WSPÓLNY KOMUNIKAT DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Globalny wymiar Europy: Nowe podejście do finansowania działań zewnętrznych UE /* KOM/2011/0865 wersja ostateczna */
1. Kontekst Licząca 500 mln mieszkańców i
odpowiadająca za ponad 25% światowego PKB oraz jedną
piątą światowego handlu Unia Europejska jest ważnym
podmiotem na rynku światowym. Wypełniając swoje obowiązki w
zakresie globalnego zarządzania, UE odgrywa aktywną rolę
polityczną w dbałości o szczególne cele regionalne i
światowe. Wyrazem tego jest fakt, iż to UE przekazuje ponad
połowę światowej pomocy na rzecz rozwoju oraz jest
największym na świecie ofiarodawcą pomocy humanitarnej. Rola UE
w globalnym zarządzaniu uwydatnia się poprzez aktywne wspieranie
demokracji, rządów prawa, ochrony praw człowieka i
bezpieczeństwa ludności przy jednoczesnym poszanowaniu
międzynarodowych konwencji społecznych i dotyczących środowiska
naturalnego, otwartego handlu oraz programu godnej pracy. Zmiany na świecie. Obecny kryzys gospodarczy uwypukla potrzebę, by Europa
pogłębiła i umocniła swoje stosunki z partnerami, w tym z
regionami sąsiadującymi, ponieważ mają one duży
wpływ na przyszłość finansową i gospodarczą
Europy. Wraz z zacieśnianiem się wzajemnych powiązań na
świecie wyzwania związane z bezpieczeństwem nabierają
nowego kształtu. Niedobory zasobów naturalnych, szybko rosnąca liczba
ludności na świecie i zagrożenia związane ze zmianami
klimatu stawiają pod znakiem zapytania dotychczasowy sposób prowadzenia
stosunków z naszymi międzynarodowymi partnerami. W szybkim tempie zachodzą zmiany
także w krajach rozwijających się. Następuje
przesunięcie globalnej równowagi w związku z pojawianiem się
nowych potężnych graczy na arenie światowej. Przede wszystkim
Brazylia, Rosja, Indie, Chiny i Republika Południowej Afryki stosują
nowe sposoby nawiązywania stosunków z resztą świata, a
często również wyznają inne wartości. Zasady ładu
globalnego zmieniają się wraz ze wzrostem roli grupy G20. Wiele
obszarów o dużym znaczeniu dla UE – takich jak zrównoważony rozwój,
bezpieczeństwo, w tym kwestie nierozprzestrzeniania broni jądrowej,
rozbrojenia i bezpieczeństwa cybernetycznego, ład regulacja sektora
finansowego, handel i inwestycje, zmiana klimatu, różnorodność
biologiczna i wykorzystanie nowych technologii – wymaga rozwiązań
wielostronnych. W takim coraz bardziej zmiennym
środowisku międzynarodowym podstawowym zadaniem UE jest propagowanie
międzynarodowego systemu opartego na zasadach. W miarę jak
następuje zmiana kierunku wymiany handlowej z modelu
„północ-południe” na model „południe-południe”, coraz
większego znaczenia dla krajów rozwijających się nabierają
też gospodarki wchodzące. Niezależnie od tego kraje
najbiedniejsze są coraz bardziej zagrożone zjawiskiem marginalizacji.
Wreszcie, w bezpośrednim sąsiedztwie Europy zachodzą ogromne
zmiany związane z rozpoczęciem przemian demokratycznych w
państwach południowego wybrzeża Morza Śródziemnego. Zmiany w Unii Europejskiej. Traktat lizboński oferuje nowe możliwości propagowania
szerokiego i spójnego stanowiska UE. Określa on nadrzędne zasady,
cele i ogólne ramy działań zewnętrznych UE, a także
ustanawia Europejską Służbę Działań
Zewnętrznych (ESDZ) pod zwierzchnictwem Wysokiego Przedstawiciela i
wiceprzewodniczącego, którego zadanie polega na zapewnieniu spójności
działań zewnętrznych Unii. Europejska Służba
Działań Zewnętrznych i Komisja ściśle
współpracują w realizacji polityki zewnętrznej Unii, zarówno w
centrali, jak i w delegaturach UE. Traktat
nadał również dodatkowe uprawnienia Parlamentowi Europejskiemu, w
szczególności w zakresie procedury budżetowej. Nowe przepisy Traktatu
w sprawie stosunków UE z krajami kandydującymi oraz z krajami
sąsiadującymi, współpracy na rzecz rozwoju, pomocy humanitarnej
i ochrony ludności wymagają odpowiednich narzędzi prawnych i
finansowych. W przyjętym przez kolegium w dniu 29
czerwca 2011 r. komunikacie „Budżet z perspektywy Europy 2020”, który jest
w sposób oczywisty oparty na strategii „Europa 2020” i nowej architekturze
traktatu lizbońskiego, zwrócono uwagę na obszary, w których UE
może odgrywać ważną rolę w zmieniającym się
i coraz bardziej zglobalizowanym świecie. W dobie światowego kryzysu
gospodarczego UE musi bardziej niż kiedykolwiek dążyć do
skoncentrowania środków tam, gdzie są one najbardziej potrzebne i
gdzie mogłyby przynosić najlepsze skutki i największą
wartość dodaną. Ogólnym celem działań
zewnętrznych w ramach nowych wieloletnich ram finansowych będzie
zapewnienie, aby pomimo kryzysu gospodarczego i jego skutków budżetowych,
UE była w stanie przemawiać jednym głosem, realizować swoje
ambicje w zakresie wspierania demokracji, pokoju, solidarności,
stabilności, dobrobytu oraz ograniczenia ubóstwa, zarówno na poziomie
globalnym, jak i w naszym bezpośrednim sąsiedztwie, oraz
przyczyniać się do ochrony dóbr publicznych na świecie. Są
to zasady jakimi kierowano się przy opracowywaniu wniosków w sprawie
zmienionych instrumentów działań zewnętrznych, które
towarzyszą niniejszemu komunikatowi[1]. 2. Dlaczego Unia Europejska
powinna inwestować w stosunki zewnętrzne? 2.1 Współzależności
na świecie Znaczenie najważniejszych partnerów UE
jest coraz większe zarówno pod względem gospodarczym, jak i
politycznym, co sprawia, że cała UE musi bezwzględnie prezentować
jednolite stanowisko. Wydarzenia w innych częściach świata
mogą mieć bezpośredni wpływ na obywateli Europy. Katastrofy
wywołane przez człowieka i klęski żywiołowe mogą
szybko zniweczyć stabilność w wielu krajach. Na przykładzie
„Arabskiej wiosny” widać było, że wydarzenia w naszym
sąsiedztwie mają dla nas bezpośrednie i natychmiastowe
konsekwencje. UE jest odpowiedzialna za aktywne promowanie demokratyzacji
prowadzącej do stabilności i dobrobytu w tym regionie, co leży
również w jej szczególnym interesie. Nasze społeczeństwo ma coraz
bardziej globalny charakter. Światowe tendencje w dziedzinie handlu
międzynarodowego, inwestycji, energii, migracji i zmiany klimatu
kształtują nasze życie codzienne. Ograniczonymi zasobami naturalnymi
na świecie musimy dzielić się w zrównoważony sposób,
dostosowując się do zmieniającej się sytuacji.
Jednocześnie dla zapewnienia stabilnego i sprawiedliwego
międzynarodowego zarządzania, musimy również kontynuować
nasze wysiłki mające pomóc najsłabszym. Analogicznie polityka wewnętrzna UE
może mieć bezpośredni wpływ na państwa trzecie i
często może być w pełni zrealizowana tylko dzięki
ścisłej współpracy z naszymi międzynarodowymi partnerami. W
kontekście rosnącej współzależności oraz w
związku z zobowiązaniem do skutecznego multilateralizmu w
żywotnym interesie UE leży aktywny udział w procesach
decyzyjnych w skali globalnej, w szczególności w wielostronnych forach,
takich jak ONZ, WTO oraz grupa G8/G20. Globalnym zagrożeniom, takim jak zmiana
klimatu, utrata różnorodności biologicznej, terroryzm,
przestępczość zorganizowana, bezpieczeństwo cybernetyczne i
nierównowaga bilansu handlowego, można zaradzić jedynie poprzez
ścisłą współpracę najważniejszych podmiotów
światowych. UE musi dostosować się do tej nowej rzeczywistości
w ramach jej interesów za granicą i powinna nadal realizować bardziej
spójne i zgodne podejście w swych stosunkach dwustronnych i
wielostronnych. Unia musi posiadać narzędzia pozwalające jej
reagować na wszystkie zmiany, które mogą wpływać na jej
obywateli, czy to przez wykorzystywanie pojawiających się
możliwości, czy przez odpowiednio wczesne rozpoznanie ewentualnych
czynników ryzyka i zagrożeń. 2.2 Wartość dodana UE W zglobalizowanym
świecie szczególnie istotne stało się łączenie
sił. Wartość dodana UE uwydatnia się w wielu dziedzinach: ·
możliwe jest łączenie zasobów i
wykorzystanie ich w odniesieniu do szerokiego wachlarza polityk i instrumentów;
Wszystkie państwa członkowskie UE mogą korzystać z
szerokiej reprezentacji geograficznej w państwach trzecich, która
służy jako platforma poszukiwania rozwiązań dla
szczególnych problemów, łącząca szereg instrumentów i
środków, których poszczególne kraje często nie są w stanie
samodzielnie zapewnić; ·
nasze stanowisko negocjacyjne i pozycja polityczna
stały się mocniejsze dzięki rosnącemu znaczeniu i
reprezentacji opartych na wyraźnie określonych wspólnych interesach i
zobowiązaniach. Dotyczy to również wielostronnych dyskusji i
rozwiązań takich kwestii globalnych, jak zmiana klimatu, ochrona
środowiska i bezpieczeństwo energetyczne; ·
szerzenie naszej polityki, norm i wartości w
oparciu o wspólne interesy europejskie, w odniesieniu do których –
począwszy od rozszerzenia i polityki sąsiedztwa – UE jest najlepiej
przygotowana do pomocy swoim partnerom w procesie przemian politycznych oraz
ekonomicznych, stabilizowaniu ich sytuacji gospodarczej i dostosowaniu się
do unijnych norm i standardów; ·
wdrażanie najlepszych praktyk, które
budują wysoką międzynarodową wiarygodność w
promowaniu praw człowieka, demokratyzacji, w tym obserwacji wyborów i
poprawy zarządzania. Podobnie, utrzymanie wysokiego stopnia
neutralności i bezstronności w udzielaniu pomocy humanitarnej, a
także wykorzystywanie naszego wieloletniego doświadczenia w
mobilizowaniu długoterminowej i przewidywalnej pomocy rozwojowej w skali
globalnej; ·
osiągnięcie korzyści skali w
zakresie pomocy technicznej i finansowej lub działań na rzecz
współpracy, oraz zaplecza dyplomatycznego oraz zaplecza związanego z
pomocą rozwojową. 3. Cele strategiczne Zgodnie z
czerwcowym komunikatem na temat wieloletnich ram finansowych zewnętrzne
instrumenty finansowe UE będą służyć realizacji
następujących celów strategicznych[2]: ·
wspieraniu i obronie wartości UE za
granicą, zachowaniu dla praw człowieka, demokracji i
praworządności centralnego miejsca w działaniach
zewnętrznych UE, ·
inwestowaniu w długotrwały dobrobyt i
stabilność państw w sąsiedztwie UE oraz wsparcie procesu
reform w krajach przygotowujących się do członkostwa, ·
wspieraniu interesów UE za granicą, takich jak
ochrona obywateli UE, poprawa możliwości handlowych, propagowanie
norm i standardów UE, bezpieczeństwo energetyczne, itp., ·
szerzeniu polityki UE z zamiarem rozwiązania
ważnych problemów światowych, takich jak zapobieganie zmianie klimatu
i utracie różnorodności biologicznej oraz ochrona
ogólnoświatowych dóbr publicznych i zasobów, ·
zwiększeniu wpływu unijnej
współpracy na rzecz rozwoju, której nadrzędnym celem jest
wyeliminowanie ubóstwa, ·
wzmocnieniu mechanizmów solidarności
europejskiej w wypadku klęsk żywiołowych lub katastrof
spowodowanych przez człowieka, ·
poprawie zdolności zapobiegania sytuacjom
kryzysowym i ich rozwiązywaniu, utrzymaniu pokoju, zapobieganiu konfliktom
i wzmacnianiu bezpieczeństwa międzynarodowego. 4. Podstawowe zasady 4.1 Wykorzystywanie nowych
możliwości Po roku 2013
nacisk zostanie położony na dostosowanie unijnych metod
opracowywania, programowania i realizacji pomocy zewnętrznej do nowych
realiów politycznych, gospodarczych i instytucjonalnych, które przebiegać
będzie w oparciu dotychczasowe osiągnięcia. Rozwiązanie
krótko-, średnio- i długoterminowych problemów z różnych
dziedzin i uruchomienie różnych instrumentów zewnętrznych na szczeblu
UE i państw członkowskich będzie wymagało szczególnych
wysiłków na rzecz zapewnienia ogólnej spójności polityki w naszych
stosunkach z partnerami w dążeniu do osiągnięcia
kompleksowego podejścia UE. Proponowana zmiana procesu programowania
zapewni większą spójność między poszczególnymi
dziedzinami działań zewnętrznych UE oraz podejście bardziej
nastawione na wyniki przy jednoczesnym zachowaniu elastyczności, co
pozwoli reagować na potrzeby dotyczące poszczególnych priorytetów
politycznych. Nowa generacja
instrumentów zewnętrznych ułatwi dialog polityczny, negocjacje i
wdrażanie istniejących i przyszłych umów z naszymi partnerami w
celu wspierania ogólnej strategii politycznej w tych krajach. W tym
kontekście kluczowym priorytetem pozostaje spójność polityki na
rzecz rozwoju. Jednocześnie UE wzmocni swój dialog i koordynację z
innymi partnerami niepaństwowymi, w tym organizacjami
społeczeństwa obywatelskiego (włącznie z partnerami
społecznymi), władzami lokalnymi, organizacjami wielostronnymi,
międzynarodowymi instytucjami finansowymi oraz innymi donatorami i
sektorem prywatnym. 4.2 Optymalne wykorzystanie
ograniczonych środków UE musi dążyć do
skoncentrowania środków tam, gdzie są one najbardziej potrzebne i
gdzie mogłyby one przynieść jak największe korzyści.
Podstawową zasadą przyświecającą omawianym wnioskom
jest bardziej zróżnicowane podejście do partnerstwa i udzielanie
pomocy uzależnione od aktualnej sytuacji każdego kraju. UE powinna
nadal uznawać szczególne znaczenie wspierania rozwoju w krajach z nią
sąsiadujących oraz w Afryce subsaharyjskiej. Z drugiej strony, wiele
krajów stopniowo wyrasta z pomocy rozwojowej UE, ponieważ jest w stanie
samodzielnie zapewnić finansowanie własnego rozwoju. Pomoc będzie przydzielana zależnie
od potrzeb, możliwości, zobowiązań i funkcjonowania danego
kraju oraz wpływu, jaki może wywrzeć UE. Priorytetem
będą szczególne potrzeby krajów w trudnej lub niestabilnej sytuacji,
dotkniętych konfliktami i znajdujących się w sytuacjach
kryzysowych. Zróżnicowanie umożliwi korzystanie z różnych
form współpracy, takich jak łączenie dotacji i
pożyczek z międzynarodowych instytucji finansowych, w tym
Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Zwiększone wykorzystanie innowacyjnych
instrumentów finansowych powinno uruchomić dodatkowe finansowanie, w tym
także finansowanie z sektora prywatnego. Zapewni to maksymalną
skuteczność wydatków UE w kontekście bardzo napiętej
sytuacji budżetowej. UE będzie również zapewniać koncentrację
wydatków w dziedzinie stosunków zewnętrznych w celu
uniknięcia nieprawidłowości wynikających z rozproszenia i
rozdrobnienia pomocy między sektorami. Należy bardziej skoncentrować
się na inwestowaniu w podstawy i motory trwałego i sprzyjającego
włączeniu społecznemu wzrostu gospodarczego oraz we wspieranie
praw człowieka, demokracji i innych najważniejszych elementów
składających się na dobre rządy, w tym wspieranie
równości płci oraz praw kobiet. W szybko
zmieniającym się świecie wykorzystanie instrumentów finansowych
UE już od dawna utrudniane jest przez brak elastyczności.
Instrument na rzecz Stabilności (IfS) został stworzony między
innymi, aby zająć się tym zagadnieniem. W celu zwiększenia
zdolności UE do reagowania na nieprzewidziane zdarzenia wprowadzono nowe
mechanizmy rewizji instrumentów z zamiarem poprawy elastyczności, w
szczególności poprzez przeznaczenie funduszy na nieprzewidziane potrzeby i
określenie przydziałów minimalnych. W celu zapewnienia bardziej skutecznej
realizacji pomocy UE proponowane są – w odniesieniu do wszystkich
instrumentów dotyczących działań zewnętrznych – uproszczone
zasady i procedury programowania i przekazywania pomocy UE, w tym w
ramach zmienionego rozporządzenia finansowego. Uproszczenie powinno przede
wszystkim przynosić korzyści krajom i regionom partnerskim, ale
dzięki zmniejszeniu obciążeń administracyjnych
umożliwi ono również bardziej skuteczne zarządzanie..
Horyzontalny instrument legislacyjny posłuży wysokiej harmonizacji
postanowień finansowych. UE będzie dążyć do wzajemnej
odpowiedzialności w zakresie przydzielania i wydatkowania
środków finansowych. Ogólnie rzecz biorąc, zewnętrzne
instrumenty UE będą – przy przydzielaniu pomocy zewnętrznej dla
krajów partnerskich – w większym stopniu uwzględniać aspekty
związane z prawami człowieka, demokracją i dobrymi rządami.
W przypadku krajów w procesie rozszerzenia oraz krajów sąsiadujących indywidualne
przydziały środków oraz udzielanie pomocy powinny zostać
ściślej powiązane z postępami w realizacji reform. W
odniesieniu do krajów rozwijających się UE wzmocni wzajemną
odpowiedzialność za zobowiązania i realizację uzgodnionych
celów. Orientacyjne przydziały środków dla poszczególnych krajów będą
poddawane przeglądowi w zależności od zmieniających
się warunków i spełnienia wyżej wymienionych kryteriów. Pomoc
humanitarna będzie nadal bazować na zapotrzebowaniu i poszanowaniu
zasad neutralności, bezstronności i niezależności. Zgodnie z zapisami Traktatu z Lizbony nowe
instrumenty będą wdrażały nowe mechanizmy w celu
zapewnienia bardziej demokratycznej debaty na temat pomocy zewnętrznej UE
poprzez silniejsze zaangażowanie Parlamentu Europejskiego.
Przykładem jest stosowanie aktów delegowanych[3], które może
doprowadzić do zwiększenia elastyczności instrumentów
zewnętrznych. Poprawie ulegnie również demokratyczna kontrola nad
Europejskim Funduszem Rozwoju, dzięki dostosowaniu go do Instrumentu
Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju, przy jednoczesnym
uwzględnieniu specyfiki tego instrumentu. 5. Zmieniony i prostszy proces
programowania Najważniejsza zmiana w ramach niniejszego
przeglądu zewnętrznych instrumentów UE polega na zmianie procesu
programowania. Traktat lizboński zawiera wyraźne zobowiązanie UE
i jej państw członkowskich do koordynowania swoich strategii
politycznych w dziedzinie działań zewnętrznych[4], w tym współpracy na rzecz
rozwoju[5].
5.1. Uzgodnienie kompleksowych
wspólnych strategii UE Aby osiągnąć taki cel i
zapewnić większą siłę oddziaływania i
widoczność stosunków z państwami trzecimi, UE i państwa
członkowskie muszą mieć jednoznaczną wspólną
strategię w stosunkach z każdym krajem lub regionem partnerskim. W
stosownych przypadkach może to oznaczać sporządzanie wspólnego
dokumentu ramowego na podstawie wspólnej analizy[6]. Taki wspólny dokument ramowy
obejmować będzie wszystkie aspekty działań
zewnętrznych UE oraz wszystkie narzędzia/instrumenty UE w celu
osiągnięcia właściwej równowagi między
elastycznością i przewidywalnością, a także pomiędzy
krótko-, średnio- i długoterminowymi celami. Wspólny dokument ramowy
będzie określał strategiczne kierunki działań, a
także szeroki zestaw środków politycznych odnoszących się
do instrumentów i polityki UE i państw członkowskich, które
będą wykorzystywane w danym państwie lub regionie, z
uwzględnieniem aspektów dyplomatycznych i politycznych (wspólna polityka
zagraniczna i bezpieczeństwa, dialog polityczny, demokracja i prawa
człowieka, itp.), współpracy na rzecz rozwoju, pomocy humanitarnej,
bezpieczeństwa oraz oddziaływania zewnętrznego polityki
wewnętrznej. W proponowanych nowych instrumentach widać, że w
przypadku gdy wspólny dokument ramowy jest przygotowany dla kraju lub regionu
partnerskiego, będzie on również wykorzystywany w procesie
programowania, co oznacza, że nie wymaga się żadnego dokumentu
strategicznego dla tego państwa lub regionu. 5.2. Propagowanie bardziej
elastycznego i dynamicznego procesu programowania UE powinna uprościć proces
programowania, aby łatwiej go było dostosować w przypadku zmian
sytuacji i aby był bardziej elastyczny, co ułatwi przeprowadzanie
wspólnego programowania z udziałem państw członkowskich, które
powinno stać się normą dla UE. Od pewnego poziomu
przydziałów wieloletnich programowanie środków finansowych musi
opierać się na jednoznacznej strategii określonej w dokumentach
strategicznych dla każdego z krajów lub regionów partnerskich[7]. Za dokument strategiczny
mogą być uznawane następujące dokumenty: 1. krajowy dokument strategiczny kraju
partnerskiego (narodowy plan rozwoju lub podobny) uznany przez Komisję i
ESDZ; 2. wspólny dokument programowy przygotowany
przez ESDZ i służby Komisji wraz z państwami członkowskimi; 3. krajowy lub regionalny dokument strategiczny
lub jego odpowiednik przygotowany przez ESDZ i służby Komisji. Jak wspomniano powyżej, jeśli
sporządzono wspólny dokument ramowy, powinien on również
służyć jako dokument strategiczny. Przygotowanie jednego z tych
dokumentów nie wyklucza opracowywania innych, ale na potrzeby programowania
środków finansowych UE konieczny jest przynajmniej jeden z nich. W
regionie sąsiedzkim w przypadku krajów, które uzgodniły z UE plan
działania lub inny dokument równoważny, krajowe dokumenty strategiczne
zostaną zastąpione przez jednolite ramy wsparcia. W przypadku
Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej nowe krajowe dokumenty strategiczne
będą sprzyjać większej spójności między
wszystkimi obszarami polityki ujętymi w ramach instrumentu. W oparciu o dokument strategiczny programowanie
unijnych środków finansowych powinno być zasadniczo ustanowione w
wieloletnim programie orientacyjnym lub jego odpowiedniku. ESDZ i
służby Komisji będą dokładać starań, by w
każdym możliwym przypadku opracować wraz z państwami
członkowskimi wspólne wieloletnie dokumenty programowe. Fundusze UE planowane są w odpowiedzi na
potrzeby i strategie krajów partnerskich, a okresy programowania powinny
być w zasadzie zsynchronizowane z cyklem trwania tych strategii. Unijny
cykl programowania może wyglądać różnie zależnie od
państwa, a co za tym idzie, może się zdarzyć, że kwota
wcześniej zaprogramowanych środków nie obejmie całego cyklu na
lata 2014-2020 ani wszystkich orientacyjnych przydziałów dla danego kraju. W krajach znajdujących się w
sytuacji niestabilnej, kryzysowej i pokryzysowej, w tym w krajach
dotkniętych konfliktem, konieczna jest wyższa elastyczność,
aby możliwe było szybkie programowane lub zmiana programowania pomocy
UE zgodnie ze wspólnym dokumentem ramowym lub krajowym dokumentem strategicznym
lub wszelkimi strategiami UE w zakresie zapobiegania konfliktom, reagowania w
sytuacjach kryzysowych/zarządzania kryzysowego i budowania pokoju. Powinno
to zapewnić niezbędne połączenie różnych
podejść i instrumentów, w szczególności poprzez zadbanie o
odpowiednią równowagę pomiędzy podejściem ukierunkowanym na
bezpieczeństwo, podejściem z punktu widzenia rozwoju oraz
podejściem z punktu widzenia pomocy humanitarnej, oraz poprzez płynne
powiązanie pomocy doraźnej ze wsparciem długoterminowym. Proces programowania/ponownego programowania
powinien przede wszystkim skupić się na kluczowych dziedzinach,
takich jak sprawowanie rządów, przywrócenie świadczenia usług
publicznych i środków utrzymania, budowanie pokoju i państwowości
oraz usunięcie stwierdzonych przyczyn niestabilności lub (ponownego)
wystąpienia konfliktów, jak również podatności na klęski
żywiołowe. Proces przyjmowania lub dostosowania wieloletnich
programów indykatywnych powinien zostać skrócony ze względu na
nierzadko bardzo szybkie tempo zmian sytuacji politycznej. Dokumenty programowe
będą w razie potrzeby poddawane przeglądowi. 6. Proponowana struktura nowego
działu budżetowego dla działań zewnętrznych 6.1 Współpraca z krajami
partnerskimi Unia Europejska w swojej pracy z partnerami
zewnętrznymi skupi się na czterech ogólnych priorytetach w
bezpośrednim zastosowaniu Traktatu: polityce rozszerzenia, polityce
sąsiedztwa, współpracy ze strategicznymi partnerami i współpracy
na rzecz rozwoju. Instrument
Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) będzie w dalszym
ciągu finansowym filarem strategii rozszerzenia i będzie
obejmował wszystkie aspekty polityki wewnętrznej i zagadnienia
tematyczne. Poprzez zachęcanie do włączania nowych strategii i
polityki UE do priorytetów krajowych, celem instrumentu będzie doprowadzenie
do tego, aby kraje kandydujące i potencjalne kraje kandydujące
były w pełni przygotowane do przystąpienia do UE. Nacisk
zostanie położony na wsparcie reform politycznych, w
szczególności wzmocnienie instytucji demokratycznych i rządów prawa
oraz promowanie praw człowieka i podstawowych wolności, rozwoju
społeczno-gospodarczego, współpracy regionalnej, przyjęcia i
wdrożenia dorobku prawnego UE, celów strategii „Europa 2020”, a także
przygotowanie do zarządzania politykami wewnętrznymi po ewentualnym
przystąpieniu. Zwiększona zostanie spójność między
wsparciem finansowym i ogólnymi postępami w realizacji strategii
przedakcesyjnej. Europejski
Instrument Sąsiedztwa (ENI) przyniesie
korzyści krajom sąsiadującym z UE dzięki wsparciu
głębszej współpracy politycznej, ściślejszej
integracji gospodarczej z UE oraz skutecznych i trwałych przemian
demokratycznych. Współpraca z sąsiadami UE będzie opierać
się na zasadzie oferowania „więcej za więcej”, jak zaproponowano
we wspólnym komunikacie Wysokiego Przedstawiciela UE do Spraw Zagranicznych i
Polityki Bezpieczeństwa oraz Komisji Europejskiej zatytułowanym „Nowa
koncepcja działań w obliczu zmian zachodzących w
sąsiedztwie”[8]. Instrument Finansowania Współpracy
na rzecz Rozwoju (DCI) będzie skupiać
się na zwalczaniu ubóstwa. Będzie on także przyczyniać
się do osiągnięcia innych celów działań
zewnętrznych UE, w szczególności wspierania zrównoważonego
rozwoju gospodarczego, społecznego i w dziedzinie środowiska, jak
również promowania demokracji, praworządności, dobrych
rządów i poszanowania praw człowieka. Będzie on
działał w oparciu o : i) programy geograficzne mające na
celu wspieranie regionalnej i dwustronnej współpracy z krajami
rozwijającymi się, które nie są objęte ENI, IPA ani
Europejskim Funduszem Rozwoju. Biorąc pod uwagę konieczność
odpowiedzi na potrzeby i priorytety krajów partnerskich oraz dbałości
o ich zaangażowanie, zgodnie z międzynarodowymi zobowiązaniami
przyjętymi w sprawie skuteczności pomocy, programy geograficzne
będą nadal dominującym elementem DCI; ii) usprawnione programy tematyczne o
większej elastyczności, które umożliwią szybkie reagowanie
na nowe wyzwania o charakterze ogólnoświatowym. Program dotyczący
światowych dóbr publicznych i wyzwań skupi się przede wszystkim
na zmianie klimatu, środowisku naturalnym, energii, rozwoju
społecznym, bezpieczeństwie żywności, zrównoważonym
rolnictwie i migracji, gwarantując jednocześnie spójność z
działaniami na rzecz redukcji ubóstwa. Nie mniej niż 25% środków
z tego programu zostanie przeznaczone na kwestie związane ze zmianą
klimatu oraz środowiskiem, co umożliwi osiągnięcie celu
strategii „Europa 2020”. Co najmniej 20% środków programu dotyczącego
światowych dóbr publicznych i wyzwań zostanie przeznaczone na
wspieranie integracji społecznej i rozwoju społecznego, a
zwłaszcza kluczowych priorytetów takich jak podstawowa opieka zdrowotna i
edukacja. Program dotyczący organizacji społeczeństwa
obywatelskiego i władz lokalnych będzie zmierzał do wzmocnienia
pozycji tych podmiotów w zakresie zaangażowania się w strategie i
procesy na rzecz rozwoju. iii) Panafrykański program w ramach DCI
będzie wspierał wprowadzenie w życie partnerstwa strategicznego
Afryka-UE w uzupełnieniu innych instrumentów na rzecz współpracy z
krajami i regionami afrykańskimi. Należyta uwaga zostanie
poświęcona spójności ogólnej polityki UE, poprzez
uwzględnienie i wzmocnienie zewnętrznego wymiaru polityki
wewnętrznej UE w ramach DCI oraz jego programowania, przy jednoczesnym
uwzględnieniu potrzeb i priorytetów krajów partnerskich zgodnie z zasadami
skuteczności pomocy. Powiązania między pomocą
humanitarną a pomocą rozwojową będą lepiej
uwzględnione dzięki zróżnicowaniu podejścia, a jeśli
chodzi o przydzielanie środków priorytetowo potraktowane zostaną
kraje stojące przed wyzwaniem transformacji. Szczególne zasady
programowania i elastyczność stosowane w krajach znajdujących
się w sytuacji kryzysowej lub pokryzysowej powinny przyczynić
się do propagowania lepszej koordynacji między pomocą humanitarną,
odbudową i rozwojem. W tym kontekście możliwość
zachowania nieprzydzielonych środków pozwoliłaby na uruchamianie – w
drodze zmian do wieloletnich programów orientacyjnych – środków
finansowych na zaradzenie tymczasowym trudnościom. Współpraca z krajami Afryki, Karaibów i
Pacyfiku będzie w dalszym ciągu finansowana przede wszystkim poza
budżetem, w ramach 11. Europejskiego Funduszu Rozwoju (EFR).
Współpraca z krajami i terytoriami zamorskimi zostanie również
objęta przez EFR. Zasady ustalania wysokości wkładu państw
członkowskich do 11. EFR należy zbliżyć do zasad ustalania
wysokości wkładu do ogólnego budżetu UE, aby ułatwić
późniejsze włączenie EFR do budżetu UE. Partnerstwo UE-Grenlandia ma na celu
zachowanie istniejących między nimi bliskich powiązań,
przy jednoczesnym wspieraniu zrównoważonego rozwoju
społeczeństwa Grenlandii. Partnerstwo to powinno zostać
wzmocnione i obejmować takie obszary jak surowce, biorąc pod
uwagę znaczny potencjał gospodarczy w tym kraju. Nowy Instrument
Partnerstwa (PI) będzie rozwijać i promować interesy
unijne i wzajemne, nadając zasięg globalny strategii „Europa 2020”.
Zastąpi on Instrument na rzecz Współpracy z Państwami
Uprzemysłowionymi i pozwoli UE przysłużyć się
efektywnej i elastycznej realizacji celów w zakresie współpracy,
wynikających z naszych stosunków z krajami partnerskimi, poprzez
rozwiązywanie problemów o znaczeniu globalnym. Chociaż
koncentrować się on będzie na partnerach strategicznych i
gospodarkach wschodzących, instrument ten będzie w dalszym ciągu
miał zasięg światowy. Będzie mógł również wspierać
nową współpracę z państwami stopniowo wyrastającymi z
dwustronnej współpracy na rzecz rozwoju. Przestanie istnieć
obowiązkowa klasyfikacja pomocy jako oficjalnej pomocy rozwojowej,
choć zachowana zostanie taka możliwość. Instrument
Partnerstwa może również wspomagać dziedzinę klimatu oraz
różnorodności biologicznej, ale bez przyznawania środków
finansowych ex ante. Przyszłe instrumenty zewnętrzne
powinny również umożliwić UE i jej państwom
członkowskim zwiększenie wpływu na partnerstwa polityczne i gospodarcze
oraz zapewnienie zgodności z zobowiązaniami podjętymi na
różnych forach. UE dąży na przykład do przeznaczenia co
najmniej 20% swojego budżetu na rozwój społeczeństwa
niskoemisyjnego i odpornego na zmianę klimatu oraz na proces
włączenia działań w zakresie zmiany klimatu i
różnorodności biologicznej do instrumentów polityki zewnętrznej.
Ponadto, oprócz środków finansowych
przeznaczonych na program „Erasmus dla wszystkich” w ramach działu 1
programowania budżetowego UE, oraz w celu promowania międzynarodowego
wymiaru szkolnictwa wyższego, orientacyjna kwota 1 812 100 000 EUR z
różnych instrumentów działań zewnętrznych (Instrument
Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju, Europejski Instrument
Sąsiedztwa, Instrument Pomocy Przedakcesyjnej, Instrument Partnerstwa oraz
Europejski Fundusz Rozwoju) zostanie przydzielona, zgodnie z celami
działań zewnętrznych UE określonymi w art. 21 TUE, na
działania mobilności edukacyjnej, a także na
współpracę i dialog polityczny z
władzami/instytucjami/organizacjami z krajów kwalifikujących się
w ramach tych instrumentów działań zewnętrznych. 6.2 Wspieranie demokracji i praw
człowieka na świecie Wzmocnienie Europejskiego
Instrumentu na rzecz Demokracji i Praw Człowieka (EIDHR) pozwoli
UE na udzielanie większego wsparcia rozwojowi silnych
społeczeństw obywatelskich oraz ich szczególnej roli jako
głównych podmiotów w procesie pozytywnych przemian demokratycznych i
działań rzecz praw człowieka. Będzie to obejmować
zwiększanie zdolności UE do szybkiego reagowania na sytuacje
kryzysowe w dziedzinie praw człowieka i nasilenia wsparcia dla
określonych międzynarodowych i regionalnych mechanizmów ochrony praw
człowieka. Wsparcie przeznaczone będzie także na misje
obserwacji wyborów, realizacje ich zaleceń i poprawę demokratycznych
procesów wyborczych. 6.3 Zapobieganie sytuacjom
kryzysowym i zarządzanie kryzysowe Środki w ramach Instrumentu na
rzecz Stabilności (IfS) zostaną zwiększone w sposób
odzwierciedlający coraz bardziej złożony kontekst
międzynarodowy. Jego część niepodlegająca
programowaniu będzie przeznaczona na działania w sytuacjach
kryzysowych, w tym na wypadek klęsk żywiołowych.
Część możliwa do zaprogramowania będzie
koncentrować się na rozwijaniu potencjału na wypadek sytuacji
kryzysowych i rozwiązywaniu kwestii globalnych i ponadregionalnych, takich
jak terroryzm, przestępczość zorganizowana, nielegalny handel,
ochrona infrastruktury krytycznej oraz zdrowia publicznego i ograniczanie
ryzyka związanego z materiałami chemicznymi, biologicznymi,
radiologicznymi i jądrowymi. Będzie on również wspierał
działania służące właściwemu rozwiązywaniu
szczególnych problemów kobiet i dzieci w sytuacjach kryzysu i konfliktu, w tym
problemu narażenia na przemoc ze względu na płeć. Celem Instrumentu Współpracy w
dziedzinie Bezpieczeństwa Jądrowego (INSC) nadal będzie
wspieranie wysokiego poziomu bezpieczeństwa jądrowego, ochrony przed
promieniowaniem oraz stosowanie sprawnych i skutecznych zabezpieczeń
materiałów jądrowych w państwach trzecich, w szczególności
w krajach sąsiadujących, zgodnie z obowiązującymi
konwencjami i standardami międzynarodowymi. 6.4 Inne instrumenty finansowania
działań zewnętrznych Do innych instrumentów polityki
zewnętrznej UE należy pomoc makrofinansowa dla państw trzecich.
Jest to instrument wykorzystywany w wyjątkowych sytuacjach do przyznawania
pomocy finansowej natury makroekonomicznej w celu rozwiązania tymczasowych
trudności związanych z bilansem płatniczym. Warunkiem
wstępnym udzielenia pomocy jest udział MFW. Tego rodzaju pomoc jest
wykorzystywania głownie w krajach sąsiadujących z UE. Decyzje o
przyznaniu pomocy makrofinansowej będą pozostawały w zgodzie z
priorytetami działań zewnętrznych UE. Takie instrumenty, jak pomoc humanitarna,
ochrona ludności i pomoc makrofinansowa – chociaż nie przedstawiono ich
szczegółowo powyżej – będą finansowane w ramach działu
„Globalny wymiar Europy” w wieloletnich ramach finansowych na lata 2014 – 2020. Ponadto budżet wspólnej polityki
zagranicznej i bezpieczeństwa w dalszym ciągu będzie
wspierać działania niezwiązane z wojskiem i
obronnością. 7. Spójność
między instrumentami Instrumenty polityki zewnętrznej UE
będą nadal realizowane w tych samych krajach, co w
przeszłości. Z tymi gospodarkami wschodzącymi, które
wyrosną z dwustronnej współpracy na rzecz rozwoju, jak np. Brazylia,
Chiny i Indie, powinny zostać ustanowione inne partnerstwa z
wykorzystaniem dostępnych instrumentów innych niż współpraca
dwustronna na rzecz rozwoju. Może to być regionalna współpraca
na rzecz rozwoju oraz programy tematyczne w ramach Instrumentu Finansowania
Współpracy na rzecz Rozwoju, Europejskiego Instrumentu na rzecz Demokracji
i Praw Człowieka, Instrumentu na rzecz Stabilności, Instrumentu
Partnerstwa lub elementy zewnętrzne instrumentów wewnętrznych.
Zgodnie z nowym Traktatem, ESDZ i służby Komisji będą
kłaść szczególny nacisk na spójność z różnymi
obszarami polityki i różnymi instrumentami w trakcie fazy programowania. [1] Instrument Pomocy Przedakcesyjnej, Europejski Instrument
Sąsiedztwa, Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju,
decyzja Komisji w sprawie wykonania decyzji Rady w sprawie stosunków
łączących Unię Europejską z jednej strony z
Grenlandią oraz Królestwem Danii z drugiej strony, Instrument Partnerstwa,
Europejski Instrument na rzecz Demokracji i Praw Człowieka, Instrument na
rzecz Stabilności, Instrument Współpracy w dziedzinie
Bezpieczeństwa Jądrowego. Zasady te będą również
przyświecać stosowaniu instrumentów związanych z pomocą
humanitarną, ochroną ludności i pomocą makrofinansową. [2] COM(2011) 500 „Budżet z perspektywy Europy 2020 –
część II”. [3] Zgodnie z art. 290 TFUE. [4] Art. 21 i 22 TUE. [5] Artykuł 210 TFUE. [6] Oprócz krajów w procesie rozszerzenia, w których
strategicznego planowania pomocy finansowej dokonuje Komisja w oparciu o
strategię rozszerzenia. [7] Dokładne kwoty zostaną określone
później. Przepis został już włączony do projektu
rozporządzenia o DCI. W ramach IPA programy wieloletnie mogą być
przyjmowane bez względu na kwoty. [8] COM (2011) 303.