Sprawa C‑114/24 P

Global Nanotechnologies AE schediasmou anaptyxis paraskevis kai emporias ylikon nanotechnologias (Glonatech)

przeciwko

Europejskiej Agencji Wykonawczej ds. Badań Naukowych

Wyrok Trybunału (czwarta izba) z dnia 3 lipca 2025 r.

Odwołanie – Klauzula arbitrażowa – Siódmy program ramowy w zakresie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji (2007–2013) – Projekt SANAD – Koszty personelu – Koszty kwalifikowalne – Żądanie odzyskania – Nota debetowa – Artykuł 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Zasada dobrej administracji – Zastąpienie uzasadnienia innym uzasadnieniem – Artykuł 47 Karty praw podstawowych – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Ciężar dowodu – Proporcjonalność

Postępowanie sądowe – Wniesienie sprawy do Sądu na podstawie klauzuli arbitrażowej – Zarzuty – Naruszenie zasady dobrej administracji – Kompetencja sądu Unii do zbadania ewentualnych naruszeń Karty praw podstawowych i zasad ogólnych prawa Unii

(art. 272 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41)

(zob. pkt 45–47)
Budżet Unii Europejskiej – Pomoc finansowa Unii – Obowiązek przestrzegania przez beneficjenta warunków przyznania pomocy – Siódmy program ramowy w zakresie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji (2007–2013) – Umowa o udzielenie dotacji – Finansowanie o charakterze ryczałtowym – Kontrole ex post przeprowadzane w ramach audytu finansowego – Dopuszczalność

(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2018/1046, art. 181, 183)

(zob. pkt 74, 75, 77)
Odwołanie – Zarzuty – Błędna ocena okoliczności faktycznych – Niedopuszczalność – Kontrola wykładni postanowienia umownego przez Trybunał – Wykluczenie

(art. 256 ust. 1 TFUE; statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 58 akapit pierwszy; regulamin postępowania przed Trybunałem, art. 169)

(zob. pkt 84)
Odwołanie – Zarzuty – Kontrola przez Trybunał oceny podnoszonych przez stronę przepisów prawa krajowego – Wykluczenie, z wyjątkiem przypadku ich przeinaczenia

(art. 256 ust. 1 akapit drugi TFUE; statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 58 akapit pierwszy)

(zob. pkt 85, 86)
Budżet Unii Europejskiej – Pomoc finansowa Unii – Obowiązek przestrzegania przez beneficjenta warunków przyznania pomocy – Finansowanie ograniczone jedynie do wydatków faktycznie poniesionych – Dowiedzenie faktycznego poniesienia zadeklarowanych kosztów – Brak – Koszty niekwalifikowalne – Dobre wykonanie techniczne projektów stanowiących przedmiot pomocy finansowej Unii – Brak wpływu

(art. 317 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 966/2012, art. 121)

(zob. pkt 97, 99)
Odwołanie – Zarzuty – Błędna ocena okoliczności faktycznych i dowodów – Niedopuszczalność – Kontrola przez Trybunał oceny okoliczności faktycznych i dowodów – Wykluczenie, z wyjątkiem przypadku ich przeinaczenia – Naruszenie zasad mających zastosowanie w odniesieniu do dowodów – Dopuszczalność

[art. 256 ust. 1 TFUE; statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 58 akapit pierwszy; regulamin postępowania przed Trybunałem, art. 168 § 1 lit. d)]

(zob. pkt 107–109)

Streszczenie

Oddalając to odwołanie dotyczące umowy o udzielenie dotacji zawierającej klauzulę arbitrażową, Trybunał potwierdził swoje utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym przy wykonaniu umowy Komisja Europejska podlega zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) i ogólnych zasad prawa Unii, w związku z czym do sądu Unii może zostać skierowane zbadanie ewentualnego naruszenia art. 41 Karty w ramach sporu, który – jak w niniejszym przypadku – wchodzi w zakres stosowania art. 272 TFUE.

Glonatech jest spółką prawa greckiego prowadzącą działalność w sektorze nanotechnologii. W dniu 20 grudnia 2012 r. zawarła ona z Europejską Agencją Wykonawczą ds. Badań Naukowych (REA) umowę o udzielenie dotacji dotyczącą wykonania projektu SANAD (zwaną dalej „umową o udzielenie dotacji”). Umowa ta przewidywała maksymalny wkład finansowy Unii Europejskiej na ten projekt, przy czym projekt ten miał zostać zrealizowany w okresie 48 miesięcy, począwszy od dnia 1 stycznia 2013 r., podzielonym na dwa okresy sprawozdawcze wynoszące 24 miesiące. W styczniu 2013 r. czterech innych uczestników projektu SANAD przystąpiło do umowy o udzielenie dotacji jako beneficjenci. Projekt został ukończony w dniu 31 grudnia 2016 r.

W ramach ostatecznej płatności wkładu Unii na rzecz projektu REA poinformowała spółkę Glonatech w wiadomości elektronicznej z dnia 8 października 2018 r. o istnieniu anomalii i braków w dokumentach potwierdzających przedstawionych przez spółkę Glonatech. W dniu 21 sierpnia 2019 r. poinformowała ją ponadto o wszczęciu audytu finansowego obejmującego cały okres wykonywania umowy o udzielenie dotacji oraz przedstawiła szczegółowy wykaz danych i dokumentów, które należało udostępnić do celów tego audytu, przeprowadzonego w dniach 22–24 października 2019 r.

W dniu 22 lipca 2020 r. spółka Glonatech otrzymała projekt sprawozdania z audytu przedstawiającego wyniki audytu finansowego, z którego wynikało, że niektóre kategorie kosztów projektu należy uznać za niekwalifikowalne na podstawie postanowień umowy o udzielenie dotacji. Zakwestionowała ona te wnioski w dniu 23 września 2020 r. W dniu 30 marca 2021 r. REA poinformowała spółkę Glonatech, że wnioski zawarte w projekcie sprawozdania z audytu zostały utrzymane w mocy, wskazując jednocześnie na zawyżenie kwoty żądanej przez spółkę Glonatech w stosunku do postanowień umowy o udzielenie dotacji. Poinformowała również, że wprowadzone zostaną dostosowania przewidziane w tym sprawozdaniu, w tym nakaz odzyskania nadpłaty i obliczenie odszkodowania do wypłacenia na podstawie ogólnych warunków umowy o udzielenie dotacji. W dniu 22 kwietnia 2021 r. REA przyjęła sprawozdanie z oceny wyników dotyczące drugiego okresu sprawozdawczego projektu SANAD. W dniu 5 maja 2021 r. przekazała spółce Glonatech wstępne pismo informacyjne, w którym wskazała, że zatwierdza końcowe sprawozdanie z audytu i że przystąpi do odzyskania kwot wskazanych w wyniku audytu finansowego, wzywając ją jednocześnie do poinformowania jej w terminie dwóch miesięcy o ewentualnych zastrzeżeniach. Spółka Glonatech przedstawiła je dwukrotnie, na co REA odpowiedziała.

Do swojej ostatniej odpowiedzi z dnia 22 grudnia 2021 r., w której wyjaśniła ona, że argumenty spółki Glonatech nie mogły zmienić wniosków zawartych w końcowym sprawozdaniu z audytu, REA załączyła notę debetową nr 3242113938, żądając zapłaty kwoty z tytułu projektu SANAD od wszystkich uczestników. W dniu 22 czerwca 2022 r. spółka Glonatech poinformowała REA o aktualizacji podziału całkowitej kwoty wierzytelności podlegającej odzyskaniu od każdego z nich. Wreszcie, w dniu 29 września 2022 r. REA przekazała spółce Glonatech, po pierwsze, notę uznaniową nr 3234220185 uchylającą notę debetową nr 3242113938 i uwzględniającą jej propozycję podziału wierzytelności między poszczególnych uczestników projektu SANAD, a po drugie, nową notę debetową dotyczącą jej wierzytelności wobec tej spółki.

Ocena Trybunału

W pierwszej kolejności Trybunał wskazał, że z zasady dobrej administracji wynika obowiązek starannego i bezstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy przez właściwą instytucję. Oprócz tego, jeżeli instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii działają w ramach wykonywania umowy, której warunki uzgodniły, sytuacja ta jest objęta zakresem stosowania prawa Unii, a zatem zakresem stosowania Karty w rozumieniu jej art. 51. Ponadto Trybunał przypomniał swoje orzecznictwo, zgodnie z którym gdy instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii wykonują umowę, podlegają one zobowiązaniom, które na nich ciążą na mocy Karty i ogólnych zasad prawa Unii. W konsekwencji okoliczność, że prawo mające zastosowanie do danej umowy nie zapewnia tych samych gwarancji co gwarancje, które przyznaje Karta i ogólne zasady prawa Unii, nie zwalnia instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii z obowiązku zapewnienia ich przestrzegania w stosunku do jej kontrahentów ( 1 ). Ponadto Trybunał przypomniał swoje potwierdzone orzecznictwo, zgodnie z którym jeżeli strony postanawiają w umowie powierzyć sądowi Unii, na podstawie klauzuli arbitrażowej, jurysdykcję do rozpoznawania sporów związanych z tą umową, sąd ten będzie właściwy, niezależnie od mającego zastosowanie prawa określonego w tej umowie, do zbadania ewentualnych naruszeń Karty i ogólnych zasad prawa Unii.

W tych okolicznościach Trybunał stwierdził, że Sąd naruszył prawo, wykluczając możliwość zweryfikowania przez sąd Unii ewentualnego naruszenia zasady dobrej administracji wyrażonej w art. 41 Karty w sporze, który – jak w niniejszym przypadku – wchodzi w zakres stosowania art. 272 TFUE.

Trybunał zauważył jednak, że zgodnie z jego utrwalonym orzecznictwem jeśli w uzasadnieniu wyroku Sądu dopuszczono się naruszenia prawa Unii, lecz sentencja tego wyroku okazuje się zasadna w świetle innych względów prawnych, to naruszenie takie nie może skutkować uchyleniem tego wyroku i w takiej sytuacji uzasadnienie to należy zastąpić innym i oddalić odwołanie ( 2 ). Należy zatem sprawdzić, czy oddalenie zarzutu szczegółowego dotyczącego naruszenia prawa własności wyrażonego w art. 41 Karty jest zasadne ze względów prawnych innych niż te dotknięte błędem wskazanym w wyroku Sądu.

W tym względzie, po pierwsze, właściwy urzędnik zatwierdzający upewnia się w szczególności, najpóźniej przed dokonaniem płatności salda, czy zostały spełnione warunki uruchamiające wypłacenie płatności ryczałtowych, kosztów jednostkowych lub stawek zryczałtowanych, w tym również, gdy jest to wymagane, warunek uzyskania produktów lub rezultatów, zgodnie z art. 183 ust. 1 rozporządzenia finansowego z 2018 r. ( 3 ). W przepisie tym uściślono, że spełnienie tych warunków może być również przedmiotem kontroli ex post i w ten sposób wyraźnie uznaje przysługujące właściwemu urzędnikowi zatwierdzającemu prawo do zweryfikowania, czy spełnione są warunki uruchamiające płatność, oraz do zmniejszenia dotacji w przypadku niespełnienia wspomnianych warunków lub w przypadku nieprawidłowości, nadużyć finansowych lub naruszenia innych obowiązków. Mając to na uwadze, Trybunał podkreślił, że zgodnie z umową o udzielenie dotacji REA lub Komisja mogą zlecić przeprowadzenie – w każdym momencie wykonania projektu i przed upływem terminu pięciu lat od jego zakończenia – audytów finansowych dotyczących prawidłowego wykonania tej umowy.

Po drugie, umowa ta przewiduje obowiązek przechowywania przez beneficjenta finansowania, do czasu upływu terminu pięciu lat od zakończenia projektu, oryginałów lub, w wyjątkowych przypadkach, uwierzytelnionych odpisów oryginałów, w tym kopii elektronicznych, wszystkich dokumentów dotyczących umowy o udzielenie dotacji.

Trybunał zauważył zaś, że z ustaleń Sądu wynika, że projekt SANAD został zakończony w dniu 31 grudnia 2016 r. i że w dniu 21 sierpnia 2019 r. REA poinformowała spółkę Glonatech o wszczęciu procedury audytu, po wysłaniu w dniu 8 października 2018 r. powiadomienia, w którym w ramach ostatecznej płatności wkładu Unii na rzecz projektu SANAD, a zatem przed wypłatą salda końcowego, podniosła już istnienie pewnej liczby nieprawidłowości i braków w dokumentach potwierdzających przedstawionych przez spółkę Glonatech. Ponadto Sąd wskazał, że umowa o udzielenie dotacji stanowi, iż audyty finansowe mogą być prowadzone przez pracowników REA lub Komisji, i stwierdził, że chociaż spółka Glonatech podnosi brak bezstronności tych pracowników, to nie przedstawia żadnego dowodu w tym względzie.

W tych okolicznościach Trybunał uznał, że przedmiotowy audyt nie został przeprowadzony ani z opóźnieniem, ani w sposób sprzeczny z zasadą bezstronności. Zatem okazuje się, że pomimo naruszenia prawa wskazanego w wyroku Sądu argument spółki Glonatech dotyczący naruszenia prawa do dobrej administracji przewidzianego w art. 41 Karty nie był zasadny, a zatem mógł zostać przez Sąd oddalony.

W drugiej kolejności spółka Glonatech podniosła, że Sąd naruszył prawo przy dokonywaniu wykładni szeregu postanowień umowy o udzielenie dotacji i art. 1161–1163 belgijskiego kodeksu cywilnego. W tej kwestii Trybunał przypomniał swoje utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym przeprowadzone przez Sąd badanie postanowienia umownego, takiego jak postanowienia umowy o udzielenie dotacji, nie może być uważane za wykładnię prawa i wobec tego nie może być sprawdzane w postępowaniu odwoławczym bez wkraczania w kompetencje Sądu do ustalenia okoliczności faktycznych. Wniosek ten jest również istotny w odniesieniu do argumentu spółki Glonatech, zgodnie z którym Sąd nie dokonał wykładni braku jasności umowy o udzielenie dotacji na jej korzyść, zgodnie z art. 1162 belgijskiego kodeksu cywilnego. Podejście to sprowadza się bowiem w rzeczywistości do zakwestionowania dokonanej przez Sąd oceny, zgodnie z którą sformułowanie postanowień umownych było jasne i jednoznaczne.

Ponadto Trybunał również orzekł już, co się tyczy dokonanej przez Sąd wykładni prawa krajowego mającego zastosowanie do umów zawartych przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii, że Trybunał jest właściwy, w ramach odwołania, jedynie do weryfikacji, czy doszło do przeinaczenia tego prawa, które musi w oczywisty sposób wynikać z akt sprawy, bez konieczności dokonywania nowej oceny okoliczności faktycznych i dowodów.

W niniejszym przypadku spółka Glonatech nie twierdzi, że Sąd popełnił błąd wynikający z przeinaczenia przepisów belgijskiego kodeksu cywilnego. Spółka Glonatech nie może również skutecznie podnieść, że w odniesieniu do ogólnych warunków umowy o udzielenie dotacji Sąd naruszył przepisy rozporządzenia finansowego z 2018 r., które miałyby mieć pierwszeństwo przed postanowieniami tej umowy. Okazuje się bowiem, że postanowienia umowy o udzielenie dotacji przewidujące obowiązek przechowywania związanych z nią dokumentów i udostępnienia ich REA lub Komisji w przypadku audytu są zgodne z przepisami rozporządzenia finansowego z 2018 r., które zezwala na kontrole ex post w ramach audytu finansowego, również w przypadku finansowania ryczałtowego.

Wreszcie, co się tyczy argumentu, zgodnie z którym Sąd nie uzasadnił w sposób wymagany prawem swojej wykładni umowy o udzielenie dotacji, Trybunał zauważył, że dokonana przez Sąd wykładnia wynika z pogłębionej analizy postanowień tej umowy przeprowadzonej w zaskarżonym wyroku. Zatem Sąd uzasadnił ocenę dokonaną przez siebie w tym względzie.

W ostatniej kolejności Trybunał zaznaczył, że Sąd słusznie stwierdził, iż okoliczność, że projekt SANAD mógł zostać pomyślnie ukończony, nie pozwala na podważenie przeprowadzenia audytu finansowego lub warunków przeprowadzenia go przez REA. Do tego, aby spółka Glonatech miała prawo do przewidzianej pomocy finansowej, nie wystarczy bowiem, że przedmiotowy projekt został prawidłowo wykonany pod względem technicznym i w sposób zgodny z postanowieniami umowy o udzielenie dotacji. Wymagane jest również prawidłowe wykonanie przez spółkę Glonatech zobowiązań ciążących na niej na mocy wspomnianej umowy, w sposób umożliwiający REA zweryfikowanie, w szczególności podczas audytu finansowego, czy zadeklarowane koszty były kwalifikowalne i uzasadnione ( 4 ). W tym celu ważne jest w szczególności, by beneficjent był w stanie udowodnić, iż zadeklarowane koszty rzeczywiście zostały poniesione, aby wykonać dany projekt.

W konsekwencji zdaniem Trybunału w przypadku naruszenia zobowiązań finansowych określonych w umowie o udzielenie dotacji beneficjent pomocy finansowej traci prawo do wypłaty dotacji, a zatem kontrahent spółki Glonatech jest zobowiązany do podjęcia wszelkich odpowiednich środków w tym względzie ( 5 ), w tym odzyskania całości lub części dotacji, niezależnie od tego, czy projekt SANAD został prawidłowo wykonany pod względem technicznym.

Jak z tego wynika, beneficjent dotacji nabywa ostateczne prawo do wypłaty wkładu finansowego Unii tylko wtedy, gdy spełnione są wszystkie warunki, od których jest uzależnione przyznanie dotacji. Wykazanie przez beneficjenta dotacji wykonania projektu nie wystarcza, aby uzasadnić przyznanie określonej dotacji. To na nim spoczywa bowiem ciężar udowodnienia, że zadeklarowane koszty zostały poniesione zgodnie z przewidzianymi w umowie o udzielenie dotacji warunkami przyznania danych dotacji.

( 1 ) Wyroki: z dnia 16 lipca 2020 r., Inclusion Alliance for Europe/Komisja (C-378/16 P, EU:C:2020:575, pkt 82); ADR Center/Komisja (C-584/17 P, EU:C:2020:576, pkt 86).

( 2 ) Wyrok z dnia 19 września 2024 r., Coppo Gavazzi i in./Parlament (C 725/20 P, EU:C:2024:766, pkt 114 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 3 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylające rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 (Dz.U. 2018, L 193, s. 1) (zwane dalej „rozporządzeniem finansowym z 2018 r.”).

( 4 ) Zgodnie z art. II.21 ogólnych warunków tejże umowy.

( 5 ) Na podstawie art. II.21 ust. 6 ogólnych warunków tej umowy.