18.2.2005   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 43/18

1.1

przyjmuje z zadowoleniem propozycję Komisji w sprawie dyrektywy dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie usług na rynku wewnętrznym, której podstawą jest wola usunięcia przeszkód stojących w chwili obecnej na drodze do powstania rzeczywistego rynku wewnętrznego dla usług w UE;

1.2

podkreśla, że dla osiągnięcia celu ustalonego przez Radę Europejską na jej posiedzeniu w Lizbonie, aby UE uczynić do 2010 r. najbardziej konkurencyjną i dynamiczną, opartą na wiedzy gospodarką świata, konieczne jest zakończenie tworzenia rzeczywistego rynku wewnętrznego na usług;

1.3

wskazuje na sprawozdanie Stan rynku wewnętrznego dla usług, w którym stwierdza się, że dziesięć lat po planowanym terminie ukończenia tworzenia rynku wewnętrznego wizja Unii Europejskiej ze zintegrowanym rynkiem i rzeczywistość przeżywana codzienne przez europejskiego obywatela i usługodawcę odbiegają znacznie od siebie;

1.4

wspiera cel stworzenia ram prawnych, które miałyby usunąć istniejące jeszcze w chwili obecnej przeszkody i bariery na drodze swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez usługodawców i swobody świadczenia usług pomiędzy Państwami Członkowskimi. Usługodawcom, podobnie jak i usługobiorcom, należałoby zapewnić niezbędne bezpieczeństwo prawne, którego potrzebują oni dla zagwarantowania podstawowych wolności, jakimi są swoboda prowadzenia działalności gospodarczej przez usługodawców i swoboda świadczenia usług.

1.5

uważa za słuszne, że dyrektywa ma być oparta zasadniczo na zasadzie kraju pochodzenia. Oznacza to, że usługodawcy podlegają najpierw przepisom Państwa Członkowskiego, w którym mają swoją siedzibę. Zasada ta opiera się na założeniu, że poziom ochrony w poszczególnych Państwach Członkowskich jest zbliżony, tj. że regulacje prawne dotyczące ochrony zdrowia i ochrony konsumentów oraz inne standardy bezpieczeństwa są, ogólnie rzecz biorąc, porównywalne. Tym samym zasada wzajemnego uznawania, będąca w przypadku wolnego obrotu towarowego opoką rynku wewnętrznego, ma zostać rozszerzona na sektor usług;

1.6

uważa za ważne, że w ten sposób usługodawcom ma zostać dana możliwość wejścia na rynki innych Państw Członkowskich na warunkach, które są im znane;

1.7

zwraca jednak uwagę na fakt, że projekt dyrektywy nie określa bliżej ani treści, ani zakresu stosowania zasady kraju pochodzenia. Rozszerzenie tej zasady na sferę usług może powodować pewne trudności, zwłaszcza w dziedzinie usług socjalnych i zdrowotnych. Nadzór w tej dziedzinie musi być zawsze sprawowany przez właściwe organy danego Państwa Członkowskiego i zgodnie z jego z przepisami;

1.8

uważa propozycję uproszczenia administracji zasadniczo za rozsądną. Przewidziane uproszczenie procedur oraz załatwianie procedur drogą elektroniczną to działania niezbędne dla stworzenia wolnego rynku usług;

1.9

uważa za niesłychanie ważne, że dyrektywa przewiduje wzajemne informowanie się i komunikowanie w celu, z jednej strony, faktycznego zapewnienia usługodawcom dostępu do wspólnego rynku, a z drugiej strony, umożliwienia odbiorcom usług korzystania z usług na terenie całej UE bez ponoszenia ryzyka;

1.10

przyjmuje z zadowoleniem fakt, że proponowana dyrektywa opiera się na wzajemnym zaufaniu i wsparciu Państw Członkowskich i przewiduje m.in. wspólny przegląd istniejących przepisów z punktu widzenia zgodności z nakreślonym celem stworzenia wspólnego rynku w dziedzinie usług.

2.1

wspiera podejście horyzontalne przyjęte w dyrektywie ramowej. W wyniku tego możliwa jest rezygnacja z ustalania szczegółowych regulacji lub harmonizacji wszelkich odnośnych przepisów w Państwach Członkowskich;

2.2

podkreśla jednak, że to podejście horyzontalne kryje w sobie niebezpieczeństwo częściowego pokrywania się z już istniejącymi przepisami wspólnotowymi dotyczącymi poszczególnych sektorów;

2.3

przyjmuje dlatego z zadowoleniem fakt, że dyrektywa przewiduje kilka ogólnych wyjątków od jej obszaru zastosowania w celu zapobieżenia takiemu częściowemu pokrywaniu się uregulowań. Wyjątek ten dotyczy usług finansowych, usług i sieci komunikacji elektronicznej, związanych z „pakietem telekomunikacyjnym” oraz usług w dziedzinie transportu. Wyraźnie wyłączone są również podatki oraz wszystkie obszary związane ze sprawowaniem władzy publicznej;

2.4

wskazuje jednak na to, że z drugiej strony, zasady dyrektywy winny być stosowane w sposób skumulowany obok już istniejących innych aktów prawnych UE;

2.5

obawia się dlatego, że w wyniku tych działań mogłoby dojść do podważenia już istniejących uregulowań sektorowych, w praktyce bowiem proponowana dyrektywa będzie zawsze miała zastosowanie w przypadkach nie objętych uregulowaniami specjalnymi. W przypadku wątpliwości należy wychodzić z założenia, że istniejące uregulowania sektorowe regulują dane obszary w sposób ostateczny i/lub że pewne zagadnienia szczegółowe celowo nie zostały uregulowane;

2.6

zaleca więc, aby skumulowane zastosowanie dyrektywy zostało wyraźnie wykluczone w dziedzinach, w których już istnieją ostateczne sektorowe uregulowania o charakterze przepisów szczegółowych. Należy wykluczyć tworzenie przez dyrektywę nowych, dodatkowych przepisów w takich przypadkach;

2.7

uznaje, że przewidziane ogólne odstępstwa od zasady kraju pochodzenia mają na celu zapewnienie spójności z istniejącymi aktami prawnymi. Z zastosowania zasady kraju pochodzenia wyłączone zostały te wszystkie dziedziny usług, w wypadku których mają zastosowanie przepisy sektorowe lub jeśli takowe są planowane. Dotyczy to dziedzin takich jak: służby pocztowe, zaopatrzenie w energię elektryczną, gaz i wodę, delegowanie pracowników, transport odpadów, uznawanie kwalifikacji zawodowych i przepisy w dziedzinie zezwoleń dotyczących zwrotu kosztów opieki szpitalnej;

2.8

zwraca uwagę na to, że zasada kraju pochodzenia może uderzać w uczciwych przedsiębiorców i konsumentów, gdyż daje możliwość obchodzenia wymagających krajowych standardów dotyczących kwalifikacji zawodowych oraz jakości wykonywania usług. Dlatego też należy zapobiec wykorzystywaniu zasady kraju pochodzenia tylko do obchodzenia krajowych przepisów dotyczącej działalności gospodarczej;

2.9

zwraca poza tym uwagę na to, że w projekcie dyrektywy w żaden sposób nie wspomina się o omawianym obecnie projekcie dyrektywy w sprawie warunków pracy pracowników tymczasowych (COM 2002/149);

2.10

stwierdza jednak, że dyrektywa, chociaż wprawdzie nie ma mieć zastosowania, jednocześnie dla niektórych z tych obszarów przewiduje uzupełniające konkurujące uregulowania. Dotyczy to szczególnie następujących dziedzin: uznawanie kwalifikacji zawodowych, które ma być uzupełnione przez uregulowania dotyczące ubezpieczenia zawodowego i komunikacji handlowej, delegowanie pracowników, które ma być uzupełnione ustaleniami wykraczającymi poza zagadnienia natury czysto administracyjnej oraz sprawa dodatkowych przepisów dotyczących zwrotu kosztów leczenia.

2.11

obawia się, że może to doprowadzić do powstania dużej ilości konkurujących ze sobą przepisów i do braku przejrzystości;

2.12

nawołuje więc, aby uregulowania dyrektywy, które mogłyby zostać równie dobrze zawarte w już istniejących lub przewidywanych przepisach specjalnych, zostały umieszczone w tych przepisach specjalnych. W ten sposób uniknie się konieczności zajmowania się poszczególnymi sektorami w trakcie dalszych debat dotyczących tej dyrektywy. Jak to pokazują dotychczasowe negocjacje związane z dyrektywą, to niebezpieczeństwo zostało już dostrzeżone w odniesieniu do niektórych dziedzin;

2.13

dostrzega ten problem konkurowania z przepisami szczegółowymi przede wszystkim w związku z proponowanymi przepisami o delegowaniu pracowników;

2.14

stwierdza, że obok przepisów proceduralnych i dotyczących kompetencji – w odejściu od zasady kraju pochodzenia za kompetentne uznaje się Państwo Członkowskie, do którego następuje oddelegowanie – dyrektywa zawiera dalsze przepisy merytoryczne, które wynikają bezpośrednio z dyrektywy w sprawie oddelegowania pracowników w ramach świadczenia usług i z tego powodu uzupełniają ją bądź z nią konkurują. Środki, do podejmowania których Państwa Członkowskie są uprawnione przy prowadzeniu swoich kontroli, są określone i przez to ograniczone. Art. 17(5) projektu dyrektywy przewiduje odstępstwo od zasady kraju pochodzenia w odniesieniu do dyrektywy w sprawie oddelegowywania pracowników, lecz Komitet jest zdania, że zakaz narzucania jakichkolwiek zobowiązań, zawarty w art. 24 projektu dyrektywy sprawia, że odstępstwo, o którym mowa w art. 17(5), jest absurdalne. Problemem pozostaje bowiem kwestia, w jaki sposób Państwo Członkowskie będące krajem pochodzenia ma się dowiedzieć o ewentualnych naruszeniach przepisów w Państwie Członkowskim, do którego pracownik został oddelegowany i które nie ma już prawa do żadnego nadzoru i nakładania kar. Nawet gdyby to było możliwe, to w dalszym ciągu problemem byłoby to, w jaki sposób Państwo Członkowskie, które jest krajem pochodzenia, miałoby podejmować kroki na terenie obcego państwa, w którym nie ma kompetencji do działania.

2.15

wskazuje na to, że dostrzega się tu częściowo niebezpieczeństwo, iż mogłaby ucierpieć efektywność kontroli i że z tego względu przepisy proponowanej dyrektywy na pewno oddziałują całkiem bezpośrednio na dyrektywę w sprawie oddelegowywania pracowników w ramach świadczenia usług;

2.16

uważa dlatego za słuszne, aby także w tej dyrektywie zawrzeć przepisy dotyczące kontroli zgodnie z dyrektywą w sprawie oddelegowywania pracowników w ramach wykonywania usług, w o ile takie kontrole są konieczne w praktyce;

2.17

jest zdania, że z dyrektywy nie wynika wystarczająco wyraźnie, w jaki sposób miałaby ona być stosowana w szczególnie delikatnej dziedzinie usług w ogólnym interesie gospodarczym. Uznano, że rzeczą właściwych organów narodowych, regionalnych lub lokalnych jest definiowanie, organizowanie, finansowanie i nadzorowanie usług użyteczności publicznej;

2.18

wskazuje na fakt, że włączenie usług w ogólnym interesie gospodarczym do zakresu przedmiotowego dyrektywy w sprawie usług i przewodzący jej cel dalszego rozwijania jednolitego rynku i zagwarantowania istnienia obszaru pozbawionego granic wewnętrznych również w odniesieniu do usług w ogólnym interesie gospodarczym w znaczący sposób ograniczyłyby możliwość działania odpowiednich władz krajowych, regionalnych i lokalnych;

2.19

przyjmuje dlatego z wyraźnym zadowoleniem fakt, że Komisja w swoich dotychczasowych rozmowach na temat dyrektywy wyjaśniła, że dyrektywa nie jest pod żadnym względem ukierunkowana na cechy szczególne usług użyteczności publicznej i że nie zamierza ani zliberalizować, ani znieść monopoli;

2.20

stwierdza, że ta kwestia nie znalazła dotychczas odbicia w dyrektywie;

2.21

zaleca w związku z tym, aby zaradzić temu niedopatrzeniu i wyłączyć usługi użyteczności publicznej co do zasady z zakresu obowiązywania dyrektywy (a nie tylko częściowo z zakresu obowiązywania zasady kraju pochodzenia), aby zapobiec wszelkim możliwym sporom w trakcie jej wdrażania i aby uniknąć działania pod przymusem w celu szybkiego zharmonizowania tej dziedziny przy zastosowaniu uregulowań wspólnotowych. Odpowiada to także stanowisku Komisji, wyrażonym w niedawno przedstawionej Białej Księdze w sprawie usług użyteczności publicznej;

2.22

podkreśla, że w tym zakresie szczególną uwagę należy zwrócić także na takie delikatne dziedziny, jak zdrowie i bezpieczeństwo socjalne;

2.23

proponuje, aby także dziedzinę usług użyteczności publicznej wyłączyć wyraźnie z zakresu obowiązywania dyrektywy. Odpowiadałoby to wtedy także zamiarowi wyrażonemu przez Komisję w niedawno przedłożonej Białej Księdze w sprawie usług użyteczności publicznej, aby z uwagi na szczególne znaczenie i cechy usług socjalnych i usług w zakresie ochrony zdrowia przedstawić w 2005 r. komunikat, który byłby poświęcony specjalnie tym usługom;

2.24

stwierdza, że również w tej dziedzinie projekt dyrektywy przewiduje wprowadzenie nowych uregulowań, które będą konkurowały z już istniejącymi uregulowaniami;

2.25

proponuje dlatego, aby ewentualne dostosowania przepisów prawnych, potrzebne do wdrożenia orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, zostały uregulowane w odpowiednich przepisach szczególnych; W związku z tym należy skreślić przepis art. 23 dyrektywy;

2.26

uważa poza tym za pożądane, aby gwoli lepszej czytelności wyraźnie wymieniać w dyrektywie w sposób konsekwentny także tytuł danego przepisu, gdy nawiązuje się do innych przepisów;

2.27

podkreśla szczególne znaczenie, jakie będą miały władze regionalne i lokalne przy wdrażaniu proponowanej dyrektywy; Będzie to znacznym obciążeniem dla tych władz;

2.28

jest zdania, że oddziaływanie realizacji dyrektywy na władze regionalne i lokalne nie zostało dotychczas uwzględnione w wystarczającym stopniu. Dyrektywa zwraca się wprawdzie do poszczególnych Państw Członkowskich, ale dotyczy przede wszystkim jednostek regionalnych i lokalnych, których zadaniem będzie praktyczne wprowadzenie jej w życie w toku procesu administracyjnego;

2.29

wskazuje, że w tej dziedzinie problemy kompetencyjne mogą początkowo pojawić się w tych przypadkach, gdy wdrażanie dyrektywy na szczeblu regionalnym i lokalnym będzie wymagać nowych struktur, jednolitej procedury administracyjnej lub współpracy między tymi strukturami. Takie uregulowania jak to, że „udzielane pozwolenie musi zezwalać wykonawcy usług na podjęcie czy wykonywanie działalności usługowej na całym suwerennym terytorium danego Państwa Członkowskiego” (art. 10 ust. 4), czy też ustanawianie pojedynczych punktów kontaktowych, które zajmować się będą wszelkimi procedurami i formalnościami niezbędnymi dla podjęcia działalności usługowej (art. 6), są przykładowo sprzeczne z podstawami konstytucyjnymi państw o ustroju federalnym. Komitet przypomina, że zgodnie z Traktatem Konstytucyjnym Unia powinna respektować krajową tożsamość Państw Członkowskich, wyrażającą się w ich podstawowych strukturach politycznych i konstytucyjnych;

2.30

obawia się, że w zakres zastosowania dyrektywy wejdą wszelkie wewnątrzpaństwowe procedury udzielania zezwoleń i z tego powodu konieczne będzie zweryfikowanie, czy mogą one zostać utrzymane, czy też muszą zostać zlikwidowane lub dostosowane, a w każdym wypadku muszą zostać uproszczone. Tego rodzaju głęboka ingerencja w wewnątrzpaństwowe przepisy regulujące procedury w Państwach Członkowskich jest niewspółmierna do potrzeb. Dlatego też należy jasno ustalić, że obszar zastosowania dyrektywy rozciąga się na procedury wydawania zezwoleń związane bezpośrednio tylko z podejmowaniem działalności gospodarczej po raz pierwszy. Wszelkie procedury, które z decydujących względów związanych z interesem publicznym - niezależnie od tego, czy dotyczą działalności gospodarczej - należy wyłączyć z zakresu zastosowania dyrektywy;

2.31

obawia się, że wdrożenie dyrektywy na szczeblu regionalnym i lokalnym będzie sprzeczne z polityką deregulacji i dążeniami do usprawnienia prac administracji;

2.32

zwraca uwagę na to, że wdrożenie dyrektywy na szczeblu regionalnym i lokalnym będzie związane z trudnymi do przewidzenia dodatkowymi nakładami osobowymi, a także finansowymi. Dotyczy to szczególnie współpracy transgranicznej, elektronicznej wymiany informacji, ustanawiania i koordynowania wyłącznych punktów kontaktowych, kontroli zgodności istniejących przepisów z celami dyrektywy oraz wzajemnej oceny podjętych działań, która ma zostać przeprowadzona później przez Państwa Członkowskie;

2.33

stwierdza, że Komisja nie wypowiedziała się na temat nakładów, w szczególności zaś nakładów finansowych. Dotychczas oszacowano jedynie skutki finansowe dla samej Komisji (na około 3,4 mln euro);

2.34

domaga się, aby dokonać odpowiednich kalkulacji także w zakresie oddziaływania dyrektywy na poszczególne Państwa Członkowskie;

2.35

uważa za niezbędne, aby w okresie przejściowym przewidzieć wsparcie lub rekompensaty. Tylko dzięki zapewnieniu takiej pomocy na szczeblu regionalnym lub lokalnym będzie w ogóle możliwe płynne zrealizowanie zamierzonego uproszczenia procedur ponadkrajowych. Za wszelką cenę należy uniknąć sytuacji, w której jednostki regionalne i lokalne zostaną nadmiernie obciążone;

2.36

dostrzega także problemy o charakterze całkiem prozaicznym, które mogłyby w tym kontekście wystąpić we władzach regionalnych i komunalnych. Przykładem mogą być bariery językowe przy komunikowaniu się z organami lub usługodawcami z innych Państw Członkowskich lub przy uznawaniu świadectw, zaświadczeń lub innych dokumentów wystawionych dla usługodawcy w innym Państwie Członkowskim, a więc w języku obcym. Dotyczy to także dziedziny realizacji procedur na drodze elektronicznej;

2.37

uważa dlatego za konieczne, aby takie problemy praktyczne były również uwzględniane, przynajmniej w okresie przejściowym. Na przykład można by dopuścić przynajmniej przedstawienie nie uwierzytelnionych tłumaczeń.

2.38

uważa za możliwe do przewidzenia, że mogą powstać także problemy w związku z planowanymi działaniami dla zapewnienia jakości usług i przede wszystkim kontroli usługodawców. Z uwagi na zasadę kraju pochodzenia należy się obawiać, że możliwości występowania przeciwko sprawiającymi kłopoty usługodawcom mającym siedzibę w innym Państwie Członkowskim będą ograniczały się do współpracy ponadnarodowej. Kryje to w sobie niebezpieczeństwo powstania niepożądanych opóźnień;

2.39

przyjmuje z zadowoleniem fakt, że dyrektywa zawiera w tym kontekście obszerne uregulowania dotyczące wzajemnego wsparcia, które mają zapobiegać opisanym wyżej niebezpieczeństwom;

2.40

wzywa Komisję do odpowiedniego uwzględniania, wspólnie z tworzonym komitetem przy ustalaniu dodatkowych działań niezbędnych dla kontroli, także interesów władz regionalnych i lokalnych. Jeżeli w trakcie późniejszej realizacji dyrektywy powstaną nowe obszary problemów w związku z przeprowadzaniem kontroli, których nie dało się przewidzieć w chwili obecnej, to muszą one zostać rozwiązane w odpowiedni i praktyczny sposób;

2.41

zwraca uwagę na to, że także organizacje zawodowe mogą napotkać podobne problemy, jak organa administracji państwowej. W szczególności dotyczy to kontroli usługodawców mających swoją siedzibę na ich terytorium, ale działających w innym Państwie Członkowskim. Jeżeli organizacje zawodowe realizują zadania państwowe, to również i one przy wdrażaniu proponowanej dyrektywy napotykają podobne trudności, jak władze Państw Członkowskich;

2.42

podkreśla konieczność zagwarantowania w toku realizacji dyrektywy, aby organizacje zawodowe mogły również w przyszłości realizować bez ograniczeń swoje dotychczasowe zadania. Istniejące systemy obowiązkowego członkostwa sprawiają, że usługodawcy, którzy zamierzają rozpocząć działalność gospodarczą w danym Państwie Członkowskim, muszą zwracać się bezpośrednio do właściwych miejscowo organizacji zawodowych. Dlatego też w związku z ustanowieniem punktów kontaktowych jest rzeczą ważną, aby uwzględnić obowiązujące w danej chwili obszary kompetencji i przydzielone zadania;

2.43

jest świadom nowych wyzwań i zadań, jakie spadną na organizacje zawodowe, w szczególności występujące jako możliwe wyłączne punkty kontaktowe lub przy opracowywaniu nowych kodeksów postępowania na poziomie wspólnotowym;

2.44

wzywa, aby Państwa Członkowskie, władze regionalne i komunalne oraz inni zainteresowani przygotowali się w porę do wyzwań idących w parze z dyrektywą;

2.45

zaleca, aby nie kierować się odruchami obronnymi, lecz skorzystać z szans powstających dla usługodawców i obywateli w poszczególnych Państwach Członkowskich oraz dla wspólnego rynku wewnętrznego.