ZIELONA KSIĘGA w sprawie prawa do łączenia rodzin obywateli państw trzecich zamieszkujących w Unii Europejskiej (dyrektywa 2003/86/WE) /* KOM/2011/0735 wersja ostateczna */
I. Wprowadzenie i cel zielonej księgi Łączenie rodzin jest dla imigrantów niezbędne,
by móc prowadzić życie rodzinne. Od 2003 r. istnieją wspólne europejskie
przepisy imigracyjne, które na szczeblu UE regulują warunki wykonywania prawa
do łączenia rodzin obywateli państw trzecich[1]. Dyrektywa określa warunki wjazdu i pobytu
dla członków rodziny spoza UE dołączających do osoby niebędącej obywatelem UE,
która przebywa już legalnie w jednym z państw członkowskich. Dyrektywa ta nie
ma zastosowania do obywateli UE[2]. Przyjęcie
dyrektywy uznano jedynie za pierwszy etap harmonizacji, a dyrektywa została po
przyjęciu skrytykowana przez organizacje pozarządowe i przedstawicieli
środowisk akademickich jako ustanawiająca raczej niski poziom harmonizacji.
Jednocześnie w ciągu ostatnich lat niektóre państwa członkowskie ustanowiły
restrykcyjne przepisy, a nawet wezwały do zmiany dyrektywy[3] w celu
włączenia do niej kolejnych warunków w odniesieniu łączenia rodzin. Twierdzą
one, że zmiany takie są konieczne, aby można było zająć się kwestią nadużyć i
lepiej zarządzać dużym napływem imigrantów. Łączenie rodzin stanowi znaczną, choć
zmniejszającą się[4],
część legalnej migracji. Na początku pierwszej dekady XXI wieku migracja
rodzinna wydawała się stanowić w państwach członkowskich, które dysponują
wiarygodnymi danymi, ponad 50 % całkowitej legalnej imigracji. Obecnie
udział ten wynosi około jednej trzeciej całej imigracji do UE. Udział
ten jest jeszcze mniejszy, jeśli wziąć pod uwagę jedynie osoby, których dotyczy
dyrektywa, tj. obywateli państw trzecich dołączających do obywateli państw
nienależących do UE, co odpowiada liczbie około 500 000 migrantów na poziomie
UE i stanowi 21 % całkowitej liczby dokumentów pobytowych[5]. Zarówno w programie sztokholmskim, jak i w
Europejskim pakcie o imigracji i azylu łączenie rodzin określono jako kwestię,
w przypadku której należy dalej rozwijać polityki UE, uwzględniając przy tym
szczególnie środki dotyczące integracji. W pierwszym sprawozdaniu z wdrażania
dyrektywy (COM 2008/610)[6]
Komisja wskazała na problemy z jej wdrażaniem na szczeblu krajowym oraz na
niedociągnięcia dyrektywy. Z jednej strony zidentyfikowano kilka zagadnień
przekrojowych dotyczących niewłaściwej transpozycji (przepisy dotyczące
ułatwień wizowych, przyznawanie autonomicznych dokumentów pobytowych, uwzględnianie
najlepszego interesu dziecka, możliwości zadośćuczynienia prawnego oraz
bardziej korzystne przepisy dotyczące łączenia rodzin uchodźców). Z drugiej
strony w sprawozdaniu stwierdzono, że sama dyrektywa pozostawia państwom
członkowskim zbyt wiele swobody przy stosowaniu niektórych jej przepisów
fakultatywnych, w szczególności w odniesieniu do dopuszczalnych okresów
oczekiwania, wymogu dotyczącego dochodów i możliwych środków dotyczących
integracji. W związku z powyższym Komisja uważa, że należy
zainicjować debatę publiczną w sprawie łączenia rodzin, podkreślając niektóre
zagadnienia objęte zakresem kompetencji omawianej dyrektywy[7], co jest
celem niniejszej zielonej księgi. Wzywa się wszystkie zainteresowane strony do
odpowiedzi na kilka pytań dotyczących tego, w jaki sposób wprowadzić
skuteczniejsze przepisy UE w sprawie łączenia rodzin i dostarczyć dostępnych
informacji i danych odnośnie do stosowania dyrektywy, które będą stanowiły
podstawę do jakościowej oceny. Należy przy tym mieć na uwadze cel dyrektywy, a
mianowicie określenie warunków wykonywania prawa do łączenia rodzin oraz
ułatwianie integracji obywateli państw trzecich, którzy spełniają te warunki w
danym państwie członkowskim[8].
Komisja zwraca się w szczególności do państw członkowskich, które zgłaszały
problemy nadużycia prawa do łączenia rodzin, aby sprecyzowały i ujęły je w
formie ilościowej, aby można było reagować na nie na poziomie UE w sposób
bardziej ukierunkowany. W zależności od wyników tych konsultacji
Komisja zdecyduje, czy niezbędne są konkretne działania następcze (np. zmiana
dyrektywy, wytyczne interpretacyjne lub zachowanie statusu quo). Wszelkie
ewentualne instrumenty UE będą musiały być zgodne z Kartą praw podstawowych, w
szczególności z zasadami poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, prawem do
zawarcia związku małżeńskiego, prawami dziecka, zasadą niedyskryminacji, a
także z innymi zobowiązaniami międzynarodowymi. Komisja zadba zatem o to, by
wszelkie możliwe działania następcze były przedmiotem dogłębnej oceny ich
skutków dla praw podstawowych oraz zgodne z Kartą praw podstawowych wg „listy
kontrolnej dotyczącej praw podstawowych” ustanowionej przez Komisję w strategii
skutecznego wprowadzania w życie Karty praw podstawowych[9]. II. Pytania skierowane do zainteresowanych
stron 1. Zakres stosowania 1.1 Kto może posiadać status
członka rodziny rozdzielonej w myśl dyrektywy? Dyrektywa określa dwa warunki, które muszą być
spełnione, by osoba mogła być uznana za członka rodziny rozdzielonej:
posiadanie dokumentu pobytowego o okresie ważności wynoszącym przynajmniej
jeden rok i uzasadnione przypuszczenia uzyskania prawa stałego pobytu[10] (art. 3
ust. 1). Dyrektywa pozostawia państwom członkowskim margines interpretacji w
odniesieniu do drugiego warunku, co może prowadzić do braku pewności prawnej i
do wyłączenia prawie każdego obywatela państwa trzeciego z zakresu dyrektywy. Oprócz tych dwóch warunków art. 8 ust. 1 zezwala państwom członkowskim
na wprowadzenie wymogu minimalnego okresu legalnego pobytu (nieprzekraczającego
dwóch lat), zanim nastąpi połączenie rodziny. Oznacza to, że istnieje możliwość
złożenia wniosku, ale państwa członkowskie mogą opóźnić wydanie zezwolenia na
połączenie rodziny do momentu upływu okresu określonego w ich przepisach
krajowych. Pytanie 1 Czy wszystkie te kryteria (uzasadnione przypuszczenie uzyskania prawa stałego pobytu w chwili złożenia wniosku, jak uregulowano to w art. 3, oraz okres oczekiwania przed połączeniem rodziny, jaki faktycznie może zostać ustanowiony zgodnie z przepisami art. 8) są właściwym podejściem i najlepszym sposobem dla określenia, kto może uzyskać status członka rodziny rozdzielonej? 1.2. Kwalifikujący się członkowie
rodziny 1.2.1. Bezwzględnie wiążące przepisy
- rodzina nuklearna Obecnie art. 4 ust. 1 dyrektywy stanowi, że (z
zastrzeżeniem innych warunków określonych w dyrektywie) państwa członkowskie
zezwalają na wjazd i pobyt członków rodziny „podstawowej” lub inaczej
„nuklearnej”, co oznacza małżonka członka rodziny rozdzielonej i nieletnich
dzieci członka rodziny rozdzielonej lub jego małżonka. Jednak nawet w tej
kategorii dyrektywa dopuszcza pewne ograniczenia. W odniesieniu do małżonka zgodnie z art. 4 ust. 5 państwa
członkowskie mogą ustalić wymóg minimalnego wieku (który zgodnie z dyrektywą
może wynosić maksymalnie 21 lat), niezależnie od tego, czy odpowiada on
ustawowemu wiekowi osiągnięcia pełnoletności w danym państwie członkowskim.
Powodem wprowadzenia tego przepisu były obawy, że przepisy w sprawie łączenia
rodzin mogłyby być nadużywane do celów małżeństw wymuszonych. Trudno jest
jednak oszacować, czy jest to rzeczywisty problem i jaka jest jego skala. Pytanie 2 Czy zasadny jest wymóg osiągnięcia przez małżonka minimalnego wieku, który różni się od wieku pełnoletności w danym państwie członkowskim? Czy istnieją inne sposoby zapobiegania małżeństwom wymuszonym w kontekście łączenia rodzin, a jeśli tak, to jakie? Czy posiadają Państwo niezbite dowody na istnienie problemu wymuszonych małżeństw? Jeśli tak, jak duży jest to problem (dane statystyczne) i czy jest on związany z przepisami dotyczącymi łączenia rodzin (ustalenie innego wieku minimalnego niż wieku pełnoletności)? W
odniesieniu do nieletnich dzieci dyrektywa dopuszcza dwa kolejne
ograniczenia, które stanowią odstępstwo w formie klauzuli zawieszającej. Z
pierwszego odstępstwa (art. 4 ust. 1 ostatni paragraf) dotyczącego
przypadku, gdy dziecko w wieku powyżej 12 lat przybywa niezależnie od
pozostałej rodziny, a państwo członkowskie może sprawdzić, czy spełnia ono
warunki integracji[11],
skorzystało tylko jedno państwo członkowskie. Drugie możliwe ograniczenie (art.
4 ust. 6) mówi o tym, że w przypadku dzieci w wieku powyżej 15 lat państwo
członkowskie może zezwolić na wjazd na podstawie innej niż łączenie rodziny. Z
odstępstwa tego nie skorzystało żadne państwo członkowskie. Pytanie 3 Czy są Państwo zainteresowani utrzymaniem tych klauzul zawieszających – takich jak klauzula dotycząca dzieci w wieku powyżej 15 lat – które nie są wykorzystywane przez państwa członkowskie? 1.2.2. Klauzula fakultatywna – inni
członkowie rodziny Ponieważ
dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie tylko do zapewnienia łączenia rodzin
nuklearnych, państwa członkowskie mogą swobodnie decydować o tym, czy ująć w
swoim ustawodawstwie krajowym innych członków rodziny (art. 4 ust. 3). Pomimo
faktu, że jest to jedynie klauzula fakultatywna, ponad połowa państw
członkowskich zdecydowała się włączyć rodziców członka rodziny rozdzielonej lub
rodziców jego małżonka. W tym kontekście należy zauważyć, że z motywu 5 dyrektywy
wynika, iż państwa członkowskie, które w swoich krajowych przepisach prawa
rodzinnego uznają małżeństwa osób tej samej płci, powinny to czynić również
podczas stosowania dyrektywy[12].
Podobnie w przypadku gdy państwa członkowskie uznają w swoich krajowych
przepisach prawa rodzinnego partnerstwa w zarejestrowanym związku między
osobami tej samej płci i stosują klauzulę fakultatywną dyrektywy w odniesieniu
do partnerów w zarejestrowanych związkach, powinny to czynić również w
przypadku partnerów tej samej płci. Pytanie 4 Czy zasady dotyczące członków rodziny kwalifikujących się do łączenia rodzin są odpowiednie i wystarczająco obszerne, aby wziąć pod uwagę różne definicje rodziny wykraczające poza definicję rodziny nuklearnej? 2. Wymogi dotyczące wykonywania prawa do
łączenia rodzin Dyrektywa nie zobowiązuje państw członkowskich
do wprowadzania warunków dla łączenia rodzin, takich jak różne środki dotyczące
integracji, ale pozwala im na to. Stosowanie innych warunków w odniesieniu do
łączenia rodzin w UE jest natomiast niedozwolone. 2.1 Środki dotyczące integracji Klauzula fakultatywna (art. 7 ust. 2)
umożliwia państwom członkowskim wymaganie od obywateli państw trzecich
przestrzegania środków dotyczących integracji. Był to jeden z najbardziej
kontrowersyjnych i dyskutowanych wymogów podczas negocjacji. Sama dyrektywa w
swoim obecnym kształcie nie udziela dokładnych wskazówek odnośnie do tego, czym
powinny być te środki dotyczące integracji i jak powinny one być stosowane.
Środki takie są wykorzystywane jedynie w niektórych państwach członkowskich.
Trzy państwa członkowskie stosują te środki jako warunek do spełnienia przed
wjazdem na ich terytorium, wymagając od członków rodziny przejścia testów
językowych, testów z zakresu wiedzy o społeczeństwie państwa przyjmującego lub
podpisania umowy zobowiązującej ich do uczestnictwa po wjeździe w kursach
obywatelskich i w razie potrzeby kursach językowych. Inne państwa
członkowskie wymagają od członków rodziny wypełnienia pewnych obowiązków tylko
po wjeździe, takich jak udział w kursach integracyjnych (przede wszystkim
językowych). Dopuszczalność środków dotyczących integracji
– jak już stwierdzono w sprawozdaniu z oceny – powinno zależeć od tego, czy
służą one celowi ułatwiania integracji i czy są one zgodne z zasadami
proporcjonalności[13]
i pomocniczości. W przypadku decyzji w sprawie wniosków o łączenie rodzin,
jeżeli wymagane jest poddanie się testom, należy wziąć pod uwagę to, czy można
zapewnić odpowiednie przesłanki umożliwiające przygotowanie się do nich (przetłumaczone
materiały, kursy) i czy są one dostępne (lokalizacja, opłaty). Pod uwagę
należy wziąć również szczególne okoliczności indywidualne (takie jak wykazany
analfabetyzm, stan zdrowia). Odnowiony
Europejski program integracji obywateli państw trzecich[14] zawiera
szczegółowe zalecenia dla państw członkowskich również w odniesieniu do
organizowania kursów językowych odzwierciedlających różne potrzeby migrantów na
różnych etapach ich procesu integracji, w tym programów wprowadzających dla
nowo przybyłych migrantów. Pytanie 5 Czy środki te skutecznie służą integracji? W jaki sposób można to ocenić w praktyce? Które środki dotyczące integracji są najbardziej skuteczne w tym zakresie? Czy Państwa zdaniem przydatne byłoby bardziej szczegółowe sformułowanie tych środków na szczeblu UE? Czy zaleciliby Państwo wprowadzenie środków przed wjazdem na terytorium UE? Jeśli tak, w jaki sposób można zagwarantować, że środki takie nie będą prowadzić de facto do niepożądanych przeszkód dla łączenia rodzin (takich jak nieproporcjonalnie wysokie opłaty lub wymogi) i będą uwzględniać indywidualne okoliczności, takie jak wiek, analfabetyzm, niepełnosprawność czy też poziom wykształcenia? 2.2 Czas oczekiwania w
odniesieniu do możliwości przyjęcia Artykuł 8 akapit drugi przewiduje szczególne
odstępstwo w przypadku tych państw członkowskich, których ustawodawstwo
uwzględniało możliwości przyjęcia w momencie przyjęcia dyrektywy. Umożliwia im
ono wprowadzenie trzyletniego okresu oczekiwania od chwili złożenia wniosku. W
związku z tą klauzulą Europejski Trybunał Sprawiedliwości[15] orzekł,
że dokument pobytowy należy wystawić najpóźniej w ciągu trzech lat od chwili
zarejestrowania wniosku, jeśli warunki są spełnione. Innymi
słowy, możliwości przyjęcia mogą być jednym z czynników branych pod uwagę przy
rozpatrywaniu wniosków, ale nie mogą być one interpretowane jako zezwalające na
system kontyngentów lub trzyletni okres oczekiwania nakładany bez odniesienia
do konkretnych okoliczności w poszczególnych przypadkach. Odstępstwo to jest stosowane
przez tylko jedno państwo członkowskie. Pytanie 6 Czy w kontekście stosowania dyrektywy konieczne i uzasadnione jest utrzymanie w dyrektywie odstępstwa przewidującego trzyletni okres oczekiwania od złożenia wniosku? 3. Wjazd i pobyt członków rodziny Państwa członkowskie muszą przyznać członkom
rodziny pierwszy dokument pobytowy ważny co najmniej jeden rok (art. 13 ust.
2). Ponadto okres ważności dokumentów pobytowych udzielonych członkom rodziny z
zasady nie powinien być dłuższy niż okres ważności dokumentu pobytowego członka
rodziny rozdzielonej (art. 13 ust. 3). Podczas wdrażania wspomnianych przepisów mogą pojawić się problemy,
jeżeli pozostały okres ważności dokumentu pobytowego członka rodziny
rozdzielonej w momencie wystawiania dokumentu pobytowego jego członkowi rodziny
jest krótszy niż jeden rok. W tym przypadku te dwa przepisy mogłyby stać ze
sobą w sprzeczności, a szczególnie wówczas gdy proces przedłużenia dokumentu
pobytowego członka rodziny rozdzielonej jest już w toku. Pytanie 7 Czy powinny istnieć szczegółowe przepisy dotyczące sytuacji, gdy pozostały okres ważności dokumentu pobytowego członka rodziny rozdzielonej jest krótszy niż jeden rok, ale ma on zostać przedłużony? 4. Kwestie dotyczące azylu 4.1 Wykluczenie ochrony
uzupełniającej Obywatele
państw trzecich, którzy korzystają z ochrony uzupełniającej, są wyłączeni z
zakresu stosowania dyrektywy (art. 3 ust. 2 lit. b). W programie sztokholmskim
wezwano jednak do ustanowienia jednolitego statusu ochrony będącego jednym z
głównych celów utworzenia wspólnego europejskiego systemu azylowego, gdyż
potrzeby ochrony uchodźców i beneficjentów ochrony uzupełniającej są takie
same. W związku z tym należy dążyć do jeszcze większego zbliżenia praw
beneficjentów ochrony uzupełniającej i praw udzielanych uchodźcom, jak
podkreślono to w przekształconej dyrektywie w sprawie kwalifikowania[16].
Powstaje więc pytanie, czy takie zbliżenie powinno mieć miejsce również w
odniesieniu do łączenia rodzin, co wiązałoby się z koniecznością dostosowania
zakres podmiotowego tej dyrektywy. Pytanie 8 Czy łączenie rodzin obywateli państw trzecich, którzy korzystają z ochrony uzupełniającej, powinno podlegać przepisom dyrektywy w sprawie prawa do łączenia rodzin? Czy beneficjenci ochrony uzupełniającej powinni korzystać z bardziej korzystnych przepisów dyrektywy w sprawie prawa do łączenia rodzin, które zwalniają uchodźców z obowiązku spełniania niektórych wymogów (zakwaterowania, ubezpieczenia zdrowotnego, stabilnych i regularnych zasobów)? 4.2 Inne kwestie związane z polityką azylową Dyrektywa
zawiera korzystniejsze przepisy dla uchodźców (rozdział V). Państwa
członkowskie mogą jednak ograniczyć stosowanie tych bardziej korzystnych
przepisów do określonych sytuacji: na przykład do związków rodzinnych, które
powstały przed wjazdem uchodźcy do państwa członkowskiego (art. 9 ust. 2), lub
do wniosków o łączenie rodziny przedłożonych w terminie trzech miesięcy od
przyznania statusu uchodźcy (art. 12 ust. 1). Te potencjalne ograniczenia nie
uwzględniają w wystarczający sposób specyfiki ich sytuacji. Uchodźcy napotykają
trudności natury praktycznej, które są związane z ich szczególną sytuacją i
różnią się od problemów, z którymi mają do czynienia inni obywatele państw
trzecich (np. problemy z utrzymaniem kontaktu z rodziną pozostawioną w kraju
pochodzenia). Ponadto może się zdarzyć, że uchodźca spędził już długi czas na
uchodźstwie lub na terytorium państwa członkowskiego w oczekiwaniu na wynik
procedury azylowej i założył w tym czasie rodzinę. Uchodźcy mogą też nie
wiedzieć o członkach rodziny, którzy wciąż pozostają przy życiu, lub nie być w
stanie okazać informacji dotyczących miejsca ich pobytu lub dostarczyć
niezbędnej dokumentacji do złożenia wniosku o łączenie rodziny w krótkim czasie
po otrzymaniu statusu ochrony. Członkowie ich rodzin być może też
przeżyli podobne konflikty, traumatyczne sytuacje i cierpienia, jakich
doświadczyli sami uchodźcy. Z tego względu niektóre kwestie należy w tym
kontekście ponownie rozważyć – w szczególności by móc ocenić, czy te
potencjalne ograniczenia powinny zostać z dyrektywy usunięte. Pytanie 9 Czy państwa członkowskie powinny w dalszym ciągu mieć możliwość ograniczania stosowania bardziej korzystnych przepisów dyrektywy do uchodźców, których związki rodzinne powstały przed ich wjazdem na terytorium państwa członkowskiego? Czy łączenie rodzin powinno być zapewnione dla szerszej kategorii członków rodziny, którzy pozostają na utrzymaniu uchodźcy, a jeśli tak, to w jakim stopniu? Czy od uchodźców powinno się nadal wymagać przedstawienia dowodów, że spełniają oni wymogi dotyczące zakwaterowania, ubezpieczenia zdrowotnego i zasobów, jeżeli wniosek o łączenie rodziny nie został złożony w terminie trzech miesięcy od przyznania statusu uchodźcy? 5. Oszustwa, nadużycia, kwestie
proceduralne 5.1 Wywiady i badania W
art. 5 ust. 2 dyrektywy przewidziana jest możliwość przeprowadzania rozmów i
podejmowania innych badań, jeżeli uznane zostanie to za niezbędne. Szereg
państw członkowskich wprowadziło możliwość przeprowadzania testów DNA dla
udowodnienia więzi rodzinnych. W dyrektywie nie wspomina się o tego rodzaju
dowodach. Komisja stwierdziła, że aby takie wywiady i inne badania były
dopuszczalne na mocy prawa unijnego, muszą one być proporcjonalne – czyli nie
mogą sprawiać, że prawo do łączenia rodzin będzie bezskuteczne – i muszą
respektować prawa podstawowe, w szczególności prawo do prywatności i życia
rodzinnego. Pytanie 10 Czy mają Państwo niezbite dowody na istnienie problemu oszustw? Jak duży jest to problem (dane statystyczne)? Czy uważają Państwo, że przepisy dotyczące wywiadów i badań, w tym testów DNA, mogą przyczynić się do ich rozwiązania? Czy Państwa zdaniem przydatne byłoby bardziej szczegółowe uregulowanie kwestii tych wywiadów lub badań na szczeblu UE? 5.2 Małżeństwa dla pozoru Małżeństwo
dla pozoru jest szczególnym przypadkiem oszustwa, któremu państwa członkowskie
powinny przeciwdziałać. Oprócz ogólnych zasad proceduralnych w art. 16 ust. 4
dyrektywy przewidziana jest możliwość przeprowadzania specjalnych kontroli i
inspekcji, jeżeli istnieje podstawa do przypuszczenia, że popełniono oszustwo
lub wstąpiono w związek małżeński dla pozoru. Tego rodzaju przepisy istnieją w
każdym systemie krajowym; w projekcie finansowanym przez UE zebrano praktyki
stosowane w państwach członkowskich[17].
Niemniej jednak trudno jest oszacować, czy jest to poważny problem dla państw
członkowskich oraz czy jest powiązany z dyrektywą. Pytanie 11 Czy mają Państwo niezbite dowody na istnienie problemu małżeństw dla pozoru? Czy posiadają Państwo dane statystyczne dotyczące takich małżeństw (o ile je wykryto)? Czy problem ten jest związany z przepisami dyrektywy? Czy przepisy dyrektywy dotyczące kontroli i inspekcji mogłyby być skuteczniej wdrażane, a jeśli tak, to w jaki sposób? 5.3 Opłaty Obecnie
na szczeblu UE brak jest harmonizacji w odniesieniu do opłat uiszczanych do
celów łączenia rodzin (opłaty za złożenie wniosku, opłaty z tytułu wiz i
dokumentów pobytowych i inne koszty związane z wypełnianiem warunków, takich
jak testy językowe przed opuszczeniem kraju, jeżeli takowe istnieją, itp.).
Nadmiernie wysokie opłaty ograniczają możliwość korzystania z prawa do łączenia
rodzin i przez to mogą osłabić skutek dyrektywy. Brak przepisów UE w tej dziedzinie
doprowadził do powstania dużych różnic w wysokości opłat w państwach
członkowskich. Pytanie 12 Czy należy uregulować opłaty administracyjne pobierane w ramach postępowania? Jeśli tak, to czy uregulowania powinny przybrać formę gwarancji czy też konieczne są dokładniejsze wskazania? 5.4 Długość procedury – termin
dla podjęcia decyzji administracyjnej Procedura
składania wniosków o łączenie rodziny może być dość długa. Dyrektywa wyznacza
nieprzekraczalny termin, w którym należy przekazać wnioskodawcy pisemne
powiadomienie o podjętej decyzji. Powiadomienie o decyzji powinno zostać
dostarczone nie później niż w ciągu dziewięciu miesięcy od dnia, w którym
złożono wniosek (art. 5 ust. 4). Państwa członkowskie mogą jednak przedłużyć
ten nieprzekraczalny termin, jeżeli uzasadniają to wyjątkowe okoliczności
związane ze złożonym charakterem wniosku. W praktyce takie terminy są określone
średnio na poziomie trzech miesięcy i są opatrzone klauzulą przedłużenia. Q13 Czy termin dla rozpatrzenia wniosku określony w dyrektywie jest uzasadniony? 5.5 Klauzule horyzontalne W
dyrektywie istnieją dwie bezwzględnie obowiązujące klauzul horyzontalne.
Zgodnie z art. 5 ust. 5 państwa członkowskie są przy rozpatrywaniu wniosków
zobowiązane do należytego uwzględnienia interesu nieletnich dzieci. Przepis ten
jest odzwierciedleniem zobowiązania zawartego w art. 24 ust. 2 Karty praw
podstawowych Unii Europejskiej, a także w art. 3 ust. 1 Konwencji ONZ o prawach
dziecka, że we wszystkich działaniach dotyczących dzieci należy przede
wszystkim uwzględnić najlepszy interes dziecka, jak również potrzeby wyrażonej
w art. 24 ust. 3 Karty, że każde dziecko ma prawo do utrzymywania stałego,
osobistego związku z obojgiem rodziców. Europejski Trybunał Sprawiedliwości
szczególnie zaakcentował te postanowienia Karty oraz art. 5 ust. 5 w swoim
orzecznictwie w tym przedmiocie[18].
Jak wynika ze sprawozdania z wdrażania dyrektywy, wiele państw członkowskich
wdrożyło tę klauzulę jednak jedynie w formie ogólnego odniesienia do innych
instrumentów międzynarodowych (np. Europejskiej konwencji o ochronie praw
człowieka i podstawowych wolności oraz Konwencji ONZ o prawach dziecka)[19]. Drugą
klauzulą horyzontalną jest zawarte w art. 17 zobowiązanie do należytego
uwzględnienia charakteru i trwałości więzi rodzinnych danej osoby, czasu pobytu
tej osoby w państwie członkowskim oraz istnienia rodziny, a także więzi
kulturowych i społecznych z państwem pochodzenia. Innymi słowy klauzula ta
zobowiązuje państwa członkowskie do indywidualnego zbadania każdego przypadku,
do czego wezwał też wyraźnie Trybunał Sprawiedliwości w swoim orzecznictwie[20]. Pytanie 14 W jaki sposób można ułatwić i zapewnić w praktyce stosowanie tych klauzul horyzontalnych? 6. Wnioski i działania następcze Komisja zamierza rozpocząć szeroko zakrojoną
debatę ze wszystkimi zainteresowanymi stronami. Do udziału w niej poprzez
odpowiedzi na wymienione powyżej pytania zaprasza się wszystkie instytucje UE,
władze krajowe, regionalne i lokalne, kraje kandydujące, partnerskie kraje
trzecie, organizacje międzyrządowe i pozarządowe, wszystkie podmioty publiczne
i prywatnych usługodawców zajmujących się sprawami związanymi z członkami
rodzin, środowiska akademickie, partnerów społecznych, organizacje
społeczeństwa obywatelskiego i indywidualnych obywateli. Komisja planuje zorganizować wysłuchanie
publiczne. W celu przygotowania powyższego Komisja prosi wszystkie
zainteresowane strony do przysyłania swoich odpowiedzi w ramach niniejszych
konsultacji na piśmie najpóźniej do dnia 1 marca 2012 r. na następujący adres: Immigration and Integration Unit –
"Green Paper on Family reunification" Directorate General Home Affairs European Commission B-1049 Brussels e-mail: HOME-family-reunification-green-paper@ec.europa.eu Wszystkie istotne uwagi zostaną opublikowane
na portalu internetowym „Twój głos w Europie” pod adresem: http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_pl.htm Załącznik: Łączenie rodzin w liczbach Łączna liczba dokumentów pobytowych
wydanych obywatelom państw trzecich dołączających do obywateli państw spoza UE
(powody rodzinne, w porównaniu do łącznej liczby dokumentów pobytowych wydanych
obywatelom państw trzecich (wszystkie powody) || Pierwsze dokumenty pobytowe dla obywateli państw trzecich dołączających do obywateli państw spoza UE z powodów rodzinnych || Łączna liczba pierwszych dokumentów pobytowych wydanych obywatelom państw trzecich z wszystkich powodów || Udział dokumentów pobytowych wydanych obywatelom państw trzecich dołączającym do obywateli państw spoza UE w łącznej liczbie pierwszych dokumentów pobytowych wydanych obywatelom państw trzecich PAŃSTWO/ ROK || 2008 || 2009 || 2010 || 2008 || 2009 || 2010 || 2008 || 2009 || 2010 Belgia || 7 333 || 8 596 || 9 997 || 46 201 || 58 939 || 67 653 || 15,9 || 14,6 || 14,8 Bułgaria || 1 480 || 1 482 || 1 725 || 3 933 || 4 385 || 4 051 || 37,6 || 33,8 || 42,6 Republika Czeska || 9 712 || 8 281 || 13 398 || 61 350 || 27 539 || 34 653 || 15,8 || 30,1 || 38,7 Dania || : || 1 410 || 1 490 || 31 655 || 30 255 || 28 576 || : || 4,7 || 5,2 Niemcy || 29 215 || 29 761 || 28 200 || 114 289 || 121 954 || 117 202 || 25,6 || 24,4 || 24,1 Estonia || : || : || : || 3 884 || 3 777 || 2 647 || : || : || : Irlandia || 456 || 568 || 300 || 28 926 || 25 509 || 22 235 || 1,6 || 2,2 || 1,3 Grecja || 18 684 || 19 570 || 13 398 || 40 411 || 45 148 || 33 623 || 46,2 || 43,3 || 39,8 Hiszpania || 103 640 || 82 521 || 89 905 || 399 827 || 290 813 || 257 918 || 25,9 || 28,4 || 34,9 Francja || 32 333 || 29 607 || 29 400 || 188 723 || 193 500 || 194 973 || 17,1 || 15,3 || 15,1 Włochy || 60 134 || 70 904 || 160 200 || 550 226 || 506 833 || 589 988 || 10,9 || 14,0 || 27,2 Cypr || 1 || 1 || 741 || 25 156 || 25 638 || 19 139 || 0,0 || 0,0 || 3,9 Łotwa || 1 498 || 414 || 413 || 7 706 || 2 304 || 2 329 || 19,4 || 18,0 || 17,7 Litwa || 641 || 764 || 691 || 5 298 || 2 659 || 1 861 || 12,1 || 28,7 || 37,1 Luksemburg || : || : || : || : || : || : || : || : || : Węgry || 5 337 || 1 144 || 1 349 || 37 486 || 14 289 || 14 601 || 14,2 || 8,0 || 9,2 Malta || 172 || 61 || 30 || 4 989 || 3 682 || 2 763 || 3,4 || 1,7 || 1,1 Niderlandy || : || : || : || 62 589 || 56 489 || 54 478 || : || : || : Austria || 7 891 || 7 651 || 7 838 || 21 783 || 28 035 || 30 596 || 36,2 || 27,3 || 25,6 Polska || 8 805 || 8 549 || 598 || 40 907 || 33 427 || 101 574 || 21,5 || 25,6 || 0,6 Portugalia || 17 087 || 11 036 || 11 967 || 63 715 || 46 324 || 37 010 || 26,8 || 23,8 || 32,3 Rumunia || 1 216 || 1 261 || 910 || 19 354 || 15 380 || 10 218 || 6,3 || 8,2 || 8,9 Słowenia || 0 || 2 110 || 2 231 || 29 215 || 15 759 || 7 537 || 0,0 || 13,4 || 29,6 Słowacja || 619 || 640 || 697 || 8 025 || 5 336 || 4 373 || 7,7 || 12,0 || 15,9 Finlandia || 4 915 || 4 304 || 4 302 || 21 873 || 18 034 || 19 210 || 22,5 || 23,9 || 22,4 Szwecja || 35 050 || 36 325 || 25 358 || 84 144 || 91 337 || 74 931 || 41,7 || 39,8 || 33,8 Zjednoczone Królestwo || 106 538 || 96 341 || 103 187 || 633 170 || 671 324 || 732 208 || 16,8 || 14,4 || 14,1 UE jak powyżej[21] || 452 757 || 423 301 || 508 325 || 2 534 835 || 2 338 669 || 2 466 347 || 17,9 || 18,1 || 20,6 Źródło danych: Eurostat Dane z lat przed rokiem 2008 nie są dostępne,
gdyż gromadzenie danych dotyczących dokumentów pobytowych zostało wprowadzone
na mocy rozporządzenia (WE) nr 862/2007, w którym przyjęto rok 2008 jako
pierwszy rok referencyjny. Estonia i Niderlandy nie przedstawiły danych
dotyczących pierwszych dokumentów pobytowych wydanych dla obywateli państw trzecich
dołączających do obywateli państw spoza UE, gdyż nie były w stanie oddzielić
tych danych od innych dokumentów pobytowych wydanych z powodów rodzinnych.
Dania nie przedstawiła danych za 2008 r. Luksemburg nie dostarczył żadnych
danych za lata 2008–2010. Względnie niski ogólny wskaźnik liczby
dokumentów pobytowych wydanych ze względów rodzinnych w porównaniu z innymi
dokumentami wynika z faktu, że statystyka ta obejmuje jedynie łączenie rodzin,
a nie obejmuje członków rodziny będących obywatelami państw trzecich,
dołączających do obywateli UE. Liczba pierwszych dokumentów pobytowych
wydanych obywatelom państw trzecich dołączających do obywateli państw spoza UE
z powodów rodzinnych w podziale według rodzaju członka rodziny. POWÓD || Powody rodzinne: Osoba dołączająca do obywatela państwa spoza UE || PAŃSTWO/ROK - 2010 || Ogółem || Małżonek/partner dołączający do obywatela państwa spoza UE || Dziecko dołączające do obywatela państwa spoza UE || Inny członek rodziny dołączający do obywatela państwa spoza UE || Belgia || 9 997 || 4 157 || 5 831 || 9 || Bułgaria || 1 725 || : || : || : || Republika Czeska || 13 398 || 4 547 || 7 626 || 1 225 || Dania || 1 490 || 600 || 890 || 0 || Niemcy || 28 200 || 11 912 || 15 895 || 393 || Estonia || : || : || : || : || Irlandia || 300 || 112 || 117 || 71 || Grecja || 13 398 || 4 044 || 9 354 || 0 || Hiszpania || 89 905 || 19 140 || 69 099 || 1 666 || Francja || 29 400 || : || : || : || Włochy || 160 200 || 67 509 || 70 336 || 22 355 || Cypr || 741 || : || : || : || Łotwa || 413 || 254 || 78 || 81 || Litwa || 691 || : || : || : || Luksemburg || : || : || : || : || Węgry || 1 349 || 0 || 794 || 555 || Malta || 30 || 2 || 21 || 7 || Niderlandy || : || : || : || : || Austria || 7 838 || : || : || : || Polska || 598 || 291 || 286 || 21 || Portugalia || 11 967 || 916 || 1 013 || 10 038 || Rumunia || 910 || 424 || 429 || 57 || Słowenia || 2 231 || : || : || : || Słowacja || 697 || 401 || 75 || 0 || Finlandia || 4 302 || 1 576 || 2 497 || 229 || Szwecja || 25 358 || 18 223 || 6 938 || 197 || Zjednoczone Królestwo || 103 187 || : || : || : || [1] Dyrektywa
2003/86/WE w sprawie prawa do łączenia rodzin, zwana dalej „dyrektywą”. [2] Sytuacja
łączenia rodzin w odniesieniu do obywateli UE i członków ich rodziny będących
obywatelami państw trzecich jest objęta przepisami UE poprzez dyrektywę
2004/38/WE. Dyrektywa ta dotyczy jednak tylko przypadków, w których obywatel
Unii przenosi się do państwa członkowskiego innego niż państwo, którego jest on
obywatelem, lub zamieszkuje lub zamieszkiwał w takim państwie członkowskim, zaś
jego członek rodziny będący obywatelem państwa trzeciego dołącza do niego lub
mu towarzyszy. [3] Dokument
wyrażający stanowisko Niderlandów w sprawie polityki migracyjnej UE. [4] Spadek
ten prawdopodobnie częściowo wynika z ostatnich zmian w niektórych państwach
członkowskich, które wprowadziły bardziej rygorystyczne warunki. Te zmiany w
polityce mają prowadzić do lepszego zarządzania dużymi napływami imigrantów,
ale kwestionują uznane prawo do łączenia rodzin, określone w dyrektywie, która
w chwili obecnej służy jako minimum gwarancji prawnych w całej UE. [5] EUROSTAT
– zob. szczegółowe dane w załączniku. Brak danych dla Estonii, Luksemburga i
Niderlandów. [6] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0610:FIN:PL:PDF.
[7] W
szczególności, konsultacja ta nie porusza kwestii związanych z dyrektywą
2004/38/WE w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego
przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich. [8] Zob.
motyw 4 dyrektywy. [9] COM(2010)
573 wersja ostateczna z 19.10.2010. Zob. również wytyczne operacyjne w sprawie
uwzględniania praw podstawowych w ocenach skutków przeprowadzanych przez
Komisję, SEC(2011) 567 wersja ostateczna z 6.5.2011. [10] Zgodnie z
pracami przygotowawczymi ideą tego warunku było to, by prawo do łączenia rodzin
nie było otwarte dla osób przebywających jedynie czasowo bez możliwości
przedłużenia pobytu. [11] Zob. str.
5 sprawozdania COM (2008/610). [12] Państwa
członkowskie powinny nadać moc prawną przepisom niniejszej dyrektywy, bez
dyskryminowania ze względu na płeć, kolor skóry, pochodzenie etniczne lub
społeczne, charakterystykę genetyczną, język, religię lub wierzenia, poglądy
polityczne lub inne, przynależność do mniejszości narodowej, stan majątkowy,
urodzenie, wiek lub orientację seksualną. [13] Więcej
informacji na ten temat zob. pkt 4.3.4. sprawozdania. [14] COM (2011)
455 wersja ostateczna, przyjęty w dniu 19.7.2011. [15] C-540/03,
pkt 100 i 101. [16] Dyrektywa
w sprawie minimalnych norm dotyczących kwalifikowania i statusu obywateli
państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub beneficjentów ochrony
międzynarodowej oraz zakresu udzielanej ochrony (przekształcenie), COM
(2009)551. [17] Projekt
ARGO, program działań na rzecz współpracy w zwalczaniu nadużyć
administracyjnych w UE, zajmujący się między innymi również małżeństwami
zawieranymi dla pozoru; podkreślono w nim konieczność promowania wspólnej bazy
danych i wspólnego podejścia do problemu takich „małżeństw fikcyjnych”. [18] ETS C-540/03. [19] COM (2008) 610, s.11 [20] C-540/03; ETS C-578/08. [21] Łączne
dane dla UE bez uwzględnienia tych państw członkowskich, dla których brak jest
danych.