17.9.2005 |
PL |
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej |
C 228/1 |
OPINIA RADY
z dnia 12 lipca 2005 r.
w sprawie zaktualizowanego programu stabilności Portugalii na lata 2005–2009
(2005/C 228/01)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ
uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych (1), w szczególności jego art. 5 ust. 3,
uwzględniając zalecenie Komisji,
po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Finansowym,
WYDAJE NINIEJSZĄ OPINIĘ:
(1) |
Dnia 12 lipca 2005 r. Rada zbadała zaktualizowany program stabilności Portugalii, obejmujący lata 2005–2008. Program ten spełnia odnoszące się do danych wymogi „kodeksu postępowania dotyczącego treści i formy programów stabilności i konwergencji” (2). Program nie przedstawia jednak propozycji zapewniających długoterminową stabilność finansów publicznych. W związku z tym wzywa się Portugalię do osiągnięcia pełnej zgodności z wymaganiami dotyczącymi danych zawartymi w kodeksie postępowania. |
(2) |
Aktualizacja programu stabilności koncentruje się wokół potrzeby korekty deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych, który, osiągając poziom 6,2 % PKB w 2005 r., w znaczny sposób przekracza wartość referencyjną 3 % PKB. Ostatnio władze portugalskie po rozmowach z Eurostatem sporządziły sprawozdanie, z którego wynika, że wartość ta jest skutkiem deficytu wynoszącego 2,9 % PKB w latach 2002–2004 (3) i jest też dużo gorsza od zamierzonej w poprzedniej aktualizacji programu: 2,2 % PKB na 2005 r. Wspomniane pogorszenie jest uzasadnione słabszym niż oczekiwano wzrostem, ponowną oceną wzrostu wydatków, przekroczeniem kosztów w stosunku do budżetu oraz niewprowadzeniem środków jednorazowych planowanych w poprzednim programie, jak również pakietem korekcyjnym wynoszącym około 0,6 % PKB przyjętym przez nowy rząd w czerwcu 2005 r. W celu zmniejszenia deficytu aktualizacja określa strategię przewidującą zastosowanie środków strukturalnych, a nie opieranie się w znacznym stopniu na środkach jednorazowych i tymczasowych, co wskazuje na zmianę w stosunku do strategii budżetowej określonej w poprzednich aktualizacjach. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych ma ulegać stopniowej poprawie w nadchodzących latach, nie osiągnie jednak wartości referencyjnej 3 % PKB przed 2007 r. |
(3) |
Scenariusz makroekonomiczny leżący u podstaw tego programu przewiduje, że stopniowy wzrost realnego PKB nastąpi z poziomu 0,8 % w 2005 r. do 3,0 % w 2009 r., ze stopami wzrostu odpowiednio 1,4 %, 2,2 % oraz 2,6 % w okresie pośrednim. Opierając się na aktualnie dostępnych informacjach, scenariusz programu odnośnie do wzrostu w pierwszym okresie programu jest możliwy, podczas gdy w końcowych latach programu istnieje więcej zagrożeń. W celu realizacji zamierzonego tempa wzrostu niezbędne są środki strukturalne odnoszące się do wydajności i konkurencyjności oraz środki ukierunkowane na przywrócenie zaufania. |
(4) |
Program ma na celu obniżenie do 2008 r. deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych poniżej wartości referencyjnej 3 % PKB. Przewiduje się spadek wskaźnika deficytu dla sektora instytucji rządowych i samorządowych od 6,2 % PKB w 2005 r. do 4,8 % w 2006 r., 3,9 % w 2007 r., 2,8 % w 2008 r. i 1,6 % w 2009 r. Z obliczeń dokonywanych przez służby Komisji przy zastosowaniu powszechnie przyjętej metodologii względem danych zawartych w programie wynika, że deficyt strukturalny po wzroście do poziomu 5,3 % PKB w 2005 r., spadnie stopniowo do 1,4 % PKB w 2009 r. Wysiłek na rzecz trwałej konsolidacji będzie podejmowany przez cały czas trwania programu, ze szczególnym naciskiem na początkową część tego okresu, jako że wzmożona konsolidacja nastąpi w 2006 r. We wczesnym okresie trwania programu konsolidacja opiera się głównie na rosnących dochodach, poprzez podniesienie stawek podatkowych (zwłaszcza podniesienie podstawowej stawki VAT z 19 % do 21 %), obniżeniu ulg podatkowych i usprawnieniu systemu pobierania podatków, co częściowo skompensuje jednorazowe wpływy, z jakich zrezygnowano. Przewiduje się, że w latach końcowych zwiększony udział pochodzący z ograniczenia wydatków będzie wynikał ze stosowania środków o charakterze stałym, takich jak reforma administracji publicznej, zamrożenie płac oraz zmiany w systemie emerytalnym zabezpieczeń społecznych, których wpływ budżetowy będzie odczuwalny głównie w średnim okresie. Udział inwestycji w ogóle wydatków w sektorze instytucji rządowych i samorządowych zmaleje tylko nieznacznie w okresie trwania programu. |
(5) |
Przewidywany w programie wynik budżetowy narażony jest na liczne zagrożenia. Po pierwsze, wzrost działalności gospodarczej może być wolniejszy niż się spodziewano, zależnie od rzeczywistego wpływu środków podjętych na rzecz konsolidacji budżetowej oraz z uwagi na spodziewany wzrost międzynarodowej konkurencji na portugalskich rynkach eksportowych. Po drugie, środki podejmowane w celu podniesienia dochodów I ograniczenia wydatków mogą się okazać mniej wydajne niż przewidywano lub osiągnięcie zamierzonych rezultatów może potrwać dłużej. Wyższe stawki podatkowe zwiększają niebezpieczeństwo uchylania się od płacenia podatków pomimo znaczących środków podejmowanych w celu zwiększenia ich wzajemnego dostosowania, łącznie ze ściślejszą współpracą administracyjną nakierowaną na zwalczanie przestępstw związanych z rozliczaniem VAT w transakcjach międzynarodowych. Ponadto większość z planowanych ograniczeń wydatków musi być najpierw wdrożona przy zastosowaniu zwyczajowej ścieżki prawnej. W świetle niniejszej oceny rząd może zostać wezwany do wypełnienia swoich zobowiązań odnośnie do podjęcia dodatkowych środków w celu uniknięcia sytuacji, w której deficyt przekracza i utrzymuje się powyżej wartości referencyjnej 3 % PKB przez dłuższy okres niż planowano. Ponadto nawet jeśli będzie utrzymane wyznaczone tempo, przewidziana w programie strategia polityki budżetowej nie zapewnia przynajmniej do 2009 r. wystarczającego marginesu bezpieczeństwa w kontekście ryzyka przekroczenia progu deficytu przy normalnych wahaniach makroekonomicznych. Nie wystarczy również zapewnienie, że z końcem okresu trwania programu osiągnięte zostaną średnioterminowe cele Paktu Stabilności i Wzrostu doprowadzenia sytuacji budżetu do stanu zbliżonego do równowagi, pomimo zmniejszenia w latach 2005 — 2009 istniejącego deficytu o około 4 punkty procentowe PKB. Analiza wrażliwości pokazuje, że w przypadku niekorzystnych tendencji makroekonomicznych deficyt nadal będzie się utrzymywał na poziomie 3 % lub będzie do niego zbliżony w 2009 r. |
(6) |
Stosunek zadłużenia do PKB przekroczył wartość referencyjną 60 % PKB ustaloną w Traktacie z 2003 r., wzrastając do 61,9 % w 2004 r. Zgodnie z aktualizacją po osiągnięciu 66,5 % PKB w 2005 r. uzyska on wartość najwyższą — 67,8 % PKB, następnie zacznie spadać do 64,5 % w 2009 r. Rozwój wskaźnika zadłużenia brutto może mieć mniej korzystny przebieg niż przewidywano, zważywszy na zagrożenia wobec działalności gospodarczej, realizację celów budżetowych i możliwe pojawienie się, jak to się zdarzało w przeszłości, korekt przepływu kapitału zwiększających zadłużenie, a zwłaszcza akumulacji aktywów finansowych. |
(7) |
W świetle długoterminowej stabilności finansów publicznych Portugalia zdaje się być w niepewnej sytuacji w związku z przewidywanymi kosztami budżetowych powodowanymi starzeniem się społeczeństwa. Przyjęte na dzień dzisiejszy środki w zakresie reformy strukturalnej, szczególnie w zakresie emerytur i opieki zdrowotnej, powinny złagodzić wpływ starzenia się społeczeństwa na budżet. Niniejsze reformy nie wydają się jednak być wystarczające do zapewnienia trwałości. Reformy przedstawione w aktualizacji, w szczególności w zakresie przepisów dotyczących systemu emerytalnego służby cywilnej, mogłyby służyć temu celowi, jeśli zostałyby rzetelnie wdrożone. Rząd zlecił sporządzenie sprawozdania na temat oceny długoterminowej stabilności systemu ubezpieczeń społecznych. |
(8) |
Ogólnie rzecz biorąc, polityka gospodarcza przedstawiona w aktualizacji jest częściowo zgodna z odnoszącymi się do Portugalii ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej w dziedzinie finansów publicznych. Zgodnie z zaleceniem program przewiduje szeroką konsolidację finansów publicznych od strony wydatków, i nie polega tylko na sięganiu do środków jednorazowych lub tymczasowych. Jeśli trzymać się jego przewidywań, ma także nastąpić poprawa cyklicznie korygowanego pierwotnego salda strukturalnego (bez uwzględnienia środków jednorazowych i tymczasowych) o ponad 0,5 % PKB w każdym roku. Nie przewiduje on jednak obniżenia deficytu poniżej 3 % PKB przed 2008 r., a planowane ograniczenie wydatków nie wystarczy, aby z końcem okresu trwania programu osiągnąć średnioterminowy cel Paktu Stabilności i Wzrostu doprowadzenia sytuacji budżetu do stanu zbliżonego do równowagi. |
(9) |
W obliczu danych dotyczących wysokości deficytu oraz zadłużenia na 2005 r. i następne lata, przedstawionych w zaktualizowanym programie stabilności, w dniu 22 czerwca Komisja wszczęła w sprawie Portugalii procedurę nadmiernego deficytu. W momencie podejmowania przez Radę decyzji odnośnie do faktu zaistnienia nadmiernego deficytu w Portugalii zostanie także wydane zalecenie w sprawie skorygowania tego deficytu; zalecenie takie będzie zawierać między innymi termin jego skorygowania. |
W świetle powyższej oceny w opinii Rady Portugalia powinna:
i) |
ograniczyć pogarszanie się sytuacji budżetowej w 2005 r. poprzez rygorystyczne wdrożenie zapowiedzianych środków naprawczych; |
ii) |
osiągnąć tak szybko, jak to możliwe trwałe obniżenie nadmiernego deficytu, czyniąc główny krok w tym kierunku w 2006 r. i dalej obniżając wyraźnie deficyt każdego roku oraz zdecydowanie nadać moc prawną planowanym środkom ukierunkowanym na ograniczenie wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych; wykorzystać każdą okazję przyspieszenia redukcji deficytu budżetowego, a zwłaszcza stworzenia marginesów reagowania na skutki budżetowe ewentualnego wzrostu poniżej przewidywań; |
iii) |
nadać wskaźnikowi zadłużenia brutto stałe tempo spadkowe poprzez zagwarantowanie, że sytuacja w zakresie zadłużenia odzwierciedla postęp w zakresie zmniejszenia deficytu oraz unikanie transakcji finansowych zwiększających zadłużenie; |
iv) |
kontrolować rozwój wydatków, jeśli to możliwe poprzez ogłoszenie wiążących pułapów dla określonych kategorii wydatków w ramach kompleksowego programu reform podnoszącego jakość i gwarantującego długoterminową stabilność finansów publicznych. |
v) |
dalej usprawniać przetwarzanie danych sektora instytucji rządowych i samorządowych. |
Porównanie kluczowych prognoz makroekonomicznych i budżetowych
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
|
Realny PKB (zmiana w %) |
PS czerwiec 2005 |
1,0 |
0,8 |
1,4 |
2,2 |
2,6 |
3,0 |
KOM kwiecień 2005 |
1,0 |
1,1 |
1,7 |
— |
— |
— |
|
PS styczeń 2004 |
1,0 |
2,5 |
2,8 |
3,0 |
— |
— |
|
Inflacja HICP (%) |
PS czerwiec 2005 |
2,5 |
2,5 |
2,9 |
2,5 |
2,5 |
2,4 |
KOM kwiecień 2005 |
2,5 |
2,3 |
2,1 |
— |
— |
— |
|
PS styczeń 2004 |
2,0 |
2,0 |
2,0 |
2,0 |
— |
— |
|
Saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych (% PKB) |
PS czerwiec 2005 |
– 2,9 |
– 6,2 |
– 4,8 |
– 3,9 |
– 2,8 |
– 1,6 |
KOM kwiecień 2005 |
– 2,9 |
– 4,9 |
– 4,7 |
— |
— |
— |
|
PS styczeń 2004 (5) |
– 2,8 |
– 2,2 |
– 1,6 |
– 1,1 |
— |
— |
|
Saldo pierwotne (% PKB) |
PS styczeń 2005 |
– 0,1 |
– 3,3 |
– 1,6 |
– 0,5 |
0,7 |
1,8 |
KOM kwiecień 2005 |
– 0,1 |
– 2,0 |
– 1,6 |
— |
— |
— |
|
PS styczeń 2004 |
0,1 |
0,9 |
1,5 |
2,0 |
— |
— |
|
Skorygowane o cykl saldo strukturalne (% PKB) |
PS czerwiec 2005 (4) |
– 2,2 |
– 5,3 |
– 3,8 |
– 3,1 |
– 2,3 |
– 1,4 |
KOM kwiecień 2005 |
– 2,0 |
– 3,9 |
– 3,7 |
— |
— |
— |
|
PS styczeń 2004 (4) |
– 1,7 |
– 1,3 |
– 0,9 |
– 0,7 |
— |
— |
|
Środki jednorazowe (% PKB) |
PS czerwiec 2005 |
2,3 |
0,2 |
0 |
0 |
0 |
0 |
KOM kwiecień 2005 |
2,3 |
0,3 |
0 |
— |
— |
— |
|
Pierwotne saldo strukturalne skorygowane o cykl bez uwzględnienia środków jednorazowych (% PKB) |
PS czerwiec 2005 (4) |
– 4,5 |
– 5,5 |
– 3,8 |
– 3,1 |
– 2,3 |
– 1,4 |
KOM kwiecień 2005 |
– 4,3 |
– 4,2 |
– 3,7 |
— |
— |
— |
|
Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych brutto (% PKB) |
PS czerwiec 2005 |
61,9 |
66,5 |
67,5 |
67,8 |
66,8 |
64,5 |
KOM kwiecień 2005 |
61,9 |
66,2 |
68,5 |
— |
— |
— |
|
PS styczeń 2004 (5) |
60,0 |
59,7 |
58,6 |
57,0 |
— |
— |
|
Źródła: Programy stabilności (PS); Prognozy gospodarcze służb Komisji z wiosny 2005 r. (KOM); Obliczenia służb Komisji. |
(1) Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str. 1.
(2) Władze Portugalii przekazały zaktualizowany program w grudniu 2004 r., stosując się tym samym do oficjalnie wymaganego terminu składania aktualizacji. Jednakże w związku ze zbliżającymi się wyborami powszechnymi w Portugalii, postanowiono o wstrzymaniu się z oceną programu do momentu przedstawienia aktualizacji przez nowy rząd.
(3) Deficyt wynosił 4,1 %, 5,4 % oraz 5,2 % PKB odpowiednio w 2002, 2003 i w 2004 r., bez uwzględnienia znacznych środków jednorazowych i tymczasowych
(4) Obliczenia służb Komisji na podstawie danych zawartych w programie.
(5) Włączając środki jednorazowe i tymczasowe.
Źródła:
Programy stabilności (PS); Prognozy gospodarcze służb Komisji z wiosny 2005 r. (KOM); Obliczenia służb Komisji.