[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 27.11.2006

KOM(2006) 729 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

dotyczący przeglądu dyrektywy 94/19/WE w sprawie systemów gwarancji depozytów

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

dotyczący przeglądu dyrektywy 94/19/WE w sprawie systemów gwarancji depozytów

1. WPROWADZENIE

Systemy gwarancji depozytów zapewniają deponentom możliwość odzyskania przynajmniej części swoich wkładów bankowych w przypadku niewypłacalności instytucji kredytowych. Dyrektywa 94/19/WE zobowiązuje państwa członkowskie do zagwarantowania istnienia na ich terytorium przynajmniej jednego systemu gwarancji depozytów, dzięki czemu w całej Unii Europejskiej udało się zapewnić minimalny poziom ochrony deponentów. Dyrektywa została przetransponowana do prawa krajowego wszystkich państw członkowskich[1].

Dyrektywa daje państwom członkowskim dużą swobodę w konstrukcji systemów, które będą najlepiej odpowiadać istniejącym warunkom rynkowym. Celem zapewnienia równych warunków konkurencji do dyrektywy włączono zarazem przepisy, które dają oddziałom banków zagranicznych z główną siedzibą w UE możliwość dobrowolnego przyłączenia się do systemów gwarancji funkcjonujących w państwie członkowskim będącym siedzibą oddziału, tak by mogły one oferować ten sam poziom i zakres gwarancji co banki z siedzibą na terytorium tego państwa[2].

Jedenaście lat po transpozycji dyrektywy Komisja dokonała jej przeglądu celem oceny, czy – w obliczu postępującej integracji rynków finansowych oraz międzynarodowych połączeń instytucji kredytowych – obowiązujące przepisy w dalszym ciągu spełniają swoje zadanie. W konsultacjach prowadzonych przez Komisję wskazywano w szczególności na różnice w sposobach finansowania systemów gwarancji, które utrudniają transgraniczną konsolidację i z perspektywy konkurencji są uważane za niesprawiedliwe. Między państwami członkowskimi istnieją ponadto znaczne różnice w wysokości gwarancji przyznawanych deponentom; wskazywano również na szereg problemów dotyczących zakresu gwarancji oraz transgranicznego funkcjonowania systemów.

Celem niniejszego komunikatu jest wyciągnięcie wniosków z procesu konsultacji, zareagowanie na zastrzeżenia wyrażone przez zainteresowane podmioty, określenie nielegislacyjnych, możliwych do zrealizowania w krótkiej perspektywie sposobów poprawy skuteczności dyrektywy oraz nakreślenie strategii Komisji w zakresie systemów gwarancji depozytów na najbliższe lata.

1.1. Wysunięte w konsultacjach argumenty za i przeciw zmianie istniejących ram prawnych

Proces konsultacji ujawnił brak jednoznacznego stanowiska w kwestii, czy konieczne są zmiany istniejących rozwiązań w zakresie gwarancji depozytów.

Wysuwano następujące argumenty przemawiające za zmianą istniejących ram prawnych:

- Znaczne różnice w wysokości gwarancji dla deponentów (sięgającej od zaledwie 14 481 EUR na Łotwie do 103 291 EUR we Włoszech).

- Znaczne zróżnicowanie sposobu finansowania wypłat dla deponentów. Istnieje finansowanie ex post , w przypadku którego członkowie systemu przekazują środki dopiero w momencie upadłości banku, oraz finansowanie ex ante , w przypadku którego członkowie systemu płacą na bieżąco składki na fundusz gwarancyjny, przy czym wielkość takiego funduszu może być bardzo różna. Podnoszono zarzuty, że tego rodzaju różnice budzą wątpliwości co do zdolności transgranicznego funkcjonowania systemów gwarancji w sytuacjach kryzysowych, powodują zniekształcenia konkurencji (ponieważ banki podlegające tańszym systemom czerpią z tego tytułu nieuzasadnione korzyści), a także stanowią przeszkodę dla banków, które pragną skonsolidować swoją działalność w formie spółki europejskiej.

Z drugiej strony argumentowano przeciwko dokonywaniu zmian w chwili obecnej, głównie z powodu wysokich związanych z tym kosztów (zwłaszcza w przypadku państw członkowskich z systemami ex post , które stanęłyby przed koniecznością przejścia na systemy finansowania ex ante ). Zdaniem oponentów, w obecnych warunkach systemy gwarancji działają stosunkowo sprawnie, w należyty sposób uwzględnione są wymogi w zakresie nadzoru, istniejące rozwiązania nie prowadzą do zniekształcenia konkurencji, zaś problemy związane z transgraniczną konsolidacją działalności, jakie napotyka jedynie niewielka liczba instytucji, nie uzasadniają fundamentalnych zmian istniejących uregulowań.

1.2. Reakcja na konsultacje z zainteresowanymi podmiotami

W chwili obecnej szala opinii przechyla się raczej na stronę utrzymania status quo i uniknięcia kosztownych zmian istniejących ram prawnych, zwłaszcza w obliczu braku wyraźnego uzasadnienia ekonomicznego.

Komisja jest jednak zdania, że jeśli ramy regulacyjne nie będą dotrzymywać kroku postępującej integracji europejskich rynków finansowych, brak jednolitych przepisów może w dłuższej perspektywie okazać się bardzo kosztowny w sytuacji, kiedy w transgranicznych sytuacjach kryzysowych nie będzie właściwie funkcjonować sieć bezpieczeństwa zapewniana przez odpowiedni nadzór. Podważenie zaufania do wspólnego europejskiego rynku usług finansowych mogłoby okazać się dla gospodarki dużo bardziej kosztowne niż inwestycje konieczne do zapewnienia właściwie funkcjonującego, wspólnotowego systemu zabezpieczeń.

Brak rozwiązań dla przynajmniej niektórych z tych problemów może ostatecznie przynieść szkodę konsumentom: nawet jeśli liczba zagranicznych depozytów bezpośrednich pozostaje stosunkowo niewielka, ostatnie badania wskazują, że rośnie liczba obywateli UE, którzy rozważają zakup produktów finansowych za granicą. Oznacza to rosnący popyt na rachunki bankowe w innych państwach członkowskich[3].

W związku z powyższym Komisja proponuje dwojaką reakcję na wyniki przeglądu. Na początek spróbuje ona opracować praktyczne, niewymagające zmiany istniejących ram prawnych koncepcje rozwiązania stwierdzonych problemów. Następnym krokiem będzie analiza bardziej fundamentalnych zmian, które mogą wymagać gruntownej weryfikacji obowiązujących przepisów UE dotyczących gwarancji depozytów.

2. PRAKTYCZNE ROZWIąZANIA NIELEGISLACYJNE

Komisja jest zdania, że w odpowiedzi na wyniki konsultacji można w krótkim okresie dokonać szeregu ulepszeń istniejących regulacji bez konieczności zmiany obowiązującej dyrektywy. Opracowanie i wdrożenie tych rozwiązań mogłoby nastąpić we współpracy z grupą roboczą Komisji złożoną z przedstawicieli państw członkowskich, z europejskim forum gwarantów depozytów (European Forum of Deposit Insurers, EFDI) lub z odpowiednimi europejskimi stowarzyszeniami banków. Poniżej przedstawiono wybrane zalecenia oraz wyjaśnienia dotyczące interpretacji przepisów.

2.1. Definicja depozytu i zakres gwarancji

Obecna definicja „depozytu” w art. 1 ust. 1 dyrektywy jest szeroka i nikt z zainteresowanych nie przedstawił argumentu przemawiającego za koniecznością zmian służących objęciu nią produktów, do których dyrektywa nie ma być może zastosowania.

Ponieważ jednak państwa członkowskie mają swobodę w określeniu wyjątków wykluczonych z systemu gwarancji, wymienionych w załączniku I do dyrektywy[4], zaproponowano – poprzez ograniczenie tej uznaniowości – uproszczenie zakresu stosowania gwarancji i jego większe ujednolicenie we wszystkich państwach członkowskich.

Komisja proponuje przeprowadzenie badania dotyczącego produktów objętych obecnie dyrektywą oraz skutków wprowadzonych wyjątków. Podczas tego badania, które mogłoby zostać przeprowadzone przy wsparciu grupy roboczej Komisji ds. systemów gwarancji depozytów lub EFDI, należałoby również zweryfikować, czy istnieje właściwe, pozbawione luk zabezpieczenie międzysektorowe (tj. obejmujące ubezpieczenia[5], inwestycje i depozyty). Byłoby to wskazane w związku z faktem, że rozgraniczenie różnych produktów finansowych staje się coraz trudniejsze.

2.2. Udział własny

Zgodnie z przepisami dyrektywy dotyczącymi udziału własnego (tzw. „koasekuracji”), państwa członkowskie mogą postanowić, że deponenci muszą sami ponieść pewną część strat w przypadku utraty swoich wkładów. Niektóre państwa członkowskie uchwaliły odpowiednie przepisy, które ograniczają wysokość kwoty wypłacanej deponentom w przypadku niewypłacalności banku, nawet jeśli nie przekracza ona gwarantowanego progu[6].

Wydaje się, że zainteresowanie wprowadzeniem w najbliższym czasie jakichkolwiek zmian do tych reguł jest obecnie niewielkie. Ogólnie wśród zainteresowanych nie ma zgody, czy stosowanie tych przepisów można usprawiedliwić zasadą „pokusy nadużycia” (czyli ryzykiem, że deponenci wybiorą bank nie zważając na jego kondycję, skoro ich depozyty są w każdym przypadku objęte gwarancją). Niektórzy uważają, że udział własny jest niezbędnym elementem zapobiegania pokusie nadużycia, podczas gdy inni, w szczególności stowarzyszenia konsumentów, argumentują, że od deponentów nie można oczekiwać, by samodzielnie dokonywali oceny solidności instytucji kredytowych.

Wobec tych sprzecznych opinii Komisja nie jest przekonana, że w chwili obecnej zmiana zasad dotyczących udziału własnego byłaby uzasadniona. Komisja ponownie oceni tę kwestię w przyszłości, rozważając inne ewentualne zmiany dyrektywy (por. rozdział 3) [7].

2.3. Klauzula określająca minimalną wartość depozytu objętego gwarancją

Konsultacje pokazały również, że niektóre zainteresowane podmioty opowiadają się za wprowadzeniem do dyrektywy klauzuli określającej minimalną wartość depozytu objętego gwarancją, zgodnie z którą niewielkiej wartości depozyty nie byłyby zwracane, gdyż koszty administracyjne przewyższałyby zwracaną kwotę. Powinno to mieć jedynie nieznaczny wpływ na operacje transgraniczne, ponieważ jest mało prawdopodobne, by odnośne kwoty (np. 20 EUR zaproponowane przez służby Komisji w dokumencie konsultacyjnym[8]) miały znaczenie dla deponentów przy podejmowaniu decyzji. Z drugiej strony nowoczesne systemy informatyczne powinny umożliwić ograniczenie kosztów administracyjnych.

Komisja uważa w chwili obecnej za niewłaściwe wprowadzenie klauzuli określającej minimalną wartość depozytu objętego gwarancją, ponieważ zarówno przepisy dotyczące udziału własnego, jak i minimalnych zwracanych kwot są związane z ograniczeniem ochrony inwestorów i powinny być rozpatrywane łącznie.

2.4. Przepisy służące zwiększeniu poziomu gwarancji („topping-up”)

Zgodnie z tymi przepisami, bank otwierający oddział w innym państwie członkowskim UE, w którym gwarancja jest wyższa lub jej zakres szerszy niż w jego kraju macierzystym, może przystąpić do systemu gwarancji depozytów funkcjonującego w tym państwie. Dzięki temu może on zaoferować ten sam poziom bezpieczeństwa depozytów co banki krajowe.

Wśród zainteresowanych i państw członkowskich panuje powszechna zgoda, że dopóki wysokość gwarancji nie zostanie ujednolicona, przepisy te są konieczne, nawet jeśli większość zainteresowanych podmiotów przypisuje im małe znaczenie w praktyce w związku z niewielką liczbą zawartych w tym zakresie umów.

Wydaje się, że nie istnieje pilna potrzeba zmiany dyrektywy w tym zakresie, aczkolwiek istnieją możliwości podjęcia działań nielegislacyjnych służących ułatwieniu zawierania umów między systemami gwarancji depozytów oraz usunięciu ewentualnych problemów stwierdzonych w trakcie ich stosowania. Komisja byłaby gotowa poprzeć ewentualną „umowę ramową” w sprawie przepisów służących zwiększeniu poziomu gwarancji, opracowaną przez EFDI, a następnie dostosowywaną do potrzeb poszczególnych systemów gwarancji depozytów[9], o ile zachowana zostanie zgodność z prawem wspólnotowym.

Konsultacje publiczne uświadomiły istnienie poparcia dla zwiększenia gwarancji do poziomu kraju pochodzenia instytucji kredytowych, którego źródłem jest szereg przeszkód, jakie przed umowami dotyczącymi zwiększenia poziomu gwarancji stawia minimalna harmonizacja systemów gwarancji depozytów. W przypadku zwiększenia gwarancji do poziomu kraju pochodzenia, to system gwarancji tego kraju, a nie kraju przyjmującego, pokrywałby różnicę w poziomie gwarancji między systemami obu państw. Komisja chciałaby w tym miejscu wyjaśnić, że już obowiązująca dyrektywa dopuszcza zawieranie tak skonstruowanych umów przez państwa członkowskie[10].

Obowiązujące przepisy służące zwiększeniu poziomu gwarancji dotyczą wyłącznie świadczenia usług za pośrednictwem oddziałów. Jednakże coraz częściej usługi w innych państwach członkowskich świadczone są bezpośrednio, bez tworzenia oddziałów lub filii. W dłuższej perspektywie właściwe byłoby zbadanie, czy obowiązującymi wymogami należy objąć bezpośrednie świadczenie usług z innego państwa członkowskiego[11]. Ponieważ jednak dyrektywa nie zabrania systemom gwarancji depozytów przyjmowania instytucji kredytowych działających na tej zasadzie, zmiana przepisów nie wydaje się obecnie pilna.

2.5. Wymiana informacji

Większość uczestników konsultacji publicznych odrzuciła wprowadzenie do dyrektywy dalszych przepisów dotyczących wymiany informacji między systemami gwarancji kraju przyjmującego i kraju pochodzenia, służących ustaleniu warunków członkostwa dla oddziałów instytucji kredytowych. Celem uniknięcia zbędnych nieścisłości w tej dziedzinie należałoby jednak zbadać możliwość zastosowania środków nielegislacyjnych – w szczególności powiązanych z umowami w zakresie zwiększenia poziomu gwarancji – służących do usprawnienia przepływu informacji między systemami gwarancji depozytów. Komisja byłaby wprawdzie gotowa wesprzeć prace EFDI w zakresie opracowania niewiążącego modelu umowy, chciałaby jednak podkreślić, że prace te nie mogą zakłócać prac prowadzonych przez inne gremia w szerszej dziedzinie zarządzania sytuacjami kryzysowymi (które może również obejmować wymianę informacji przy udziale różnych organów mających różne zadania i różny zakres odpowiedzialności).

2.6. Zależne od ryzyka składki na rzecz systemów gwarancji depozytów

W przypadku niektórych systemów gwarancji depozytów wysokość składek jest uzależniona od indywidualnego ryzyka instytucji kredytowej, zgodnie z wytycznymi Financial Stability Forum (forum ds. stabilności finansowej), powstałego z inicjatywy państw G-7)[12]. Wprowadzenie uzależnionych od ryzyka składek na rzecz systemów gwarancji depozytów byłoby pożądanym ulepszeniem istniejących ram prawnych i ułatwiłoby transfer składek miedzy systemami (choć nie w przypadku systemu finansowanego ex post ). Większość zainteresowanych, którzy opowiadają się za systemami finansowanymi ex ante , faworyzuje również powiązanie składek z ryzykiem. Uzasadniane jest ono poczuciem sprawiedliwości, a także zachętami, jakie stwarza dla dobrego zarządzania, gdyż instytucje kredytowe obciążone mniejszym ryzykiem płaciłyby niższe składki. Niektórzy podkreślali, że składki uzależnione od ryzyka zwiększają skuteczność działania systemów gwarancji depozytów w przypadku niewypłacalności banków. Chociaż systemy gwarancji mogą już w ramach obowiązującej dyrektywy wprowadzać elementy związane z oceną ryzyka, to harmonizacja z tym zakresie wymagałaby niewątpliwie zmiany dyrektywy, co wobec złożonego charakteru tej kwestii byłoby niemożliwe do dokonania w krótkim okresie. Niemniej Komisja popiera wprowadzanie elementów związanych z oceną ryzyka i dla określenia jego poziomu zaleca stosowanie istniejących, zharmonizowanych instrumentów (np. stosowanych w ramach dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych[13]). Komisja byłaby gotowa wesprzeć prace przygotowawcze prowadzone przez EFDI i/lub grupę roboczą ds. systemów gwarancji depozytów, których wyniki mogłyby być następnie stosowane na zasadzie dobrowolności. W dalszej perspektywie mogłyby one stanowić podstawę dla koncepcji zharmonizowanej.

2.7. Transfer i zwrot składek wnoszonych na rzecz systemów gwarancji depozytów

W związku z praktycznymi trudnościami, jakie napotkała jedna grupa banków przy próbie konsolidacji w jednym systemie gwarancji składek wpłacanych dotychczas do różnych systemów, zainteresowane podmioty nie były zgodne, czy należy dokonać zmiany dyrektywy i wprowadzić przepisy dotyczące transferu i zwrotu składek wniesionych na rzecz systemów gwarancji depozytów. Podczas gdy niektórzy zainteresowani uważali za niezbędne wprowadzenie przepisów, które pozwolą ograniczyć finansowe obciążenia przedsiębiorstw w przypadku zmiany systemu, inni domagali się, by wnoszone składki traktować jako niepodlegające zwrotowi „składki ubezpieczeniowe”, gdyż możliwość wycofywania środków osłabi systemy gwarancji. Jeśli bank zdecyduje się przenieść siedzibę do innego państwa członkowskiego lub skonsolidować działalność w formie spółki europejskiej, dyrektywa ani nie zabrania zwrotu lub transferu składek, ani też nie klasyfikuje ich jako „składki ubezpieczeniowe”. W związku z brakiem harmonizacji w tym zakresie państwa członkowskie mogą uregulować tę kwestię według własnego uznania. Komisja zaleca jednak, by wszelkie nowe przepisy umożliwiające transfer lub zwrot składek wnoszonych na rzecz systemów gwarancji depozytów nie prowadziły do takiego osłabienia systemów, które mogłoby zagrażać ich funkcjonowaniu, ani do niedopuszczalnej akumulacji ryzyka. Pożyteczne byłoby dokładne informowanie instytucji kredytowych, czy prawo krajowe przewiduje częściowy bądź całkowity zwrot składek, nawet jeśli wymogu takiego nie stawia obowiązujące prawo wspólnotowe.

2.8. Informowanie klientów oraz reklama

Stowarzyszenia konsumentów podkreślały, że deponenci są niewystarczająco poinformowani o systemach gwarancji depozytów i najczęściej nie wiedzą, jakiego rodzaju depozyty są objęte gwarancjami i do jakiej wysokości. Niektóre zainteresowane podmioty proponowały również skreślenie przepisu dyrektywy[14], który ogranicza wykorzystywanie informacji o systemach gwarancji depozytów do celów reklamowych. Ponieważ inne przepisy[15] dyrektywy zawierają już wymóg „dokładnego informowania” o zakresie gwarancji oferowanych przez systemy, a wpływ na działalność transgraniczną nie wydaje się istotny, zmiana dyrektywy nie jest raczej konieczna. Na obecnym etapie właściwsze byłoby skoncentrowanie się na poprawie sytuacji na szczeblu krajowym. Komisja zachęca państwa członkowskie do podejmowania dalszych wysiłków w tym zakresie i będzie obserwować, czy postanowienia wyżej wspomnianych artykułów są właściwie stosowane. Komisja proponuje przeprowadzenie badania obecnych praktyk przy wsparciu grupy roboczej Komisji.

2.9. Termin zwrotu – złagodzenie skutków dla deponentów

Zgodnie z art. 1 ust. 3 i art. 10 dyrektywy właściwe organy muszą ustalić niemożność wypłaty depozytów przez instytucję kredytową w ciągu najpóźniej 21 dni po tym, gdy po raz pierwszy stwierdziły, że instytucja kredytowa nie spłaciła należnych i podlegających spłaceniu depozytów, po czym systemy gwarancji depozytów dysponują trzymiesięcznym terminem na spłatę roszczeń deponentów. W wyjątkowych okolicznościach termin ten może zostać dwukrotnie przedłużony (każdorazowo o trzy miesiące). Należy zastanowić się, czy „normalny”, blisko czteromiesięczny termin oczekiwania na wypłatę środków jest nadal właściwy wobec dostępności technologii informatycznych, które pozwalają systemom gwarancji depozytów dużo łatwiej odnaleźć deponentów i obliczyć płatności, niż miało to miejsce w chwili przyjęcia dyrektywy.

Kwestia ta nie była poruszana w trakcie konsultacji, brak też informacji o rzeczywistych okresach płatności. Komisja zamierza przeprowadzić odpowiedni sondaż wśród systemów gwarancji depozytów oraz wspierać wymianę sprawdzonych rozwiązań, pozwalających na mocy przepisów krajowych złagodzić skutki upadłości instytucji kredytowych dla deponentów, np. poprzez wypłatę zaliczek lub gwarantowanie tymczasowych kredytów (pod warunkiem, że te ostatnie są zgodne z przepisami UE dotyczącymi pomocy państwa[16]). Komisja zbada również, czy istnieją różnice interpretacyjne w odniesieniu do dokładnego oznaczenia momentu, w którym instytucja kredytowa nie jest w stanie wypłacić depozytów.

2.10. Ogólnoeuropejski system gwarancji depozytów i regionalne systemy gwarancji depozytów

Pomysł stworzenia ogólnoeuropejskiego systemu gwarancji został odrzucony przez niemal wszystkich zainteresowanych, w związku z czym dalsze prace nad tą koncepcją wydają się w chwili obecnej nieuzasadnione. Niektóre zainteresowane podmioty życzliwie podeszły do pomysłu utworzenia regionalnych systemów gwarancji obejmujących kilka państw członkowskich Mógłby to być interesujący wariant dla tych państw członkowskich, których systemy wykazują wspólne cechy (np. ten sam mechanizm finansowania), umożliwiający ponadto rozwiązanie niektórych problemów w zakresie równych warunków konkurencji (np. dotyczących wysokości gwarancji i udziału własnego) oraz transfer środków. Komisja nie widzi żadnych wynikających z obowiązującej dyrektywy przeszkód prawnych dla państw członkowskich, które miałyby uniemożliwiać zawarcie odpowiednich porozumień, co z kolei mogłoby stanowić rozwiązanie dla banków pragnących przenieść siedzibę do innego państwa członkowskiego lub dokonać przekształcenia w spółkę europejską.

2.11. Obowiązki w zakresie statystyki

W obydwu sprawozdaniach sporządzonych przez Wspólne Centrum Badawcze (WCB) stwierdzono, że dane dotyczące depozytów są niezwykle trudno dostępne, chociaż podjęto znaczne starania i dzięki wsparciu EFDI nawiązano bliskie kontakty z systemami gwarancji. Celem polepszenia dostępności danych konieczne są dalsze wysiłki, tak by podstawą przyszłych dyskusji były sprawdzone informacje. W dłuższej perspektywie można by rozważyć, czy dla systemów gwarancji depozytów nie należy wprowadzić jednolitych obowiązków w zakresie statystyki.

3. CZY KONIECZNE Są ZMIANY OBOWIąZUJąCYCH PRZEPISÓW UE W ZAKRESIE SYSTEMÓW GWARANCJI DEPOZYTÓW?

Z punktu widzenia stabilności finansowej ważne jest, by systemy gwarancji depozytów przyczyniały się do sprawnego zarządzania sytuacjami kryzysowymi, zwłaszcza w przypadku dużych, transgranicznych grup bankowych. Nietrudno sobie wyobrazić, że różnice istniejące między systemami w zakresie mechanizmu finansowania, limitu gwarancyjnego oraz zasad wypłat dla deponentów mogą w sytuacjach transgranicznych utrudnić szybkie i skuteczne uporanie się z sytuacją kryzysową i przeprowadzenie postępowania upadłościowego. Ponadto wszelkie postrzegane nieprawidłowości funkcjonowania systemów gwarancji mogą podważyć zaufanie do całego systemu finansowego UE.

Jednak przed ustaleniem, czy sytuacja taka ma rzeczywiście miejsce, i przed podjęciem jakichkolwiek dalekosiężnych decyzji w sprawie konieczności i sposobu zmiany obowiązujących przepisów UE dotyczących systemów gwarancji depozytów, należy najpierw wyjaśnić ogólny podział obowiązków nadzorczych i odpowiedzialności finansowej w tego rodzaju sytuacjach kryzysowych. Innymi słowy, chodzi o podział obciążeń między państwa członkowskie. Z perspektywy systemów gwarancji depozytów sprecyzowanie podziału obciążeń jest istotne szczególnie z następujących względów:

- Niektóre systemy gwarancji mogą pełnić istotną rolę w zarządzaniu sytuacjami kryzysowymi poprzez udostępnianie instytucji kredytowej środków służących zwiększeniu płynności finansowej – samodzielnie lub w uzupełnieniu wsparcia udzielanego przez bank centralny (należy zaznaczyć, że jeśli systemy gwarancji depozytów są instytucjami publicznymi, to muszą przestrzegać przepisów UE dotyczących pomocy państwa[17]).

- Jeśli zapada decyzja o upadłości banku i wypłacie należnych kwot deponentom przez system gwarancji, należy wyjaśnić, kto podejmuje decyzję na rzecz jednego z wariantów, przy czym w sytuacjach transgranicznych konieczne może być włączenie do procedury różnych systemów gwarancji. W związku z tym istotna jest wiedza, w jakim stopniu będą one mogły zrealizować wysunięte pod ich adresem roszczenia.

Organy administracji i nadzoru są świadome tych problemów, a przedstawiciele ministerstw finansów, Europejskiego Banku Centralnego i krajowych banków centralnych, innych organów nadzoru oraz Komisji prowadzą obecnie w ramach różnych gremiów szczegółowe prace w kwestii podziału obciążeń.

Dopiero kiedy kwestia ta zostanie wyjaśniona, będzie można zająć się zagadnieniami długookresowymi, takimi jak:

1. Cele systemów gwarancji depozytów: konieczne jest sprecyzowanie roli, jaką powinny pełnić systemy gwarancji, oraz równowagi między celami związanymi z ochroną konsumentów a wkładem w stabilność systemu finansowego.

2. Mechanizmy finansowania : systemy gwarancji depozytów są zazwyczaj finansowane ze składek samych instytucji kredytowych, na zasadzie ex ante , ex post lub mieszanej. Konsultacje pokazały, że zdecydowana większość zainteresowanych jest przeciwko harmonizacji systemów finansowania w chwili obecnej, ponieważ związane z tym koszty przewyższałyby oczekiwane korzyści.

3. Zgodnie ze stosowaną przez Komisję zasadą lepszego stanowienia prawa dokonano oszacowania kosztów zmiany mechanizmu finansowania. Opublikowano przygotowane przez WCB sprawozdanie śródokresowe[18], a załącznik III do niego zawiera krótkie streszczenie. Ostatecznie stwierdzono, że w przypadku dalszej harmonizacji mechanizmów finansowania sektor bankowy w sześciu państwach członkowskich, których systemy gwarancji są w chwili obecnej finansowane ex post , musiałby przez okres 10 lat ponieść łączne koszty w wysokości od 2,5 mld do 4,3 mld EUR[19](por. załącznik III). Korzyści płynące z większego ujednolicenia mechanizmu finansowania ex ante systemów gwarancji nie zostały oszacowane, są zresztą dużo trudniejsze do skwantyfikowania – z punktu widzenia stabilności finansowej korzyści te byłyby odczuwalne jedynie wówczas, gdyby system bankowy w UE dotknął kryzys o skali międzynarodowej. Z punktu widzenia przedsiębiorców korzyści polegałyby na usprawnieniu rynku oraz równych warunkach konkurencji. Komisja musi w tym miejscu przyznać, że nie jest w stanie przedstawić uzasadnienia ekonomicznego, aczkolwiek prowadzone prace poświęcone podziałowi obciążeń oraz zarządzaniu sytuacjami kryzysowymi mogą przynieść rezultaty uzasadniające zmiany w dłuższej perspektywie.

4. Uzależnienie składek od ryzyka: jak stwierdzono powyżej (rozdział 2.6), Komisja opowiada się za metodami opartymi na ocenie ryzyka. Postępy w zakresie mechanizmów finansowania mogłyby również doprowadzić do ujednolicenia metod kalkulacji składek.

5. Minimalna wysokość gwarancji: ocena wpływu w tym zakresie pokazuje, że – wobec dużych różnic w wysokości przeciętnych depozytów w poszczególnych państwach członkowskich – prawdziwa harmonizacja warunków ochrony depozytów nie może zostać osiągnięta po prostu poprzez określenie jednolitej wysokości gwarancji dla wszystkich krajów, zwłaszcza że istnieją między nimi znaczne różnice gospodarcze. Ewentualne zmiany minimalnej wysokości gwarancji powinny zostać rozważone dużo później.

6. Wykorzystanie środków systemów gwarancji depozytów: możliwość wykorzystania tych środków na potrzeby poprawy płynności finansowej banków zasługuje na uwagę, pozostaje jednak uzależniona od osiągnięcia postępów w szerzej zakrojonych pracach nad zarządzaniem sytuacjami kryzysowymi.

7. Współpraca między systemami gwarancji, organami nadzoru, bankami centralnymi i rządami: prace prowadzone w zakresie stabilności finansowej oraz zmian w działalności nadzorczej mogą przynieść wymogi prawne ustanawiające konieczność poszerzenia współpracy.

8. Reorganizacja i likwidacja instytucji kredytowych: służby Komisji dokonają wkrótce przeglądu dyrektywy 2001/24/WE[20]. Przynajmniej dwie kwestie mają szczególne znaczenie w przypadku niewypłacalności instytucji kredytowej, która wywiera skutki dla systemów gwarancji w więcej niż jednym państwie członkowskim, i zostaną uwzględnione w trakcie tego przeglądu:

9. systemy gwarancji depozytów powinny – po ustaleniu niewypłacalności – uzyskać taki sam dostęp do informacji jak organy nadzoru, tak by mogły zgłosić swoje roszczenia, oraz

10. należy zapewnić równe traktowanie systemów gwarancji, zwłaszcza w odniesieniu do kolejności zaspokajania roszczeń.

4. WNIOSKI

Przegląd dyrektywy uwidocznił szereg obszarów, w których stwierdzić można niedostatki wspólnotowych regulacji dotyczących systemów gwarancji depozytów.

Komisja jest zdania, że znaczną poprawę sytuacji można szybko osiągnąć bez zmian obowiązującej dyrektywy i proponuje niezwłoczne zajęcie się tymi kwestiami. Poszczególne kwestie zostały omówione w rozdziale 2, a streszczenie proponowanych działań zamieszczono w załączniku II A.

W dalszym ciągu brakuje przekonującego uzasadnienia konieczności dokonania zasadniczych zmian obowiązujących ram prawnych w dłuższym okresie, jak również nie wiadomo, czy płynące z tych zmian korzyści przewyższają ich koszty. Komisja przyznaje, że w chwili obecnej trudno dostrzec wyraźne postępy w szerszych kwestiach dotyczących siatki bezpieczeństwa finansowego, co uniemożliwia jej dokonanie zmian, które pozwoliłyby usunąć niektóre bardziej konkretne i zasadnicze niedostatki dyrektywy. Usunięcie tych niedostatków wymagałoby znacznych wysiłków legislacyjnych dla ujednolicenia finansowania krajowych systemów gwarancji i miałoby poważne konsekwencje finansowe dla sektora bankowego niektórych państw członkowskich, przynosząc jednocześnie niewielkie bezpośrednie korzyści. Wszystkie dalsze zmiany legislacyjne są uzależnione zarówno od prac prowadzonych w innych, powiązanych obszarach (por. załącznik II B), jak i od wystarczającego wsparcia ze strony państw członkowskich i zainteresowanych podmiotów, oraz muszą zostać poprzedzone odpowiednią oceną wpływu. Konieczne jest zwłaszcza dokładniejsze rozgraniczenie obowiązków w zakresie nadzoru oraz, w razie potrzeby, przedstawienie bardziej spójnych koncepcji podziału obciążeń (kosztów) w przypadku kryzysu bankowego dotykającego więcej niż jedno państwo członkowskie UE.

ANNEX I

Procedural issues and consultation of interested parties

This Communication is based on the following elements of the Commission's "better regulation" policy[21]:

Member States' finance ministries have been consulted in the European Banking Committee (EBC) and its predecessor, the Banking Advisory Committee (BAC). At its July 2006 meeting, the EBC endorsed a policy paper that contained most of the elements of this Communication. Member States' supervisory authorities in the Committee of European Banking Supervisors (CEBS) have provided technical advice on specific aspects of DGS and the European Central Bank (ECB) has also carried out important background work. Member States have additionally been consulted in writing and at two technical meetings of the working group on DGS in 2005 and 2006.

A public stakeholder consultation was launched in July 2005. A synthesis of the more than 40 contributions is available on the web page of the Directorate-General Internal Market and Services.[22]

The Commission has conducted two quantitative studies. Firstly, work on a possible change to the minimum coverage level was carried out with the Commission's Joint Research Centre (JRC)[23], and further JRC work has subsequently been undertaken on the cost implications of changes to the funding mechanisms of DGS (the JRC's interim report is attached in Annex III).

ANNEX II

A. List of short-term non-regulatory actions proposed in the Communication

Survey on savings products covered under national DGS, | Commission Working Group on DGS or EFDI |

Development of a non-binding 'master agreement' on topping up arrangements | EFDI |

Development of a non-binding model agreement on exchange of information between DGS | EFDI |

Development of common voluntary approaches to inclusion of risk based elements for DGS. | Commission Working Group on DGS or EFDI |

Improvement of comprehensible information about DGS' coverage to consumers; identification of deficiencies and agreement and promotion of best practices | Commission Working Group on DGS with consultation of the banking industry |

Improvement of payment delays to depositors; survey among DGS on delays and best practices | Commission working with EFDI |

B. Timetable of wider Commission initiatives with implications for Deposit Guarantee Schemes

Publication of Communication on DGS | Commission | Autumn 2006 |

Report to EBC on progress of ECB and Basel Committee liquidity projects and Commission services work | Commission services | November 2006 |

Impact assessment on costs of introduction of common ex ante financed schemes by MS (final report) | Commission services | End 2006 |

Report to EBC on crisis management cooperation with 3rd countries and bail out rules | Commission services | March/April 2007 |

Report to EBC on lender of last resort arrangements | Commission services | June/July 2007 |

Report to EBC on further work on evolution of supervision | Commission services | October/November 2007 |

Report to EBC on review of re-organisation and winding up Directive | Commission services | October/November 2007 |

Publication of study on Insurance Guarantee Schemes in the EU analysing problems and evaluating options and their feasibility | Commission services/ external consultants | End 2007 |

Report to EBC on completion of Commission services liquidity work | Commission services | End 2007 |

Decision about follow-up to study on Insurance Guarantee Schemes | Commission | 2008 |

Commission report to Council and EP on supervisory arrangements (under 20006/48/EC Art. 156 para 3) on the effectiveness of supervisory arrangements put in place in the CRD and any proposals for change | Commission | 2012 |

ANNEX III

Further work carried out by the JRC on the effects of changing the funding mechanisms of EU Deposit Guarantee Schemes[24]

DGS are usually funded by contributions from credit institutions themselves: either on a regular basis ('ex-ante'), on a case by case basis after a failure ('ex-post') or comprising both ex-ante and ex-post elements ('mixed'). Changing funding mechanisms would entail differing costs for participants. For instance, the cost for a full ex-post mechanism is close to zero (administration fees entail the only cost as long as no failure happens), while annual fees are paid in ex-ante schemes destined for the creation of a float ready to be used in the event of a crisis. At present, 19 Member States have ex-ante funded schemes while 6 Member States have ex-post schemes[25].

The public consultation has revealed that a clear majority does not wish to harmonise financing mechanisms now, on the grounds that this would create more costs than benefits. Those in favour of harmonisation (mainly Nordic stakeholders) believed that only harmonisation could solve the current distortion of competition where a branch competing with domestic credit institutions has to pay different DGS fees.

For this reason, the Commission has requested the JRC to conduct research into the cost impact of changing the funding mechanisms of EU DGS. The enclosed interim report provides a quantitative evaluation of the costs associated with harmonising the existing funding mechanisms of DGS. It looks at four scenarios ranging from ex-post funding to a "high" ex-ante funded coverage ratio of 0.84% of covered deposits[26].

The key finding of the report is that many Member States already require equal or higher contributions than those necessary to reach the coverage ratios defined in the scenarios. In order to reach the lowest ex-ante funded scenario (0.16% coverage ratio), only 9 Member States would need to increase contributions. To achieve the highest coverage ratio under the scenarios (0.84%), 14 Member States would need to increase contributions[27]. The costs for those Member States which currently operate ex post schemes (see table) of building up a low ex-ante funded scheme based on scenario 3 (0.16% coverage ratio) would range from € 2.5 bln to € 4.3 bln[28] depending on the level of risk associated with the members of the scheme cumulatively over a period of 10 years.

Low coverage, low risk adjusted fund | Low coverage, medium risk adjusted fund | Low coverage, high risk adjusted fund |

IT | 512 640 000 | 683 520 000 | 854 390 000 |

LU | 1 670 000 | 22 300 000 | 27 880 000 |

NL | 268 580 000 | 358 110 000 | 447 640 000 |

AT | 90 820 000 | 268 580 000 | 121 100 000 |

SI | 8 620 000 | 11 500 000 | 14 370 000 |

UK | 170 3930 000 | 2 271 910 000 | 2 839 880 000 |

Total | 2 586 260 000 | 3 615 920 000 | 4 305 260 000 |

The Commission recognises that this study does not paint a complete picture of the costs and benefits of changing the funding mechanisms. On the one hand, it does not consider the opportunity cost of the capital tied up in funds which cannot be used by banks for other purposes.

On the other hand, the study has not attempted to assess the cost impact of non-harmonisation of funding mechanisms, i.e. maintaining the status quo . These costs should not be neglected; the current distortion of competition whereby a branch competing with domestic banks has to pay different DGS fees would continue. The issue of compensation of contributions to DGS when credit institutions change their subsidiaries into branches would be more easily resolved if financing bases were similar across Member States.

Neither has the study given consideration to the potential benefits of changing the existing systems. The extent to which a more standardised ex ante funded system of DGS might be able to better withstand a banking crisis with cross-border implications have not been assessed and indeed are more difficult to quantify.

The results of this research show that harmonisation of funding is not impossible in financial terms, although the costs for industry would be significant in certain Member States. The key question is whether the advantages of ex-ante funded systems outweigh the costs incurred. At this point the Commission is not convinced that this is the case. Further analysis will be required on this issue.[pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic]

[1] Celem dostosowania do wymaganej w dyrektywie minimalnej kwoty pokrycia w wysokości 20 000 EUR uzgodniono przepisy przejściowe.

[2] Określane jako tzw. „‘topping up’ arrangements”, czyli przepisy służące zwiększeniu poziomu gwarancji.

[3] SEC (2005) 927, str. 11.

[4] Państwa członkowskie mogą np. wykluczyć depozyty w walutach innych niż waluty państw członkowskich UE lub deponentów takich jak członkowie kadry kierowniczej banku bądź spółki określonej wielkości.

[5] Zlecona zostanie analiza wykonalności systemów gwarancji ubezpieczeń w UE.

[6] Artykuł 7 ust. 4 zezwala państwom członkowskim na ograniczenie stopy pokrycia do 90 % łącznych depozytów, o ile będąca do spłaty w ramach gwarancji kwota nie przekracza 20 000 EUR (por. przypis 7).

[7] W trakcie konsultacji poruszono pewien aspekt dotyczący kwestii udziału własnego, który wymaga dodatkowego wyjaśnienia. Chodzi o to, czy dyrektywa dopuszcza zastosowanie udziału własnego już w przypadku minimalnego pokrycia wynoszącego 20 000 EUR. Właściwa interpretacja art. 7 ust. 4 jest następująca: minimalna stopa pokrycia może być ograniczona do określonej stawki procentowej depozytów, ale stawka ta musi wynosić co najmniej 90 % łącznych depozytów tak długo, jak będąca do spłaty kwota nie przekracza minimalnego pokrycia wynoszącego 20 000 EUR; Minimalna stopa pokrycia nie może być w żadnych okolicznościach niższa. W uzasadnieniu dyrektywy wyjaśniono, że minimalna stopa pokrycia obowiązuje niezależnie od zastosowania udziału własnego. W przypadku państwa członkowskiego stosującego 10-procentowy udział własny oznacza to, że minimalna stopa pokrycia musi wynosić 22 222 EUR. Komisja dopilnuje, by państwa członkowskie właściwie stosowały art. 7 ust. 4.

[8] http://ec.europa.eu/internal_market/bank/docs/guarantee/consultationpaper_en.pdf.

[9] Por. załącznik II do dyrektywy; dalsze prace mogłyby dotyczyć obszarów, w których pojawiły się problemy podczas negocjowania umów, takich jak łagodzenie skutków różnic między systemami kompensacji oraz różnej pozycji zajmowanej przez systemy gwarancji depozytów kraju przyjmującego i kraju pochodzenia w planie spłaty zobowiązań w przypadku likwidacji masy upadłości banku w kraju pochodzenia.

[10] Nawet jeśli zwiększenie gwarancji do poziomu kraju pochodzenia może w praktyce prowadzić do nierównego traktowania deponentów krajowych i zagranicznych, ponieważ ci ostatni korzystaliby z wyższego poziomu zabezpieczenia, nie stanowi to naruszenia prawa wspólnotowego.

[11] Z prawnego punktu widzenia obowiązujące przepisy nie pozwalają na interpretację, zgodnie z którą system gwarancji depozytów państwa przyjmującego byłby zobowiązany do przyjęcia instytucji kredytowej działającej bezpośrednio z innego państwa członkowskiego.

[12] http://www.fsforum.org/publications/Guidance_deposit01.pdf.

[13] Dyrektywa 2006/48/WE, Dz.U. L 177 z 30.6.2006, str. 1 oraz dyrektywa 2006/49/WE, Dz.U L 177 z 30.6.2006, str. 201.

[14] Artykuł 9 ust. 3.

[15] Np. art. 6 ust. 2 i art. 9 ust. 1.

[16] Por. COM 2004/C 244/02.

[17] Ibidem.

[18] http://ec.europa.eu/internal_market/bank/guarantee/index_en.htm.

[19] Por. załącznik III i sprawozdanie WCB (tabela 10), przedstawiające wysokość składek w zależności od wysokości zabezpieczonych depozytów (która jest częściowo oparta na szacunkach); składki z tytułu depozytów objętych limitem gwarancji (por. tabela 9) mogą być wyższe.

[20] Dyrektywa 2001/24/WE, Dz.U. L 125 z 5.5.2001, str. 15.

[21] COM(2002) 275 final.

[22] http://ec.europa.eu/internal_market/bank/guarantee/index_en.htm

[23] Ibid.

[24] http://ec.europa.eu/internal_market/bank/guarantee/index_en.htm

[25] At this time Austria, Italy, Luxembourg, the Netherlands, Slovenia and the United Kingdom have ex-post funded DGS.

[26] For the definition of 'covered deposits' see the report.

[27] Note that, due to a lack of comprehensive data from one Member State, results can be compared only among 24 Member States.

[28] See Annex II, p. 35 (table 10) showing premiums payable based on covered deposits (which are partly based on estimates); premiums based on eligible deposits (see table 9) may be higher.