Wzajemne korzyści poprzez równe warunki
działania
Fundamentem działania rynku
wewnętrznego UE są wspólne zasady i normy oraz konsekwentna
polityka w zakresie zarządzania i egzekwowania przepisów. Zasadniczo
zarówno UE, jak i państwa o małym obszarze terytorialnym powinny
skorzystać na rozszerzeniu dorobku prawnego rynku wewnętrznego UE,
jako że zagwarantuje ono równe warunki działania zarówno dla firm,
jak i dla osób prywatnych. UE jest zainteresowana zachęcaniem państw
sąsiadujących do przyjmowania przepisów zgodnych z ramami prawnymi
UE. W związku z powyższym nie można przecenić wagi odpowiedniej
transpozycji oraz odpowiedniego egzekwowania dorobku prawnego jako warunku
wstępnego dla właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego.
Wspólne ramy prawne ułatwiłyby podejmowanie wspólnych wyzwań –
od ochrony konsumentów do zagadnień związanych z ochroną
środowiska.
4.3.
Współpraca w zakresie wspólnych celów
Istnieje potencjał poprawy
współpracy z państwami o małym obszarze terytorialnym w ramach
szeregu wspólnych celów w dziedzinie polityki, gospodarki, środowiska oraz
kultury (zob. uzupełniający dokument roboczy służb Komisji
w celu uzyskania dodatkowych informacji). W przypadku polityki regionalnej
umowa o współpracy UE–Andora ułatwiła współpracę
między Hiszpanią, Francją i Andorą w kontekście
programu operacyjnego współpracy transgranicznej w Pirenejach w ramach
unijnej polityki regionalnej[40].
Możliwe jest dalsze pogłębienie tej współpracy, na czym
skorzystałaby cała ludność zamieszkująca przedmiotowy
region. Obie strony mogą uzyskać
znaczące korzyści ze współpracy w obszarach, które są
przedmiotem wspólnego zainteresowania, takich jak przejrzystość
oraz wymiana informacji w dziedzinie podatków oraz walka z
przestępczością, w tym z oszustwami podatkowymi[41], unikaniem opodatkowania oraz
praniem pieniędzy. Należy chronić legalną gospodarkę
przed infiltracją przestępczą i korupcją oraz podejmować
zdecydowane działania mające na celu zbudowanie skutecznego systemu
śledzenia, zamrażania oraz konfiskaty mienia pochodzącego z
działalności przestępczej. Egzekwowanie prawa oraz
współpraca sądowa ułatwiająca konfiskatę mienia
utrudnią działalność przestępczą oraz
będą odstraszać przestępców, dostarczając dowodów
braku jej opłacalności. Również bliższa współpraca
między UE a państwami o małym obszarze terytorialnym w
dziedzinie ochrony środowiska mogłaby przynieść namacalne
korzyści. Na przykład Monako bierze udział w
międzynarodowych inicjatywach mających na celu ochronę
ekosystemów morskich i bioróżnorodności, jak również aktywnie
działa na rzecz innych kwestii związanych z gospodarką
morską, będących przedmiotem zainteresowania UE.
Należałoby sprawdzić, czy istnieje możliwość
przeprowadzania bardziej regularnych konsultacji w tym zakresie. Jeżeli chodzi o politykę
zagraniczną i bezpieczeństwa, nie podpisano żadnych umów z
państwami o małym obszarze terytorialnym w zakresie dostosowania ich
polityki do stanowisk i deklaracji UE; państwa te –w poszczególnych
przypadkach – zmieniają tę politykę z własnej inicjatywy.
Państwa o małym obszarze terytorialnym są również w
kontakcie z kilkoma delegaturami UE przy organizacjach międzynarodowych. W
ONZ w Nowym Jorku delegatura UE odbywa comiesięczne spotkania z
państwami o małym obszarze terytorialnym, które są
członkami grupy „Przyjaciół UE”. Współpraca w tym obszarze
mogłaby być nadal rozwijana. Państwa o małym obszarze
terytorialnym wysłały pozytywny sygnał w tym względzie,
głosując w 2010 r. za przyjęciem przedłożonego przez
UE wniosku dotyczącego rezolucji Zgromadzenia Ogólnego ONZ w sprawie
przyznania UE wzmocnionego statusu obserwatora w ONZ. Umowa z państwami o
małym obszarze terytorialnym mogłaby określić sposoby
bardziej systematycznej współpracy i wymiany informacji na forum
głównych organizacji międzynarodowych. Przewodnictwo Andory w
Komitecie Ministrów Rady Europy (9 listopada 2012 r. – 16 maja 2013 r.)
może stanowić okazję do określenia sposobów poprawy
współpracy między UE a państwami o małym obszarze
terytorialnym w zakresie wspierania i wzmacniania demokracji i praw
człowieka w Europie.
5.
MOŻLIWE WARIANTY POGŁĘBIONEJ INTEGRACJI
Jak wynika z powyższych
rozważań, pogłębiona integracja państw o małym
obszarze terytorialnym z rynkiem wewnętrznym jest zarówno możliwa,
jak i pożądana. Ściślejsza integracja
zapewniłaby największą możliwą swobodę przepływu
obywateli i przedsiębiorstw między państwami o małym
obszarze terytorialnym a UE, w szczególności poprzez stworzenie bardziej
przejrzystego oraz bezpieczniejszego otoczenia prawnego. To z kolei
pomogłoby wzmocnić właściwe fundamenty wzrostu
gospodarczego oraz tworzenia miejsc pracy w różnych
częściach UE oraz w państwach o małym obszarze
terytorialnym. Odnosi się to szczególnie do regionów
sąsiadujących UE, w których państwa o małym obszarze
terytorialnym są już źródłem zatrudnienia dla tysięcy
obywateli UE, w tym pracowników transgranicznych. Ten proces mógłby
stać się jeszcze bardziej dynamiczny poprzez zwiększenie
dostępu do rynku wewnętrznego. Ponadto podejście to
wspierałoby dywersyfikację gospodarek wspomnianych państw oraz
odejście od zasady tajemnicy bankowej i statusu raju podatkowego.
Rezultatem tego procesu byłoby zwiększenie wpływów podatkowych
państw członkowskich UE oraz wzmocnienie ram prawnych
dotyczących nielegalnej działalności finansowej. W każdym przypadku podczas rozwijania
swojej polityki UE powinna wziąć pod uwagę szczególne
uwarunkowania państw o małym obszarze terytorialnym. Wszystkie te
państwa są położone w sercu Europy, utrzymują bliskie
stosunki z UE i są ściśle powiązane z państwami
sąsiadującymi. Z punktu widzenia UE konieczne jest zatem
przeanalizowanie sposobów ściślejszej integracji tych państw z
rynkiem wewnętrznym. W niniejszej sekcji ocenia się możliwe
warianty działań UE zmierzających do osiągnięcia tych
celów – od najbardziej ograniczonych do najszerzej zakrojonych.
5.1.
Wariant pierwszy: utrzymanie obecnej sytuacji (status
quo)
W ramach tego wariantu przewiduje się
kontynuację obecnej sytuacji, bez zawierania żadnych nowych umów
związanych z rynkiem wewnętrznym. W rezultacie dostęp
państw o małym obszarze terytorialnym do wspólnego rynku
pozostałby nadal bardzo ograniczony. W związku z powyższym wybór
tego wariantu mógłby mieć negatywne skutki dla całościowych
stosunków tych państw z UE. Mogłoby to negatywnie
wpłynąć na gotowość tych państw do negocjowania
umów w sprawach będących przedmiotem zainteresowania UE. Istniejące
umowy nakładają na nie obciążenia administracyjne niewspółmierne
z korzyściami dla UE, a ich dalsze stosowanie prowadziłoby do
ciągłej niepewności prawnej dla obywateli i podmiotów
gospodarczych w niektórych obszarach.
5.2.
Wariant drugi: podejście sektorowe
Na niniejszy wariant składałoby
się wynegocjowanie umów sektorowych dotyczących dostępu
do części rynku wewnętrznego, takich jak swobodny przepływ
osób czy usług. Aby osiągnąć pełną
integrację państw o małym obszarze terytorialnym, możliwe jest
zawarcie oddzielnych umów z każdym z tych państw, dotyczących
różnych obszarów polityki, takich jak: ·
swobodny przepływ osób; ·
swoboda przedsiębiorczości i swobodny
przepływ usług; (lub też ewentualnie połączony
swobodny przepływ usług i osób) ·
unia celna i swobodny przepływ towarów; ·
środki wspierające, polityki horyzontalne
i inne obszary współpracy. Wspomnianym umowom musiałyby
towarzyszyć postanowienia dotyczące wspólnych wartości oraz
instytucji w celu oparcia stosunków na solidnej podstawie oraz zapewnienia
sprawnego stosowania umów. Niniejsze podejście wymagałoby zatem
podjęcia negocjacji i zawarcia około 18 oddzielnych umów z
przedmiotowymi trzema państwami (po trzy na każdą dziedzinę
polityki). Takie podejście pozwoliłoby na dostosowanie
postanowień umów do szczególnych potrzeb każdego kraju oraz na
pewną elastyczność. W szczególności podejście etapowe
umożliwiłoby stopniową integrację państw o małym
obszarze terytorialnym z uzgodnionymi przez obie strony filarami rynku
wewnętrznego. Istnieje jednak kilka wad tego
rozwiązania. Po pierwsze, negocjowanie i zawieranie tak dużej liczby
umów nie leży w interesie UE, ponieważ prace związane z
prowadzeniem tych negocjacji byłyby dużo bardziej wymagające
niż rokowania dotyczące pojedynczej umowy. Po drugie, podejście
opierające się na umowach sektorowych w celu odpowiedzi na najbardziej
palące potrzeby państw o małym obszarze terytorialnym nie
dostarczyłoby kompleksowych rozwiązań problemów, z którymi
borykają się one obecnie, i byłoby niedostatecznie ukierunkowane
na wyzwania, które mogą pojawić się w przyszłości.
Jeżeli każde państwo o małym obszarze terytorialnym
wnioskowałoby o dostęp do rynku w różnych obszarach polityki,
prowadziłoby to do przyjęcia różnych rozwiązań dla
różnych państw i tym samym do powstania niespójnej sieci
niepowiązanych ze sobą umów, a zarządzanie nimi byłoby
znacznie utrudnione. Doświadczenia UE w stosunkach z innymi ważnymi
partnerami wskazują, że do wad sektorowego podejścia
należą nadmierne skomplikowanie oraz niepewność prawna[42].
5.3.
Wariant trzeci: ramowy układ o stowarzyszeniu
Ramowy układ o stowarzyszeniu mógłby
zapewnić państwom o małym obszarze terytorialnym wyższy
stopień integracji, w tym częściowy lub pełny dostęp
do rynku wewnętrznego UE, środków wspierających oraz polityk
horyzontalnych. Mógłby również umożliwiać uczestnictwo w
innych obszarach działalności UE. Układ o stowarzyszeniu
ustanowiłby wartości leżące u podstaw wzajemnych stosunków,
zasady oraz fundamenty instytucjonalne. Układ ten mógłby
przyjąć formę jednej wielostronnej umowy między UE a trzema
państwami o małym obszarze terytorialnym, na przykład w oparciu
o wzór Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG). Zawarcie traktatu
dwustronnego z każdym z państw o małym obszarze terytorialnym
byłoby oczywiście możliwe, ale nie jest pożądane ze
względu na zwiększenie skomplikowania oraz tendencję do
niepotrzebnego różnicowania, o czym wspomniano w podsekcji 5.2
powyżej. Ten wariant gwarantowałby dodatkowe korzyści trzem
państwom o małym obszarze terytorialnym, jako że
regulowałby również ich wzajemne stosunki. Konieczne byłoby ustanowienie odpowiednich
ram instytucjonalnych dla tego wariantu. Jeżeli byłoby to
wykonalne, preferowanym rozwiązaniem byłoby oparcie się na
wiarygodności i skuteczności obecnych struktur. W ramach tego
wariantu możliwe byłoby określenie specjalnych ustaleń w
zakresie zarządzania, do których zaliczałyby się na
przykład mechanizmy konsultacji z państwami o małym obszarze
terytorialnym w związku z wnioskami dotyczącymi prawodawstwa UE,
mającymi dla nich szczególne znaczenie (kształtowanie decyzji), jak
również ich uczestnictwo jako obserwatorów w agencjach i programach UE. W
każdym przypadku, aby ramowy układ o stowarzyszeniu mógł
spełniać swoją rolę, konieczne jest znalezienie
zadowalającego rozwiązania w celu zagwarantowania możliwości
stosowania odpowiednich części dorobku prawnego UE w tych
państwach, wdrażania i egzekwowania dorobku prawnego UE przez
państwa o małym obszarze terytorialnym lub organy, którym powierzono
to zadanie, oraz monitorowania stosowania dorobku prawnego i – w odpowiednich
przypadkach – egzekwowania go od tych państw[43]. Ogólnie rzecz biorąc,
jeżeli możliwe będzie wypracowanie odpowiednich ram
instytucjonalnych, jest to wariant wykonalny, który należy
dokładnie przeanalizować.
5.4.
Wariant czwarty: członkostwo w Europejskim
Obszarze Gospodarczym
W ramach tego wariantu przewiduje się
pełną integrację z rynkiem wewnętrznym podobnie do
integracji państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), nie
będących obecnie członkami UE. Ma on kilka zalet, w tym
prostotę oraz niezawodność korzystania z istniejących oraz
sprawdzonych ram traktatowych i instytucjonalnych. Jednak biorąc pod
uwagę fakt, że Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym
zostało zawarte między dwoma istniejącymi wcześniej
obszarami gospodarczymi i wolnego handlu (UE i EFTA), państwa o małym
obszarze terytorialnym musiałyby najpierw zostać członkami
jednego z nich, aby dołączyć do EOG[44]. Członkostwo w UE rozważane jest
poniżej, zatem pozostaje tu możliwość przystąpienia
poprzez EFTA. UE musiałaby przedyskutować z obecnymi członkami
EFTA, czyli Islandią, Liechtensteinem, Norwegią oraz Szwajcarią,
możliwość rozszerzenia porozumienia o państwa o małym
obszarze terytorialnym. Wariant ten miałby dodatkową zaletę
polegającą na zwiększeniu ilości członków EFTA, które
po wstąpieniu Islandii do UE liczyłoby jedynie dwóch członków
(Norwegię i Liechtenstein). Rozszerzenie EOG zakładałoby
renegocjowanie Porozumienia EOG, przede wszystkim w celu dostosowania
instytucji EOG-EFTA. Jeżeli wariant ten miałby zostać utrzymany,
konieczne byłoby bardziej szczegółowe zbadanie dokładnej
konstrukcji prawnej. Ogólnie rzecz biorąc, jest to wariant wykonalny,
który należy poddać dalszej analizie.
5.5.
Wariant piąty: członkostwo w UE
Niniejszy wariant przyznawałby
państwom o małym obszarze terytorialnym najszerszy możliwy dostęp
do unijnego rynku wewnętrznego, programów i agencji. Chociaż
żadne z państw o małym obszarze terytorialnym nie
wystąpiło do tej pory z wnioskiem o członkostwo w UE, jest to
możliwe na podstawie art. 49 TUE: każde państwo europejskie,
które szanuje unijne wartości i zobowiązuje się je
wspierać, może złożyć wniosek o członkostwo w UE. Odnowiony konsensus w sprawie rozszerzenia
wymaga wzięcia pod uwagę zdolności UE do przyjmowania nowych
państw oraz zapewnienia skutecznego funkcjonowania jej instytucji oraz
rozwoju jej polityk. Potencjalny wniosek o członkostwo napotkałby na
dwie główne trudności: po pierwsze, instytucje UE nie są obecnie
przystosowane do przyjęcia tak małych państw. W celu zapewnienia
odpowiedniej reprezentacji demokratycznej wszystkich obywateli oraz
funkcjonowania instytucji po przystąpieniu państw o liczbie
ludności liczącej ułamek liczby ludności najmniejszych
obecnych państw członkowskich, konieczne byłoby wprowadzenie
istotnych zmian do traktatów europejskich oraz struktury instytucjonalnej UE.
Nie jest możliwe uzgodnienie takich zmian w krótkim okresie, zatem
wymagałoby to kluczowych negocjacji w ramach UE. Po drugie, ograniczone
możliwości administracyjne państw o małym obszarze
terytorialnym będą miały istotne znaczenie dla ich zdolności
do wdrożenia dorobku prawnego UE oraz wypełnienia wszystkich
zobowiązań państwa członkowskiego UE.
6.
WNIOSKI
6.1.
Kwestie horyzontalne i instytucjonalne
W przypadku pełnej integracji, w celu
zapewnienia jednolitości rynku wewnętrznego oraz pewności
prawnej dla podmiotów gospodarczych oraz obywateli, każda umowa z
państwami o małym obszarze terytorialnym będzie musiała
odnosić się do czterech kwestii horyzontalnych związanych
z: i) dynamicznym dostosowaniem umowy do zmieniającego się dorobku
prawnego; ii) jednolitą interpretacją umów; iii) niezależnym
nadzorem oraz sądową egzekucją; iv) oraz rozstrzyganiem sporów.
W związku z powyższym UE mogłaby bazować na pozytywnych
doświadczeniach związanych z funkcjonowaniem porozumienia EOG.
Każda umowa powinna jednak uwzględniać szczególne
uwarunkowania oraz tożsamości państw o małym obszarze
terytorialnym, zgodnie z deklaracją odnoszącą się do art. 8
TUE. Aby zagwarantować stosowanie tych zasad konieczne może być
zaoferowanie państwom o małym obszarze terytorialnym okresów
przejściowych lub klauzul ochronnych.
6.2.
Zalecenia
Warianty przedstawione w niniejszym
komunikacie – jeżeli mają zostać poddane dalszej analizie w
ramach UE – powinny stanowić przedmiot szczegółowych rozmów z
rządami Andory, Monako i San Marino z pełnym poszanowaniem ich
suwerenności oraz niepodległości. Co do zasady, warianty od trzeciego do
piątego stanowiłyby odpowiedź na istotne problemy, na jakie
napotykają państwa o małym obszarze terytorialnym. Wariant
pierwszy (status quo) nie przynosi żadnego rozwiązania, zatem
nie jest wariantem preferowanym. Doświadczenia UE związane z
podejściem sektorowym wyraźnie wskazują na wady takiego
rozwiązania. Ponieważ podejście to oferuje wyłącznie
częściowe rozwiązania, wariant drugi nie jest wariantem
preferowanym, ale nie został wykluczony na tym etapie. Wariant piąty
jest rozwiązaniem długoterminowym, ale jego wprowadzenie nie jest
możliwe na obecnym etapie. Państwa o małym obszarze
terytorialnym nie złożyły wniosku o członkostwo w UE, a ich
ewentualne przystąpienie do UE w przyszłości nie przynosi
żadnych rozwiązań w perspektywie krótko- lub
średniookresowej. Natomiast warianty trzeci (ramowy
układ o stowarzyszeniu) oraz czwarty (członkostwo w EOG)
dają możliwość zagwarantowania odpowiedniej równowagi
między elastycznością oraz kompleksowością
rozwiązań, będących odpowiedzią na problemy
państw o małym obszarze terytorialnym, jednocześnie
umożliwiając spełnianie wymogów UE. Warianty te są zatem
wariantami preferowanymi, chociaż wymagają dalszej refleksji oraz
analizy, również dotyczącej ich możliwego wdrożenia.
Jeżeli wdrożenie tych wariantów okaże się niemożliwe,
wówczas rozważone zostaną pozostałe warianty, w
szczególności wariant drugi. * * * [1] Niniejszy komunikat nie dotyczy stosunków UE z
Państwem Watykańskim oraz Księstwem Liechtensteinu. [2] Artykuł 8 TUE stanowi, że Unia „rozwija szczególne
stosunki z państwami z nią sąsiadującymi,
dążąc do utworzenia przestrzeni dobrobytu i dobrego
sąsiedztwa, opartej na wartościach Unii i charakteryzującej
się bliskimi i pokojowymi stosunkami opartymi na współpracy”. Zgodnie
z deklaracją nr 3 w sprawie art. 8 Traktatu o Unii Europejskiej „Unia
będzie uwzględniać szczególną sytuację państw o
małym obszarze terytorialnym, które utrzymują z nią szczególne
stosunki bliskości”. [3] Konkluzje Rady w sprawie stosunków UE z państwami
EFTA z dnia 14 grudnia 2010 r. [4] „Stosunki UE z Księstwem Andory, Republiką San
Marino oraz Księstwem Monako” – Sprawozdanie Prezydencji dla Rady, 14
czerwca 2011 r., dokument Rady 11466/11, pkt 14. [5] Analiza przedstawiona w niniejszym komunikacie opiera
się na nieformalnej wymianie poglądów na szczeblu roboczym z
wszystkimi trzema państwami o małym obszarze terytorialnym. [6] Monako posiada również port śródziemnomorski. [7] Na przykład ministrowie spraw zagranicznych Andory
oraz San Marino odbyli wizyty w Brukseli odpowiednio w styczniu 2012 r. oraz
lipcu 2012 r. [8] Dla porównania, delegatura UE w Bernie akredytowana jest
w sąsiadującym księstwie Liechtensteinu. [9] W Andorze i Monako reprezentacja zmienia się co
sześć miesięcy na zasadzie rotacji. Włochy – jako jedyne
państwo członkowskie UE, które posiada ambasadę w San Marino,
reprezentują UE w tym państwie. [10] Komunikat Komisji w sprawie konkretnych sposobów
usprawnienia walki z oszustwami podatkowymi i uchylaniem się od
opodatkowania, w tym w odniesieniu do państw trzecich, COM(2012)351 final,
Bruksela, 27 czerwca 2012 r. [11] Układ monetarny między Unią Europejską
a Księstwem Andory (Dz.U. C 369 z 17.12.2011, s. 1); Układ monetarny między Unią
Europejską a Księstwem Monako (Dz.U. C 310 z 13.10.2012, s. 1); Układ monetarny między Unią
Europejską a Republiką San Marino (Dz.U. C 121 z 26.4.2012, s. 5); [12] Jak określono w załączniku do każdego
z układów. [13] Umowa między Wspólnotą Europejską a
Księstwem Andory ustanawiająca środki równoważne do tych,
które zostały przewidziane w dyrektywie Rady 2003/48/WE w sprawie
opodatkowania dochodów z oszczędności w formie wypłacanych
odsetek (Dz.U. L 359 z 4.12.2004, s. 33); Umowa między Wspólnotą
Europejską a Księstwem Monako ustanawiająca środki
równoważne do tych, które zostały przewidziane w dyrektywie Rady 2003/48/WE
(Dz.U. L 19 z 21.1.2005, s. 55); Umowa między Wspólnotą
Europejską a Republiką San Marino ustanawiająca środki
równoważne do przewidzianych w dyrektywie Rady 2003/48/WE w sprawie
opodatkowania dochodów z oszczędności w formie wypłacanych
odsetek. Protokół ustaleń (Dz.U. L 381 z 28.12.2004, s.33). [14] Dz.U. L 157 z 26.6.2003, s. 38. [15] Rada do Spraw Gospodarczych i Finansowych z dnia 19
stycznia 2010 r. (dokument Rady nr 5400/10). [16] Porozumienie w formie wymiany listów między
Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Księstwem Andory z dnia 28
czerwca 1990 r. (Dz.U. L 374 z 31.12.1990, s. 16);
porozumienie weszło w życie dnia 1 stycznia 1991 r. [17] Umowa o współpracy między Wspólnotą
Europejską a Księstwem Andory (Dz.U. L 135 z 28.5.2005, s. 14) [18] Protokół w sprawie zagadnień weterynaryjnych
uzupełniający Porozumienie w formie wymiany listów między
Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Księstwem Andory, Dz.U.
L 148 z 6.6.1997, s. 16 [19] Artykuł 3 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92
z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks
Celny (Dz.U. L 302 z 19.10.1992, s. 1). [20] Umowa między Wspólnotą Europejską a
Księstwem Monako w sprawie stosowania niektórych aktów wspólnotowych na
terytorium Księstwa Monako (Dz.U. L 332 z 19.12.2003, s. 42). [21] Dwie umowy w formie wymiany listów między Monako a
Francją, podpisane dnia 15 grudnia 1997 r. dostosowały sekcję
Konwencji o stosunkach dobrosąsiedzkich z dnia 18 maja 1963 r. w sprawie
wjazdu, pobytu i osiedlania się cudzoziemców na terytorium Monako do
postanowień Konwencji w sprawie wprowadzenia w życie układu z
Schengen. [22] Umowa w sprawie współpracy i unii celnej między
Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Republiką San Marino
(Dz.U. L 84 z 28.3.2002, s. 43). Umowa została podpisana w dniu 16 grudnia
1991 r., ale weszła w życie dopiero w dniu 1 kwietnia 2002 r.; została
ona uzupełniona w marcu 2010 r. przez decyzję zbiorczą
przyjętą przez Komitet ds. Współpracy UE - San Marino,
obejmującą środki celne oraz sprawy weterynaryjne i
fitosanitarne (Dz.U. L 156 z 23.6.2010, s. 13). [23] Rozdziały 1-24 systemu zharmonizowanego. [24] Dwustronna Umowa o Przyjaźni i Dobrym
Sąsiedztwie z dnia 31 marca 1939 r. (ustawa z dnia 6 czerwca 1939 r. nr. 1320
(1)). [25] Kwestia członkowstwa w UE jest przedmiotem
ożywionej debaty w San Marino. W 2010 r. zgłoszono projekt
przeprowadzenia referendum dotyczącego złożenia przez rząd
wniosku o członkostwo w UE. Sąd Konstytucyjny San Marino
postanowił, że referendum jest zgodne z prawem, ale nadal nie
podjęto decyzji co do jego terminu. [26] Imigracja należy do obszarów, w których uprawnienia
dzielone są między UE i państwa członkowskie. Decyzja o
przyjęciu obywateli państw trzecich podejmowana jest na szczeblu krajowym,
natomiast pewne prawa i warunki zostały ujednolicone na szczeblu UE. [27] Artykuł 5 Umowy o współpracy z Andorą oraz
art. 20 Umowy o współpracy i unii celnej z San Marino. [28] O ile nie postanowiono inaczej, określonych
dyrektywą 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004
r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego
przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw Członkowskich
(Dz.U. L 158 z 30.4.2004, s. 77). [29] Na warunkach, o których mowa w art. 7 dyrektywy 2004/38/WE. [30] Artykuł 18 TFUE. [31] W ramach UE stosowne przepisy znajdują się w
rozporządzeniu 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia
społecznego. Systemy zabezpieczenia społecznego wspomnianych trzech
państw nie są skoordynowane z systemami zabezpieczenia
społecznego państw członkowskich; niemniej jednak, zależnie
od przypadku, obywatele tych trzech państw mogą skorzystać z
koordynacji prawodawstwa państw członkowskich (rozporządzenie
Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1231/2010 z dnia 24 listopada
2010 r. rozszerzające rozporządzenie (WE) nr 883/2004
i rozporządzenie (WE) nr 987/2009 na obywateli państw
trzecich, którzy nie są jeszcze objęci tymi rozporządzeniami
jedynie ze względu na swoje obywatelstwo (Dz.U. L 334 z 29.12.2010, s. 1).
[32] W ramach UE dyrektywa 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji
zawodowych (DZ.U L 255 z 30.9.2005, s.22) przyznaje osobom, które zdobyły
swoje kwalifikacje zawodowe w państwie członkowskim, prawo – na
warunkach określonych w dyrektywie – do podjęcia tego samego zawodu
oraz praktykowania go w innym państwie członkowskim na tych samych
prawach jak obywatele tego państwa. [33] Jednak w przypadku obywateli i firm UE, w
zależności od rodzaju usługi może ona podlegać
konieczności zastosowania pewnych zabezpieczeń, na przykład
rejestracji pro forma w stowarzyszeniach zawodowych. [34] Jeśli chodzi o osoby fizyczne, obywatele państw
o małym obszarze terytorialnym potrzebują w państwie
członkowskim UE zezwolenia na pobyt i pracę (zarówno w przypadku
pracownika, jak i osoby samozatrudnionej) (zob. sekcję dotyczącą
swobodnego przepływu osób). W praktyce prawo imigracyjne może zatem
stanowić przeszkodę w świadczeniu usług przez
przedsiębiorstwa lub osoby fizyczne prowadzące
działalność gospodarczą w państwach o małym
obszarze terytorialnym. [35] Konkluzje Rady Europejskiej, Bruksela, 29 czerwca 2012 r.,
EUCO 76/12. [36] Polityka podatkowa zajmuje również ważne miejsce
w pakcie: „Należy szybko osiągnąć porozumienie co do
wytycznych negocjacyjnych w przypadku zawieranych z państwami trzecimi
porozumień o opodatkowaniu dochodów z oszczędności”. Dotyczy to
zatem również państw o małym obszarze terytorialnym. [37] Konkluzje Rady Europejskiej, Bruksela, 19
października 2012 r., EUCO 156/12. [38] Na przykład San Marino i Monako są producentami
kosmetyków; natomiast Andora i Monako produkują implanty dentystyczne. [39] Komunikat Komisji: „Europa 2020 – Strategia na rzecz
inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego
włączeniu społecznemu”, Bruksela, 3.3.2010, COM(2010) 2020
final. [40] Budżet na lata 2007–2013: 168 mln EUR. [41] Komunikat Komisji w sprawie konkretnych sposobów
usprawnienia walki z oszustwami podatkowymi i uchylaniem się od
opodatkowania, w tym w odniesieniu do państw trzecich, COM(2012)351 final,
Bruksela, 27 czerwca 2012 r. [42] Konkluzje Rady z grudnia 2010 r. w sprawie stosunków UE z
krajami EFTA. [43] Istotna rola polegająca na monitorowaniu i
egzekwowaniu dorobku prawnego UE w tych krajach mogłaby zostać
przyznana Komisji i Trybunałowi Sprawiedliwości UE; instytucjom EOG i
EFTA (Urząd Nadzoru EFTA oraz Trybunał EFTA); lub równoważnemu
ponadnarodowemu organowi. Warianty te należy przedyskutować, a
wybrany wariant uzgodnić z państwami o małym obszarze
terytorialnym. [44] Artykuł 128 Porozumienia EOG.