[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH | Bruksela, dnia 22.9.2006 SEC(2006)1165 DOKUMENT ROBOCZY SŁU żB KOMISJI Dokument towarzyszący KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY, PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO ORAZ KOMITETU REGIONÓW Strategia tematyczna w dziedzinie ochrony gleby STRESZCZENIE OCENY WPŁYWU {COM(2006)231 wersja ostateczna}{SEC(2006)620} PODSUMOWANIE KONTEKST POLITYCZNY W ramach szóstego wspólnotowego programu działań w zakresie środowiska naturalnego[1] przewidziano opracowanie strategii tematycznej w dziedzinie ochrony gleby (zwanej dalej „strategią”), która jest „skierowana na zapobieganie, między innymi, zanieczyszczeniu, erozji, pustynnieniu, pogarszaniu się jakości ziemi, zabieraniu ziemi i zagrożeniom hydrologicznym, biorąc pod uwagę zróżnicowanie regionalne, łącznie ze specyfiką obszarów górskich i jałowych”[2]. Dnia 16 kwietnia 2002 r. Komisja przyjęła komunikat „W kierunku strategii tematycznej w dziedzinie ochrony gleby”[3]. Komunikat ten spotkał się z przychylną opinią pozostałych instytucji UE. Rozpoczęto zatem prace nad przygotowaniem strategii. W ramach tych prac dokonano oceny wpływu, której podsumowanie przedstawiono w niniejszym komunikacie. Omawiana ocena wpływu opiera się w głównej mierze, choć nie wyłącznie, na sprawozdaniach sporządzonych przez Wspólne Centrum Badawcze (WCB) oraz przez grupy robocze ustanowione w celu wspierania Komisji, jak również na sprawozdaniach przygotowanych na jej zlecenie, które dotyczyły oceny ekonomicznych skutków degradacji gleby oraz wpływu różnorodnych działań zapobiegających degradacji gleby na gospodarkę, środowisko i społeczeństwo. Zasięg problemu i koszty związane z degradacją gleby Zasięg problemu Z dostępnych informacji wynika, że w ciągu ostatnich dziesięcioleci nastąpiło znaczne nasilenie procesów degradacji gleby i istnieją dowody na to, że procesy te będą w dalszym ciągu postępować, jeśli nie zostaną podjęte żadne działania. Procesy degradacji gleby są powodowane działalnością człowieka lub za jej przyczyną nasilają się. Zmiany klimatu wraz z coraz częściej występującymi ekstremalnymi zjawiskami atmosferycznymi mają również negatywny wpływ na glebę. Procesy degradacji gleby obejmują następujące zjawiska[4]: - Erozja : Według szacunków Europejskiej Agencji środowiska 115 milionów hektarów, odpowiadające 12% całkowitej powierzchni obszaru lądowego Europy, jest dotkniętych erozją wodną, natomiast 42 miliony hektarów erozją powietrzną, z czego 2 % w wysokim stopniu. - Spadek zawartości materii organicznej : materia organiczna odgrywa zasadniczą rolę w obiegu węgla w glebie. Gleba, która rzeczywiście emituje gazy cieplarniane, jest jednocześnie głównym magazynem węgla, zawierającym 1 500 gigaton węgla organicznego i nieorganicznego. Około 45% gleb w Europie charakteryzuje się niską lub bardzo niską zawartością materii organicznej (czyli 0-2% węgla organicznego), natomiast w 45% gleb zawartość ta jest średnia (czyli 2-6% węgla organicznego). Problem ten dotyczy w szczególności krajów na południu Europy, lecz także niektórych regionów Francji, Zjednoczonego Królestwa, Niemiec i Szwecji. - Zagęszczanie : szacunki dotyczące obszarów zagrożonych zagęszczaniem gleby są rozbieżne. Niektóre źródła określają około 36% typów podglebi w Europie jako podatne w wysokim lub bardzo wysokim stopniu na zagęszczanie. Inne źródła uznają 32% typów gleb za wysoce narażone, a 18% za dotknięte w średnim stopniu tym zjawiskiem. - Zasolenie : oznacza nagromadzenie w glebie soli rozpuszczalnych, przede wszystkim sodu, magnezu i wapnia. Problem ten dotyczy około 3,8 mln ha w Europie. Regiony najbardziej dotknięte to Kampania we Włoszech, dolina rzeki Ebro w Hiszpanii i Wielka Nizina Węgierska, lecz także niektóre regiony Grecji, Portugalii, Francji, Słowacji i Austrii. - Osuwanie się ziemi : występuje częściej na obszarach o glebach zagrożonych w wysokim stopniu erozją, charakteryzujących się gliniastym podglebiem, stromymi zboczami, na których występują intensywne i obfite opady oraz na odłogach, takich jak regiony alpejskie i śródziemnomorskie. W chwili obecnej nie są dostępne żadne dane dotyczące całkowitego obszaru dotkniętego tym problemem w UE. Osuwanie się ziemi może występować na skutek wzrostu liczby ludności, wzmożonego ruchu turystycznego latem i zimą, intensywnej działalności rolniczej bądź zmian klimatu. - Skażenie : ze względu na trwające od ponad dwustu lat uprzemysłowienie oraz związane z nim wykorzystywanie i obecność niebezpiecznych substancji w wielu procesach produkcyjnych Europa stoi w obliczu problemu skażenia gleby. Szacuje się, że 3,5 mln miejsc może być potencjalnie skażonych, natomiast 0,5 mln miejsc jest rzeczywiście skażonych i wymaga rekultywacji. - Nieprzepuszczalność powierzchni gleby : obszar dotknięty problemem nieprzepuszczalności, na którym powierzchnia gleby pokryta jest nieprzepuszczalnym materiałem, obejmuje w państwach członkowskich średnio około 9% ich powierzchni[5]. W latach 1990-2000 powierzchnia obszaru w UE-15 dotkniętego problemem nieprzepuszczalności wzrosła o 6%[6]. W związku z niekontrolowanym rozwojem miast rośnie też w dalszym ciągu zapotrzebowanie na nowe tereny pod zabudowę oraz infrastrukturę transportową. - Spadek różnorodności biologicznej : różnorodność biologiczna gleby oznacza nie tylko różnorodność genów, gatunków, ekosystemów bądź funkcji, lecz także potencjał metaboliczny danego ekosystemu. Na różnorodność biologiczną gleby wpływ mają wszystkie wyżej wymienione procesy degradacji, a w procesie utraty tej różnorodności uczestniczą (w równym stopniu) wszystkie wspomniane zjawiska. Koszty związane z degradacją gleby Mimo trudności w szacowaniu kosztów, w szeregu badań określono następujące znaczne roczne koszty wynikające dla społeczeństwa w związku z degradacją gleby: erozja: | 0,7 – 14 mld EUR[7], | spadek zawartości materii organicznej: | 3,4 – 5,6 mld EUR, | zagęszczanie: | niemożliwe do oszacowania, | zasolenie: | 158 – 321 mln EUR[8], | osuwanie się ziemi: | do 1,2 mld EUR na osuwisko, | skażenie: | 2,4 – 17,3 mld EUR[9], | nieprzepuszczalność powierzchni gleby: | niemożliwe do oszacowania, | spadek różnorodności biologicznej: | niemożliwe do oszacowania. | - Koszty te nie obejmują szkód w zakresie funkcji ekologicznych gleby, ponieważ nie można określić ich ilościowo. Zatem rzeczywiste koszty związane z degradacją gleby najprawdopodobniej przewyższają powyższe szacunki. W chwili obecnej nie są dostępne szacunki kosztów związanych z zagęszczaniem, nieprzepuszczalnością ani spadkiem różnorodności biologicznej. Całkowite roczne koszty degradacji gleby w UE-25 związane z erozją, spadkiem zawartości materii organicznej, zasoleniem, osuwaniem się ziemi i skażeniem, których oszacowanie byłoby możliwe na podstawie dostępnych danych, wynosiłyby do 38 mld EUR[10]. Szacunki te, z uwagi na brak wystarczających danych ilościowych i jakościowych, są siłą rzeczy przybliżone. Z drugiej strony należy podkreślić, że powyższe koszty degradacji gleby nie uwzględniają wpływu norm przyjętych w styczniu 2005 r. w ramach stosowania zasady współzależności, ani wpływu innych działań podejmowanych ostatnio w państwach członkowskich. Mimo to, z uwagi na powolność procesów zachodzących w glebie, obecne szacunki dotyczące zasięgu tego problemu są prawdopodobnie wiarygodnym odniesieniem. Zostało udowodnione, że większość kosztów ponoszona jest przez społeczeństwo. Są to koszty ponoszone z uwagi na szkody w infrastrukturze spowodowane sedymentacją, związane z rosnącym zapotrzebowaniem na usługi opieki zdrowotnej dla osób cierpiących z powodu skażenia gleby, z oczyszczaniem wody skażonej poprzez kontakt z glebą, usuwaniem osadów, spadkiem wartości terenów sąsiadujących z miejscami skażonymi, wzmożeniem kontroli w zakresie bezpieczeństwa żywności oraz koszty związane z funkcjami gleby na rzecz ekosystemu. Rozważane warianty W ramach oceny wpływu rozważono następujące warianty, poczynając od mniej a kończąc na bardziej normatywnych: 1. Zachęcenie państw członkowskich do podjęcia działań w ramach ogólnej, niewiążącej strategii UE w dziedzinie gleby. 2. Elastyczny instrument prawny, który przyjąłby formę ramowej dyrektywy w dziedzinie gleby, ambitnej w swym zakresie, ale nie nazbyt szczegółowej w proponowanych środkach. 3. Wnioski legislacyjne dotyczące różnych zagrożeń dla gleby, ustanawiające również cele i środki na szczeblu UE. Skuteczne zapewnienie ochrony gleby wymaga podjęcia działań zarówno na poziomie ponadnarodowym, krajowym, regionalnym, jak i lokalnym. Jednakże zasięg problemu, jego poważne skutki wykraczające poza granice oraz ponoszone przez społeczeństwo koszty, których zasięg wykracza poza obszary dotknięte problemem wskazują, że dotychczasowe wyrywkowe podejście i brak konkretnej strategii politycznej okazały się niewystarczające w zwalczaniu rozpoznanych zagrożeń. Dlatego też niewiążące działania podejmowane na szczeblu UE nie wystarczyłyby do rozwiązania zidentyfikowanych problemów. Z drugiej strony gleba charakteryzuje się dużą zmiennością zarówno jeśli chodzi o jej zasadnicze właściwości, jak i w odniesieniu do jej wykorzystania w danym kontekście społeczno-gospodarczym. Sprawia to, że ustanowienie ogólnych, unijnych norm jakościowych dotyczących gleby i metod walki z jej zagrożeniami staje się niezmiernie trudne. Z tego powodu ustanowienie wszystkich celów i środków na szczeblu UE w ramach wniosków legislacyjnych dotyczących poszczególnych zagrożeń gleby nie zostało uznane za zgodne z zasadą pomocniczości. Wybrany wariant Komisja jest przekonana, że najlepszym instrumentem służącym zajęciu się kwestią istniejących zagrożeń dla gleby jest ramowa dyrektywa dotycząca gleby. Ramowa dyrektywa dotycząca gleby, ambitna w swym zakresie, ale nie nazbyt szczegółowa w proponowanych środkach zapoczątkuje proces, który doprowadzi do lepszej ochrony gleby w całej UE. Proponowana dyrektywa zawiera ogólne przepisy stawiające przed państwami członkowskimi wymóg zapobiegania degradacji gleby. Dyrektywa nakłada na państwa członkowskie wymóg zidentyfikowania obszarów narażonych na erozję, spadek zawartości materii organicznej, zagęszczanie, zasolenie i osuwanie się ziemi, wymóg określenia celów w zakresie redukcji zagrożenia oraz wymóg ustanowienia programów środków służących ich realizacji. Ponadto państwa członkowskie muszą zidentyfikować na swoim terytorium miejsca skażone, przy pomocy tzw. sprawozdania o stanie gleby oraz ustanowić krajową strategię naprawy. Analiza skutków W proponowanej dyrektywie zawarto szereg konkretnych zobowiązań służących wspólnemu celowi, jakim jest określenie lokalizacji i zasięgu zjawiska degradacji gleby oraz ogólny wymóg, jakim jest podjęcie stosownych działań. Koszty i korzyści są związane przede wszystkim z następującymi dwoma kwestiami zawartymi w dyrektywie: 4. zidentyfikowaniem problemu (zidentyfikowanie zagrożonych obszarów i skażonych miejsc) w oparciu o zobowiązania określone w dyrektywie; 5. podjęciem i zastosowaniem odpowiednich środków służących walce z problemem przez państwa członkowskie. Koszty i korzyści zidentyfikowania problemu Koszty W odniesieniu do zidentyfikowania obszarów zagrożonych zbadano trzy możliwości. Spośród nich wybrano ukierunkowane monitorowanie, pozwalające na wykorzystywanie danych uzyskanych w ramach istniejących systemów monitorowania. Całkowite roczne koszty w UE-25 wyniosą prawdopodobnie poniżej 2 mln EUR. Sporządzenie wykazu skażonych miejsc wymaga podjęcia szeregu kroków, między innymi: przeprowadzenie badania wstępnego oraz późniejszych badań prowadzonych na danym miejscu w celu stwierdzenia skażenia lub jego braku. Badanie wstępne, które należy przeprowadzić w ciągu pięciu lat od daty transpozycji ramowej dyrektywy dotyczącej gleby, jest początkowym etapem procesu sporządzania wykazu. Roczne koszty realizacji tego pierwszego pięcioletniego etapu w UE-25 szacowane są na około 51 mln EUR. Po zakończeniu tego etapu przeprowadzony zostanie szereg badań (na miejscu) w celu ostatecznego stwierdzenia rzeczywistego istnienia znacznego zagrożenia dla zdrowia ludzi lub dla środowiska. Jeśli zostanie to stwierdzone, dane miejsce zostanie sklasyfikowane jako miejsce skażone i umieszczone w wykazie. Ponieważ liczba potencjalnie skażonych miejsc w UE-25 jest w chwili obecnej nieznana, musiała ona zostać oszacowana na podstawie możliwego scenariusza. Według tego scenariusza koszt sporządzenia wykazu miejsc skażonych w UE-25 wynosiłby rocznie przez 25 kolejnych lat do 240 mln EUR. Kwotę tę należy uznać za maksymalną, ponieważ oszacowano ją w oparciu o bardzo dużą liczbę miejsc potencjalnie skażonych w przewidywanym scenariuszu a także z uwagi na fakt, że zarówno liczba miejsc, w których należy przeprowadzić badania, jak i same koszty badania tych miejsc z czasem ulegną redukcji w związku z łączeniem badań, gromadzeniem doświadczeń przez ekspertów oraz postępem technologicznym w zakresie badań (np. wykorzystywanie teledetekcji). Sprawozdanie o stanie gleby , które należy sporządzić w momencie nabywania terenu, na którym prowadzi się lub w przeszłości prowadzono działalność zanieczyszczająca glebę, ma stanowić wkład do procesu sporządzania wykazu skażonych miejsc oraz przyspieszać ten proces. Przy zakupie gruntów podlegających pod zakres tego przepisu zostaną automatycznie uzyskane niektóre informacje potrzebne właściwym organom państwa członkowskiego do uzupełnienia wykazu. Z uwagi na fakt, że badania gleby przeprowadzane w ramach sprawozdania o stanie gleby musiałyby w przeciwnym razie zostać przeprowadzone w ramach sporządzania wykazu, oddzielne określanie kosztów tego sprawozdania staje się zbędne. Koszty te są już bowiem zawarte w kosztach sporządzania wykazu skażonych miejsc. Nie przewiduje się wzrostu całkowitych kosztów zarządzania miejscami skażonymi w wyniku ustanowienia mechanizmu na rzecz finansowania działań naprawczych prowadzonych w „niczyich miejscach” . Utworzenie specjalnego mechanizmu doprowadzi jednak do zmiany w podziale budżetu przeznaczonego na zarządzanie miejscami skażonymi. Korzyści Korzyści płynące ze stosowania tych przepisów nie można wyrazić w sposób ilościowy. Jednakże z punktu widzenia jakości ustanowienie systemu pozwalającego państwom członkowskim na zidentyfikowanie problemów związanych z degradacją gleby umożliwi im zajęcie się kwestią ochrony gleby oraz zwalczanie zagrożeń dla gleby w sposób systematyczny, skuteczny i wydajny. Będą one w stanie podjąć bardziej ukierunkowane i skuteczne działania, zaplanować średnio- i długofalowe strategie, zachęcając jednocześnie do zrównoważonego użytkowania gleby. System ten umożliwi również przyjęcie podejścia zapobiegawczego, chroniąc w ten sposób ekosystemy i umożliwiając społeczeństwu dokonanie oszczędności przewyższających znacznie dodatkowe koszty związane z wdrażaniem ramowej dyrektywy dotyczącej gleby. Koszty działań, które mogą być podjęte przez państwa członkowskie i korzyści z nich płynące Proponowana dyrektywa zobowiąże państwa członkowskie do podjęcia określonych działań w celu zajęcia się zagrożeniami dla gleby, jednak pozostawi im ona znaczną swobodę jeśli chodzi o sposób realizacji tego zobowiązania. Oznacza to, że dopuszczalność ryzyka, poziom ambicji w odniesieniu do planowanych celów oraz dobór środków służących ich osiągnięciu pozostają w gestii państw członkowskich. W związku z tym skutki proponowanej dyrektywy nie mogą być w pełni ocenione. Podczas gdy z punktu widzenia jakości skutki środowiskowe, ekonomiczne i społeczne potencjalnych działań mogą być podobne we wszystkich państwach członkowskich, będą się one znacznie różnić pod względem ilościowym, w zależności od zastosowanego (w danym miejscu) podejścia oraz działań rzeczywiście podjętych. Dlatego też w ramach niniejszej oceny wpływu, nie było możliwe ilościowe określenie wszystkich skutków podjęcia tego rodzaju konkretnych działań. Możliwe było jedynie dokonanie bardziej ogólnej oceny wpływu dotyczącej jakości potencjalnych działań służących walce z degradacją gleby. Mimo to, na podstawie ograniczonej ilości dostępnych informacji, Komisja podjęła próbę ilościowego wyrażenia środowiskowych, ekonomicznych i społecznych skutków potencjalnych działań poprzez dokonanie oceny różnych hipotetycznych scenariuszy, które państwa członkowskie mogą zastosować. Zatem przedstawione w załączniku I koszty tych scenariuszy służą jedynie ilustracji i nie należy ich w żadnym wypadku interpretować jako rzeczywiste koszty wdrażania ramowej dyrektywy dotyczącej gleby. WNIOSKI Analiza zawarta w ocenie wpływu pokazuje, że elastyczny instrument prawny w postaci ramowej dyrektywy dotyczącej gleby, ambitnej w swym zakresie, ale nie nazbyt szczegółowej w proponowanych środkach, przyniesie korzyści przewyższające w znacznym stopniu koszty wdrażania. Teoretycznie korzyści płynące z pełnego wdrożenia dyrektywy polegają na uniknięciu ponoszenia kosztów związanych z degradacją gleby, w związku z czym wynosiłyby one 38 mld EUR rocznie (por. część 2). Jednak korzyści płynące ze wszystkich działań służących ochronie gleby nie będą pokrywały się z całkowitymi kosztami związanymi z degradacją gleby, przede wszystkim ze względu na fakt, że zwalczenie wszystkich procesów degradacji gleby bądź całkowite złagodzenie ich skutków jest w rzeczywistości technicznie i ekonomicznie trudne, lub wręcz niemożliwe do osiągnięcia. Ponadto poszczególne państwa członkowskie samodzielnie ustalą poziom ambicji celów w odniesieniu do degradacji gleby w zależności od zasięgu problemu, ich percepcji stopnia dopuszczalności zagrożeń z nim związanych oraz ich politycznej, społecznej i gospodarczej sytuacji. Dyrektywa nie określa podmiotu ponoszącego koszty jej wdrożenia, gdyż decyzję dotyczącą tej kwestii podejmą samodzielnie państwa członkowskie. W zależności od mechanizmu finansowania, który zostanie przyjęty przez dane państwo członkowskie w ramach programów środków oraz w ramach krajowych strategii naprawy, koszty będą ponoszone w różnym stopniu przez użytkowników gruntów, sektory przemysłu, lub finansowane z budżetu krajowego bądź wspólnotowego. Należy przy tym zauważyć, że: - Koszty pojawią się zanim będzie można odnieść wszystkie korzyści. - Korzyści będą odczuwane częściowo przez użytkowników gruntów, a w największym stopniu przez ogół społeczeństwa. - Koszty obniżą się wraz z całkowitym wyeliminowaniem zagrożeń na niektórych obszarach. Korzyści będą wzrastać z czasem, wraz z przywróceniem żyzności gleby oraz jej funkcji. - Korzyści będą również stopniowo wzrastać w miarę jak podjęte działania zaczną wywierać pozytywny wpływ na szereg obszarów, w których odczuwane są bieżące koszty związane z degradacją. - Nie wszystkie koszty będą ponoszone równocześnie, a ich podział pomiędzy poszczególne państwa członkowskie nie będzie równy. Powodem tego jest większe znaczenie niektórych zagrożeń w poszczególnych państwach członkowskich oraz większy stopień zaawansowania niektórych państw w walce z degradacją gleby. [1] Decyzja nr 1600/2002/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 lipca 2002 r. ustanawiająca szósty wspólnotowy program działań w zakresie środowiska naturalnego (Dz.U. L 242 z 10.9.2002). [2] Artykuł 6 ust. 2 lit. c). [3] COM(2002) 179. [4] Pełne odniesienia podano w ocenie wpływu. Należy zauważyć, że spośród procesów degradacji gleby wymienionych w art. 6 ust. 2 lit. c) decyzji, o której mowa w przypisie 1, zagrożenia hydrologiczne są przedmiotem oddzielnego wniosku dotyczącego dyrektywy w sprawie oceny zagrożenia powodziowego i zarządzania nim (COM(2006) 15), natomiast kwestia pustynnienia jest zagadnieniem przekrojowym, nakładającym się na inne problemy (w szczególności takie jak erozja, spadek zawartości materii organicznej i zasolenie) i rozwiązywanym razem z nimi. [5] środowisko naturalne w Unii Europejskiej na przełomie wieków. Drugie sprawozdanie z oceny stanu środowiska, Europejska Agencja Środowiska, 1999 r., rozdział pt. „Degradacja gleby”. [6] Wg. bazy danych Corine Land Cover. [7] Szacunek ten obejmuje jedynie koszty związane z erozją w 13 krajach, w tym państwach członkowskich w największym stopniu dotkniętych przez erozję. Dane dotyczące pozostałych krajów nie są dostępne. [8] Szacunek teb obejmuje jedynie koszty związane z zasoleniem w 3 krajach. Dane dotyczące pozostałych krajów nie są dostępne. [9] W niezależnym badaniu oszacowano, że koszty związane ze skażeniem gleby mogą sięgać rocznie 208 mld EUR. Jednak ponieważ szacunek ten jest wysoce niepewny, przyjęto wartość średnią wynoszącą 17,3 mld rocznie. [10] Przy sporządzaniu szacunku w odniesieniu do skażenia przyjęto wartość średnią, natomiast w odniesieniu do innych zagrożeń przyjęto wartość najwyższą. Por. sekcja 2.6.2 w ocenie wpływu.