Sprawa C‑770/24

DB InfraGO AG
i
DB RegioNetz Infrastruktur GmbH

przeciwko

Bundesrepublik Deutschland

(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Köln)

Wyrok Trybunału (czwarta izba) z dnia 19 marca 2026 r.

Odesłanie prejudycjalne – Transport kolejowy – Dyrektywa 2012/34/WE – Infrastruktura kolejowa – Niezależne zarządzanie – Artykuł 4 ust. 2 – Niezależność zarządców infrastruktury – Opłaty za infrastrukturę i usługi – Artykuł 29 ust. 1 – Ustalanie, wyznaczanie i pobieranie opłat – System opłat za dostęp do niemieckiej infrastruktury kolejowej – Regionalne kolejowe przewozy pasażerskie – Obliczanie kwot opłat – Iloczyn kwoty średnich opłat pobranych w trakcie okresu bazowego i określonej w ustawie stałej rocznej stopy wzrostu

Transport – Transport kolejowy – Dyrektywa 2012/34 – Alokacja zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobieranie opłat – Pobieranie opłat za infrastrukturę – Regionalne kolejowe przewozy pasażerskie – Niezależność zarządcy infrastruktury w zarządzaniu – Zakres – Uregulowania krajowe nakładające na tego zarządcę obowiązek obliczania wysokości opłat jako iloczynu kwoty średnich opłat pobranych w trakcie przyjętego okresu bazowego i określonej w ustawie stałej rocznej stopy wzrostu – Niedopuszczalność

[dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34, motywy 5, 43, 66, art. 3 pkt 2f, art. 4 ust. 2, art. 7a ust. 1, art. 7a ust. 2 lit. a), art. 8 ust. 2, 4, art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 31, art. 32 ust. 1 akapit pierwszy, art. 32 ust. 3, art. 33 ust. 3, art. 39]

(zob. pkt 36–58; sentencja)

Streszczenie

Trybunał, do którego Verwaltungsgericht Köln (sąd administracyjny w Kolonii, Niemcy) skierował wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, miał za zadanie dokonanie wykładni art. 4 ust. 2 dyrektywy 2012/34 ( 1 ), dotyczącego zasady niezależności zarządców infrastruktury kolejowej, i art. 29 ust. 1 tej dyrektywy, który reguluje ustalanie opłat za dostęp do infrastruktury.

Ten wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpisuje się w spór dotyczący zatwierdzenia w drodze decyzji przez Bundesnetzagentur (federalną agencję ds. sieci, Niemcy) wysokości opłat mających zastosowanie za dostęp do infrastruktury kolejowej zarządzanej przez zarządców infrastruktury kolejowej. Decyzją tą zmniejszono opłaty przedłożone przez DB InfraGO i DB RegioNetz Infrastruktur do zatwierdzenia w sektorze usług regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich (zwanym dalej „sektorem RKPP”) poprzez ich ponowne obliczenie zgodnie z wymogami określonymi w niemieckich przepisach dotyczących opłat oraz podwyższono opłaty w sektorach usług dalekobieżnych kolejowych przewozów pasażerskich (zwanym dalej „sektorem DKPP”) i kolejowych przewozów towarowych (zwanym dalej „sektorem KPT”). Ci zarządcy infrastruktury kolejowej wnieśli na tę decyzję skargę do sądu odsyłającego, który zastanawia się, czy niemieckie uregulowanie dotyczące opłat, które nakłada na zarządców infrastruktury kolejowej obowiązek obliczania opłat w sektorze RKPP jako iloczynu kwoty średnich opłat w określonym okresie odniesienia przez określoną również w tym uregulowaniu stałą roczną stopę wzrostu, narusza niezależność zarządców infrastruktury kolejowej w wynikającej z dyrektywy 2012/34 postaci.

Ocena Trybunału

Trybunał udzielił odpowiedzi, że art. 4 ust. 2 i art. 29 ust. 1 dyrektywy 2012/34 stoją na przeszkodzie przepisom krajowym nakładającym na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązek obliczania wysokości opłat mających zastosowanie w sektorze RKPP za pomocą wzoru matematycznego stanowiącego iloczyn kwoty średnich opłat pobieranych w okresie odniesienia i określonej ustawowo stałej rocznej stopy wzrostu.

W tym względzie Trybunał przypomniał swe orzecznictwo, zgodnie z którym uregulowanie krajowe uchybia wymogowi niezależności zarządcy infrastruktury, jeśli ogranicza wykonywanie jego kompetencji do określania kwoty konkretnych opłat w każdym szczególnym przypadku na podstawie formuły ustanowionej uprzednio w zarządzeniu ministerialnym. W braku bowiem pewnego zakresu swobody przy ustalaniu wysokości opłat, przede wszystkim, zarządcy infrastruktury kolejowej nie są w stanie zoptymalizować, w szczególności za pomocą systemów pobierania opłat, wykorzystania tej infrastruktury w określonych przez państwa członkowskie ramach. Następnie, te systemy pobierania opłat nie zachęcają ich do inwestowania w infrastrukturę kolejową ani do obniżania kosztów zapewniania tej infrastruktury i wielkości opłat za dostęp. Wreszcie, nie mogą oni ustalać ani utrzymywać wyższych opłat na podstawie długookresowych kosztów niektórych projektów inwestycyjnych ani wprowadzać systemu ulg w odniesieniu do opłat pobieranych od przedsiębiorstw kolejowych.

Trybunał wskazał, że rozważania te można przenieść na grunt niemieckich przepisów dotyczących opłat nakładających na zarządców infrastruktury kolejowej obowiązek określenia w każdym kraju związkowym kwoty opłat mających zastosowanie w sektorze RKPP za pomocą wzoru matematycznego, na który opłaty te nie mają żadnego przełożenia. Rola zarządcy infrastruktury kolejowej ogranicza się zatem do zastosowania wspomnianego wzoru matematycznego i nie dysponuje on przy tym jakimkolwiek zakresem swobody.

W szczególności, po pierwsze, możliwość utworzenia przez tych zarządców dodatkowych podsegmentów rynkowych nie pozwala zaradzić temu brakowi swobody działania, ponieważ ten sam wzór matematyczny miałby zastosowanie do każdego z tych podsegmentów. Po drugie, okoliczność, że ten zarządca mógłby wpływać na wysokość średnich opłat w okresie odniesienia 2020/2021, nie pozwala uznać, że zarządca ten dysponował jakimkolwiek zakresem swobody przy ustalaniu wysokości opłat mających zastosowanie do rozkładu jazdy obowiązującego w okresie 2024/2025, tym bardziej, że nie mógł on wiedzieć, iż opłaty w okresie 2020/2021 zostaną uwzględnione przy ustalaniu wysokości opłat za okres 2024/2025.

Ponadto Trybunał odrzucił argument oparty na podnoszonym „szerokim” zakresie swobody, jakim ma dysponować zarządca infrastruktury kolejowej przy ustalaniu wysokości opłat w sektorach DKPP i KPT, który ma „rekompensować” brak swobody działania w ramach ustalania wysokości opłat dla sektora RKPP, gdyż taka rekompensata nie może wystarczyć do zagwarantowania niezależności zarządzania po stronie tego zarządcy. Sektor RKPP stanowi bowiem ponad 50 % całkowitej wielkości opłat i, nawet w sektorach DKPP i KPT, zakres swobody w ustalaniu opłat wydaje się ograniczony nałożonym w przepisach krajowych obowiązkiem pokrycia całości ponoszonych kosztów. W związku z tym, jeżeli opłaty w sektorze RKPP nie pokrywają tych kosztów, deficyt ten zostaje zawarty w opłatach w sektorach DKPP i KPT, co znacznie zmniejsza swobodę działania w tych sektorach. Ponadto należy uznać, że wysokość opłat mających zastosowanie w sektorach DKPP i KPT wzrosła w związku z tym do tego stopnia, że jest już nie do pogodzenia z celem polegającym na uczynieniu transportu kolejowego efektywnym i konkurencyjnym w stosunku do innych rodzajów transportu.

Wreszcie, okoliczność polegająca na tym, że działalność w zakresie transportu w sektorze RKPP jest finansowana głównie, a nawet wyłącznie ze środków publicznych, nie uzasadnia pozbawienia zarządcy infrastruktury kolejowej w tym sektorze jakiegokolwiek zakresu swobody przy ustalaniu wysokości opłat za dostęp do tej infrastruktury. Choć bowiem art. 8 ust. 2 i 4 dyrektywy 2012/34 pozwala państwom członkowskim na korzystanie z funduszy publicznych, by zapewnić zarządcom infrastruktury kolejowej równowagę finansową, w żadnym z przepisów tej dyrektywy nie przewidziano, by można było odstąpić od ustanowionej zasady niezależności zarządcy infrastruktury kolejowej ze względu na to, że dany sektor korzysta z finansowania ze środków publicznych.

( 1 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz.U. 2012, L 343, s. 32; sprostowanie Dz.U. 2020, L 351, s. 64), zmieniona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2370 z dnia 14 grudnia 2016 r. (Dz.U. 2016, L 352, s. 1).