Wydanie tymczasowe

WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)

z dnia 8 września 2026 r.(*)

Odesłanie prejudycjalne – Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – Systemy wsparcia bezpośredniego – Rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 – Artykuł 20 ust. 1 – System identyfikacji działek rolnych – Skuteczność procedur zarządzania i kontroli – Rozporządzenie (WE) nr 796/2004 – Artykuł 68 – Spoczywający na rolniku obowiązek prawidłowego deklarowania obszarów i identyfikowania uprawianej działki i jej granic – Zmniejszenia płatności i wykluczenia od płatności w przypadku zawyżenia deklaracji – Wyjątki – Pojęcie „wniosku poprawnego pod względem faktycznym” – Odpowiedzialność państwa za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia prawa Unii – Naruszenie, które można przypisać sądowi krajowemu orzekającemu w ostatniej instancji – Brak przepisu mającego na celu przyznanie uprawnień jednostkom

W sprawie C‑163/24

mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Curtea de Apel Bucureşti (sąd apelacyjny w Bukareszcie, Rumunia) postanowieniem z dnia 21 grudnia 2023 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 1 marca 2024 r., w postępowaniu:

BX

przeciwko

Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice,

Curtea de Apel București,

TRYBUNAŁ (wielka izba),

w składzie: K. Lenaerts, prezes, T. von Danwitz, wiceprezes, F. Biltgen, K. Jürimäe, L. Arastey Sahún, J. Passer i F. Schalin, prezesi izb, S. Rodin, E. Regan, D. Gratsias, M. Gavalec (sprawozdawca), Z. Csehi, S. Gervasoni, N. Fenger i R. Frendo, sędziowie,

rzecznik generalny: A. Rantos,

sekretarz: R. Şereş, administratorka,

uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 20 maja 2025 r.,

rozważywszy uwagi, które przedstawili:

–        BX osobiście i I. Kis, avocate,

–        w imieniu rządu rumuńskiego – E. Gane, L. Ghiță oraz L. Lițu, w charakterze pełnomocników,

–        w imieniu Komisji Europejskiej – A.C. Becker oraz L. Radu Bouyon, w charakterze pełnomocników,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 2 października 2025 r.,

wydaje następujący

Wyrok

1        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 20 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. 2003, L 270, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1009/2008 z dnia 9 października 2008 r. (Dz.U. 2008, L 276, s. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1782/2003”), i art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników  (Dz.U. 2004, L 141, s. 18), zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 381/2007 z dnia 4 kwietnia 2007 r. (Dz.U. 2007, L 95, s. 8) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 796/2004”).

2        Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy BX, rolnikiem, a Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice (państwem rumuńskim, reprezentowanym przez ministerstwo finansów publicznych) oraz Curtea de Apel Bucureşti (sądem apelacyjnym w Bukareszcie, Rumunia) zmierzającego do stwierdzenia odpowiedzialności tego państwa członkowskiego z powodu naruszenia przez ten sąd art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 i art. 68 rozporządzenia nr 796/2004 oraz nieprzestrzegania przez ten sąd obowiązku odesłania prejudycjalnego do Trybunału przewidzianego w art. 267 akapit trzeci TFUE.

 Ramy prawne

 Prawo Unii

 Traktat FUE

3        Artykuł 267 TFUE stanowi:

„Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym:

a)      o wykładni traktatów;

b)      o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii.

W przypadku gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z państw członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania.

W przypadku gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału.

[…]”.

 Rozporządzenie nr 1782/2003

4        Rozporządzenie nr 1782/2003, które miało zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, wskazywało w motywach 11 i 13–16:

„(11)      W celu poprawy skuteczności i użyteczności mechanizmów zarządzania i kontroli, konieczna jest adaptacja systemu ustanowionego przez rozporządzenie Rady (EWG) nr 3508/92 z dnia 27 listopada 1992 r. ustanawiające zintegrowany system zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy [(Dz.U. 1992, L 355, s. 1)] […].

[…]

(13)      Poszczególne elementy [zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli] mają na celu bardziej skuteczne zarządzanie i kontrolę. […]

(14)      Biorąc pod uwagę złożoność systemu oraz dużą liczbę rozpatrywanych wniosków o pomoc, zasadnicze znaczenie ma korzystanie z odpowiednich zasobów technicznych oraz metod zarządzania i kontroli. W konsekwencji, system zintegrowany powinien obejmować, w każdym państwie członkowskim, skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych, wniosków o pomoc od rolników, zharmonizowany system kontroli oraz, w przypadku systemu płatności jednolitych, system identyfikacji i rejestrowania uprawnień do płatności.

(15)      Aby umożliwić przetwarzanie i wykorzystywanie zgromadzonych danych na potrzeby weryfikacji wniosków o pomoc, konieczne jest utworzenie wysoce wydajnych skomputeryzowanych baz danych, które umożliwiają, w szczególności, przeprowadzanie kontroli krzyżowych.

(16)      Identyfikacja działek rolnych jest kluczowym elementem prawidłowego stosowania systemów opartych na powierzchni gruntów. Doświadczenia pokazują, że istniejące metody posiadają określone braki. Należy zatem przewidzieć utworzenie systemu identyfikacyjnego, gdy zajdzie taka potrzeba, przy zastosowaniu metody teledetekcji”.

5        Artykuły 13–16 tego rozporządzenia dotyczyły systemu doradztwa w zakresie gospodarowania gruntami i gospodarstwem, zwanego „systemem doradztwa rolniczego”.

6        Artykuł 17 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Zakres zastosowania”, stanowił w akapicie pierwszym:

„Każde państwo członkowskie ustanawia zintegrowany system zarządzania i kontroli, zwany następnie »zintegrowanym systemem«”.

7        Artykuł 18 tego rozporządzenia, zatytułowany „Elementy zintegrowanego systemu”, przewidywał w ust. 1 lit. b):

„Zintegrowany system obejmuje następujące elementy:

[…]

b)      system identyfikacji działek rolnych”.

8        Artykuł 19 rozporządzenia nr 1782/2003, zatytułowany „Skomputeryzowana baza danych”, wyjaśniał w ust. 1:

„Skomputeryzowana baza danych rejestruje, dla każdego gospodarstwa rolnego, dane uzyskane z wniosków o pomoc.

Taka baza danych pozwala w szczególności na bezpośrednie i natychmiastowe zasięgnięcie, za pośrednictwem właściwego organu państwa członkowskiego, informacji odnoszących się do lat kalendarzowych lub gospodarczych począwszy od 2000 roku, a dotyczących pomocy przyznanej od dnia 1 maja 1998 r. na mocy przepisów tytułu IV rozdz. 10b”.

9        Artykuł 20 tego rozporządzenia, zatytułowany „System identyfikacji działek rolnych”, stanowił w ust. 1:

„System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność, co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000”.

10      Zgodnie z art. 21 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowanym „System identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności”:

„1.      Ustanawia się system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności pozwalający na weryfikację uprawnień oraz kontrole krzyżowe z wnioskami o pomoc i systemem identyfikacji działek rolnych.

2.      System taki pozwala na bezpośrednie i natychmiastowe zaznajomienie się, poprzez właściwe władze państwa członkowskiego, z danymi dotyczącymi co najmniej poprzednich trzech kolejnych lat kalendarzowych lub gospodarczych”.

11      Artykuł 22 tego rozporządzenia, zatytułowany „Wnioski o pomoc”, miał następujące brzmienie:

„1.      Każdego roku rolnik składa wniosek o płatności bezpośrednie podlegające zintegrowanemu systemowi, wyszczególniając, stosownie do sytuacji:

–        wszystkie działki rolne gospodarstwa,

[…].

2.      Państwo członkowskie może zdecydować, że wnioski o pomoc mają zawierać jedynie zmiany w odniesieniu do wniosku o pomoc złożonego w poprzednim roku. Państwo członkowskie rozprowadza wydrukowane uprzednio formularze, w oparciu o powierzchnie określone w poprzednim roku oraz dostarcza materiały graficzne wskazujące położenie takich powierzchni, a w razie potrzeby, umiejscowienie odnośnych drzewek oliwnych.

[…]”.

12      Artykuł 23 rozporządzenia nr 1782/2003, zatytułowany „Weryfikacja warunków kwalifikujących”, wyjaśniał w ust. 1:

„Państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc, obejmujące weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności”.

 Rozporządzenie nr 796/2004

13      Rozporządzenie nr 796/2004, które miało zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, wskazywało w motywach 13 i 55:

„(13)      Ze względu na skuteczność kontroli każdy rodzaj użytkowanego gruntu oraz stosownych systemów pomocowych powinien być zadeklarowany w tym samym czasie. Dlatego też należy ustanowić warunki do składania pojedynczego wniosku o przyznanie pomocy zawierającego jakiekolwiek wnioski o pomoc, które są w pewnym zakresie związane z danym obszarem.

[…]

(55)      Aby chronić interesy finansowe Wspólnoty, należy przyjąć skuteczne oraz odpowiednie środki do zwalczania nieprawidłowości oraz oszustw finansowych. Należy określić oddzielne warunki w przypadkach stwierdzonych nieprawidłowości w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności dla różnych programów pomocy”.

14      Artykuł 2 tego rozporządzenia, zatytułowany „Definicje”, przewidywał w pkt 22:

„Dla celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:

[…]

22)      »zatwierdzony obszar« oznacza obszar, odnośnie do którego zostały spełnione wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy; w przypadku systemu płatności jednolitej obszar zgłoszony uważa się za zatwierdzony jedynie, gdy towarzyszy mu odpowiednia liczba uprawnień do płatności”.

15      Artykuł 12 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Treść pojedynczego wniosku”, określał w ust. 1 lit. d):

„Pojedynczy wniosek będzie zawierał wszystkie informacje niezbędne do ustalenia uprawnień do otrzymania pomocy, w tym:

[…]

d)      szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych znajdujących się w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i, w odpowiednich przypadkach, ich użytkowanie oraz informacje, czy działka rolna jest nawadniana”.

16      Artykuł 15 rozporządzenia nr 796/2004, zatytułowany „Poprawki do pojedynczych wniosków”, stanowił w ust. 3:

„Jeśli właściwe władze poinformowały rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie będą zatwierdzone w odniesieniu do działek rolnych, w przypadku których wykryto nieprawidłowości”.

17      Zgodnie z art. 22 rozporządzenia nr 796/2004, zatytułowanym „Wycofanie wniosków pomocowych”:

„1.      Każdy wniosek o przyznanie pomocy może być w każdej chwili wycofany w całości lub w części po pisemnym zawiadomieniu.

[…]

Jeśli właściwe władze poinformowały rolnika o nieprawidłowościach we wniosku pomocowym lub jeśli powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie będzie zatwierdzone w odniesieniu do części wniosku, w której wykryto nieprawidłowości.

2.      Wycofanie zgodnie z ust. 1 sprawi, że ubiegający się znajdzie się w sytuacji sprzed złożenia wniosku pomocowego lub części rozpatrywanego wniosku”.

18      Artykuł 24 tego rozporządzenia, zatytułowany „Kontrole krzyżowe”, wyjaśniał w ust. 1 lit. c):

„Kontrole administracyjne opisane w art. 23 [rozporządzenia nr 1782/2003] pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym. Kontrole te:

[…]

c)      dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich;

[…]”.

19      Artykuł 51 tego rozporządzenia, zatytułowany „Zmniejszenia płatności i wykluczenia od płatności w przypadku przekroczenia powierzchni wnioskowanej”, przewidywał zasadniczo w ust. 1, że w przypadku gdy różnica między obszarem zadeklarowanym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z tym rozporządzeniem przekraczała 20 % zatwierdzonego obszaru, pomocy obszarowej nie przyznawano dla danej grupy upraw.

20      Artykuł 68 tego rozporządzenia, zatytułowany „Wyjątki od stosowania obniżek i wyłączeń”, określał w ust. 1:

„Obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania, w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości”.

 Rozporządzenie nr 1973/2004

21      Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.U. 2004, L 345, s. 1) zawierało art. 138, zatytułowany „Redukcje i wyłączenia odnośnie warunków kwalifikacji”. Zgodnie z ust. 1 akapity pierwszy i drugi tego artykułu, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej zostanie wykryte, że ustalona różnica między obszarem zadeklarowanym a obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 pkt 22 rozporządzenia nr 796/2004 wynosiła od 30 do 50 % obszaru zatwierdzonego, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy.

 Prawo rumuńskie

22      Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 125/2006 pentru aprobarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007, și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (nadzwyczajne rozporządzenie rządu nr 125/2006 w sprawie zatwierdzania systemów płatności bezpośrednich i uzupełniających krajowych płatności bezpośrednich przyznawanych w rolnictwie od 2007 r. oraz w sprawie zmiany art. 2 ustawy nr 36/1991 o przedsiębiorstwach rolnych i innych formach zrzeszania się w rolnictwie) z dnia 21 grudnia 2006 r. (Monitorul Oficial al României, część I, nr 1043 z dnia 29 grudnia 2006 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, stanowiło w art. 7 ust. 1 lit. b) i c):

„Aby kwalifikować się do płatności w ramach systemów jednolitej płatności obszarowej, wnioskodawcy muszą być wpisani do rejestru rolników prowadzonego przez Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (agencję ds. płatności i interwencji w rolnictwie, Rumunia), terminowo składać wnioski o płatności oraz spełniać następujące warunki ogólne:

[…]

b)      zgłosić wszystkie działki rolne;

c)      przedstawić w formularzu wniosku o bezpośrednią płatność obszarową i w załączonych do niego dokumentach, pod rygorem odpowiedzialności karnej, rzeczywiste, pełne i w pełni wiarygodne dane, w tym zestawienie powierzchni;

[…]”.

 Postępowanie główne i pytania prejudycjalne

23      W dniu 14 maja 2007 r. BX, rolnik rumuński, skierował do Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul Județean Argeș (agencji ds. płatności i interwencji dla rolnictwa – ośrodek okręgowy Ardżesz, Rumunia, zwanej dalej „APIA Ardżesz”) wniosek na rok 2007 dotyczący systemów jednolitej płatności obszarowej i obszarów rolnych o niekorzystnych warunkach gospodarowania. We wniosku tym wskazano łączny obszar użytków rolnych o powierzchni wynoszącej 264,71 ha podzielonych na szereg działek – w tym działkę o powierzchni 129,09 ha w miejscowości Rucăr – których powierzchnie BX określił i zidentyfikował przy pomocy map dostarczonych przez APIA Ardżesz.

24      Stwierdziwszy w trakcie kontroli administracyjnej, że inne osoby również złożyły wniosek o jednolitą płatność obszarową w odniesieniu do niektórych obszarów zadeklarowanych przez BX, APIA Ardżesz zwróciła się do BX i innych zainteresowanych osób o wyjaśnienia. Po ustaleniu obszarów użytkowanych przez każdego z rolników BX i te osoby wskazały w dniu 28 listopada 2007 r., że BX użytkował jedynie 45 ha ze 129,09 ha, które zadeklarował w swoim wniosku w odniesieniu do miejscowości Rucăr.

25      Tego samego dnia BX przedłożył APIA Ardżesz formularz M.1.1 „Zmiana deklaracji obszaru” (zwany dalej „formularzem M.1.1”) w celu skorygowania wniosku, który złożył w dniu 14 maja 2007 r. Przedłożył on również odręczną notatkę, w której wyjaśnił, że różnica między jego pierwotnym oświadczeniem a zmienionym oświadczeniem wynika z jednej strony z błędnego określenia granic góry Găinațu Mic (Rumunia) ze względu na brak wskaźników w mapach topograficznych APIA Ardżesz, a z drugiej strony z różnicy między obszarem wskazanym w umowie dzierżawy działek a sumą powierzchni dwóch bloków fizycznych składających się na tę górę.

26      Decyzją z dnia 28 maja 2008 r. APIA Ardżesz uznała, że pierwotna deklaracja powierzchni 264,71 ha złożona przez BX przekraczała o 46,56 % powierzchnię rzeczywistą, która wynosiła 180,62 ha, i w konsekwencji wykluczyła jego wniosek o pomoc na podstawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 1973/2004.

27      BX złożył do Tribunalul București (sądu okręgowego w Bukareszcie, Rumunia) skargę mającą na celu w szczególności stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz zasądzenie od APIA Ardżesz kwoty 697 391 EUR tytułem odszkodowania za szkodę, którą – jak uważa – poniósł w wyniku niezgodnego z prawem oddalenia jego wniosku o pomoc za rok 2007. Podniósł on, że zarzucone mu zawyżenie deklaracji można przypisać APIA Ardżesz, która dostarczyła mu mapy topograficzne, które są niewystarczająco precyzyjne i niezgodne z art. 20 rozporządzenia nr 1782/2003, co – jak oświadczył – może udowodnić za pomocą dokumentów, zeznań świadków oraz zestawienia topograficznego. Wobec braku winy z jego strony nie należało stosować wobec niego zmniejszenia pomocy ani wyłączenia od niej na podstawie art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004.

28      Sąd ten oddalił tę skargę wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r., od którego BX wniósł odwołanie do Curtea de Apel București (sądu apelacyjnego w Bukareszcie).

29      Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2012 r. sąd ten w pierwszej kolejności oddalił wniosek BX o zwrócenie się do Trybunału o dokonanie wykładni art. 68 rozporządzenia nr 796/2004 ze względu na to, że podniesione przez niego kwestie nie wymagały wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 akapit trzeci TFUE.

30      W drugiej kolejności orzeczeniem z dnia 9 kwietnia 2012 r. Curtea de Apel București (sąd apelacyjny w Bukareszcie), orzekający w ostatniej instancji, oddalił odwołanie BX jako bezzasadne. Uznał on, że decyzja z dnia 28 maja 2008 r. była uzasadniona w świetle art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 1973/2004, ponieważ BX zawyżył deklarację obszaru, który użytkował, co przyznał, składając formularz M.1.1.

31      W tym względzie sąd ten uznał, po pierwsze, że do użytkownika działki należy wskazanie jej rzeczywistej powierzchni we wniosku o pomoc, bez opierania się na powierzchni figurującej na tytułach własności tej działki. Błędność map topograficznych APIA Ardżesz nie może zatem uzasadniać zawyżenia przez BX wielkości użytkowanych przez niego obszarów, mając na uwadze w szczególności wynikający z art. 7 ust. 1 lit. c) nadzwyczajnego rozporządzenia rządu nr 125/2006 obowiązek podania pod rygorem sankcji karnych rzeczywistych, pełnych i w pełni wiarygodnych danych w formularzu wniosku o bezpośrednie płatności obszarowe.

32      Po drugie, ponieważ zarówno pierwotna deklaracja, jak i deklaracja zmiany obszarów zawarta w formularzu M.1.1 zostały sporządzone na podstawie tych samych map APIA Ardżesz, zawyżenie deklaracji nie może być uzasadnione ewentualnymi błędami w tych mapach. Błędy tych map nie mogą w żadnym razie uzasadniać zawyżenia zadeklarowanego obszaru o 46,56 %.

33      Po trzecie, złożenie formularza M.1.1 należy uznać za wniosek o częściowe wycofanie obszaru, do którego miał zastosowanie art. 22 rozporządzenia nr 796/2004. Ponieważ zaś BX wycofał wniosek po otrzymaniu od APIA Ardżesz żądania udzielenia wyjaśnień, art. 15 ust. 3 tego rozporządzenia stoi na przeszkodzie wyłączeniu stosowania wobec niego sankcji przewidzianych w art. 51 rzeczonego rozporządzenia.

34      Po czwarte, sytuacja BX nie jest również objęta zakresem przypadków określonych w art. 68 ust. 1 tego samego rozporządzenia. BX początkowo zadeklarował bowiem obszar o łącznej powierzchni 264,71 ha, a następnie wniosek o wycofanie obszaru o powierzchni 84,09 ha, mimo że nie nastąpiła żadna zmiana na gruntach. BX nie przedstawił zatem wniosku poprawnego pod względem faktycznym.

35      Po piąte, stwierdziwszy, że oddalenie żądania odszkodowania nie wynikało z niemożności udowodnienia szkody majątkowej, lecz z oddalenia żądań stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 maja 2008 r., Curtea de Apel București (sąd apelacyjny w Bukareszcie) nie uznał za konieczne przesłuchania świadków. Zestawienie topograficzne również nie zostało uznane za użyteczne, ponieważ Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie) ustalił zawyżenie deklaracji w oparciu o wycofanie obszarów przez BX.

36      Nadzwyczajne skargi wniesione przez BX na orzeczenie Curtea de Apel București (sądu apelacyjnego w Bukareszcie) z dnia 9 kwietnia 2012 r. zostały odrzucone przez ten sąd jako niedopuszczalne.

37      W dniu 8 kwietnia 2013 r. BX wniósł do Tribunalul București (sądu okręgowego w Bukareszcie) skargę o stwierdzenie odpowiedzialności państwa rumuńskiego za szkody majątkowe i niemajątkowe spowodowane naruszeniem prawa Unii popełnionym przez Curtea de Apel București (sąd apelacyjny w Bukareszcie) w wyroku z dnia 9 kwietnia 2012 r. Zarzucił on bowiem temu ostatniemu z jednej strony brak zastosowania art. 20 rozporządzenia nr 1782/2003 i art. 68 rozporządzenia nr 796/2004, a z drugiej strony naruszenie art. 267 akapit trzeci TFUE poprzez brak uzasadnienia odmowy wystąpienia do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

38      Wyrokiem z dnia 1 lipca 2016 r. Tribunalul București (sąd pierwszej instancji w Bukareszcie) oddalił skargę BX jako bezzasadną.

39      Sąd ten uznał w szczególności, że w przeciwieństwie do art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 art. 68 rozporządzenia nr 796/2004 przyznaje prawa jednostkom. Poza tym uznał on, że Curtea de Apel București (sąd apelacyjny w Bukareszcie) naruszył ów przepis, ponieważ, po pierwsze, nie ustalił znaczenia zawartego w nim pojęcia „wniosku poprawnego pod względem faktycznym”, po drugie, stwierdził, że wspomniany przepis nie miał zastosowania do BX, wyłącznie na podstawie dokumentów stanowiących podstawę decyzji APIA Ardżesz, a tym samym pominął inne dowody przedstawione przez BX, a po trzecie, nie przyznał BX możliwości wykazania wszelkimi środkami dowodowymi, że nie ponosi on winy w zawyżeniu deklaracji.

40      Niemniej na podstawie kryteriów wymienionych w pkt 55 i 56 wyroku z dnia 30 września 2003 r., Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513), Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie) uznał, że naruszenie prawa Unii przez Curtea de Apel București (sąd apelacyjny w Bukareszcie) nie ma oczywistego charakteru.

41      W tym względzie Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie) wskazał w szczególności, po pierwsze, że art. 68 rozporządzenia nr 796/2004 jest jasny w zakresie, w jakim reguluje on prawo rolnika do tego, aby został zwolniony z kary zmniejszenia pomocy lub wyłączenia z prawa do pomocy w obu wskazanych w nim sytuacjach.

42      Po drugie, okoliczność, że Komisja Europejska wielokrotnie zarzucała, w szczególności w ramach dochodzenia dotyczącego braków w systemie identyfikacji działek rolnych, który powinien opierać się na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, że uregulowania rumuńskie nie gwarantowały skuteczności administracyjnych kontroli krzyżowych, nie może wystarczyć do wykazania oczywistego charakteru naruszenia prawa Unii.

43      Po trzecie, Curtea de Apel București (sąd apelacyjny w Bukareszcie) nie naruszył prawa Unii w sposób zamierzony i nieusprawiedliwiony. Przedstawił on bowiem powody, dla których uznał z jednej strony, że nie jest konieczne dopuszczenie dodatkowych dowodów wnioskowanych przez BX, a z drugiej strony, że wspomniany art. 68 nie ma zastosowania do sporu w postępowaniu głównym.

44      Wreszcie, po czwarte, Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie) stwierdził, że naruszenie art. 267 akapit trzeci TFUE nie może samo w sobie prowadzić do powstania odpowiedzialności państwa, ponieważ przepis ten nie przyznaje uprawnień jednostkom.

45      BX wniósł odwołanie od tego orzeczenia do Curtea de Apel București (sądu apelacyjnego w Bukareszcie), który jest sądem odsyłającym. Ten ostatni uznaje za konieczne zwrócenie się do Trybunału z pytaniami, po pierwsze, czy art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 przyznaje jednostkom prawa, po drugie, czy pojęcie „wniosku poprawnego pod względem faktycznym” w rozumieniu art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 obejmuje zarówno prawidłowe zadeklarowanie obszarów przez rolnika, jak i prawidłowe zidentyfikowanie użytkowanej działki, to znaczy jej granic, a po trzecie, czy w okolicznościach sporu w postępowaniu głównym fakt, że sąd ten nie zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni tego przepisu, stanowi oczywiste naruszenie prawa Unii mogące skutkować powstaniem odpowiedzialności państwa rumuńskiego.

46      W tych okolicznościach Curtea de Apel București (sąd apelacyjny w Bukareszcie) postanowił z urzędu zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1)      Czy art. 20 ust. 1 rozporządzenia [nr 1782/2003] stanowi normę prawa Unii przyznającą jednostkom konkretne uprawnienia, której naruszenie może prowadzić do powstania odpowiedzialności państwa z powodu orzeczenia sądu krajowego ostatniej instancji?

2)      Czy pojęcie »wniosku poprawnego pod względem faktycznym«, o którym mowa w art. 68 ust. 1 rozporządzenia [nr 796/2004], należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ono zarówno prawidłową deklarację obszaru przez rolnika, jak i prawidłową identyfikację użytkowanej działki i jej granic?

3)      Czy w okolicznościach niniejszej sprawy niewystąpienie przez sąd krajowy ostatniej instancji z odesłaniem prejudycjalnym do [Trybunału] w celu dokonania wykładni art. 68 rozporządzenia nr 796/2004 stanowi oczywiste i wystarczająco poważne naruszenie, które powoduje powstanie odpowiedzialności państwa za szkody, jakie miały zostać wyrządzone wyrokiem tego sądu?”.

 W przedmiocie pytań prejudycjalnych

 W przedmiocie pytania pierwszego

47      Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 należy interpretować w ten sposób, że stanowi on normę prawa Unii mającą na celu przyznanie uprawnień jednostkom, których naruszenie można skutecznie przywołać na poparcie skargi o stwierdzenie odpowiedzialności pozaumownej państwa członkowskiego.

48      Na wstępie należy przypomnieć, że zasada odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom poprzez naruszenia prawa Unii, które mogą być mu przypisane, jest nieodłączną częścią systemu traktatów, na których opiera się Unia (wyrok z dnia 19 listopada 1991 r., Francovich i in., C‑6/90 i C‑9/90, EU:C:1991:428, pkt 35). Zasada ta ma zastosowanie do każdego przypadku naruszenia prawa Unii przez państwo członkowskie, niezależnie od tego, który organ władzy publicznej dopuścił się tego naruszenia [zob. podobnie wyroki: z dnia 5 marca 1996 r., Brasserie du pêcheur i Factortame, C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79, pkt 31, 32; a także z dnia 22 grudnia 2022 r., Ministre de la Transition écologique i Premier ministre (Odpowiedzialność państwa za zanieczyszczenie powietrza), C‑61/21, EU:C:2022:1015, pkt 43]. Wspomniana zasada ma zastosowanie również wtedy, gdy dane naruszenie wynika z orzeczenia sądu, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa krajowego (zwanego dalej „sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu”) (wyroki: z dnia 30 września 2003 r., Köbler, C‑224/01, EU:C:2003:513, pkt 50; z dnia 28 lipca 2016 r., Tomášová, C‑168/15, EU:C:2016:602, pkt 20).

49      Co się tyczy przesłanek powstania tej odpowiedzialności, Trybunał wielokrotnie orzekał, że poszkodowane jednostki mają prawo do odszkodowania, jeżeli są spełnione trzy przesłanki kumulatywne, a mianowicie: naruszona norma prawa Unii ma na celu przyznanie im uprawnień, naruszenie tej normy jest wystarczająco istotne oraz istnieje bezpośredni związek przyczynowy między tym naruszeniem a szkodą poniesioną przez te jednostki [zob. podobnie wyroki: z dnia 5 marca 1996 r., Brasserie du pêcheur i Factortame, C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79, pkt 51; z dnia 22 grudnia 2022 r., Ministre de la Transition écologique i Premier ministre (Odpowiedzialność państwa za zanieczyszczenie powietrza), C‑61/21, EU:C:2022:1015, pkt 44; a także z dnia 18 grudnia 2025 r., Hamoudi/Frontex, C‑136/24 P, EU:C:2025:977, pkt 68].

50      Te trzy przesłanki są konieczne i wystarczające do powstania odpowiedzialności państwa członkowskiego za naruszenie prawa Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 marca 1996 r., Brasserie du pêcheur i Factortame, C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79, pkt 66; z dnia 30 września 2003 r., Köbler, C‑224/01, EU:C:2003:513, pkt 57).

51      Prawo Unii stoi w konsekwencji na przeszkodzie temu, by prawo krajowe nakładało dodatkowe lub bardziej rygorystyczne warunki niż te, o których mowa w pkt 49 niniejszego wyroku. Nie wyklucza ono natomiast w żaden sposób możliwości powstania odpowiedzialności państwa za naruszenie tego prawa na mniej rygorystycznych warunkach na podstawie prawa krajowego (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 marca 1996 r., Brasserie du pêcheur i Factortame, C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79, pkt 66; z dnia 13 marca 2007 r., Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation, C‑524/04, EU:C:2007:161, pkt 115; a także z dnia 25 listopada 2010 r., Fuß, C‑429/09, EU:C:2010:717, pkt 65, 66).

52      Co się tyczy w szczególności odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone orzeczeniem sądu krajowego, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu i które narusza normę prawa Unii, z orzecznictwa Trybunału wynika, że odpowiedzialność ta jest regulowana trzema przesłankami wymienionymi w pkt 49 niniejszego wyroku (zob. podobnie wyroki: z dnia 30 września 2003 r., Köbler, C‑224/01, EU:C:2003:513, pkt 52; z dnia 28 lipca 2016 r., Tomášová, C‑168/15, EU:C:2016:602, pkt 23).

53      Ponieważ pierwsze pytanie prejudycjalne dotyczy konkretnie pierwszej przesłanki powstania odpowiedzialności państwa członkowskiego za naruszenie prawa Unii, należy przypomnieć w tym względzie, że jedynie naruszenie normy prawa Unii mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom może prowadzić do powstania odpowiedzialności państwa. Uprawnienia te powstają nie tylko w przypadku wyraźnego przyznania ich na mocy przepisów prawa Unii, ale mogą również wynikać z pozytywnych lub negatywnych obowiązków, które takie przepisy nakładają w ściśle określony sposób zarówno na jednostki, jak i na państwa członkowskie lub instytucje Unii. Naruszenie przez państwo członkowskie takich pozytywnych lub negatywnych obowiązków może bowiem zmienić sytuację prawną, którą przepisy te mają stworzyć dla zainteresowanych jednostek, utrudniając im wykonywanie uprawnień przyznanych im w sposób dorozumiany na mocy rozpatrywanych przepisów prawa Unii, na które powinny one móc powołać się przed sądami krajowymi [zob. podobnie wyrok z dnia 22 grudnia 2022 r., Ministre de la Transition écologique i Premier ministre (Odpowiedzialność państwa za zanieczyszczenie powietrza), C‑61/21, EU:C:2022:1015, pkt 45–47].

54      Natomiast gdy przepis prawa Unii ogranicza się do realizacji ogólnego celu ochrony interesu publicznego, nie można uznać, że ma on na celu przyznanie uprawnień w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 49 niniejszego wyroku [zob. podobnie wyrok z dnia 22 grudnia 2022 r., Ministre de la Transition écologique i Premier ministre (Odpowiedzialność państwa za zanieczyszczenie powietrza), C‑61/21, EU:C:2022:1015, pkt 55, 56].

55      Abstrahując od powyższych wyjaśnień, należy zauważyć, że w niniejszym przypadku art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 stanowi, iż system identyfikacji działek rolnych ustanawia się na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000.

56      Z brzmienia wspomnianego art. 20 ust. 1 jasno wynika jego wymiar instytucjonalny w tym znaczeniu, że przepis ten określa wyłącznie wobec państw członkowskich sposób, w jaki powinny one utworzyć system identyfikacji działek rolnych.

57      Wykładnia kontekstowa i celowościowa rzeczonego art. 20 ust. 1 potwierdza, że celem tego przepisu nie jest przyznanie uprawnień jednostkom.

58      W pierwszej kolejności z art. 18 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1782/2003 wynika, że system identyfikacji działek rolnych stanowi część zintegrowanego systemu, który państwa członkowskie miały utworzyć na podstawie art. 17 tego rozporządzenia.

59      Tymczasem motywy 11 i 13 wspomnianego rozporządzenia wskazują na konieczność wzmocnienia i poprawy skuteczności i użyteczności procedur zarządzania i kontroli poprzez adaptację wcześniejszego systemu ustanowionego rozporządzeniem nr 3508/92. Motyw 14 rozporządzenia nr 1782/2003 podkreśla w szczególności, że ze względu na złożoność systemu oraz dużą liczbę rozpatrywanych wniosków o pomoc zasadnicze znaczenie ma korzystanie z odpowiednich zasobów technicznych oraz metod zarządzania i kontroli, co oznacza, że każde państwo członkowskie musi ustanowić własny system identyfikacji działek rolnych. W tym samym kontekście motyw 15 tego rozporządzenia kładzie nacisk na konieczność utworzenia wysoce wydajnych skomputeryzowanych baz danych, które umożliwiają w szczególności przeprowadzanie kontroli krzyżowych, aby umożliwić przetwarzanie i wykorzystywanie zgromadzonych danych na potrzeby weryfikacji wniosków o pomoc. Wreszcie motyw 16 tego rozporządzenia przedstawia identyfikację działek rolnych jako kluczowy element prawidłowego stosowania systemów opartych na powierzchni gruntów i dodaje, że ponieważ doświadczenia pokazały, iż istniejące metody posiadają określone braki, należy zatem przewidzieć utworzenie systemu identyfikacyjnego, gdy zajdzie taka potrzeba, przy zastosowaniu metody teledetekcji.

60      Motywy wymienione w poprzednim punkcie potwierdzają zatem, że elementy zintegrowanego systemu, do którego należy system identyfikacji działek rolnych, mają na celu poprawę skuteczności procedur zarządzania i kontroli. Identyfikacja działek rolnych stanowi bowiem kluczowy element prawidłowego stosowania systemu płatności obszarowych.

61      Wynika z tego, jak podkreślił zasadniczo rzecznik generalny w pkt 70 i 71 opinii, że systemu identyfikacji działek rolnych jako części składowej zintegrowanego systemu nie można analizować w sposób autonomiczny, bez uwzględnienia bardziej ogólnych celów realizowanych przez wprowadzenie zintegrowanego systemu, którymi są z jednej strony poprawa skuteczności procedur zarządzania i kontroli, a z drugiej strony ochrona interesów finansowych Unii.

62      Oba te cele są również wymienione w motywach 13 i 55 rozporządzenia nr 796/2004, podobnie jak zwalczanie nieprawidłowości i oszustw finansowych.

63      W tej ostatniej perspektywie system identyfikacji działek rolnych uregulowany w art. 20 rozporządzenia nr 1782/2003 przyczynia się do ułatwienia zadania przeprowadzania kontroli administracyjnych wniosków o pomoc, które art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 nakłada na państwa członkowskie, w szczególności poprzez weryfikację kwalifikującej się powierzchni oraz odpowiadających jej uprawnień do płatności. Te kontrole administracyjne mają na celu, jak stanowi art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004, umożliwienie wykrycia nieprawidłowości, w szczególności automatycznego wykrywania za pomocą środków informatycznych, w tym kontroli krzyżowych przeprowadzanych między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych w celu sprawdzenia kwalifikowalności określonych obszarów jako takich.

64      Jak podniosła Komisja na rozprawie, ustanawiając minimalny poziom dokładności dla map używanych w systemie identyfikacji działek rolnych, art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 nie ma zatem na celu ustanowienia uprawnień na rzecz rolników ubiegających się o pomoc, lecz zwiększenie skuteczności kontroli poprzez zapewnienie właściwym organom krajowym możliwości sprawdzenia zgodności wniosków o pomoc z wymogami prawa Unii.

65      Wynika z tego, że celem skutecznego zarządzania płatnościami bezpośrednimi i ich kontroli jest ochrona interesów finansowych Unii, w związku z czym korzystanie z niewystarczająco dokładnych map może osłabić skuteczność kontroli, stwarzając tym samym ryzyko, że państwa członkowskie nie wykryją nienależnych płatności.

66      W drugiej kolejności nic nie pozwala uznać, że art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 ma dwojaki charakter w tym znaczeniu, że poza wymiarem instytucjonalnym mającym na celu ochronę interesów finansowych Unii ma on również na celu przyznanie uprawnień jednostkom.

67      Przepis ten nie ustanawia bowiem żadnego prawa dostępu do informacji zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych na rzecz rolników ubiegających się o pomoc.

68      Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi i art. 21 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003, które odnoszą się odpowiednio do skomputeryzowanej bazy danych oraz systemu identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności, przewidują co prawda bezpośrednie i natychmiastowe zapoznanie się, za pośrednictwem właściwego organu państwa członkowskiego, z informacjami odnoszącymi się z jednej strony do lat kalendarzowych lub gospodarczych począwszy od 2000 r., a z drugiej strony z danymi dotyczącymi co najmniej poprzednich trzech kolejnych lat kalendarzowych lub gospodarczych.

69      Jednakże, jak podkreśliły rząd rumuński i Komisja na rozprawie, to prawo dostępu do dokumentów będących w posiadaniu właściwego organu krajowego dotyczy wyłącznie danych uzyskanych z wniosków o pomoc, jak wyraźnie wskazano w art. 19 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia. Wspomniane prawo dostępu nie dotyczy zatem danych z samego systemu identyfikacji działek rolnych.

70      W każdym razie, jak podniosła Komisja na rozprawie, dokumenty kartograficzne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia nr 1782/2003, nie są przechowywane w bazie danych przewidzianej w art. 19 tego rozporządzenia. Ponadto w odróżnieniu od systemu doradztwa rolniczego, o którym mowa w art. 13–16 tego rozporządzenia, zintegrowany system działa nie jako instrument pomocy i wsparcia dla rolników, lecz, jak wskazuje jego nazwa, jako instrument kontroli.

71      W świetle powyższych rozważań odpowiedź na pytanie pierwsze powinna brzmieć następująco: art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 należy interpretować w ten sposób, że nie stanowi on normy prawa Unii mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom, której naruszenie można skutecznie podnieść na poparcie skargi o stwierdzenie odpowiedzialności pozaumownej państwa członkowskiego.

 W przedmiocie pytania drugiego

72      Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 w związku z jego art. 12 należy interpretować w ten sposób, że użyte w tymże art. 68 ust. 1 pojęcie „wniosku poprawnego pod względem faktycznym” obejmuje zarówno prawidłową deklarację obszarów przez rolnika, jak i prawidłowe zidentyfikowanie przez niego użytkowanej działki i jej granic.

73      Zgodnie z art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 zmniejszeń płatności i wyłączeń od płatności nie stosuje się, jeżeli rolnik przedstawił dane poprawne pod względem faktycznym lub może wykazać w inny sposób, że nie jest winny nieprawidłowości.

74      Artykuł 12 ust. 1 lit. d) tego rozporządzenia, który precyzuje treść pojedynczego wniosku i w konsekwencji wyjaśnia zakres tego art. 68 ust. 1, stanowi, że pojedynczy wniosek zawiera wszystkie informacje niezbędne do ustalenia uprawnień do otrzymania pomocy, w szczególności dane pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych znajdujących się w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach do dwóch miejsc po przecinku, a także ich położenie.

75      Z łącznej lektury tych dwóch przepisów wynika zatem, że pojęcie „wniosku poprawnego pod względem faktycznym” w rozumieniu wspomnianego art. 68 ust. 1 należy rozumieć jako obejmujące zarówno prawidłowe zadeklarowanie obszarów przez rolnika, jak i prawidłowe zidentyfikowanie przez niego uprawianej działki i jej granic.

76      Jednakże zgodnie z art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 rolnik, który przekazał nieprawidłowe informacje właściwemu organowi krajowemu, może uniknąć zmniejszenia lub wykluczenia z płatności, jeżeli wykaże, że nie ponosi winy za błąd stwierdzony przez ten organ.

77      Niemniej, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 86 opinii, w niniejszej sprawie z jednej strony z postanowienia odsyłającego wynika, że w swoich deklaracjach BX nie wskazał okoliczności faktycznej, która jednak wydaje się istotna, a mianowicie prawidłowego obszaru, podczas gdy powinien i mógł przewidzieć, że niektóre z zadeklarowanych obszarów są użytkowane przez ich właściciela lub przez inne osoby, tym bardziej że zawyżenie deklaracji, o której mowa w postępowaniu głównym, dotyczyło różnicy przekraczającej 80 ha. Tymczasem taka różnica nie mogła w sposób racjonalny umknąć uwagi skarżącego w postępowaniu głównym, który jako rolnik użytkujący działki rolne jest zobowiązany do zarządzania nimi w ramach swojej działalności zawodowej. Z drugiej strony, nawet jeśli BX powołuje się na błędy w mapach topograficznych, które dostarczyła mu APIA Ardżesz, z informacji przedstawionych Trybunałowi wynika, że zarówno pierwotna deklaracja, jak i deklaracja zmiany obszaru zostały dokonane na podstawie tych samych map APIA Ardżesz. Do sądu odsyłającego należy jednak dokonanie niezbędnych ustaleń w celu rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym.

78      W świetle powyższych rozważań odpowiedź na pytanie drugie powinna brzmieć następująco: art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 w związku z art. 12 tego rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, iż pojęcie „wniosku poprawnego pod względem faktycznym” w rozumieniu tego art. 68 ust. 1 obejmuje zarówno prawidłowe zadeklarowanie obszarów przez rolnika, jak i prawidłowe zidentyfikowanie przez niego użytkowanej działki i jej granic.

 W przedmiocie pytania trzeciego

79      Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 267 akapit trzeci TFUE należy interpretować w ten sposób, że okoliczność, iż na wcześniejszym etapie sporu w postępowaniu głównym sąd krajowy orzekający w ostatniej instancji nie zwrócił się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, stanowi naruszenie prawa Unii powodujące powstanie odpowiedzialności państwa rumuńskiego.

80      W kontekście niniejszej sprawy i zgodnie z wyjaśnieniami przedstawionymi przez BX na rozprawie w odpowiedzi na pytanie Trybunału pytanie to zmierza w szczególności do ustalenia, czy postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2012 r. sąd odsyłający w sposób oczywisty naruszył prawo Unii, a tym samym doprowadził do powstania odpowiedzialności państwa rumuńskiego, nie zwracając się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 i nie uzasadniając tej odmowy.

81      Jak przypomniano w pkt 48 niniejszego wyroku, zasada odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia prawa Unii, które można mu przypisać, ma również zastosowanie, gdy dane naruszenie wynika z orzeczenia sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji. Trybunał stwierdził już bowiem, że władza sądownicza odgrywa zasadniczą rolę w ochronie praw, które jednostki wywodzą z norm prawa Unii, i że sąd orzekający w ostatniej instancji stanowi z definicji ostatnią instancję, przed którą mogą one dochodzić praw przyznanych im przez te normy. Trybunał wywiódł z tego, że pełna skuteczność przepisów prawa Unii zostałaby podważona, a ochrona tych praw zostałaby osłabiona, gdyby wykluczone było, by jednostki mogły pod pewnymi warunkami uzyskać odszkodowanie za szkody wyrządzone im w wyniku naruszenia prawa Unii, które można przypisać orzeczeniu sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji (zob. podobnie wyroki: z dnia 30 września 2003 r., Köbler, C‑224/01, EU:C:2003:513, pkt 32–36, 59; z dnia 13 czerwca 2006 r., Traghetti del Mediterraneo, C‑173/03, EU:C:2006:391, pkt 31; z dnia 28 lipca 2016 r., Tomášová, C‑168/15, EU:C:2016:602, pkt 20).

82      Co się tyczy w szczególności drugiej przesłanki powstania odpowiedzialności państwa członkowskiego za naruszenie prawa Unii, a mianowicie wymogu wystarczająco istotnego naruszenia prawa Unii, należy wziąć pod uwagę specyfikę funkcji sądowniczej oraz uzasadnione wymogi pewności prawa. Tak więc odpowiedzialność państwa członkowskiego za takie naruszenie przez orzeczenie sądu krajowego, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, może powstać jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy sąd w sposób oczywisty naruszył mające zastosowanie prawo (wyrok z dnia 30 września 2003 r., Köbler, C‑224/01, EU:C:2003:513, pkt 53).

83      W celu ustalenia, czy przesłanka ta jest spełniona, sąd krajowy rozpatrujący żądanie odszkodowawcze powinien uwzględnić wszystkie elementy charakteryzujące poddaną mu sytuację, w szczególności stopień jasności i precyzji naruszonej normy, zakres uznania, jaki naruszona norma pozostawia władzom krajowym lub unijnym, umyślny lub nieumyślny charakter popełnionego uchybienia lub wyrządzonej szkody, usprawiedliwiony lub nieusprawiedliwiony charakter ewentualnego naruszenia prawa, okoliczność, że postępowanie instytucji Unii mogło przyczynić się do zaniechania, do przyjęcia lub utrzymania w mocy przepisów lub praktyk krajowych sprzecznych z prawem Unii, a także niewypełnienie przez sąd krajowy spoczywającego na nim obowiązku odesłania prejudycjalnego zgodnie z art. 267 akapit trzeci TFUE. W każdym wypadku naruszenie prawa Unii jest wystarczająco istotne, gdy rozpatrywane orzeczenie zostało wydane z oczywistym naruszeniem orzecznictwa Trybunału w danej dziedzinie (zob. podobnie wyroki: z dnia 30 września 2003 r., Köbler, C‑224/01, EU:C:2003:513, pkt 54–56; a także z dnia 28 lipca 2016 r., Tomášová, C‑168/15, EU:C:2016:602, pkt 25, 26).

84      Należy jednak uściślić, że nie wszystkie kryteria wymienione w poprzednim punkcie muszą być spełnione, aby można było stwierdzić odpowiedzialność państwa członkowskiego.

85      Jeśli chodzi o niewykonanie przez sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, ciążącego na nim obowiązku odesłania prejudycjalnego, stanowi ono element, którego znaczenie różni się w zależności od okoliczności danej sprawy.

86      Chociaż bowiem naruszenie tego obowiązku może przyczynić się do stwierdzenia, że naruszenie prawa Unii przez taki sąd ma oczywisty charakter, nie może ono samo w sobie wystarczyć do stwierdzenia wystarczająco istotnego naruszenia normy prawa Unii mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom, a tym samym do powstania odpowiedzialności państwa członkowskiego.

87      Wspomniany obowiązek wpisuje się w ramy współpracy sądowej ustanowionej między Trybunałem a sądami państw członkowskich w drodze dialogu między sądami w celu zagwarantowania z jednej strony spójności, pełnej skuteczności i swoistego charakteru prawa Unii, a także autonomii systemu prawnego Unii, nad którego przestrzeganiem czuwa Trybunał, a z drugiej strony prawidłowego stosowania i jednolitej wykładni prawa Unii. Współpraca ta pozwala w szczególności uniknąć powstania w państwie członkowskim orzecznictwa krajowego niezgodnego z normami prawa Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 1 grudnia 1965 r., Schwarze, 16/65, EU:C:1965:117, s. 1094; z dnia 24 maja 1977 r., Hoffmann-La Roche, 107/76, EU:C:1977:89, pkt 5; z dnia 15 października 2024 r., KUBERA, C‑144/23, EU:C:2024:881, pkt 33, 35; a także z dnia 24 marca 2026 r., Remling, C‑767/23, EU:C:2026:243, pkt 19, 21 i przytoczone tam orzecznictwo). Oznacza ona wspólną odpowiedzialność sądów krajowych, w szczególności tych, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, oraz Trybunału w celu zapewnienia jednolitej i spójnej wykładni prawa Unii.

88      Należy również przypomnieć, że ustanowiony w art. 267 TFUE system bezpośredniej współpracy między Trybunałem a sądami krajowymi nie stanowi środka zaskarżenia dostępnego dla stron sporu zawisłego przed sądem krajowym. Tak więc samo utrzymywanie przez stronę, że spór dotyczy kwestii wykładni prawa Unii, nie wystarcza zatem, aby dany sąd musiał uznać, iż to pytanie jest podniesione w rozumieniu art. 267 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 6 października 2021 r., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, pkt 53, 54 i przytoczone tam orzecznictwo).

89      Wynika z tego, że aby można było stwierdzić wystarczająco istotne naruszenie prawa Unii powodujące powstanie odpowiedzialności państwa członkowskiego, naruszeniu obowiązku odesłania prejudycjalnego ustanowionego w art. 267 akapit trzeci TFUE musi towarzyszyć naruszenie innej normy prawa Unii przyznającej uprawnienia jednostkom.

90      W niniejszej sprawie z odpowiedzi na pytania prejudycjalne pierwsze i drugie wynika z jednej strony, że art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 nie ma na celu przyznania uprawnień jednostkom, a z drugiej strony, że rolnik nie może skutecznie powoływać się na art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 w okolicznościach takich jak w postępowaniu głównym. W związku z tym nawet przy założeniu, że Curtea de Apel Bucureşti (sąd apelacyjny w Bukareszcie) naruszył ciążący na nim obowiązek odesłania prejudycjalnego na podstawie art. 267 akapit trzeci TFUE, takie naruszenie nie może w żadnym razie przyczynić się do ustalenia na podstawie prawa Unii odpowiedzialności państwa rumuńskiego za szkody majątkowe i niemajątkowe, których skarżący w postępowaniu głównym miał doznać w wyniku orzeczenia tego sądu z dnia 9 kwietnia 2012 r.

91      W świetle powyższych rozważań odpowiedź na pytanie trzecie powinna brzmieć następująco: art. 267 akapit trzeci TFUE należy interpretować w ten sposób, że okoliczność, iż na wcześniejszym etapie sporu w postępowaniu głównym sąd krajowy orzekający w ostatniej instancji nie zwrócił się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, nie może stanowić naruszenia prawa Unii mogącego prowadzić do powstania odpowiedzialności danego państwa członkowskiego.

 W przedmiocie kosztów

92      Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

1)      Artykuł 20 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001, zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1009/2008 z dnia 9 października 2008 r.,

należy interpretować w ten sposób, że:

nie stanowi on normy prawa Unii mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom, której naruszenie można skutecznie podnieść na poparcie skargi o stwierdzenie odpowiedzialności pozaumownej państwa członkowskiego.

2)      Artykuł 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników  (Dz.U. 2004, L 141, s. 18), zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 381/2007 z dnia 4 kwietnia 2007 r., w związku z art. 12 rozporządzenia nr 796/2004,

należy interpretować w ten sposób, że:

pojęcie „wniosku poprawnego pod względem faktycznym” w rozumieniu tego art. 68 ust. 1 obejmuje zarówno prawidłowe zadeklarowanie obszarów przez rolnika, jak i prawidłowe zidentyfikowanie przez niego użytkowanej działki i jej granic.

3)      Artykuł 267 akapit trzeci TFUE należy interpretować w ten sposób, że okoliczność, iż na wcześniejszym etapie sporu w postępowaniu głównym sąd krajowy orzekający w ostatniej instancji nie zwrócił się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, nie może stanowić naruszenia prawa Unii mogącego prowadzić do powstania odpowiedzialności danego państwa członkowskiego.

Podpisy

*      Język postępowania: rumuński.