Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie efektywności energetycznej oraz uchylającej dyrektywy 2004/8/WE i 2006/32/WE

Rada Unii Europejskiej, w dniu 15 lipca 2011 r., oraz Parlament Europejski, w dniu 1 sierpnia 2011 r., postanowiły, zgodnie z art. 194 ust. 2 i art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie efektywności energetycznej oraz uchylającej dyrektywy 2004/8/WE i 2006/32/WE

Sekcja Transportu, Energii, Infrastruktury i Społeczeństwa Informacyjnego, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 7 października 2011 r.

Na 475. sesji plenarnej w dniach 26–27 października 2011 r. (posiedzenie z 26 października) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 165 do 1 – 6 osób wstrzymało się od głosu – przyjął następującą opinię:

1.1 EKES zaleca Radzie i Parlamentowi, by Komisja jak najszybciej oceniła, czy prawdopodobne jest osiągnięcie przez Unię celu 20 % oszczędności energii oraz by skupiono wysiłki na osiągnięciu prawdziwych wyników.

1.2 EKES wzywa Komisję, by przedstawiła i doceniła istniejące w państwach członkowskich sprawdzone rozwiązania, zwłaszcza w zakresie poprawy efektywności energetycznej zasobów budowlanych.

1.3 Komitet zaleca, by Komisja znalazła dodatkowe możliwości finansowania na szczeblu europejskim działań, które powinny pozwolić na osiągnięcie celów dyrektywy i by wsparła ich wdrażanie.

1.4 Komitet zwraca się do Komisji o to, by pilnie przeanalizowała powody słabego wykorzystania dostępnych środków i w razie konieczności przeprowadziła przegląd zasad finansowania oraz by zbadała, jak zwiększyć rolę niedawno utworzonego funduszu efektywności energetycznej, zarówno w zakresie źródeł finansowania, jak i kryteriów przyznawania środków, które powinny przyczyniać się do osiągnięcia celów ekologicznych, gospodarczych i społecznych.

1.5 Podobnie EKES zwraca się do Komisji o zbadanie możliwości rozszerzenia propozycji „obligacji projektowych w ramach strategii »Europa 2020« ” na projekty służące realizacji celów określonych w omawianej dyrektywie.

1.6 EKES zwraca się do Komisji o pilne przeprowadzenie oceny niewykorzystanego dotąd potencjału poprawy efektywności, który może istnieć w przemyśle, w celu określenia odpowiednich środków zaradczych.

1.7 EKES zaleca, by Komisja przeanalizowała, w jakim stopniu i pod jakimi warunkami instrumenty odniesienia dotyczące emisji CO2 i innych zanieczyszczeń (zdefiniowane w dokumentach BREF) mogłyby być wykorzystywane tak jak w dyrektywie w sprawie emisji przemysłowych i opracowywane w ramach systemu zarządzania obejmującego wszystkie zainteresowane podmioty, w tym pracodawców, związki zawodowe i organizacje pozarządowe.

1.8 Komitet zaleca zaostrzenie warunków ewentualnego wdrażania inteligentnych liczników, w poszanowaniu zasad powszechności i dostępności energii dla konsumentów oraz ochrony danych osobowych.

1.9 Komitet żąda, by omawiany wniosek dotyczący dyrektywy przewidywał, że państwa członkowskie ograniczą przenoszenie kosztów rozwiązań na rachunki płacone przez odbiorców końcowych, zwłaszcza w przypadku kosztów inteligentnych liczników, oraz że zagwarantują nieodpłatność wszystkich tych środków dla gospodarstw o niskich dochodach, zgodnie z zasadami określanymi przez państwa członkowskie.

1.10 EKES żąda, by Komisja przyczyniła się do rozszerzenia zakresu kompetencji europejskich rad i komitetów zakładowych o efektywność energetyczną, w celu umożliwienia osiągnięcia celów dyrektywy.

1.11 EKES zwraca się do Komisji o bardziej precyzyjne określenie pojęcia „małe i średnie przedsiębiorstwa” w zakresie rozmiaru i zakresu działalności, tak by zapobiec temu, że z powodu zbyt szerokiej definicji duża część przedsiębiorstw będzie zwolniona z audytów energetycznych i z udziału w realizacji celów dyrektywy.

1.12 Komitet wzywa Komisję, by czuwała nad lepszym uwzględnieniem sektora transportu oraz nad tym, by w ramach omawianej dyrektywy przewidziano środki przyczyniające się do osiągnięcia wyznaczonych celów.

1.13 Komitet zwraca się do Komisji o to, by zażądała od państw członkowskich, by rozważyły wdrożenie wzmocnionych i w miarę możliwości wiążących środków wobec całości ich zasobów budowlanych i wzywa do ustanowienia konkretnego celu ilościowego, wraz z odpowiednimi środkami finansowania, zachętami i działaniami towarzyszącymi.

1.14 EKES zwraca się do Komisji o udział w koordynacji na szczeblu europejskim koniecznej dla poprawy szkolnych i uniwersyteckich programów nauczania, programów szkoleń i B+R, tak by je dostosować do wyzwań i celów dyrektywy oraz by stawiały one na partnerstwa w tej dziedzinie.

1.15 Komitet podkreśla fundamentalną rolę, jaką mogą odegrać lokalne i regionalne służby publiczne w zakresie audytów energetycznych, by pomóc osobom prywatnym poprawiać efektywność energetyczną ich mieszkań i by zachęcać je do tego.

1.16 EKES uważa, że konsumenci odgrywają kluczową rolę w zmniejszaniu zużycia energii. Komisja Europejska musi gwarantować opracowanie krajowych strategii, dzięki którym konsumenci zaangażują się na rzecz takich działań i zmobilizują się do ich przeprowadzenia, by osiągnąć możliwie najlepsze wyniki, zarówno indywidualnie, jak i z perspektywy całego społeczeństwa. Politykę mającą na celu zwiększenie efektywności energetycznej należy wspierać poprzez odpowiednie, interesujące dla konsumentów zachęty (finansowe), tak by zachęcić do dostosowania się do niej. Wszystkie strategie polityczne w zakresie efektywności energetycznej muszą uwzględniać potrzeby konsumentów należących do grup w najtrudniejszym położeniu.

Tematem niniejszej opinii jest wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej (COM(2011) 370 wersja ostateczna). Wniosek ten jest oparty na obowiązującej dyrektywie w sprawie kogeneracji i dyrektywie w sprawie usług energetycznych i ma na celu połączenie ich w jednym akcie legislacyjnym, który miałby charakter ogólny i dotyczył efektywności energetycznej w kontekście dostaw energii i końcowego zużycia energii.

3. Streszczenie wniosku dotyczącego dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej oraz uchylającej dyrektywy 2004/8/WE i 2006/32/WE

3.1 UE przyjęła za swój cel osiągnięcie 20 % oszczędności energii pierwotnej w 2020 r. i uczyniła go jednym z pięciu głównych celów strategii „Europa 2020” na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu.

3.2 Jak wynika z najnowszych szacunków Komisji, uwzględniających krajowe cele w zakresie efektywności energetycznej na rok 2020 ustalone przez państwa członkowskie w kontekście strategii „Europa 2020”, w 2020 r. UE osiągnie zaledwie połowę docelowych 20 % oszczędności. Rada Europejska i Parlament Europejski wezwały Komisję do przyjęcia nowej, ambitnej strategii dotyczącej efektywności energetycznej w celu podjęcia zdecydowanych działań, by wykorzystać istniejący znaczny potencjał w tym zakresie.

3.3 Aby nadać nową dynamikę zagadnieniu efektywności energetycznej, w dniu 8 marca 2011 r. Komisja przedstawiła nowy plan na rzecz efektywności energetycznej, w którym ustalono środki na rzecz osiągnięcia dalszych oszczędności w dziedzinach dostaw i wykorzystania energii.

4.1 Niniejsza opinia przyjmuje za podstawę i uzupełnia opinię Komitetu CESE 1180/2011 w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Plan na rzecz efektywności energetycznej z 2011 r.” z 14 lipca 2011 r. W szczególności Komitet przypomina swoje stanowisko przyjęte w tej opinii w sprawie produkcji ciepła i energii elektrycznej, kogeneracji (punkt 5.3) i usług energetycznych (punkt 5.4). Ponadto Komitet przypomina, że zwracał się o przeanalizowanie funkcjonowania i w razie potrzeby zmianę obecnych przepisów dotyczących certyfikacji energetycznej budynków, ekologicznego znakowania urządzeń gospodarstwa domowego i inteligentnych liczników.

4.2 Komitet popiera treść i cel wniosku dotyczącego dyrektywy, który ma ustanowić „wspólne ramy służące do wspierania efektywności energetycznej w Unii, co ma zapewnić osiągnięcie do roku 2020 unijnego celu 20 % oszczędności energii pierwotnej, a także utorowanie drogi dla dalszego zwiększenia efektywności energetycznej w dłuższej perspektywie”. Komitet jest przekonany o znaczeniu promowania efektywności energetycznej w UE, ponieważ istniejący potencjał nadal nie jest w pełni wykorzystywany, a osiągnięcie wspomnianego celu będzie korzystne dla UE zarówno z punktu widzenia ochrony środowiska, jak i z perspektywy gospodarczej i społecznej. EKES przyznaje, że w ostatnich latach wysunięto wiele „inicjatyw” legislacyjnych lub nielegislacyjnych dotyczących ekologicznych budynków i ekologicznych materiałów budowlanych. Niemniej można odnieść wrażenie, że nie ma ogólnego mechanizmu dotyczącego budownictwa ekologicznego, co pociąga za sobą brak koordynacji działań w tym zakresie i marnotrawstwo środków. Przydatne mogłoby być opublikowanie przez Komisję Europejską zielonej księgi w sprawie budownictwa ekologicznego obejmującego wszystkie inicjatywy związane z budownictwem i materiałami budowlanymi.

4.3 Komitet popiera wniosek dotyczący dyrektywy, który uchyla i obejmuje, jednocześnie zmieniając, dyrektywę 2004/8/WE w sprawie kogeneracji i dyrektywę 2006/32/WE w sprawie usług energetycznych, jako że takie zintegrowane podejście może sprzyjać synergii, zwłaszcza w zakresie kogeneracji energii cieplnej i elektrycznej, i w ten sposób ułatwić osiągnięcie celów tych dyrektyw. Komitet sądzi, że powinno się także dążyć do lepszej integracji sektora transportu oraz środków przewidzianych w omawianej dyrektywie, aby przyczynić się do osiągnięcia wytyczonego celu.

4.4 Komitet sądzi, że osiągnięcie do 2020 r. celu dotyczącego 20 % oszczędności energii pierwotnej ma kluczowe znaczenie, w związku z czym zaleca, by przewidzieć, że Komisja już w 2013 r. oceni, czy prawdopodobne jest osiągnięcie przez Unię tego celu w ramach obowiązujących przepisów. EKES zaleca skupienie jak największych wysiłków na osiąganiu rzeczywistych rezultatów

4.5 Mając na uwadze znaczenie zakładów pracy dla rozwoju i wdrożenia proponowanych rozwiązań, Komitet ubolewa nad brakiem odniesienia do zakładów pracy i do tego, jak ważne jest promowanie dialogu społecznego w zakładach pracy dla osiągnięcia wytyczonych celów. Zaangażowanie pracowników w programy efektywności energetycznej oraz ich udział w tych programach jest niezbędny dla osiągnięcia celów, podobnie jak konieczne jest opracowanie i wdrożenie odpowiednich programów kształcenia i szkolenia oraz środków służących zapewnieniu dobrych warunków pracy oraz bezpieczeństwa i higieny w miejscu pracy. Te zagadnienia muszą być przedmiotem działań informacyjnych i konsultacji z pracownikami w ramach dialogu społecznego, który trzeba promować.

4.5.1 Tym samym EKES zaleca, wzorem dyrektywy 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, by przyjąć załącznik dotyczący szkoleń zakończonych certyfikacją lub kwalifikacją podmiotów świadczących usługi stanowiące przedmiot omawianej dyrektywy.

4.6 Komitet jest zaniepokojony kwestą finansowania koniecznych inwestycji. Jak można obecnie zaobserwować, w wielu przypadkach finansowanie ze strony UE jest zbyt niskie, by mogło stanowić zachętę, co podkreślono w pkt 6.5.1 opinii CESE 1180/2011. Mimo tego, w pkt 4 uzasadnienia omawianego wniosku stwierdzono jedyne, że proponowana dyrektywa „będzie wdrażana z wykorzystaniem obecnego budżetu i nie będzie mieć wpływu na wieloletnie ramy finansowe”. Oczywiście ważne jest, by jak najlepiej wykorzystać istniejące instrumenty finansowe, ale trzeba zdać sobie sprawę z sytuacji: instrumenty te są obecnie nieodpowiednie ze względu na słabe wykorzystanie przez państwa członkowskie i regiony zasobów dostępnych w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Komitet jest przekonany, że aby osiągnąć wytyczone cele, Komisja powinna:

4.7 Komitet podkreśla, że zgodnie z planem na rzecz efektywności energetycznej z 2011 r. budynki publiczne stanowią jedynie 12 % zasobów budowlanych UE. W związku z tym wskazuje na znaczenie pozostałych zasobów budowlanych i proponuje, aby państwa członkowskie rozważyły zastosowanie wzmocnionych i w miarę możliwości wiążących środków wobec całości zasobów budowlanych i opowiada się za określeniem takiego celu oraz sposobów finansowania jego realizacji, odpowiednich zachęt i działań towarzyszących. Jest to tym bardziej konieczne, że jak podkreślono w motywie 15 wniosku dotyczącego dyrektywy, „istniejące zasoby budowlane stanowią sektor o najwyższym potencjale w zakresie oszczędności energii. Co więcej, budynki mają zasadnicze znaczenie dla osiągnięcia unijnego celu zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych o 80–95 % do roku 2050 w porównaniu z rokiem 1990”. Komitet podkreśla ponadto, że renowacja istniejących zasobów budowlanych UE:

5.1 Artykuł 4, w którym przewiduje się obowiązek poddawania co roku renowacji 3 % całkowitej powierzchni pomieszczeń będących własnością instytucji publicznych państw członkowskich, odnosi się do budynków o całkowitej powierzchni użytkowej wynoszącej ponad 250 m2. Zdaniem Komitetu obowiązek ten powinien dotyczyć także budynków będących własnością instytucji europejskich. Ponadto Komitet jest sceptycznie nastawiony do tej minimalnej powierzchni 250 m2 i zastanawia się, czy nie oznaczałaby ona de facto zwolnienia z obowiązku renowacji zarządców nieruchomości socjalnych, skoro powierzchnia mieszkań socjalnych jest zazwyczaj mniejsza niż 250 m2. I to w sytuacji, gdy realizacja celów dotyczących efektywności energetycznej ma służyć również celom społecznym dzięki przyjęciu dla gospodarstw domowych znajdujących się w gorszym położeniu rozwiązań prowadzących do zmniejszenia rachunków za energię poprzez zachęcanie do renowacji zajmowanych mieszkań pod kątem zmniejszenia zużycia energii.

5.1.1 Obecna sytuacja gospodarcza może oznaczać, że postanowienia artykułów 4 i 6 mogą nie zostać zrealizowane w wyznaczonym czasie. Zdaniem EKES-u Komisja powinna odwołać się do zasady solidarności europejskiej w wypadku państw, które same nie będą w stanie osiągnąć wyznaczonych celów.

5.2 Systemy zobowiązujące do efektywności energetycznej przewidziane w art. 6 są wprawdzie konieczne, ale pociągną za sobą koszty. Komitet sądzi, że trzeba ograniczyć przenoszenie kosztów tych rozwiązań na rachunki płacone przez odbiorców końcowych (zob. pkt 4.5.5 opinii CESE 1180/2011). W szczególności jest zdania, że działania na rzecz poprawy efektywności energetycznej powinny być prowadzone nieodpłatnie dla gospodarstw o niskich dochodach, co podkreślił w pkt 6.7.2 opinii CESE 1180/2011.

5.3 W art. 7 ust. 1 przewiduje się, by państwa członkowskie zachęcały zwłaszcza małe i średnie przedsiębiorstwa do poddania się audytom energetycznym. Komitet sądzi, że użyteczne byłoby w związku z tym podanie w art. 2 definicji „małych i średnich przedsiębiorstw”.

5.4 Zgodnie z art. 7 ust. 2 przedsiębiorstwa inne niż małe i średnie mają zostać poddane audytowi energetycznemu najpóźniej do dnia 30 czerwca 2014 r. oraz co trzy lata od daty poprzedniego audytu energetycznego. Jak wspomniał w pkt 5.5.1 opinii CESE 1180/2011, Komitet jest zdania, że w przemyśle może istnieć dotąd niewykorzystany potencjał poprawy efektywności, choć osiągnięto już postępy, a mechanizmy europejskie, takie jak np. system handlu uprawnieniami do emisji, już obecnie wymierzone są w energochłonne gałęzie przemysłu. Aby móc jak najszybciej oszacować niewykorzystany potencjał w ramach przemysłu oraz określić odpowiednie środki zaradcze, Komitet proponuje, by:

5.4.1 Partycypacja pracowników jest niezbędna, jeśli chce się poprawić efektywność energetyczną. Bez ich wiedzy, doświadczenia i zaangażowania nie uda się osiągnąć zamierzonych wyników. Dlatego też EKES zaleca, by przeanalizować, w jakim stopniu i pod jakimi warunkami instrumenty odniesienia dotyczące emisji CO2 i innych zanieczyszczeń gazowych (dokumenty BREF opracowane przez Instytut Perspektywicznych Studiów Technologicznych z Sewilli jako pomoc w przypadku dawnej dyrektywy w sprawie zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli oraz dyrektywy z 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych, a wykorzystywane także w systemie ETS i obejmujące poziomy odniesienia dla efektywności energetycznej) mogłyby być wykorzystywane w ten sam sposób w omawianej dyrektywie i opracowywane w ramach systemu zarządzania obejmującego wszystkie zainteresowane podmioty, w tym pracodawców, związki zawodowe i organizacje pozarządowe. W ten sposób można byłoby w diagnozach i propozycjach opracowywanych w ramach takiego systemu zarządzania uwzględnić: koszty i korzyści związane z planowanymi działaniami na rzecz efektywności energetycznej, a także m.in. wymiar społeczny – zatrudnienie, wpływ na warunki pracy, analizy i normy socjalne, narzędzia oceny przewidywanych potrzeb w zakresie siły roboczej, kwalifikacje i szkolenia zawodowe oraz konieczne w związku z tym działania.

5.5 W art. 8 ust. 1 mowa jest o wymogach, jakich należy przestrzegać w przypadku wdrażania inteligentnych liczników. Komitet uznaje te wymogi za niewystarczające. Domaga się, by każde państwo przeprowadziło najpierw w swoim własnym kontekście prawnym dogłębną analizę kosztów i korzyści płynących ze stosowania takich liczników, i sądzi, że w takiej analizie trzeba uwzględnić wykonalność techniczną instalacji inteligentnych liczników i efektywność takiego rozwiązania pod względem kosztów dla inwestora, w tym kosztów utrzymania, obsługi i wymiany liczników, jak również możliwe wynikające ze stosowania tychże liczników zagrożenia dla przestrzegania zasad powszechności i dostępności energii dla konsumentów oraz ochrony danych osobowych. W odniesieniu do energii elektrycznej, taka analiza została włączona do oceny ekonomicznej, o której mowa w punkcie 2 załącznika I do dyrektywy 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r.

5.6 W art. 10 ust. 1 wprowadza się zobowiązanie do ustanowienia krajowego planu w zakresie ogrzewania i chłodzenia. Należy przy tym uwzględnić aspekty związane z konkurencyjnością, tak aby można było rozwiązywać problemy, które mogą się pojawiać w związku z monopolami lokalnych systemów ciepłowniczych.

5.7 W bardzo konkretnych terminach EKES podkreśla znaczenie rozwoju usług energetycznych oferowanych przez administrację publiczną lub proponowanych przez przedsiębiorstwa prywatne, których celem jest wdrażanie bardziej efektywnych energetycznie rozwiązań zarówno w przedsiębiorstwach, jak i w społecznościach i u osób prywatnych. Europejskie finansowanie powinno pozwolić na rozwój tego rodzaju usług i na udostępnienie ich osobom prywatnym i MŚP zgodnie z warunkami określonymi przez interes ogólny.

5.8 Z prawnego punktu widzenia umowy o poprawę efektywności energetycznej, które wspomniane są w dokumencie Komisji (aczkolwiek w kontekście stosunków umownych z organami publicznymi) stanowią narzędzie, które może rozszerzyć systemowe starania o lepszą efektywność energetyczną.

5.9 W art. 1, w którym mowa o zakresie, powinno się wprowadzić wyłączenie dotyczące budynków sklasyfikowanych jako zabytki, jako że w przypadku tych budynków prace takie, jak m.in. instalacja inteligentnych liczników, na ogół napotykają na znacznie większe trudności natury praktycznej i estetycznej. Na przykład przepisy prawne o zachowaniu dziedzictwa kulturowego często uniemożliwiają właścicielom zabytkowych budynków wdrożenie nowych systemów zarządzania energią. Państwom członkowskim należy pozostawić swobodę decyzji – w zależności od danego przypadku – o tym, kiedy konkretny budynek sklasyfikowany jako zabytek wymaga objęcia takim wyłączeniem, oraz o stosowaniu bardziej elastycznych rozwiązań.

Bruksela, 26 października 2011 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Staffan NILSSON