–

skargę złożoną w sekretariacie Sądu w dniu 27 czerwca 2024 r.,

–

zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Europejską Radę Ochrony Danych w odrębnym piśmie złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 18 września 2024 r.,

–

uwagi skarżącej w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności złożone w sekretariacie Sądu w dniu 31 października 2024 r.,

–

wnioski Rady Unii Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i Chamber of Progress o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenientów, złożone w sekretariacie Sądu w dniach, odpowiednio, 19 września, 1 października i 2 października 2024 r.,

1

W swojej skardze skarżąca, Meta Platforms Ireland Ltd (zwana dalej „spółką Meta” lub „Metą”), wnosi, po pierwsze, na podstawie art. 263 TFUE, o stwierdzenie nieważności opinii 8/2024 Europejskiej Rady Ochrony Danych (zwanej dalej „EROD”) z dnia 17 kwietnia 2024 r. dotyczącej ważności zgody udzielanej w ramach stosowanych przez duże platformy internetowe modeli „wyraź zgodę lub zapłać” (zwanej dalej „zaskarżoną opinią”), i po drugie, na podstawie art. 268 TFUE, o naprawienie szkody, jaką miała ona ponieść w wyniku tej opinii EROD.

2

Zaskarżona opinia została wydana przez EROD na podstawie art. 64 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólnego rozporządzenia o ochronie danych) (Dz.U. 2016, L 119, s. 1) na wniosek trzech organów nadzorczych w dziedzinie ochrony danych osobowych, a mianowicie Datatilsynet (organ ochrony danych, Norwegia), Autoriteit Persoonsgegevens (organ ochrony danych, Niderlandy) i Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit (komisarz ds. ochrony danych i swobody informacji w Hamburgu, Niemcy). Organy te chciały uzyskać opinię na temat tego, w jakich okolicznościach i na jakich warunkach stosowane przez „duże platformy internetowe” praktyki polegające na oferowaniu użytkownikom wyboru między wyrażeniem zgody na przetwarzanie danych osobowych do celów reklamy behawioralnej a zapłatą wynagrodzenia za skorzystanie z usługi bez przetwarzania ich danych osobowych do tych celów (zwane dalej „modelami »wyraź zgodę lub zapłać«”), można uznać za spełniające wymóg dotyczący ważnej zgody w rozumieniu rozporządzenia 2016/679.

3

W zaskarżonej opinii EROD przedstawiła wykaz czynników, które należy ocenić w poszczególnych przypadkach w celu ustalenia, czy administratora w rozumieniu art. 4 pkt 7 rozporządzenia 2016/679 należy uznać za „dużą platformę internetową” do celów tej opinii, podkreślając jednocześnie, że wykaz ten nie jest wyczerpujący i że czynniki te nie podlegają zastosowaniu łącznie. Do czynników tych została zaliczona okoliczność polegająca na tym, że dana platforma przyciąga jako użytkowników dużą liczbę osób, których dane dotyczą, pozycja przedsiębiorstwa na rynku, liczba osób, których dane dotyczą, ilość przetwarzanych danych czy też zasięg geograficzny przetwarzania. Wyjaśniono, że pojęcie „platformy internetowej” może obejmować między innymi „platformy internetowe” zdefiniowane w art. 3 lit. i) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2065 z dnia 19 października 2022 r. w sprawie jednolitego rynku usług cyfrowych oraz zmiany dyrektywy 2000/31/WE (akt o usługach cyfrowych) (Dz.U. 2022, L 277, s. 1), choć nie ogranicza się do nich, zaś „duże platformy internetowe” mogą być również administratorami „bardzo dużych platform internetowych”, zdefiniowanych w art. 33 ust. 1 tego rozporządzenia, lub „strażnikami dostępu”, zdefiniowanymi w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/1925 z dnia14 września 2022 r. w sprawie kontestowalnych i uczciwych rynków w sektorze cyfrowym oraz zmiany dyrektyw (UE) 2019/1937 i (UE) 2020/1828 (akt o rynkach cyfrowych) (Dz.U. 2022, L 265, s. 1).

4

Co do istoty sprawy EROD w zaskarżonej opinii wyjaśniła, że gdy użytkownicy są proszeni o wyrażenie zgody na przetwarzanie ich danych osobowych w celu kierowania do nich reklam behawioralnych, warunkiem ważności tej zgody jest uzyskanie jej zgodnie z zasadami i przepisami określonymi w rozporządzeniu 2016/679. Powinna ona w szczególności być dobrowolna, konkretna, świadoma i jednoznaczna oraz dotyczyć przetwarzania danych dokonywanego z poszanowaniem zasad konieczności i proporcjonalności, ograniczenia celu, minimalizacji danych i rzetelności. EROD podkreśliła, że właściwe krajowe organy nadzorcze powinny dokonywać oceny tego, czy warunki te zostały spełnione, dla poszczególnych przypadków indywidualnie.

5

EROD uważa, że w większości przypadków „duże platformy internetowe”, których dotyczy zaskarżona opinia, nie są w stanie spełnić wymogów dotyczących ważnej zgody, jeżeli dają użytkownikom do wyboru tylko dwie opcje: albo wyrażenie zgody na przetwarzanie danych osobowych do celów reklamy behawioralnej, albo uiszczanie opłaty za korzystanie z danej usługi bez otrzymywania reklamy behawioralnej. W swej opinii wskazała ona, że opracowując „opcję alternatywną” dla wersji usługi opartej na reklamie behawioralnej, duże platformy internetowe powinny rozważyć zapewnienie użytkownikom „równoważnej alternatywy”, która nie obejmuje uiszczenia opłaty. Jeżeli jednak zdecydują się pobierać opłatę za dostęp do „równoważnej alternatywy”, powinny one także rozważyć zaoferowanie dodatkowej bezpłatnej alternatywy bez reklamy behawioralnej, np. zawierającą pewną formę reklamy obejmującą przetwarzanie mniejszej ilości danych osobowych (lub nieprzetwarzanie takich danych), taką jak reklama kontekstowa lub oparta na tematach wybranych przez osobę, której dane dotyczą, z listy interesujących ją tematów. Zdaniem EROD w większości przypadków to, czy administrator oferuje nieodpłatnie opcję alternatywną bez reklamy behawioralnej, będzie miało istotny wpływ na ocenę ważności zgody, w szczególności w odniesieniu do tego, czy osoba, której dane dotyczą, może odmówić zgody lub wycofać ją bez ponoszenia szkody.

6

W odniesieniu do tej ostatniej kwestii EROD wyjaśnia w szczególności, że ważne jest, by kwota wynagrodzenia żądanego za płatną wersję usługi nie uniemożliwiała osobom, których dane dotyczą, swobodnego wyboru i odmowy wyrażenia zgody. Rada podkreśla, że danych osobowych nie można uznać za towar handlowy oraz że prawo do ochrony tych danych jest prawem, które ma zastosowanie do wszystkich, niezależnie od tego, czy zapłacili oni wynagrodzenie, lub ich sytuacji finansowej. Szkoda może zostać poniesiona również wtedy, gdy osoby, których dane dotyczą i które nie wyraziły zgody, nie płacą wynagrodzenia i w związku z tym zostają wykluczone z usługi, w szczególności gdy usługa ta odgrywa znaczącą rolę lub ma decydujące znaczenie dla uczestnictwa w życiu społecznym lub dostępu do sieci zawodowych.

7

Ponadto EROD wskazuje, że konieczne jest również uwzględnienie pozycji administratora oraz siły, jaką ma on w stosunku do osób, których dane dotyczą. Jeżeli w danej sytuacji występuje wyraźny brak równowagi między administratorem a osobą, której dane dotyczą, osoba ta może czuć się zmuszona do podjęcia decyzji, której w innej sytuacji by nie podjęła. Dodaje on, że w przypadku, gdy osoba, której dane dotyczą, ma do czynienia z modelem „wyraź zgodę albo zapłać”, powinna ona mieć swobodę wyboru poszczególnych celów, które akceptuje, a nie musieć wybierać z konieczności całościowy pakiet celów tego przetwarzania.

8

W zaskarżonej opinii zawarto również rozważania na temat warunków, na jakich zgoda uzyskana od użytkownika przez duże platformy internetowe w ramach modeli „wyraź zgodę albo zapłać” związanych z reklamą behawioralnej może zostać uznana za świadomą, konkretną i jednoznaczną.

9

Meta wnosi do Sądu o:

10

W podniesionym na podstawie art. 130 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem zarzucie niedopuszczalności EROD wnosi do Sądu o:

11

W uwagach złożonych w sekretariacie Sądu w dniu 19 stycznia 2016 r. Meta wnosi do Sądu o:

12

Zgodnie z art. 130 §§ 1 i 7 regulaminu postępowania jeżeli strona pozwana o to wnosi, Sąd może, bez rozpatrywania sprawy co do istoty, w drodze postanowienia orzec w przedmiocie niedopuszczalności. Ponadto zgodnie z art. 126 tego regulaminu jeżeli skarga jest prawnie oczywiście bezzasadna, Sąd może w każdej chwili orzec w drodze postanowienia z uzasadnieniem, bez dalszych czynności procesowych.

13

W niniejszym przypadku Sąd, uznając, że akta sprawy wystarczająco wyjaśniają okoliczności zawisłej przed nim sprawy, postanawia orzec bez przeprowadzania dalszych czynności procesowych.

14

EROD podnosi niedopuszczalność żądania stwierdzenia nieważności ze względu na to, że po pierwsze, zaskarżona opinia nie jest aktem zaskarżalnym, i po drugie, nie dotyczy ona spółki Meta ani bezpośrednio, ani indywidualnie.

15

W odniesieniu do pierwszej z tych podstaw niedopuszczalności EROD twierdzi, że zaskarżona opinia nie ma skutków prawnych dla sytuacji, w której znajduje się spółka Meta. EROD wyjaśnia, że opinie wydawane na podstawie art. 64 rozporządzenia 2016/679 różnią się od przewidzianych w art. 65 ust. 1 tego rozporządzenia wiążących decyzji tym, że nie wywołują one własnych skutków prawnych. W tym względzie w art. 64 ust. 7 tego rozporządzenia przewidziano jedynie, że właściwe organy nadzorcze powinny „w jak największym stopniu uwzględnić” te opinie i jedynie ewentualne późniejsze wydanie decyzji wiążącej mogłoby sprawić, iż treść takiej opinii stałaby się dla organu nadzorczego obowiązkowa.

16

Meta podnosi przede wszystkim, że stwierdzenie, iż skarga o stwierdzenie nieważności opinii EROD wydanej na podstawie art. 64 ust. 2 rozporządzenia 2016/679 jest niedopuszczalna, zagraża autonomii prawa Unii. Osoby, których dane dotyczą, mogą bowiem na podstawie takiej opinii wytoczyć powództwo przed sądami państw niebędących członkami Unii, lecz będących stronami Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG), w których rozporządzenie 2016/679 ma zastosowanie na mocy tego porozumienia. Sądy te nie mogą zaś zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym oceny ważności tej opinii na podstawie art. 267 TFUE, co może pociągnąć za sobą powstanie konfliktu w zakresie wykładni i stosowania prawa Unii. Zgodność z prawem takiej opinii musi być zatem od samego początku podlegać kontroli w ramach wniesionej do sądu Unii skargi o stwierdzenie nieważności pozwalającej na jednolite stosowanie prawa na całym EOG.

17

W swoich uwagach dotyczących zarzutu niedopuszczalności Meta twierdzi następnie, że w przypadku, gdyby jej skarga o stwierdzenie nieważności została uznana za niedopuszczalną, prowadziłoby to do naruszenia przysługującego jej prawa do skutecznej ochrony sądowej, które zostało ustanowione w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Meta twierdzi, że EROD użyła niewiążącego pod względem formalnym instrumentu w celu narzucenia przepisów skierowanych celowo do niej, starając się w ten sposób uniknąć bezpośredniej kontroli sądu Unii. W związku z tym skarga o stwierdzenie nieważności umożliwia jej wyegzekwowanie przysługującego jej uprawnienia.

18

Wreszcie Meta wskazuje, że pomimo swojej formy zaskarżona opinia wywołuje wiążące skutki prawne. EROD ma bowiem de facto możliwość zmuszenia krajowych organów nadzorczych do zastosowania się do opinii wydanej na podstawie art. 64 ust. 2 rozporządzenia 2016/679 poprzez przyjęcie wiążącej w tym zakresie decyzji, tak jak zostało to przewidziane w art. 65 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia. Okoliczności faktyczne świadczą o tym, że EROD zamierza narzucić swoje poglądy Data Protection Commission (organowi ochrony danych, Irlandia), który jest organem wiodącym, jeśli chodzi o rozpatrywanie spraw dotyczących spółki Meta. Same już zastosowane w zaskarżonej opinii sformułowania świadczą o tym, że zakres uznania organów nadzorczych i zakres samooceny dużych platform internetowych są bardzo ograniczone, a wręcz – żadne. Sytuacja rozpatrywana w niniejszej sprawie różni się od tej zaistniałej w sprawie, w której wydano powołane przez EROD postanowienie z dnia 9 lipca 2019 r., VodafoneZiggo Group/Komisja (T‑660/18, EU:T:2019:546), a w której rozpatrywano uwagi Komisji Europejskiej przedstawione w ramach procedury konsultacji europejskiej przewidzianej w dyrektywie 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.U. 2002, L 108, s. 33), ostatnio zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140/WE z dnia 25 listopada 2009 r. (Dz.U. 2009, L 337, s. 37). Zaskarżona opinia została bowiem wydana w ramach ustanowionego w rozporządzeniu 2016/679 „mechanizmu spójności”, nie zaś w ramach procedury konsultacji. Meta dodaje w istocie, że ze względu to, iż w zaskarżonej opinii uchybiono ocenie dokonanej przez Trybunał w trybie prejudycjalnym w pkt 150 wyroku z dnia 4 lipca 2023 r., Meta Platforms i in. (Ogólne warunki korzystania z sieci społecznościowej) (C‑252/21, EU:C:2023:537), zgodnie z którym nie można wykluczyć zgodności z prawem, w świetle rozporządzenia 2016/679, modeli „wyraź zgodę albo zapłać”, opinia ta wywołuje wobec niej wiążące skutki prawne.

19

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przewidziana w art. 263 TFUE skarga o stwierdzenie nieważności może zostać wniesiona na wszelkie akty przyjęte przez instytucje, bez względu na ich charakter lub formę, zmierzające do wywołania wiążących skutków prawnych mogących wpływać na interesy skarżącego poprzez istotną zmianę jego sytuacji prawnej (zob. podobnie wyroki: z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja, 60/81, EU:C:1981:264, pkt 9; z dnia 18 listopada 2010 r., NDSHT/Komisja, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).

20

W celu stwierdzenia, czy dany akt wywołuje wiążące skutki prawne, należy uwzględnić jego istotę i dokonać oceny tych skutków w zależności od obiektywnych kryteriów, takich jak treść tego aktu, przy uwzględnieniu w razie potrzeby okoliczności jego przyjęcia, a także uprawnień instytucji, która go wydała (zob. wyrok z dnia 20 lutego 2018 r., Belgia/Komisja, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).

21

Co się tyczy treści zaskarżonej opinii, jak wynika z jej streszczenia dokonanego w pkt 4–8 powyżej, akt ten zawiera schemat analizy stosowanych przez duże platformy internetowe modeli „wyraź zgodę albo zapłać” w świetle ustanowionych w rozporządzeniu 2016/679 zasad dotyczących ważności zgody, przypominając organom nadzorczym o poszczególnych aspektach, które powinny one zweryfikować. EROD stwierdziła w tej opinii wielokrotnie, że analizę tę należy przeprowadzać dla poszczególnych przypadków indywidualnie.

22

Niewątpliwie EROD odniosła się w zaskarżonej opinii do sytuacji, w której duża platforma internetowa nie zaproponowałaby użytkownikowi nieodpłatnej alternatywy dla udzielenia zgody na przetwarzanie danych osobowych do celów reklamy behawioralnej, lecz jedynie alternatywę płatną, i wyjaśniła, że w większości przypadków sytuacja ta może skutkować nieważnością takiej zgody, jeżeli ta zostanie udzielona. W zaskarżonej opinii EROD zauważa jednak, że ocena ta zależy od szeregu czynników, w tym od tego, czy dana usługa ma decydujące znaczenie dla uczestnictwa użytkowników w życiu społecznym lub ich dostępu do sieci zawodowych oraz kosztu płatnej alternatywy. Wskazuje ona również na różnego rodzaju alternatywy nieodpłatne.

23

Ponadto, choć, jak zauważa Meta, w zaskarżonej opinii posłużono się sformułowaniami takimi jak „powinna” lub „nie powinna” lub „w większości przypadków”, to fragmenty zawierające te sformułowania, czytane w świetle całego dokumentu, wydają się bardziej stanowić wezwanie do przeprowadzenia pogłębionej refleksji nad rozwiązaniami, jakie każda duża platforma internetowa mogłaby zaproponować użytkownikom jako alternatywy dla udzielenia przez nich zgody na otrzymywanie reklamy behawioralnej, niż potępienie w sposób ogólny stosowanego przez te platformy modelu „wyraź zgodę albo zapłać”. I tak na przykład pkt 180 i 181 zaskarżonej opinii, które stanowią jej podsumowanie i na które Meta zwraca uwagę, należy odczytywać łącznie z następnym punktem, w którym przypomniano wszystkie czynniki, które należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu tego, czy zgoda udzielona dużej platformie internetowej w ramach modelu „wyraź zgodę albo zapłać” jest ważna.

24

Na podstawie treści zaskarżonej opinii nie można zatem uznać, że ma ona jako taka wywoływać wiążące skutki prawne.

25

Ponadto okoliczność polegająca na tym, że zaskarżona opinia została wydana w czasie, gdy poszczególne organy nadzorcze badały stosowane przez duże platformy internetowe modele „wyraź zgodę albo zapłać”, a w szczególności model przyjęty przez spółkę Meta, nie może sama w sobie prowadzić do wniosku, że opinia ta jest wiążąca. Istnieją bowiem różnego rodzaju instrumenty służące osiągnięciu spójnego stosowania rozporządzenia 2016/679, tak jak zostało to przewidziane w jego art. 63, z których część ma charakter wiążący, a część – jedynie doradczy.

26

W tym względzie zaskarżona opinia została wydana, jak wynika z jej preambuły i pkt 7–12, na podstawie art. 64 ust. 2 rozporządzenia 2016/679. Przepis ten stanowi:

„Każdy organ nadzorczy, przewodniczący [EROD] lub Komisja mogą wystąpić o przeanalizowanie przez [EROD] w celu wydania opinii sprawy mającej charakter ogólny lub wywołującej skutki w więcej niż jednym państwie członkowskim, w szczególności jeżeli właściwy organ nadzorczy nie wywiązuje się z obowiązków dotyczących wzajemnej pomocy zgodnie z art. 61 lub wspólnych operacji zgodnie z art. 62”.

27

Zaskarżona opinia nie jest związana z okolicznościami, o których mowa w ostatniej części zdania tego przepisu, lecz dotyczy „sprawy mającej charakter ogólny”, a mianowicie, jak wskazano w pkt 2 powyżej, tego, w jakich okolicznościach i na jakich warunkach można uznać, że stosowane przez duże platformy internetowe modele „wyraź zgodę albo zapłać” spełniają wymóg ważnej zgody w rozumieniu rozporządzenia 2016/679 (zob. pkt 3 zaskarżonej opinii).

28

Wbrew temu, co twierdzi EROD, rozporządzenie 2016/679 nie zawiera przepisu zobowiązującego organy nadzorcze do uwzględnienia „w jak największym stopniu” opinii opartej na art. 64 ust. 2 tego rozporządzenia. Wyrażony w ust. 7 tego artykułu obowiązek uwzględnienia „w jak największym stopniu” opinii EROD ma zastosowanie w odniesieniu do opinii wydawanych na podstawie ust. 1 tego artykułu, które dotyczą nie kwestii ogólnych, lecz niektórych rodzajów projektów poszczególnych decyzji organów nadzorczych, które muszą zostać przekazane EROD w trakcie procedury podejmowania tych decyzji. Jeżeli organ nadzorczy, którego to dotyczy, nie zamierza zastosować się w całości lub w części do skierowanej do niego na tej podstawie opinii, powiadamia o tym przewodniczącego EROD, czym wszczyna proces przyjmowania wiążącej decyzji EROD, jak stanowi to ust. 8 tego artykułu. Takiego systemu nie przewidziano w odniesieniu do opinii wydawanych przez EROD w kwestiach ogólnych na podstawie art. 64 ust. 2 rozporządzenia 2016/679, takich jak zaskarżona opinia. Są to zatem opinie, które nie wiążą żadnego szczególnego organu.

29

Niewątpliwie art. 65 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia stanowi, że EROD wydaje wiążącą decyzję „jeżeli właściwy organ nadzorczy nie wystąpił o opinię do [EROD] w przypadkach, o których mowa w art. 64 ust. 1, lub nie zastosował się do opinii [EROD] wydanej zgodnie z art. 64” i że „[w] takim przypadku organ nadzorczy, którego sprawa dotyczy, lub Komisja mogą zgłosić sprawę [EROD]”. Ponadto, co się tyczy opinii wydawanych w przedmiocie ogólnych kwestii merytorycznych, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, jeżeli w ramach postępowania prowadzonego przez wiodący organ nadzorczy w odniesieniu do konkretnej lub konkretnych operacji transgranicznego przetwarzania danych opinia tego organu różni się w całości lub w części od tego rodzaju opinii EROD już na etapie projektu decyzji, który organ ten powinien sporządzić na podstawie art. 60 ust. 3 rozporządzenia 2016/679, możliwe jest, że spowoduje to ponowne rozpatrzenie spornej kwestii przez EROD, skutkując wówczas wydaniem wiążącej decyzji na podstawie art. 65 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia. Niemniej jednak w obu tych przypadkach opinia wydana na podstawie art. 64 ust. 2 rozporządzenia 2016/679, taka jak zaskarżona opinia, nie ma jako taka charakteru wiążącego, ponieważ zawarte w niej wytyczne mogą, ze względu na uprawnienia przysługujące EROD, zostać w odpowiednim przypadku przetworzone w wiążące dla organów nadzorczych instrukcje dopiero w późniejszej wiążącej decyzji tej Rady. Nie zmienia tego podkreślana przez Metę okoliczność, że opinia taka jest jednym z szeregu instrumentów przewidzianego w rozporządzeniu 2016/679 mechanizmu spójności. Mechanizm ten, podobnie jak zasady współpracy między organami nadzorczymi, obejmuje bowiem niewiążącą fazę doradczą, poprzedzającą przyjęcie przez EROD wiążących decyzji.

30

Z powyższego wynika, że zaskarżona opinia nie wywołuje wiążących skutków prawnych wobec osób trzecich.

31

Ma to miejsce a fortiori w przypadku spółki Meta. Nawet jeśli bowiem znajduje się ona w sytuacji będącej przedmiotem zaskarżonej opinii, to w braku pełnej analizy jej sprawy, której przeprowadzenie należy w pierwszej kolejności, jeśli chodzi o organy władzy publicznej, do właściwych organów nadzorczych, opinia ta nie może w żadnym razie wywoływać wobec niej wiążących skutków prawnych i zmieniać w istotny sposób jej sytuacji prawnej.

32

Tak samo jeżeli Meta postanowi zastosować z własnej inicjatywy schemat analizy przedstawiony w zaskarżonej opinii i wyciągnąć z tego konsekwencje lub jeżeli irlandzki organ ochrony danych sam zastosuje ten schemat analizy, przyjmując w razie potrzeby wobec spółki Meta przewidziane w art. 58 ust. 2 rozporządzenia 2016/679 środki naprawcze, to uczynią to, nie mając takiego prawnego obowiązku, który wynikałby z zaskarżonego ogłoszenia.

33

W tym względzie podkreślana przez Meta okoliczność polegająca na tym, że irlandzki organ ochrony danych poinformował ją, iż uważa się za zobowiązany do uwzględnienia zaskarżonej opinii, powołując się na art. 57 ust. 1 lit. g) rozporządzenia 2016/679, zgodnie z którym każdy organ nadzorczy współpracuje z innymi organami nadzorczymi w celu zapewnienia spójnego stosowania tego rozporządzenia, nie może przesądzać o wiążącym charakterze zaskarżonej opinii, którego ta sama w sobie nie ma i o którym nie przesądza również rozpatrywany obowiązek współpracy. Obowiązek współpracy w celu wdrożenia zharmonizowanej polityki w ramach Unii nie może bowiem nadawać niewiążącym aktom Unii charakteru wiążącego, nawet jeśli akty te powinny być brane pod uwagę (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 13 lutego 2014 r., Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, pkt 27–32).

34

Ponadto, wbrew temu, co twierdzi Meta, ewentualność późniejszego wydania wiążącej decyzji skierowanej przez EROD do właściwych organów nadzorczych, które analizują przyjęty przez tę spółkę model „wyraź zgodę albo zapłać”, w której to decyzji powtórzono by całość lub część przedstawionego w zaskarżonej opinii schematu analizy, nie wystarcza do tego, aby uznać, że opinia ta jest od razu wiążąca. Ponadto nie jest wykluczone, że konkretna rozpatrywana analiza doprowadzi do ponownego przeprowadzenia w danym przypadku oceny zawartych w zaskarżonej opinii wytycznych ogólnych.

35

Ponadto, przy założeniu, że – jak twierdzi Meta – w zaskarżonej opinii nie uwzględniono oceny modeli „wyraź zgodę albo zapłać”, którą Trybunał przeprowadził w trybie prejudycjalnym w wyroku z dnia 4 lipca 2023 r., Meta Platforms i in. (Ogólne warunki korzystania z sieci społecznościowej) (C‑252/21, EU:C:2023:537), nie może ona również, ze względu na swój niewiążący charakter, zmienić sytuacji prawnej spółki Meta.

36

W świetle całości powyższych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona opinia nie stanowi aktu, który może zostać zaskarżony przez spółkę Meta.

37

Wbrew temu, co twierdzi Meta, wniosek ten pozostaje bez wpływu na przysługujące jej prawo do skutecznej ochrony sądowej usankcjonowane w art. 47 Karty praw podstawowych. Ze względu na to, że zaskarżona opinia nie wywołuje wiążących skutków prawnych, fakt, że nie może ona zostać zaskarżona przez tę spółkę w ramach skargi o stwierdzenie nieważności, nie może stanowić naruszenia przysługującego jej prawa do skutecznej ochrony sądowej. Zawarte w tej opinii rozważania mogłyby mieć bezpośredni wpływ na spółkę Meta jedynie wówczas, gdyby uwzględniono je w decyzji organu nadzorczego lub sądu państwa członkowskiego lub innego państwa będącego stroną porozumienia EOG. W takim przypadku orzeczenia te mogą lub będą mogły być przedmiotem oceny sądu spełniającego wymogi określone w tym artykule Karty.

38

Wniosku, że zaskarżona opinia nie stanowi aktu, który może zostać zaskarżony przez Meta, nie może również podważyć użyta przez tę spółkę argumentacja, zgodnie z którą treść tej opinii mogłaby być oceniana odmiennie przez sądy państw będących stronami porozumienia EOG niebędących członkami Unii i przez sądy państw członkowskich Unii, które, w odróżnieniu od tych pierwszych, mogą skierować do Trybunału pytania prejudycjalne, co mogłoby naruszyć jedność prawa Unii.

39

Taka możliwość jest bowiem nierozerwalnie związana z systemem przyjętym w porozumieniu EOG w celu zapewnienia prawidłowego wdrożenia zasad mających zastosowanie na mocy tego porozumienia. System ten opiera się na dwóch filarach nadzoru i kontroli sądowej, z których pierwszy ma zastosowanie do państw członkowskich Unii, drugi zaś – do pozostałych państw będących stronami tego porozumienia. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii w art. 108 ust. 2 tego porozumienia i w art. 34 Porozumienia między państwami EFTA w sprawie ustanowienia Urzędu Nadzoru i Trybunału Sprawiedliwości (Dz.U. 1994, L 344, s. 1) wskazano w szczególności, że sądy tych państw mogą zwrócić się do Trybunału Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) o wydanie opinii w przedmiocie wykładni tych przepisów, a zatem w szczególności w celu dokonania wykładni rozporządzenia 2016/679. Jeżeli dana sprawa zostałaby skierowana do Trybunału EFTA w tych ramach, mógłby on wskazać, w jakim zakresie uważa, że zawarte w zaskarżonej opinii rozważania są zgodne z tym rozporządzeniem. Mógłby on również w stosownych przypadkach wskazać, że rozważania te nie mają wiążącego charakteru. Jeśli chodzi o państwa członkowskie Unii, sądy z tych państw mogą zwrócić się do Trybunału o dokonanie oceny ważności zaskarżonej opinii. Chociaż bowiem art. 263 TFUE wyklucza kontrolowanie przez Trybunał aktów pozbawionych wiążących skutków prawnych, to jednak może on na podstawie art. 267 TFUE dokonać oceny ważności takich aktów, gdy orzeka w trybie prejudycjalnym (wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).

40

Należy podkreślić, że różnica w ocenie aktu Unii, jaka może zaistnieć po zakończeniu tych postępowań przez każdy z dwóch trybunałów, może dotyczyć każdej z wielu dziedzin uregulowanych w porozumieniu EOG. Podążenie za przyjętym przez spółkę Meta rozumowaniem, zgodnie z którym w celu uniknięcia tych ewentualnych różnic w ocenie należałoby uznać skargę o stwierdzenie nieważności niewiążącego aktu Unii za dopuszczalną, prowadziłoby w konsekwencji do zignorowania i bardzo daleko idącej zmiany określonych w art. 263 TFUE przesłanek dopuszczalności skarg o stwierdzenie nieważności.

41

Ewentualność naruszenia jedności prawa Unii, takiego jak to wskazane przez spółkę Meta, stanowi zatem potencjalną niedogodność związaną z faktem, że przepisy Unii mają na mocy umowy międzynarodowej zastosowanie poza terytorium państw członkowskich Unii, w innym systemie sądowniczym. Ta potencjalna niedogodność, wzięta zresztą pod uwagę w porozumieniu EOG, które przewiduje w art. 111 mechanizm rozstrzygania sporów, w ramach którego w razie potrzeby dochodzi do interwencji Trybunału, nie może prowadzić do uchybienia w tych ramach zasadom Unii.

42

Z całości powyższych rozważań wynika, że należy uwzględnić podniesiony przez EROD zarzut niedopuszczalności w zakresie, w jakim jest on skierowany przeciwko żądaniom stwierdzenia nieważności, i, co za tym idzie, odrzucić je jako niedopuszczalne, bez konieczności orzekania w przedmiocie drugiego z podniesionych przez EROD zarzutów niedopuszczalności.

43

EROD twierdzi również, że podniesione żądania stwierdzenia odpowiedzialności są niedopuszczalne, uzasadniając to w istocie tym, że pozostają one w ścisłym związku z żądaniami stwierdzenia nieważności, które należy uznać za niedopuszczalne.

44

Należy przypomnieć, że sądy Unii mają prawo ocenić, z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, czy należyte sprawowanie wymiaru sprawiedliwości uzasadnia oddalenie skargi co do istoty bez uprzedniego orzekania w przedmiocie jej dopuszczalności. W niniejszej sprawie w trosce o ekonomię procesową należy zbadać zasadność podniesionych przez spółkę Meta żądań stwierdzenia odpowiedzialności bez uprzedniego orzekania o ich dopuszczalności, ponieważ, ze względów przedstawionych poniżej, są one oczywiście bezzasadne (zob. podobnie i przez analogię wyrok z dnia 26 lutego 2002 r., Rada/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, pkt 51, 52).

45

Meta wyjaśnia, że wydając zaskarżoną opinię, EROD naruszyła w sposób wystarczająco istotny normy prawne mające na celu przyznanie tej spółce uprawnień. Zdaniem Mety poniosłaby ona nieuchronną i dającą się przewidzieć z dostateczną pewnością szkodę. Twierdzi ona, że użytkownicy jej aplikacji wybieraliby masowo nieodpłatną alternatywę, którą na podstawie zaskarżonej opinii byłaby ona zobowiązana im zaoferować oprócz danego wyboru między wyrażeniem zgody na otrzymywanie reklamy behawioralnej a zapłatą za korzystanie z danej usługi bez otrzymywania tego rodzaju reklamy. Pociągnęłoby to za sobą znaczny spadek z jednej strony przychodów z reklam pochodzących od reklamodawców gotowych zapłacić dobrą cenę za umieszczenie reklamy behawioralnej i niższą cenę za umieszczanie innych rodzajów reklam i z drugiej strony jej przychodów z subskrypcji bez reklamy pochodzących od jej użytkowników. Nawet jeśli zaskarżona opinia miała jedynie charakter tymczasowy i została w pewnym momencie uchylona, Meta mogła na trwałe utracić niektórych reklamodawców. Ponadto istnieje bezpośredni związek przyczynowy między zaskarżoną opinią a podnoszoną szkodą, ponieważ pierwsza z nich jest przyczyną przesądzającą o powstaniu tej drugiej. EROD dołożyła bowiem starań, aby ta opinia była postrzegana jako wiążąca i należy wziąć pod uwagę zagrożenie, że jej treść zostanie powtórzona w wydanych przez ten sam organ wiążących decyzjach lub przejęta przez sądy, w szczególności z państw EFTA będących stronami porozumienia EOG, które nie mogą zwrócić się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi w przedmiocie jej ważności. Meta powtarza w tym względzie w szczególności argumenty przedstawione na poparcie twierdzenia, że zaskarżona opinia wywołuje wiążące skutki prawne (zobacz pkt 18 powyżej).

46

W odniesieniu do odpowiedzialności pozaumownej Unii i w celu uzyskania naprawienia podnoszonej przez nią szkody Meta wnosi o przyjęcie środków wskazanych w jej żądaniach przedstawionych w pkt 9 tiret drugie powyżej.

47

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem powstanie odpowiedzialności pozaumownej Unii w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE jest uzależnione od łącznego spełnienia trzech przesłanek, a mianowicie bezprawności zarzucanego instytucjom, organom lub jednostkom organizacyjnym Unii działania, rzeczywistego charakteru szkody oraz istnienia związku przyczynowego między tym działaniem a podnoszoną szkodą (zob. podobnie wyroki: z dnia 4 lipca 2000 r., Bergaderm i Goupil/Komisja, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, pkt 39–42; z dnia 28 października 2021 r., Vialto Consulting/Komisja, C‑650/19 P, EU:C:2021:879, pkt 138).

48

Konieczność łącznego spełnienia tych przesłanek oznacza, że jeżeli którakolwiek z nich nie zostanie spełniona, skargę o odszkodowanie należy oddalić w całości, bez konieczności badania innych przesłanek stwierdzenia wspomnianej odpowiedzialności (zob. wyrok z dnia 25 lutego 2021 r., Dalli/Komisja, C‑615/19 P, EU:C:2021:133, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto sąd Unii nie jest zobowiązany do zbadania tych przesłanek w określonym porządku (zob. wyrok z dnia 9 września 1999 r., Lucaccioni/Komisja, C‑257/98 P, EU:C:1999:402, pkt 13).

49

W pierwszej kolejności należy zbadać przesłankę dotyczącą rzeczywistego charakteru podnoszonej szkody.

50

W odniesieniu do tej przesłanki należy przypomnieć, że szkoda musi być „rzeczywista i pewna”. Natomiast szkoda czysto hipotetyczna i nieokreślona nie daje podstaw do żądania odszkodowania (zob. wyrok z dnia 26 października 2011 r., Dufour/EBC, T‑436/09, EU:C:2011:634, pkt 192 i przytoczone tam orzecznictwo). Niemniej jednak przesłanka dotycząca istnienia szkody z całą pewnością zostaje spełniona, jeżeli szkoda jest nieuchronna i przewidywalna z wystarczającą pewnością, nawet jeżeli nie może ona zostać jeszcze dokładnie obliczona (zob. wyrok z dnia 3 grudnia 2015 r., CN/Parlament, T‑343/13, EU:T:2015:926, pkt 118 i przytoczone tam orzecznictwo).

51

Ponadto to do strony skarżącej należy przedstawienie istotnych dowodów, w szczególności na istnienie podnoszonej szkody (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 lipca 2009 r., SELEX Sistemi Integrati/Komisja, C‑481/07 P, niepublikowany, EU:T:2009:461, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 8 listopada 2011 r., Idromacchine i in./Komisja, T‑88/09, EU:T:2011:641, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).

52

W niniejszej sprawie szkoda podnoszona przez spółkę Meta polega na spadku przychodów z reklam i z subskrypcji, który jej zdaniem będzie wynikać z rzekomo przewidzianego w zaskarżonej opinii ogłoszenia „wymogu” oferowania użytkownikom nieodpłatnej alternatywy wobec wyboru między z jednej strony wyrażeniem zgody na otrzymywanie reklamy behawioralnej a z drugiej strony zapłatą za korzystanie z danej usługi bez otrzymywania tego rodzaju reklamy. Meta twierdzi, że irlandzki organ ochrony danych „poczuje się zobowiązany” do zastosowania takiej alternatywy „w takiej czy innej formie” lub będzie musiał to uczynić w następstwie wydania przez EROD wiążącej decyzji na podstawie art. 65 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 2016/679.

53

Należy stwierdzić, że to twierdzenie o istnieniu szkody zostało oparte, po pierwsze, na błędnym rozumieniu zaskarżonej opinii, która – jak stwierdzono w szczególności w pkt 21 i 30 powyżej – ma w istocie na celu jedynie przedstawienie schematu analizy stosowanych przez duże platformy internetowe modeli „wyraź zgodę albo zapłać” w świetle ustanowionych w rozporządzeniu 2016/679 zasad dotyczących ważności zgody i sama w sobie nie zmierza do wywoływania wiążących skutków prawnych. Po drugie, opiera się ono na wydarzeniach przyszłych i niepewnych, ponieważ okoliczność polegająca na tym, że irlandzki organ ochrony danych postanowi zastosować ten schemat analizy z własnej inicjatywy lub że EROD wyda wiążącą decyzję w tej dziedzinie, to tylko ewentualności.

54

Przesłanka dotycząca istnienia rzeczywistej i pewnej szkody nie jest zatem spełniona.

55

Ponadto przesłanka dotycząca związku przyczynowego wymaga istnienia wystarczająco bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym instytucji, organowi lub jednostce organizacyjnej Unii zachowaniem a szkodą, związku, którego udowodnienie należy do skarżącego, w ten sposób, że zarzucane zachowanie powinno być decydującą przyczyną szkody (zob. wyrok z dnia 13 grudnia 2018 r., Unia Europejska/ASPLA i Armando Álvarez, C‑174/17 P i C‑222/17 P, EU:C:2018:1015, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo). Innymi słowy, w celu ustalenia istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy bezprawnym zachowaniem zarzucanym Unii a podnoszoną szkodą należy sprawdzić, czy niezgodny z prawem akt stanowi bezpośrednią przyczynę podnoszonej szkody (wyrok z dnia 20 stycznia 2010 r., Sungro/Rada i Komisja, T‑252/07, T‑271/07 i T‑272/07, EU:T:2010:17, pkt 49).

56

W niniejszej sprawie oczywiste jest, że istnienia takiego związku między zaskarżoną opinią a szkodą podnoszoną przez spółkę Meta nie wykazano. Z analizy przeprowadzonej w pkt 20–36 powyżej wynika bowiem, że zaskarżona opinia nie wywołuje wiążących skutków prawnych, czyli, innymi słowy, nie ma ona takich skutków. W związku z tym nie może ona być wystarczająco bezpośrednią przyczyną ewentualnego spadku przychodów, którego spółka Meta – jak twierdzi – może się spodziewać. Taka szkoda mogłaby wynikać bezpośrednio z jej dobrowolnego zachowania lub z ewentualnych wiążących ją decyzji, skłaniając ją do zaoferowania użytkownikom nieodpłatnej alternatywy dla wyboru pomiędzy z jednej strony wyrażeniem zgody na otrzymywanie reklamy behawioralnej a z drugiej strony zapłatą za korzystanie z danej usługi bez otrzymywania tego rodzaju reklamy.

57

Wszystkie żądania przedstawione z tytułu odpowiedzialności pozaumownej Unii należy zatem oddalić jako oczywiście bezzasadne, bez konieczności badania przesłanki dotyczącej bezprawności zarzucanego EROD zachowania.

58

W związku z tym należy odrzucić skargę w całości.

59

W tych okolicznościach nie ma potrzeby orzekania w przedmiocie wniosków o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta złożonych przez Radę Unii Europejskiej, Parlament Europejski i spółkę prawa amerykańskiego Chamber of Progress.

60

Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Meta przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem EROD – obciążyć ją kosztami postępowania.

61

Ponadto, zgodnie z art. 144 § 10 regulaminu postępowania, w przypadku, tak jak w niniejszej sprawie, wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie głównej przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta składający wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta i strony główne pokrywają własne koszty związane z postępowaniem w przedmiocie tego wniosku. Zważywszy, że ani Meta, ani EROD nie zostali powiadomieni o tych wnioskach o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta, a zatem nie mieli oni możliwości poniesienia kosztów w tym zakresie, należy uznać, że Rada, Parlament i Chamber of Progress pokryją własne koszty związane z wnioskami o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta.

Z powyższych względów

SĄD (dziesiąta izba)

postanawia, co następuje: