Wydanie tymczasowe

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

ATHANASIOSA RANTOSA

przedstawiona w dniu 5 września 2024 r.(1)

Sprawa C‑387/24 PPU [Bouskoura](i)

przeciwko

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (sąd rejonowy w Hadze, ośrodek zamiejscowy w Roermond, Niderlandy)]

Odesłanie prejudycjalne – Pilny tryb prejudycjalny – Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Dyrektywa 2008/115/WE – Wspólne normy i procedury stosowane w odniesieniu do powrotów obywateli państw trzecich – Artykuł 15 ust. 2 lit. b) – Decyzja o zastosowaniu środka detencyjnego wobec nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego w celu wydalenia – Dyrektywa 2013/33/UE – Normy dotyczące przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową – Artykuł 9 – Gwarancje dla zatrzymanych wnioskodawców – Rozporządzenie (UE) nr 604/2013 – Określanie państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o udzielenie azylu wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego – Artykuł 28 ust. 4 – Zatrzymanie w celu przekazania – Niezgodność z prawem zatrzymania – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuł 6 – Prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego – Artykuł 47 – Prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu

I. Wprowadzenie

1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 15 ust. 2 dyrektywy 2008/115/WE(2), art. 9 ust. 3 akapit drugi dyrektywy 2013/33/UE(3) oraz art. 28 ust. 4 rozporządzenia nr 604/2013(4) (zwanych dalej „właściwymi przepisami”) w związku z art. 6 i 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”).

2. Te właściwe przepisy wtórnego prawa Unii – które wchodzą w zakres tytułu V części trzeciej traktatu FUE dotyczącego przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – urzeczywistniają w tej dziedzinie prawa zasadę, zgodnie z którą w przypadku, gdy okaże się, że przesłanki zgodności z prawem środka detencyjnego nie są spełnione lub przestały być spełniane, obywatel państwa trzeciego umieszczony w ośrodku detencyjnym jest natychmiast zwalniany(5).

3. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został przedstawiony w ramach sporu pomiędzy C, obywatelem państwa trzeciego, wobec którego toczy się procedura powrotowa, a Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (sekretarzem stanu ds. sprawiedliwości i bezpieczeństwa, Niderlandy, zwanym dalej „sekretarzem stanu”) w przedmiocie zgodności z prawem nieprzerwanego stosowania środka detencyjnego na podstawie dwóch decyzji o zastosowaniu środka detencyjnego podjętych przez ten organ.

4. Dokładniej rzecz ujmując, Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (sąd rejonowy w Hadze, ośrodek zamiejscowy w Roermond, Niderlandy), sąd odsyłający, zastanawia się, czy na podstawie przytoczonych właściwych przepisów uchybienie w zakresie przesłanek zgodności z prawem pierwszego środka detencyjnego, a mianowicie przekroczenie przewidzianego w prawie krajowym terminu na zastosowanie drugiego środka detencyjnego, powinno skutkować natychmiastowym zwolnieniem danej osoby, pomimo tego, że w chwili dokonywania kontroli sądowej bezspornym jest, że przesłanki uzasadniające zastosowanie drugiego środka detencyjnego były spełnione.

II. Ramy prawne

A. Prawo Unii

1. Dyrektywa powrotowa

5. Motywy 16 i 17 dyrektywy w sprawie powrotów stanowią:

„(16) Stosowanie środków detencyjnych w celu wydalenia należy ograniczyć i uzależnić od tego, czy jest ono proporcjonalne w odniesieniu do zastosowanych środków i zakładanych celów. Zastosowanie środka detencyjnego jest uzasadnione tylko w celu przygotowania powrotu lub wykonania wydalenia oraz jeśli zastosowanie łagodniejszych środków przymusu byłoby niewystarczające.

(17) Obywateli państwa trzeciego, których umieszczono w ośrodku detencyjnym, należy traktować w sposób ludzki i godny, z poszanowaniem ich praw podstawowych i zgodnie z prawem międzynarodowym i krajowym. Bez uszczerbku dla początkowego zatrzymania […], środek detencyjny powinien być stosowany co do zasady w specjalnym ośrodku detencyjnym”.

6. Zgodnie z art. 15 tej dyrektywy, zatytułowanym „Środek detencyjny”:

„1. O ile w danej sprawie nie mogą zostać zastosowane wystarczające lecz mniej represyjne środki, państwa członkowskie mogą umieścić w ośrodku detencyjnym obywatela państwa trzeciego podlegającego procedurze powrotu tylko w celu przygotowania powrotu lub przeprowadzenia procesu wydalenia, w szczególności jeżeli:

a) istnieje ryzyko ucieczki, lub

b) dany obywatel państwa trzeciego unika lub utrudnia przygotowania do powrotu lub proces wydalenia.

Jakikolwiek środek detencyjny stosowany jest przez możliwie najkrótszy okres i tylko dopóki trwają przygotowania do wydalenia oraz podlega wykonaniu z należytą starannością

2. Decyzja o zastosowaniu środka detencyjnego wydawana jest przez organy administracyjne lub sądowe.

Decyzja o zastosowaniu środka detencyjnego wydawana jest w formie pisemnej, z podaniem uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Jeżeli decyzja o zastosowaniu środka detencyjnego została wydana przez organy administracyjne, państwa członkowskie:

a) zapewniają kontrolę sądową, w trybie przyspieszonym, zgodności z prawem środka detencyjnego, najszybciej jak to możliwe po jego zastosowaniu;

b) lub przyznają danemu obywatelowi państwa trzeciego prawo do wszczęcia postępowania w celu podania kontroli sądowej, w trybie przyspieszonym, zgodności z prawem środka detencyjnego, najszybciej jak to możliwe po jego zastosowaniu. W takim przypadku państwa członkowskie niezwłocznie informują danego obywatela państwa członkowskiego o możliwości wszczęcia takiego postępowania.

Jeżeli zastosowanie środka detencyjnego jest niezgodne z prawem, dany obywatel państwa trzeciego zostaje natychmiast zwolniony.

3. W każdym przypadku, środek detencyjny podlega kontroli w rozsądnych odstępach czasu na wniosek danego obywatela państwa trzeciego lub z urzędu. W przypadku przedłużonych okresów pobytu w ośrodku detencyjnym kontrole podlegają nadzorowi ze strony organu sądowego.

4. Przesłanki zastosowania środka detencyjnego ustają, a dana osoba zostaje niezwłocznie zwolniona, jeżeli okaże się, że nie ma już rozsądnych perspektyw jej wydalenia ze względów natury prawnej lub innych, lub że warunki określone w ust. 1 nie są już spełniane.

5. Środek detencyjny jest utrzymany, dopóki nie spełnione zostaną warunki określone w ust. 1 i jest to konieczne do zapewnienia skutecznego wydalenia. Każde państwo członkowskie określa maksymalny okres zastosowania środka detencyjnego, który nie może przekroczyć sześciu miesięcy.

6. Państwa członkowskie nie mogą przedłużać okresu, o którym mowa w ust. 5, z wyjątkiem przedłużenia na ograniczony czas nieprzekraczający kolejnych dwunastu miesięcy zgodnie z prawem krajowym, jeżeli pomimo wszelkich rozsądnych starań wydalenie może potrwać dłużej ze względu na:

a) brak współpracy ze strony zainteresowanego obywatela państwa trzeciego, lub

b) opóźnienia w uzyskiwaniu niezbędnej dokumentacji od państw trzecich”.

2. Dyrektywa w sprawie przyjmowania

7. Artykuł 2 lit. h) dyrektywy w sprawie przyjmowania definiuje „zatrzymanie” jako „umieszczenie wnioskodawcy przez państwo członkowskie w określonym miejscu, gdzie wnioskodawca jest pozbawiony swobody przemieszczania się”.

8. Artykuł 9 ust. 1 i 3 tejże dyrektywy stanowi:

„1. wnioskodawców na możliwie najkrótszy okres i jedynie tak długo, jak zastosowanie mają warunki określone w art. 8 ust. 3. […]

3. W przypadku zarządzenia zatrzymania przez organy administracyjne, państwa członkowskie zapewniają – z urzędu lub na żądanie wnioskodawcy – szybką sądową kontrolę legalności zatrzymania. W razie kontroli z urzędu, legalność zatrzymania jest ustalana możliwie jak najszybciej po dokonaniu zatrzymania. W razie żądania wnioskodawcy, legalność zatrzymania jest kontrolowana możliwie jak najszybciej po wszczęciu odnośnego postępowania. W tym celu państwa członkowskie określają w prawie krajowym terminy przeprowadzania kontroli sądowej z urzędu lub kontroli sądowej na żądanie wnioskodawcy.

Jeżeli zatrzymanie zostało w wyniku kontroli sądowej uznane za niezgodne z prawem, dany wnioskodawca jest natychmiast zwalniany”.

3. Rozporządzenie Dublin III

9. Artykuł 28 ust. 2 i 4 rozporządzenia Dublin III mają następujące brzmienie:

„2. Jeżeli istnieje znaczne ryzyko ucieczki danej osoby, państwa członkowskie mogą ją zatrzymać w celu zabezpieczenia przekazania zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, na podstawie indywidualnej oceny i tylko wtedy, gdy takie zatrzymanie jest proporcjonalne oraz nie można skutecznie zastosować innych, łagodniejszych środków przymusu.

[…]

4. W odniesieniu do warunków zatrzymania i gwarancji mających zastosowanie do osób zatrzymanych w celu zabezpieczenia przekazania do odpowiedzialnego państwa członkowskiego zastosowanie mają art. 9, 10 i 11 [dyrektywy w sprawie przyjmowania]”.

B. Prawo niderlandzkie

10. Artykuł 59 ust. 1 ab initio oraz lit. a) wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000) (ustawy z 2000 r. o cudzoziemcach zwanej dalej „ustawą o cudzoziemcach”)(6) stanowi, że cudzoziemiec, którego pobyt jest nielegalny, może, jeżeli wymagają tego względy porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, zostać umieszczony w ośrodku detencyjnym na mocy aktu sekretarza stanu celem wydalenia z terytorium Niderlandów.

11. Artykuł 59a tej ustawy stanowi, że cudzoziemcy, do których zastosowanie znajduje rozporządzenie Dublin III, mogą, zgodnie z art. 28 tego rozporządzenia, zostać zatrzymani w celu przekazania ich do państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie ich wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, złożonego na terytorium Niderlandów

12. Artykuł 94 ust. 1 i 6 ustawy o cudzoziemcach stanowi:

„1. Wydając decyzję o zastosowaniu środka polegającego na pozbawieniu wolności, o którym mowa w art. […] 59, 59a i 59b, [sekretarz Stanu] zawiadamia [właściwy sąd] o decyzji nie później niż 28 dnia od jej doręczenia, chyba że cudzoziemiec złożył już środek odwoławczy. Z chwilą zawiadomienia sądu uznaje się, że cudzoziemiec złożył środek odwoławczy od decyzji o zastosowaniu środka polegającego na pozbawieniu wolności. Środek odwoławczy ma na celu także uzyskanie odszkodowania. […]

6. Sąd uwzględnia środek odwoławczy, jeżeli uzna, że zastosowanie lub wykonanie środka jest sprzeczne z niniejszą ustawą lub że jest on nieuzasadniony w wyniku rozważenia wszystkich wchodzących w grę interesów. W takim przypadku sąd zarządza uchylenie środka lub zmianę zasad jego wykonania”.

13. Artykuł 96 ust. 1 i 3 tej ustawy stanowi:

„1. Jeżeli środek odwoławczy, o którym mowa w art. 94 zostanie uznany za bezzasadny, a cudzoziemiec zaskarży przedłużenie środka polegającego na pozbawieniu wolności, sąd zakończy wstępne postępowanie dowodowe w ciągu tygodnia od otrzymania skargi. […] […] Sąd może również, bez zgody stron, zrezygnować z przeprowadzenia postępowania dowodowego na rozprawie. […]

3. Sąd uwzględnia środek odwoławczy, jeżeli uzna, że zastosowanie lub wykonanie środka jest sprzeczne z niniejszą ustawą lub że jest on nieuzasadniony w wyniku rozważenia wszystkich wchodzących w grę interesów. W takim przypadku sąd zarządza uchylenie środka lub zmianę zasad jego wykonania”.

III. Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne

14. W dniu 1 maja 2024 r. C, obywatel Maroka, został aresztowany przez niderlandzką policję ds. cudzoziemców w celu przesłuchania po tym, jak podczas kontroli biletów w pociągu międzynarodowym z Belgii do Holandii nie był w stanie okazać biletu na ten pociąg. Tego samego dnia złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w Niderlandach.

15. W dniu 2 maja 2024 r. C został umieszczony w ośrodku detencyjnym w Rotterdamie (Niderlandy) na podstawie środka przyjętego przez sekretarza stanu na podstawie art. 59a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach i zgodnie z art. 28 rozporządzenia Dublin III (zwanego dalej „pierwszym środkiem detencyjnym”). Przyjmując ten środek, sekretarz stanu uznał, że C był objęty zakresem stosowania rozporządzenia Dublin III, że celem tego środka było zabezpieczenie przekazania C do Hiszpanii, czyli państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie jego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, oraz że zatrzymanie było konieczne z uwagi na znaczące ryzyko podjęcia przez C ucieczki.

16. W dniu 3 maja 2024 r. sekretarz stanu zwrócił się do władz hiszpańskich o przejęcie C na podstawie art. 18 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Dublin III.

17. W dniu 6 maja 2024 r. C wycofał swój wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, o czym poinformowano Hiszpanię dwa dni później, to jest w dniu 8 maja 2024 roku.

18. W dniu 14 maja 2024 r. organy hiszpańskie oddaliły wspomniany wniosek o przejęcie. Sekretarz stanu nie zwrócił się do tych organów o ponowne rozpatrzenie tej decyzji o oddaleniu wniosku.

19. W dniu 16 maja 2024 r. C został poinformowany o oddaleniu wniosku o przekazanie do Hiszpanii i wezwany do współpracy w zakresie powrotu do kraju pochodzenia, a mianowicie Maroka, czego C odmówił.

20. W dniu 17 maja 2024 r. C został wysłuchany w sprawie zamiaru sekretarza stanu wydania decyzji nakazującej mu powrót do kraju pochodzenia, zakazu wjazdu oraz decyzji o ponownym umieszczeniu w ośrodku detencyjnym na podstawie art. 15 dyrektywy powrotowej.

21. W następstwie tego przesłuchania, o godzinie 14:51, C otrzymał nakaz powrotu, wskazujący Maroko jako kraj przeznaczenia (zwany dalej „nakazem powrotu”), oraz dwuletni zakaz wjazdu do Niderlandów. Tego samego dnia o godz. 14:52 sekretarz stanu, uznając, że istnieje realne ryzyko, że C może „uchylić się od nadzoru i obejść lub utrudnić przygotowanie wyjazdu albo postępowanie w sprawie wydalenia z terytorium”, zastosował nowy środek detencyjny na podstawie art. 59 ust. 1 ab initio i lit. a) ustawy o cudzoziemcach (który transponuje do prawa niderlandzkiego art. 15 ust. 1 dyrektywy powrotowej). Środek ten, którego celem było zabezpieczenie wydalenia C do jego kraju pochodzenia, pozostaje w mocy (zwany dalej „drugim środkiem detencyjnym”). Ostatecznie o godzinie 14:55 organ ten zniósł pierwszy środek detencyjny, a o godzinie 15:00 umieścił C w areszcie na podstawie drugiego środka detencyjnego.

22. Jak wynika z przedstawionych powyżej okoliczności, C pozostaje w ośrodku detencyjnym nieprzerwanie od dnia 2 maja 2024 roku(7).

23. C wniósł dwa środki odwoławcze od obu środków detencyjnych wydanych w sotunku do niego przed sądem odsyłającym, który rozpatrzył je na jednej rozprawie. Według C pierwszy środek detencyjny był bezzasadny począwszy od dnia 14 maja 2024 r., ponieważ po oddaleniu wniosku o przejęcie przez władze hiszpańskie, jego zatrzymanie nie mogło już mieć na celu zabezpieczenia przekazania go do Hiszpanii. Zatrzymanie to powinno zatem było zostać niezwłocznie zakończone. W tym względzie, zgodnie z praktyką wywodzącą się z orzecznictwa Raad van State (rady Stanu, Niderlandy)(8), przed zwolnieniem sekretarz stanu może w ciągu maksymalnie 48 godzin od wygaśnięcia pierwszego zatrzymania zastosować nowy środek detencyjny na innej podstawie. Tymczasem bezsporne jest, że w niniejszej sprawie termin ten nie został zachowany, ponieważ organ ten zastosował drugi środek detencyjny w dniu 17 maja 2024 r., a więc jeden dzień po upływie maksymalnego terminu 48 godzin. W ocenie C okoliczność ta pociągnęła za sobą niezgodność z prawem zarówno pierwszego, jak i drugiego środka detencyjnego, czym naruszono jego prawo podstawowe do wolności. W konsekwencji, w celu naprawienia tego naruszenia, sąd odsyłający miałby być zobowiązany do natychmiastowego zwolnienia zainteresowanego, mimo że pierwszy środek został w międzyczasie uchylony lub że pozostaje on obecnie w ośrodku detencyjnym na podstawie drugiego środka detencyjnego. Innymi słowy, niezgodność z prawem pierwszego środka polegającego na niedochowaniu staranności miała pociągać za sobą niezgodność z prawem drugiego środka(9).

24. Sekretarz stanu ze swej strony utrzymuje, że wadliwewykonanie pierwszego środka detencyjnego nie może wpływać na legalność drugiego środka detencyjnego, jako że dalsze zatrzymanie C opiera się na decyzji nakazującej powrót do Maroka, która pozostaje w mocy. Organ ten przyznał jednak, że nie dochował staranności przy wykonaniu pierwszego środka detencyjnego, przekraczając maksymalny okres 48 godzin o jeden dzień przed przyjęciem drugiego środka. Zgodnie z własną praktyką sekretarza stanu w celu usunięcia tej niezgodności z prawem zaoferował on C kwotę 100 EUR tytułem naprawienia naruszenia jego prawa do wolności. Niemniej jednak wskazał on, że pierwszy środek detencyjny był już uchylony w chwili wniesienia sprawy do sądu odsyłającego i że w związku z tym nie można już stwierdzić nieważności tego środka. W konsekwencji, jako że sąd ten nie mógł już uchylić pierwszego środka detencyjnego, a drugi środek został przyjęty zgodnie z prawem, C nie mógł zostać zwolniony.

25. W tym względzie sąd odsyłający zauważa, że – zgodnie z praktyką krajową, którą potwierdzono w orzecznictwie Raad van State (rady stanu) – niezgodność z prawem środka detencyjnego nie może wpływać na zgodność z prawem kolejnego środka detencyjnego(10), wobec czego właściwy sąd nie może nakazać zwolnienia zainteresowanego, jeżeli przyjęto kolejny środek detencyjny. Tymczasem zgodnie z art. 15 ust. 2 dyrektywy powrotowej i art. 9 ust. 3 dyrektywy w sprawie przyjmowania zainteresowany powinien zostać niezwłocznie zwolniony, jeżeli okaże się, że jego zatrzymanie jest niezgodne z prawem. W tych okolicznościach – zdaniem tego sądu – pojawia się kwestia skutecznej ochrony sądowej w sytuacji, takiej jak w postępowaniu głównym, w której osoba pozostawała zatrzymana przez ponad 48 godzin pomimo tego, że pierwsze zatrzymanie okazało się niezgodne z prawem. Pytanie to wymaga w istocie dokonania oceny, czy niezgodność z prawem (przynajmniej częściowa) pierwszego środka detencyjnego można „naprawić” poprzez uchylenie tego środka i przyznanie odszkodowania zainteresowanej osobie(11).

26. W tym właśnie kontekście Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (sąd w Hadze ośrodek zamiejscowy w Roermond) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy art. 15 ust. 2 ab initio lit. b) [dyrektywy powrotowej], art. 9 ust. 3 [dyrektywy w sprawie przyjmowania] i art. 28 ust. 4 [rozporządzenia Dublin III] w związku z art. 6 i 47 [Karty] należy interpretować w ten sposób, że organ sądowy ma zawsze obowiązek natychmiast zwolnić osobę, wobec której zastosowano środek detencyjny, jeżeli w którymś momencie w trakcie nieprzerwanego wykonywania szeregu następujących po sobie środków detencyjnych zatrzymanie było lub stało się niezgodne z prawem?”

IV. Tryb pilny przed Trybunałem

27. Sąd odsyłający wniósł o zastosowanie do niniejszego odesłania prejudycjalnego trybu pilnego przewidzianego w art. 107 regulaminu postępowania przed Trybunałem. Na poparcie tego wniosku podniósł on, że sprawa dotyczy wykładni przepisów prawa Unii objętych tytułem V części trzeciej TFUE.

28. W odniesieniu do kryterium pilnego charakteru sąd odsyłający wskazał, po pierwsze, że od dnia 2 maja 2024 r. C pozostawał w ośrodku detencyjnym i że w dniu skierowania wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym pozostawał on tam nadal, a po drugie, że odpowiedź Trybunału na pytanie prejudycjalne będzie miała decydujące znaczenie dla ustalenia, czy sąd ten jest zobowiązany na mocy prawa Unii do jego natychmiastowego zwolnienia.

29. W tych okolicznościach pierwsza izba Trybunału postanowiła w dniu 14 czerwca 2024 r. uwzględnić wniosek tego sądu o rozpoznanie niniejszej sprawy w pilnym trybie prejudycjalnym.

30. Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez C, rząd niderlandzki i Komisję Europejską. Strony te przedstawiły również uwagi ustne podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 15 lipca 2024 roku.

V. Analiza

A. Uwagi wstępne

31. Wydaje mi się, że – tytułem wstępu – przed rozpoczęciem mojej analizy warto przedstawić zarys obowiązujących ram regulacyjnych i odnośnego orzecznictwa (1), a także wyjaśnić, jaki jest zakres pytania prejudycjalnego w jego brzmieniu z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (2).

1. W przedmiocie obowiązujących ram regulacyjnych i odnośnego orzecznictwa

a) Przegląd regulacji prawnych dotyczących umieszczenia w ośrodku detencyjnym

32. Na wstępie istotne wydaje mi się rozróżnienie różnych regulacji prawnych dotyczących umieszczenia w ośrodku detencyjnym w ramach wspólnej polityki azylowej i imigracyjnej, a konkretniej, z jednej strony, zatrzymania stosowanego wobec osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, w szczególności na mocy dyrektywy w sprawie przyjmowania lub w ramach przekazania osoby wnioskującej o taką ochronę do państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie jego wniosku na podstawie rozporządzenia Dublin III, a z drugiej strony, środka detencyjnego stosowanego w celu wydalenia uregulowanego w dyrektywie powrotowej, która dotyczy nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich. Chociaż regulacje te mają elementy wspólne w odniesieniu do gwarancji, jakie zapewniają, oraz ich wdrażania, są one jednak odrębne poprzez to, że służą realizacji właściwych im celów(12).

33. Po pierwsze, w odniesieniu do osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, należy z jednej strony wskazać, że zatrzymanie tych osób powinno być zgodne z podstawową zasadą, według której osoba nie powinna zostać zatrzymana wyłącznie z powodu starań o uzyskanie ochrony międzynarodowej(13). Artykuł 8 ust. 3 dyrektywy w sprawie przyjmowania wymienia tym samym w sposób wyczerpujący różne podstawy mogące uzasadniać zatrzymanie osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową, a każda z tych podstaw odpowiada konkretnej potrzebie oraz posiada autonomiczny charakter.(14). Przepis ten wskazuje w istocie, że osoba ubiegająca się o ochronę międzynarodową może zostać zatrzymana jedynie ze ściśle określonych powodów, które określona prawo krajowe(15). Co się tyczy osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które podlegają procedurze określonej w rozporządzeniu Dublin III, przepis ten w punkcie f) odsyła do art. 28 przytoczonego rozporządzenia. W szczególności art. 28 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, że państwa członkowskie mogą zatrzymać daną osobę w celu zabezpieczenia przekazania zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, jeżeli istnieje znaczne ryzyko jej ucieczki. Ponadto art. 8 ust. 2 tejże dyrektywy wymaga, by zatrzymanie można było zarządzić wyłącznie wtedy, gdy okaże się to konieczne po indywidualnym zbadaniu sprawy i jeżeli nie można skutecznie zastosować łagodniejszych środków przymusu. Organy krajowe mogą więc zatrzymać osobę ubiegającą się o ochronę międzynarodową dopiero po sprawdzeniu w każdym konkretnym przypadku, czy takie zatrzymanie jest proporcjonalne do realizowanego przez nie celu(16).

34. Z drugiej strony, co się tyczy gwarancji dotyczących okresu zatrzymania, zgodnie z art. 9 ust. 1 dyrektywy w sprawie przyjmowania osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej zostaje zatrzymana na możliwie najkrótszy okres i jedynie tak długo, jak długo znajduje zastosowanie podstawa jej zatrzymania, zaś postępowanie administracyjne związane z tą podstawą zatrzymania powinno być przeprowadzane z należytą starannością a opóźnienia w tym postępowaniu, których nie można przypisać wnioskodawcy, nie mogą stanowić uzasadnienia dla przedłużenia zatrzymania(17). Ponadto art. 9 ust. 3 tej dyrektywy stanowi, że jeżeli zatrzymanie zostało w wyniku kontroli sądowej uznane za niezgodne z prawem, dany wnioskodawca jest natychmiast zwalniany. Przepis ten nie wskazuje terminu, w którym zatrzymanie osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej automatycznie zostanie uznane za niezgodne z prawem, pod warunkiem że dane państwo członkowskie zapewnia, po pierwsze, że zatrzymanie będzie trwało jedynie dopóty, dopóki znajduje zastosowanie uzasadniająca je podstawa, a po drugie, postępowania administracyjne związane z tą podstawą będą przeprowadzane starannie(18). Te same przepisy mają – na podstawie art. 28 ust. 4 rozporządzenia Dublin III – zastosowanie do środków detencyjnych dokonanych w celu zabezpieczenia procedury przekazania do odpowiedzialnego państwa członkowskiego na podstawie tego rozporządzenia(19).

35. Po drugie, co się tyczy nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich należy podkreślić, że stosowanie środków detencyjnych w celu wydalenia należy ograniczyć i uzależnić od tego, czy jest ono proporcjonalne w odniesieniu do zastosowanych środków i zakładanych celów. Przypomnieć należy, że zgodnie z motywem 2 dyrektywy powrotowej, jej celem jest wprowadzenie skutecznej polityki wydalania i repatriacji opartej na wspólnych normach, aby osoby, które mają być wydalone, traktowane były w sposób ludzki oraz z pełnym poszanowaniem ich praw podstawowych, a także ich godności. Zastosowanie środka detencyjnego jest więc uzasadnione tylko w celu „przygotowania powrotu lub wykonania wydalenia” oraz jeśli zastosowanie łagodniejszych środków przymusu byłoby niewystarczające(20). Artykuł 15 ust. 1 tej dyrektywy przewiduje tym samym, że państwa członkowskie „mogą umieścić w ośrodku detencyjnym obywatela państwa trzeciego podlegającego procedurze powrotu tylko w celu przygotowania powrotu lub przeprowadzenia procesu wydalenia, w szczególności jeżeli: a) istnieje ryzyko ucieczki lub b) dany obywatel państwa trzeciego unika lub utrudnia przygotowania do powrotu lub proces wydalenia”. Trybunał wyjaśnił, że te dwie podstawy nie są wyczerpujące, a państwa członkowskie mogą przewidzieć inne szczególne podstawy umieszczenia w ośrodku detencyjnym, w uzupełnieniu do dwóch podstaw wyraźnie przewidzianych w tym przepisie(21). Przyjęcie uzupełniających podstaw umieszczenia w ośrodku detencyjnym powinno być jednakże bezwzględnie podporządkowane wymogom wynikającym z samej dyrektywy powrotowej, jak i wymogom wynikającym z ochrony praw podstawowych, a w szczególności prawa podstawowego do wolności ustanowionego w art. 6 Karty oraz zasady proporcjonalności(22). Obywatel państwa trzeciego nie może na przykład zostać umieszczony w ośrodku detencyjnym jedynie z tego powodu, że wydano wobec niego decyzję nakazującą powrót lub że nie jest on w stanie zaspokoić swoich potrzeb(23). Niemniej jednak Trybunał orzekł również, że art. 15 wspomnianej dyrektywy nie stoi na przeszkodzie temu, by w przypadku gdy ten obywatel państwa trzeciego stanowi rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, zastosowano wobec niego środek detencyjny w oczekiwaniu na jego wydalenie(24).

36. Z drugiej strony, co się tyczy gwarancji dotyczących okresu stosowania środka detencyjnego, podobnie jak w przypadku umieszczenia w ośrodku detencyjnym osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, art. 15 dyrektywy powrotowej przewiduje, że taki środek detencyjny stosowany jest przez „możliwie najkrótszy okres czasu” i „tylko dopóki trwają przygotowania do wydalenia oraz podlega wykonaniu z należytą starannością”. To, że stosowanie środka detencyjnego powinno być możliwie najkrótsze, zostało powtórzone wielokrotnie w innych przepisach dyrektywy powrotowej. Po pierwsze bowiem, zgodnie z art. 15 ust. 2 ostatni akapit tejże dyrektywy „jeżeli zastosowanie środka detencyjnego jest niezgodne z prawem, dany obywatel państwa trzeciego zostaje natychmiast zwolniony”. Po drugie, zgodnie z art. 15 ust. 4 tej dyrektywy, „przesłanki zastosowania środka detencyjnego ustają, a dana osoba zostaje niezwłocznie zwolniona, jeżeli okaże się, że nie ma już rozsądnych perspektyw jej wydalenia ze względów natury prawnej lub innych, lub że warunki określone w ust. 1 nie są już spełniane”. Po trzecie, art. 15 ust. 5 tej samej dyrektywy stanowi, że „[ś]rodek detencyjny jest utrzymany dopóki nie spełnione zostaną warunki określone w ust. 1 i jest to konieczne do zapewnienia skutecznego wydalenia. Każde państwo członkowskie określa maksymalny okres zastosowania środka detencyjnego, który nie może przekroczyć sześciu miesięcy”. Po czwarte, zgodnie z art. 15 ust. 6 dyrektywy powrotowej, państwa członkowskie nie mogą przedłużać tego sześciomiesięcznego okresu, „z wyjątkiem przedłużenia na ograniczony okres czasu nieprzekraczający kolejnych dwunastu miesięcy” i to pod ściśle określonymi warunkami, a mianowicie, w przypadku gdy niewykonanie decyzji nakazującej powrót w ciągu tych sześciu miesięcy wynika z braku współpracy ze strony danego obywatela państwa trzeciego, lub opóźnienia w uzyskiwaniu niezbędnej dokumentacji od państw trzecich(25).

b) Orzecznictwo dotyczące omawianego zagadnienia

37. Chociaż regulacje dotyczące środków detencyjnych mogą różnić się pod względem realizowanych celów, mają one jednak punkty wspólne. W wyroku z dnia 8 listopada 2022 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Badanie z urzędu środka detencyjnego) (C‑704/20 i C‑39/21, zwanym dalej wyrokiem w sprawie „Badanie z urzędu środka detencyjnego”, EU:C:2022:858), wielka izba Trybunału przedstawiła w tym względzie ogólne wskazówki dotyczące warunków stosowania środków detencyjnych wobec obywatela państwa trzeciego w ramach tych różnych regulacji, zarówno w świetle poszanowania prawa do wolności ustanowionego w art. 6 Karty, jak i prawa do skutecznej ochrony sądowej na mocy jej art. 47.

38. W pierwszej kolejności, co się tyczy poszanowania prawa do wolności zagwarantowanego w art. 6 Karty, Trybunał przypomniał, po pierwsze, że każde zastosowanie środka detencyjnego wobec obywatela państwa trzeciego na podstawie przywołanych wyżej przepisów stanowi poważną ingerencję w prawo do wolności, o którym mowa w art. 6 Karty(26). Jak przewidziano bowiem w art. 2 lit. h) dyrektywy w sprawie przyjmowania, zastosowanie zatrzymania oznacza umieszczenie osoby w określonym miejscu, gdzie jest ona pozbawiona swobody przemieszczania się. Z brzmienia, genezy i kontekstu tego przepisu, którego zakres znajduje zresztą zastosowanie do pojęcia „środka detencyjnego” zawartego w dyrektywie w sprawie powrotów oraz „zatrzymania” zawartego w rozporządzeniu Dublin III(27), wynika, że środek detencyjny wymaga ciągłego pozostawania danej osoby w ograniczonym i zamkniętym obszarze, odizolowując w ten sposób tę osobę od reszty społeczeństwa i pozbawiając ją swobody przemieszczania się. Tymczasem z art. 52 ust. 1 Karty wynika, że wszystkie ograniczenia w korzystaniu z tego prawa muszą być przewidziane ustawą i szanować jego istotę, a także być zgodne z zasadą proporcjonalności(28).

39. Po drugie, Trybunał podkreślił również, że celem środków detencyjnych w rozumieniu dyrektywy powrotowej, zatrzymania w rozumieniu dyrektywy w sprawie przyjmowania i rozporządzenia Dublin III jest nie ściganie przestępstw lub karanie za nie, lecz realizacja celów, do których dążą te instrumenty prawne(29). Środki te nie mają zatem żadnego celu represyjnego(30). Dyrektywa powrotowa przewiduje zatem, że środek detencyjny powinien być realizowany co do zasady poprzez umieszczenie w specjalnych ośrodkach detencyjnych, które są odrębne od zakładów karnych(31) oraz że, jeżeli nie jest to możliwe, w zakładach karnych, o ile osoba, wobec której zastosowano środek detencyjny, nie jest umieszczona wraz ze zwykłymi więźniami(32).

40. Po trzecie zważywszy na wagę tej ingerencji w prawo do wolności ustanowione w art. 6 Karty oraz biorąc pod uwagę znaczenie tego prawa, przyznane właściwym organom krajowym uprawnienie do zastosowania środka detencyjnego wobec obywateli państw trzecich jest ściśle ograniczone(33). Przepis ten bowiem, podobnie jak art. 5 EKPC, nakazuje zawężoną interpretację sytuacji, w których pozbawienie wolności jest dozwolone, jako że stanowią one wyjątki od podstawowego prawa do wolności i bezpieczeństwa osobistego(34). Środek detencyjny może zatem zostać zarządzony lub przedłużony jedynie z poszanowaniem ogólnych i abstrakcyjnych norm, które określają warunki i szczegółowe zasady jego stosowania(35).

41. Te ogólne i abstrakcyjne zasady określające, jako normy wspólne Unii, przesłanki zastosowania środka detencyjnego znajdują się w art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 akapit drugi, w art. 15 ust. 4, 5 i 6 dyrektywy powrotowej, przesłanki zastosowania zatrzymania w art. 8 ust. 2 i 3, art. 9 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy w sprawie przyjmowania oraz w art. 28 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Dublin III(36). Wspomniane zasady, z jednej strony, oraz implementujące je przepisy krajowe z drugiej stanowią normy wynikające z prawa Unii, które określają przesłanki zgodności z prawem zastosowania środka detencyjnego, w tym w świetle art. 6 Karty(37).

42. W tym względzie Trybunał orzekł, po pierwsze, że obywatela państwa trzeciego nie można umieścić w ośrodku detencyjnym, jak wskazuje art. 15 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy powrotowej, lub zatrzymać jak wskazuje art. 8 ust. 2 dyrektywy w sprawie przyjmowania i art. 28 ust. 2 rozporządzenia Dublin III, jeżeli można skutecznie zastosować środek mniej represyjny. Następnie, jeżeli okaże się, że przesłanki zgodności z prawem zastosowania środka detencyjnego przedstawione w punkcie 41 niniejszej opinii nie były spełnione lub nie są już spełniane, dany obywatel państwa trzeciego, jak to zresztą wyraźnie wskazuje prawodawca Unii w art. 15 ust. 2 akapit czwarty i art. 15 ust. 4 dyrektywy powrotowej oraz w art. 9 ust. 3 akapit drugi dyrektywy w sprawie przyjmowania, zostaje natychmiast zwolniony. Wreszcie to samo ma zastosowanie w szczególności w przypadku stwierdzenia, że procedura powrotu, rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej lub przekazania, w zależności od przypadku, nie jest już prowadzona z należytą starannością(38).

43. W drugiej kolejności, co się tyczy prawa do skutecznej ochrony sądowej obywateli państw trzecich przebywających w ośrodku detencyjnym, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że na mocy art. 47 Karty państwa członkowskie muszą zapewnić taką ochronę w sprawach mających za przedmiot ochronę praw jednostki wynikających z prawa Unii(39).

44. Jeżeli chodzi o umieszczenie w ośrodku detencyjnym, przesłanki zgodności z prawem zastosowania środka detencyjnego określone w punkcie 42 niniejszej opinii mają na celu ochronę obywateli państw trzecich przed arbitralnym zatrzymaniem(40) i stanowią w rozpatrywanej dziedzinie konkretyzację prawa do skutecznej ochrony sądowej zagwarantowanego w art. 47 Karty(41). Ponadto wspólne normy unijne w tym zakresie znajdują się w art. 15 ust. 2 akapit trzeci dyrektywy powrotowej i w art. 9 ust. 3 dyrektywy w sprawie przyjmowania. Ten ostatni przepis ma również zastosowanie, na podstawie art. 28 ust. 4 rozporządzenia Dublin III, w ramach uregulowanych w tym rozporządzeniu procedur przekazania. Zgodnie z tymi przepisami każde państwo członkowskie musi zapewnić, w przypadku gdy decyzja o zastosowaniu zatrzymania została wydana przez organ administracyjny, „przyspieszoną” kontrolę sądową, bądź to z urzędu, bądź też na wniosek danej osoby, zgodności z prawem takiego zastosowania zatrzymania(42).

45. W odniesieniu do sądowej kontroli zgodności z prawem środka detencyjnego Trybunał orzekł, że w sytuacji, gdy prawodawca Unii wymaga bez wyjątku, by kontrola spełnienia przesłanek zgodności z prawem środka detencyjnego miała miejsce „w rozsądnych odstępach czasu”(43), właściwy organ jest zobowiązany do przeprowadzenia tej kontroli z urzędu, nawet jeśli zainteresowany tego nie zażądał. Prawodawca Unii nie ograniczył się zatem do ustanowienia wspólnych norm materialnych, lecz ustanowił również wspólne normy proceduralne, mające na celu zapewnienie, aby w każdym państwie członkowskim istniał system umożliwiający właściwemu organowi sądowemu zwolnienie danej osoby, w razie potrzeby po przeprowadzeniu badania z urzędu, z chwilą, gdy okaże się, że zastosowanie w stosunku do niej środka detencyjnego nie jest lub przestało być zgodne z prawem(44).

46. Aby system ochrony zapewniał w skuteczny sposób przestrzeganie rygorystycznych przesłanek zgodności z prawem, jakie musi spełniać środek detencyjny, właściwy organ sądowy powinien być w stanie orzekać w przedmiocie wszelkich elementów stanu faktycznego i prawnego istotnych dla zweryfikowania tej zgodności z prawem, nawet jeżeli niezgodność z prawem nie została podniesiona przez zainteresowaną osobę. Wykładnia ta zapewnia skuteczną ochronę sądową podstawowego prawa do wolności we wszystkich państwach członkowskich, niezależnie od tego, czy obowiązuje w nich system, w którym decyzja o zastosowaniu środka detencyjnego jest podejmowana przez organ administracyjny podlegający kontroli sądowej, czy też system, w którym decyzja ta jest podejmowana bezpośrednio przez organ sądowy(45).

47. W świetle tych wyjaśnień proponuję przystąpić do rozpatrzenia pytania prejudycjalnego.

2. W przedmiocie zakresu pytania prejudycjalnego

48. Poprzez zadane pytanie sąd odsyłający zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy zgodnie z właściwymi przepisamiorgan sądowy „organ sądowy ma zawsze obowiązek natychmiast zwolnić osobę, wobec której zastosowano środek detencyjny, jeżeli w którymś momencie w trakcie nieprzerwanego wykonywania szeregu następujących po sobie środków detencyjnych zatrzymanie było lub stało się niezgodne z prawem”.

49. Z powodów, które przedstawię poniżej, uważam, że pytanie to należy przeformułować.

50. Po pierwsze, tak postawione pytanie nie uwzględnia przyczyny, dla której początkowe zastosowanie środka detencyjnego „było lub stało się niezgodne z prawem”, a mianowicie faktu, że C nie został zwolniony w terminie przewidzianym przez prawo krajowe. Tymczasem każda z przesłanek uzasadniających zastosowanie środka detencyjnego odpowiada konkretnej potrzebie a przyczyna niezgodności z prawem może także być związana z tą potrzebą w taki sposób, że analiza nie może być przeprowadzona w sposób abstrakcyjny(46).

51. Po drugie, pytanie to opiera się na konstrukcji wypracowanej w orzecznictwie, zgodnie z którą chodzi o „nieprzerwane wykonywanie szeregu następujących po sobie środków detencyjnych”. O ile z czasowego punktu widzenia następujące po sobie środki detencyjne mogą być postrzegane jako stanowiące jeden środek, o tyle z punktu widzenia kontroli sądowej tak nie jest. Jak wynika bowiem z punktów 32–35 niniejszej opinii, regulacje prawne dotyczące środka detencyjnego na gruncie dyrektywy powrotowej, zatrzymania na gruncie dyrektywy w sprawie przyjmowania i rozporządzenia Dublin III podlegają odrębnym warunkom, a każdy środek ma charakter autonomiczny. Przyjęta przez sąd odsyłający konstrukcja prawa pomija zatem okoliczność, że każdy z „następujących po sobie środków detencyjnych” może opierać się na różnych podstawach prawnych lub przesłankach, co uzasadnia, ponadto, z proceduralnego punktu widzenia okoliczność, że środki te są, tak jak w niniejszej sprawie, przedmiotem odrębnych środków odwoławczych.

52. Po trzecie, sformułowanie wybrane przez sąd odsyłający nie uwzględnia wymiaru czasowego statusu prawnego C, który w chwili wniesienia skargi nie jest już „osobą ubiegającą się o udzielenie ochrony międzynarodowej”. Jak bowiem wynika z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi, począwszy od dnia 14 maja 2024 r. – czyli od dnia oddalenia wniosku o przekazanie przez organy hiszpańskie, od którego C nie wniósł środka odwoławczego – nie jest on już osobą ubiegającą się o udzielenie ochrony międzynarodowej w rozumieniu art. 2 lit. b) dyrektywy w sprawie przyjmowania i tym samym nie jest już objęty zakresem stosowania tej dyrektywy, ani tym bardziej procedury przewidzianej w rozporządzeniu Dublin III(47). Podobnie, w zakresie w jakim z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi nie wynika, by C upoważnienie do pobytu lub zezwolenie na pobyt w rozumieniu art. 6 ust. 4 dyrektywy powrotowej, należy uznać, że od dnia 14 maja 2024 r. przebywa on nielegalnie na terytorium niderlandzkim(48) oraz że – w związku z tym – jest on objęty zakresem stosowania dyrektywy powrotowej(49). Pragnę ponadto przypomnieć, że decyzja o zastosowaniu środka detencyjnego podjęta w oparciu o decyzję nakazującą powrót w rozumieniu art. 3 pkt 4 dyrektywy powrotowej nie mogłaby zostać wykonana jednocześnie, nawet jeśli wydano by ją tytułem ewentualnym, przed oddaleniem przez władze hiszpańskie wniosku o przejęcie(50).

53. Po czwarte, zadane pytanie prejudycjalne odnosi się wyraźnie do „art. 15 ust. 2 ab initio i lit. b)” dyrektywy powrotowej, nie zaś do ust. 4 tego przepisu, który wymaga natychmiastowego zwolnienia z aresztu, w szczególności gdy „warunki określone w ust. 1 nie są już spełniane” i „przesłanki zastosowania środka detencyjnego ustają”, co w większym stopniu odzwierciedla okoliczności faktyczne sporu w postępowaniu głównym.

54. Wreszcie, uważam za istotne dokonanie również wyjaśnienia terminologicznego. Sąd odsyłający, w ramach swojego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, odnosi niezgodność z prawem do pierwszego środka detencyjnego. Tymczasem takie przedstawienie okoliczności nie odzwierciedla dokładnie stanu faktycznego sporu w postępowaniu głównym, ponieważ – w związku z tym, że C nie został zwolniony w ciągu 48 godzin – to bezprawny stał się sam środek detencyjny, a nie pierwszy środek zarządzony wobec niego, który stał się bezprzedmiotowy (wygasł), ponieważ został pozbawiony uzasadnienia.

55. W świetle powyższych rozważań oraz dla udzielenia sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi na zadane pytania, proponuję przeformułować pytanie w następujący sposób:

Czy art. 15 ust. 2 akapit czwarty i ust. 4 dyrektywy powrotowej w związku z art. 6 i 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że nakładają one na organ sądowy, w ramach wykonywania kontroli zgodności z prawem środka detencyjnego, obowiązek natychmiastowego zwolnienia obywatela państwa trzeciego, który został umieszczony w ośrodku detencyjnym zgodnie z zasadami określonymi w dyrektywie powrotowej, wyłącznie na tej podstawie, że inne zatrzymanie, które zastosowano wobec tego obywatela uprzednio, oraz w sposób nieprzerwany, na podstawie rozporządzenia Dublin III, nie spełnia już przesłanek zgodności z prawem, ponieważ nie został on zwolniony natychmiast po ustaleniu, że przesłanki zastosowania tego uprzedniego środka ustały zgodnie z art. 9 ust. 3 dyrektywy w sprawie przyjmowania w związku z art. 28 ust. 4 tego rozporządzenia?

B. W przedmiocie pytania prejudycjalnego

56. Trybunał jest zatem w istocie zobowiązany do rozstrzygnięcia kwestii, czy niezgodność z prawem pierwszego środka detencyjnego ze względu na niezwolnienie w przewidzianym terminie może mieć wpływ na zgodność z prawem drugiego środka detencyjnego, w związku z czym sąd odsyłający powinien natychmiast zwolnić daną osobę.

57. Pytanie to wymaga zatem, aby Trybunał pochylił się nad trzema różnymi aspektami stosowania środków detencyjnych –, nad skutkami zakończenia stosowania środka detencyjnego i różnymi możliwościami dostępnymi organom (1); nad wymiarem czasowym obowiązku natychmiastowego zwolnienia (2), i nad dostępnymi środkami zaradczymi w celu naprawienia ewentualnej niezgodności z prawem związanej z wadliwym zastosowaniem środka detencyjnego (3).

1. W przedmiocie skutków zakończenia stosowania środka detencyjnego

58. Po pierwsze, wydaje mi się niezbędne, aby wyjaśnić, czy można zezwolić na zastosowanie środka detencyjnego na podstawie dyrektywy powrotowej w rozumieniu zatrzymanie zastosowanego na podstawie dyrektywy na podstawie dyrektywy w sprawie przyjmowania lub rozporządzenia Dublin III.

59. Odpowiedź na to pytanie jest twierdząca.

60. Przede wszystkim, przypominając o autonomicznym charakterze każdego środka detencyjnego, Trybunał uznał już w sposób wyraźny, że w sytuacji gdy środek detencyjny nie jest już uzasadniony, oprócz natychmiastowego zwolnienia organ sądowy może zarządzić środek alternatywny względem zatrzymania. A zatem, jeżeli środek detencyjny zostanie uznany za niegodny z prawem, dana osoba powinna zostać natychmiast zwolniona iw takim przypadku, sąd krajowy powinien być w stanie zastąpić własnym orzeczeniem decyzję organu administracyjnego, który zarządził środek, i orzec albo „środek alternatywny względem zatrzymania, albo zwolnienie zatrzymanej osoby”(51). Jednakże zastosowanie środka alternatywnego względem zatrzymania jest możliwe tylko wtedy, gdy powód uzasadniający zatrzymanie pozostaje w mocyi zatrzymanie nie wydaje się konieczne lub proporcjonalne z punktu widzenia tego powodu(52). Podejście taki jest również zgodne z orzecznictwem ETPC dotyczącymi stosowania art. 5 ust. 1 EKPC, w którym uznano, że dalsze zatrzymanie może rzeczywiście być uzasadnione, o ile jest ono zgodne z zasadą pewności prawa(53).

61. Podobnie Trybunał orzekł, że chociaż dyrektywa powrotowa nie ma zastosowania w trakcie trwania procedury rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, nie oznacza to, że z tego powodu ulega definitywnemu zakończeniu procedura powrotu, która może być kontynuowana w przypadku, gdy wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej zostanie oddalony. Cel tej dyrektywy, mianowicie skuteczny powrót nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, doznałby bowiem uszczerbku, gdyby państwa członkowskie nie mogły uniknąć sytuacji, w której zainteresowany, poprzez złożenie wniosku o udzielenie azylu, może uzyskać automatycznie zwolnienie(54).

62. Z kolei okoliczność, że po zakończeniu stosowania środka detencyjnego kolejny środek detencyjny w oparciu o inną podstawę może być rzeczywiście dozwolony, znajduje potwierdzenie, choć pośrednio, w pkt 14.5 „Podręcznika dotyczącego powrotów”, w którym wspomniano, że „nie wolno podważać zasady maksymalnych terminów stosowania środka detencyjnego przewidzianych w dyrektywie powrotowej poprzez niezwłoczne ponowne zastosowanie takiego środka wobec osób powracających, po ich zwolnieniu”(55).

63. Wreszcie, na zasadzie analogii, pragnę zauważyć, że w praktyce państwa członkowskie mają w rzeczywistości często do czynienia z przypadkiem, w którym obywatel państwa trzeciego, jest umieszczony w ośrodku detencyjnym na podstawie dyrektywy powrotowej, składa wniosek o udzielenie azylu, co wymaga dalszego stosowania zatrzymania, tym razem na podstawie dyrektywy w sprawie przyjmowania, w celu ustalenia okoliczności, na których opiera się wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, jeżeli istnieje ryzyko ucieczki.

2. W sprawie wymiaru czasowego obowiązku natychmiastowego zwolnienia

64. W drugiej kolejności należy zauważyć, że w swoim wniosku sąd odsyłający podnosi, iż krajowa praktyka prawna, w ramach której pozostawiając daną osobę w ośrodku detencyjnym organowi administracyjnemu przysługuje termin 48 godzin, na zastosowanie nowego środka detencyjnego na innej podstawie, po tym jak stało się pewne, że cel pierwszego środka detencyjnego nie może już zostać osiągnięty, nie wydaje się zgodna z obowiązkiem „natychmiastowego” zwolnienia.

65. W omawianym przypadku sekretarz stanu wyraźnie przyznał, że nie wykonał tego środka detencyjnego z należytą starannością ze względu na przekroczenie o jeden dzień maksymalnego 48-godzinnego terminu przed zastosowaniem drugiego środka detencyjnego i że w związku z tym pierwszy środek detencyjny stał się niezgodny z prawem ze względu na to przekroczenie terminu. Ponadto również, to właśnie na tej podstawie zaproponował on wypłatę odszkodowania w wysokości 100 EUR. Analiza ta nie jest ponadto kwestionowana przez C, który również uważa, że niezgodność z prawem trwała przez jeden dzień.

66. Jednakże dla kompletności wywodu i w zakresie, w jakim kwestia ta została podniesiona przez sąd odsyłający, uważam za użyteczne zbadanie dokładnego wymiaru obowiązku natychmiastowego zwolnienia przewidzianego we właściwych przepisach.

67. W tym względzie po pierwsze, pragnę zauważyć, że z brzmienia właściwych przepisów dotyczących osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej wynika, iż obowiązek natychmiastowego zwolnienia ciąży na organach sądowych. Artykuł 9 dyrektywy w sprawie przyjmowania, do którego odnosi się art. 28 ust. 4 rozporządzenia Dublin III, przewiduje bowiem natychmiastowe zwolnienie, „jeżeli zatrzymanie zostało w wyniku kontroli sądowej uznane za niezgodne z prawem”(56). Podobnie, co się tyczy nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, o ile dyrektywa powrotowa stanowi w art. 15 ust. 2, że środki detencyjne mogą być stosowane przez organy sądowe lub administracyjne, przewiduje że środki te podlegają przspieszonej sądowej kontroli zgodności z prawem(57). W związku z tym przepis, który wymaga, aby „dany obywatel państwa trzeciego zosta[ł] natychmiast zwolniony, jeżeli stosowanie środka detencyjnego jest niezgodne z prawem”, zakłada przeprowadzenie uprzedniej kontroli sądowej, co oznacza, że również obowiązek zwolnienia ciąży na organach sądowych. To rozumowanie dotyczy obowiązku zwolnienia, o którym mowa w ust. 4 tego samego artykułu.

68. Następnie należy stwierdzić, że ani dyrektywa powrotowa, ani dyrektywa w sprawie przyjmowania lub rozporządzenie Dublin III nie przewidują maksymalnego terminu „natychmiastowego” zwolnienia. Termin „natychmiastowy” oznacza zazwyczaj, taki, który „ma miejsce w tej samej chwili lub powinien wydarzyć się od razu po”(58). Zatem określenie terminu, nawet krótkiego, natychmiastowego zwolnienia stanowiłoby sprzeczność.

69. Wykładnia taka jest również zgodna z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który – w odniesieniu do opóźnienia w wykonaniu decyzji nakazującej zwolnienie – uznał, że jest nie do przyjęcia, aby w państwie prawnym jednostka pozostawała pozbawiona wolności pomimo istnienia orzeczenia sądowego nakazującego jej uwolnienie(59). Ten sam Trybunał uznał, że pewien czas potrzebny na wykonanie decyzji o zwolnieniu zatrzymanego jest „zrozumiały i często nieunikniony”, biorąc pod uwagę praktyczne względy funkcjonowania sądów i dopełnienia szczególnych formalności, choć organy krajowe powinny dążyć do jak największego skrócenia tego czasu(60). Urzędowe formalności związane ze zwolnienie nie mogą uzasadniać opóźnienia większego niż kilka godzin(61). Niezgodne z prawem zatrzymywanie osób, które jest już pozbawione podstawy, wskutek uchybień urzędowych w przekazywaniu dokumentów między różnymi organami państwowymi, pociąga za sobą naruszenie art. 5, nawet gdyby było krótkotrwałe(62).

70. Po drugie, należy zbadać, czy obowiązek zwolnienia może mieć zastosowanie do organów administracyjnych, które są właściwe do zarządzania środków detencyjnych (w szczególności na podstawie dyrektywy powrotowej).

W tym względzie, jeżeli organy administracyjne uznają, że konieczny jest kolejny środek detencyjny, zarówno uchylenie środka detencyjnego, jak i ponowna ocena i uzasadnienie nowego środka detencyjnego wymagają wydania różnych aktów administracyjnych, które wymagają czasu, ponieważ wiążą się nie tylko z koniecznością zastanowienia się i konsultacji wewnętrznych, ale również ze skorzystaniem z prawa do obrony danej osoby (na przykład jeżeli zatrzymanie jest zarządzane na innej podstawie). W tej kwestii prawo Unii, wykazując się pragmatycznym podejściem, nie zawiera żadnego przepisu dotyczącego tych czynności ani czasu ich trwania. Ustanowienie konkretnego terminu nie byłoby bowiem właściwe, jako że powody zarządzenia nowego środka detencyjnego mogą różnić się i uzasadniać dłuższe lub krótsze okresy. Kwestia ta została zatem pozostawiona uznaniu państw członkowskich.

71. W tym względzie należy jednak przypomnieć, że – opierając się w szczególności na motywie 17 dyrektywy powrotowej, który stanowi, że „początkowe zatrzymanie” obywateli państw trzecich podejrzanych o nielegalny pobyt w państwie członkowskim jest uregulowane w prawie krajowym – Trybunał orzekł, że dyrektywa ta nie sprzeciwia się umieszczeniu w ośrodku detencyjnym celem ustalenia, czy pobyt obywatela państwa trzeciego ma charakter legalny. W tym względzie Trybunał uznał, że naruszony zostałby cel dyrektywy powrotowej, czyli skuteczny powrót nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, gdyby państwa członkowskie nie mogły zapobiec, poprzez pozbawienie wolności, takie jak zatrzymanie, ucieczce osoby podejrzanej o nielegalny pobyt, zanim nawet zaistniałaby możliwość wyjaśnienia jej sytuacji. Tymczasem o ile właściwe organy powinny dysponować terminem, z pewnością krótkim, lecz rozsądnym w celu ustalenia tożsamości osoby kontrolowanej oraz wyszukania danych pozwalających na ustalenie, czy ta osoba jest nielegalnie przebywającym obywatelem państwa trzeciego, powinny jednak prowadzić działania przy zachowaniu staranności i bez zbędnej zwłoki zająć stanowisko w kwestii legalności pobytu danej osoby(63). Wynika z tego, analogicznie i w sposób dorozumiany, że Trybunał przyznał już organom administracyjnym państw członkowskich rozsądny termin na zastosowanie ewentualnego (kolejnego) środka detencyjnego, jeżeli istnieją powody uzasadniające taki środek i pod warunkiem że działają one szybko(64).

72. Po trzecie, mając na względzie powyższe rozważania, do sądu krajowego będzie należała ocena, w każdym konkretnym przypadku, czy w świetle średniego czasu potrzebnego na dokonanie czynności urzędowych, na które powołują się organy administracji, maksymalny termin, taki jak termin 48 godzin, stanowi rozsądny termin. Na pierwszy rzut oka w oparciu o analizę porównawczą(65) wydaje się, że tak właśnie jest. Ważne jest jednak, aby organ administracji podał powody, dla których potrzebuje 48 godzin, biorąc pod uwagę wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne każdego konkretnego przypadku. W niniejszej sprawie zatrzymanie na podstawie rozporządzenia Dublin III uzasadniało w istocie ryzyko ucieczki, tak samo następnie zastosowanie środka detencyjnego na podstawie dyrektywy powrotowej. Na taki powódzastosowania środka detencyjnego, ze względu na jego charakter, nie ma wpływu okoliczność, że dana osoba przestaje być osobą ubiegającą się o ochronę międzynarodową. Wreszcie należy podkreślić, że w oderwaniu od niniejszej sprawy, lecz w sytuacji, gdy nie ma podstaw do wydania nowego środka detencyjnego, sekretarz stanu nie tylko nie dysponuje terminem 48 godzin na zakończenie stosowania środka detencyjnego, lecz powinien to uczynić jak najszybciej,zazwyczaj, w tym samym dniu.

3. W przedmiocie prawa do odszkodowania

73. Po trzecie i ostatnie, należy wskazać, że wbrew temu, co twierdzi sąd odsyłający, w regulacjach administracyjnych, ale także w prawie Unii, gdy akt zostaje uznany za niezgodny z prawem, niekoniecznie musi to oznaczać obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego (restitutio in integrum), w tym przypadku poprzez natychmiastowe zwolnienie, umożliwiające przywrócenie danej osobie pełni praw, gdy nie jest to już materialnie możliwe. Ze względu bowiem na sam charakter rzeczy okoliczność, że osoba nie została zwolniona w przewidzianym terminie, nie może uprawniać do dodatkowych dni poza ośrodkiem detencyjnym, tym bardziej jeżeli środek detencyjny już nie trwa. Innymi słowy, nikt nie może zwrócić danej osobie dni spędzonych podczas wykonywania środka detencyjnego niezgodnego z prawem. Z tego powodu w krajowych systemach prawa karnego odszkodowanie jest zwykle przewidziane, jeżeli wobec danej osoby został zastosowany środek detencyjny i ostatecznie nie została skazana, a odszkodowanie to służy naprawieniu szkody majątkowej i krzywdy poniesionej w trakcie pozbawienia wolności. Rozwiązanie zaproponowane przez sąd odsyłający jest zatem konstrukcją czysto orzeczniczą i wynikającą z woli sądu, ale nie daje się łatwo uzasadnić prawnie(66).

74. W niniejszej sprawie rząd niderlandzki potwierdził, że w ramach postępowania, w trakcie którego sąd orzeka w przedmiocie zgodności z prawem środka detencyjnego, ale także po tym, jak środek detencyjny został już uchylony, zainteresowany może żądać odszkodowania, a sąd może nakazać sekretarzowi stanu wypłatę takiego odszkodowania, w danym wypadku, w kwocie wyższej niż odszkodowania oferowane przez administrację w oparciu o ustalony wcześniej wykaz. Wydaje mi się, że taki system może nie tylko zaradzić wszelkim niezgodnościom z prawem wynikającym z braku staranności w wykonywaniu środka detencyjnego, ale także działać odstraszająco na organy administracji.

75. Wreszcie obowiązek staranności oznacza, że administracja nie powinna systematycznie korzystać z możliwości opóźnionego zwolnienia za wypłatą odszkodowania, ponieważ art. 6 Karty ma na celu ochronę danej osoby przed arbitralnością, co oznacza w szczególności, że jest ona wolna od wszelkich działań w złej wierze złej wiary lub oszustwa przez władze oraz że istnieje związek proporcjonalności między przywołanym powodem zastosowania środka detencyjnego a pozbawieniem wolności.

VI. Wnioski

76. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytanie prejudycjalne przedstawione przez Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (sąd rejonowy w Hadze, ośrodek zamiejscowy w Roermond, Niderlandy) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:

Artykuł 15 ust. 2 akapit czwarty i ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/4/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich w związku z art. 6 i 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że:

organ sądowy, w ramach wykonywania kontroli zgodności z prawem środka detencyjnego, nie ma obowiązku natychmiastowego zwolnienia obywatela państwa trzeciego umieszczonego w ośrodku detencyjnym zgodnie z zasadami przewidzianymi w tej dyrektywie, wyłącznie na tej podstawie, że inne zatrzymanie, które zastosowano wobec tego obywatela uprzednio i w sposób nieprzerwany, na podstawie rozporządzenia (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, nie spełnia już przesłanek zgodności z prawem ponieważ obywatel ten nie został zwolniony natychmiast po ustaleniu, że przesłanki zastosowania tego uprzedniego środka ustały zgodnie z art. 9 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową w związku z art. 28 ust. 4 tego rozporządzenia.

1 Język oryginału: francuski.

i Niniejszej sprawie została nadana fikcyjna nazwa. Nie odpowiada ona rzeczywistej nazwie ani rzeczywistemu nazwisku żadnej ze stron postępowania.

2 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. 2008, L 348, s. 98, zwana dalej „dyrektywą powrotową”).

3 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (Dz.U. 2013, L 180, s. 96, zwana dalej „dyrektywą w sprawie przyjmowania”).

4 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (Dz.U. 2013, L 180, s. 31, zwane dalej „rozporządzeniem Dublin III”).

5 Zasada ta ma swoje źródło w art. 5 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”). Artykuł 6 Karty również ustanawia tę zasadę, przewidując, że „[k]ażdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego”.

6 Stb. 2000, nr 497, zmienionej z dniem 31 grudnia 2011 r. w celu transpozycji dyrektywy powrotowej do prawa niderlandzkiego.

7 W tym okresie C miał opuścić ośrodek detencyjny tylko raz, aby stawić się przed sądem odsyłającym i zostać wysłuchanym osobiście w związku z pozbawieniem go wolności, przed zastosowaniem drugiego środka detencyjnego.

8 Zobacz wyroki Raad van State [rady stanu (Niderlandy)] z dnia 6 maja 2024 r. (ECLI:NL:RVS:2024:1869), z dnia 23 grudnia 2021 r. (ECLI:NL:RVS:2021:2963) i z dnia 7 kwietnia 2021 r. (ECLI:NL:RVS:2021:705).

9 Podczas rozprawy C potwierdził, że niedochowanie staranności w odniesieniu do długości pierwszego środka detencyjnego jest jedynym zarzutem podniesionym w celu zakwestionowania zgodności z prawem drugiego środka detencyjnego.

10 Zobacz wyrok z dnia 8 listopada 2017 r. (ECLI:NL:RVS:2017:3059, pkt 3.2). Zdaniem sądu odsyłającego praktyka ta odzwierciedla treść przepisów krajowych, na które składają się art. 59, 59a, 94 i 96 ustawy o cudzoziemcach, które nie przewidują w sposób wyraźny obowiązku niezwłocznego zwolnienia danej osoby przez właściwy organ sądowy, jeżeli uzna on, że zatrzymanie jest niezgodne z prawem. Na podstawie tych przepisów organ sądowy jest zobowiązany do natychmiastowego zwolnienia osoby umieszczonej w ośrodku detencyjnym, jeżeli szczególny środek, na podstawie którego pozostaje w detencji, jest w chwili dokonywania przez sąd kontroli sądowej niezgodny z prawem.

11 W tych okolicznościach sąd ten zastanawia się, czy nie powinien zwolnić C, mimo że drugi środek detencyjny, nie jest sam w sobie niezgodny z prawem. W tym względzie zauważa on, po pierwsze, że kwestia ta wymaga ustalenia, czy przedmiotem kontroli właściwego organu sądowego jest zgodność z prawem „zatrzymania” rozumianego jako nieprzerwany okres pozbawienia wolności jako takiego, czy też, alternatywnie, organ ten powinien ograniczyć zakres dokonywanej kontroli do środków detencyjnych, które pozostają w mocy. Po drugie, prawo Unii nie przewiduje możliwości kontynuowania zatrzymania z powodów administracyjnych lub w celu przygotowania do przyjęcia kolejnej decyzji, lecz wymaga niezwłocznego zwolnienia, niezależnie od tego, w jakim momencie dokonywana jest ocena zgodności zatrzymania z prawem. Po trzecie, waga i czas trwania uchybień decyzji o zastosowaniu środka detencyjnego nie mają znaczenia dla jego oceny, ponieważ każde naruszenie prawa do wolności należy uznać za poważne. Fundamentalne znaczenie prawa do wolności zagwarantowanego w art. 6 Karty oraz zasady skutecznej ochrony sądowej ustanowionej w art. 47 tejże Karty przemawiałyby bowiem za niezwłocznym zwolnieniem C w przypadku, gdy zatrzymanie było niezgodne z prawem, nawet jeśli niezgodność ta dotyczy jedynie przeszłości. W związku z tym sąd odsyłający doszedł do wniosku, że jedynym środkiem, który może naprawić niezgodność z prawem środka detencyjnego, jest zwolnienie z zatrzymania, jako że wypłata odszkodowania w tym zakresie jest niewystarczająca.

12 Zobacz podobnie wyrok z dnia 30 listopada 2009 r., Kadzoev (C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741, pkt 45 i 47), w którym stwierdzono, że wcześniejsze lub późniejsze zatrzymanie na podstawie dyrektywy w sprawie przyjmowania nie jest uwzględniane przy obliczaniu okresu zastosowania środka detencyjnego zastosowanego na podstawie dyrektywy powrotowej. Zobacz podobnie pkt 14.4.2 zalecenia Komisji (UE) 2017/2338 z dnia 16 listopada 2017 r. ustanawiającego wspólny „Podręcznik dotyczący powrotów” przeznaczony do stosowania przez właściwe organy państw członkowskich wykonujące zadania związane z powrotami (Dz.U. 2017, L 339, s. 83, zwany dalej „podręcznikiem dotyczącym powrotów”).

13 Zobacz art. 8 ust. 1 dyrektywy w sprawie przyjmowania, a także art. 26 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013, L 180, s. 60). Zasada ta została powtórzona w art. 28 ust. 1 i motywie 20 rozporządzenia Dublin III.

14 Zobacz wyrok z dnia 14 maja 2020 r., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU i C‑925/19 PPU, zwany dalej „wyrokiem w sprawie FMS i in.”, EU:C:2020:367, pkt 250 i przytoczone tam orzecznictwo).

15 To jest: a) w celu ustalenia lub weryfikacji jego tożsamości lub obywatelstwa; b) w celu uzyskania informacji, na których opiera się wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, a których uzyskanie bez zatrzymania byłoby niemożliwe, szczególnie gdy istnieje ryzyko ucieczki wnioskodawcy; c) w związku z postępowaniem mającym na celu podjęcie decyzji w sprawie prawa wnioskodawcy do przybycia na terytorium państwa członkowskiego; d) gdy zatrzymanie to wiąże się z procedurą powrotu na podstawie dyrektywy powrotowej i ma służyć przygotowaniu powrotu lub przeprowadzeniu procesu wydalania, a dane państwo członkowskie może wykazać na podstawie obiektywnych kryteriów, w tym informacji, że wnioskodawca już uprzednio miał możliwość skorzystania z procedury azylowej, istnienie racjonalnych przesłanek, by sądzić, że wnioskodawca wystąpił o ochronę międzynarodową tylko w celu opóźnienia lub uniemożliwienia wykonania decyzji nakazującej powrót; e) jeżeli wymaga tego bezpieczeństwo narodowe lub porządek publiczny; f) zgodnie z art. 28 [rozporządzenia Dublin III].

16 Wyrok w sprawie FMS i in. (pkt 258).

17 Wyrok w sprawie FMS i in. (pkt 262). Trybunał zauważył jednak, że w przeciwieństwie do projektu dyrektywy [COM(2008) 815 final], który wyraźnie przewidywał, że decyzja o zastosowaniu środka detencyjnego powinna określać maksymalny okres zatrzymania, żaden przepis dyrektywy w sprawie przyjmowania nie ustanawia konkretnego terminu, po upływie którego państwa członkowskie są zobowiązane do zwolnienia z zatrzymania osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej.

18 Wyrok w sprawie FMS i in. (pkt 265).

19 Zobacz motyw 20 rozporządzenia Dublin III.

20 Zobacz motywy 16 i 17 dyrektywy powrotowej oraz wyroki z dnia 6 października 2022 r. w sprawie Politsei- ja Piirivalveamet (Zatrzymanie – Ryzyko popełnienia przestępstwa) (C‑241/21, zwany dalej wyrokiem w sprawie „Ryzyko popełnienia przestępstwa ”, EU:C:2022:753, pkt 30) i z dnia 27 kwietnia 2023 r., M.D.(Zakaz wjazdu do Węgier)(C‑528/21, EU:C:2023:341, pkt 72).

21 Wyrok w sprawie „Ryzyko popełnienia przestępstwa” (punkty 35 i 36).

22 Wyrok w sprawie „Ryzyko popełnienia przestępstwa” (pkt 37, 40–43).

23 Wyrok w sprawie FMS i in. (pkt 281).

24 Wyrok z dnia 21 września 2023 r., ADDE i in. (C‑143/22, EU:C:2023:689, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).

25 Zobacz również Podręcznik dotyczący powrotów, rozdział 14 (zatytułowany „Zastosowanie środka detencyjnego”) i rozdział 15 (zatytułowany „Warunki stosowania środka detencyjnego”).

26 Zobacz wyroki w sprawach „Badanie zatrzymania z urzędu” (pkt 72) i „Ryzyko popełnienia przestępstwa” (pkt 46).

27 Wyrok w sprawie „Badanie zatrzymania z urzędu” (pkt 73). W pkt 224 wyroku w sprawie FMS i in. Trybunał stwierdził rzeczywiście, że „żaden element nie pozwala uznać, że prawodawca Unii zamierzał nadać pojęciu »środka detencyjnego« w kontekście dyrektywy [powrotowej] znaczenie odmienne od tego, które nadano temu pojęciu w kontekście dyrektywy [w sprawie przyjmowania].

28 Wyrok w sprawie „Ryzyko popełnienia przestępstwa” (pkt 47–50). Zobacz podobnie także wyrok z dnia 15 marca 2017 r., Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, pkt 37–40), który odwołuje się do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej „ETPC”) z dnia 21 października 2013 r., Del Río Prada przeciwko Hiszpanii (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009). W zakresie, w jakim karta zawiera prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w EKPC, art. 52 ust. 3 karty przewiduje, że ich znaczenie i zakres są takie same jak praw przyznanych przez tę konwencję, a jednocześnie wyjaśnia, że prawo Unii może przyznawać szerszą ochronę. Dla celów wykładni art. 6 karty należy w konsekwencji uwzględnić art. 5 EKPC jako minimalny poziom ochrony. Umieszczenie obywatela państwa trzeciego, wobec którego toczy się postępowanie w sprawie powrotu, w ośrodku detencyjnym, stanowiące poważną ingerencję w jego prawo do wolności, podlega przestrzeganiu ścisłych gwarancji, którymi są: istnienie podstawy prawnej, jasność, przewidywalność, dostępność i ochrona przed arbitralnością.

29 Wyrok sprawie „Badanie zatrzymania z urzędu” (pkt 74).

30 Zobacz podobnie wyroki w sprawie „Ryzyko popełnienia przestępstwa” (pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo) oraz wyrok z dnia 10 marca 2022 r., Landkreis Gifhorn (C‑519/20, zwany dalej wyrokiem „Landkreis Gifhorn”, EU:C:2022:178, pkt 38).

31 Wyrok Landkreis Gifhorn(pkt 36).

32 Artykuł 16 ust. 1 dyrektywy powrotowej. W sprawie warunków stosowania środka detencyjnego zobacz wyroki z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie Pham (C‑474/13, EU:C:2014:2096, pkt 23), z 2 lipca 2020 r., Stadt Frankfurt am Main (C‑18/19, EU:C:2020:511, pkt 46) i Landkreis Gifhorn(pkt 32–57).

33 Zobacz podobnie wyrok z dnia 30 czerwca 2022 r. w sprawie Valstybės sienos apsaugos tarnyba i in. (C‑72/22, EU:C:2022:505, pkt 83, 86 oraz przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz również pkt 26 „Wytycznych w zakresie stosowania art. 5 Konwencji – Prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego”, zaktualizowanych w dniu 29 lutego 2024 r., Europejski Trybunał Praw Człowieka.

34 Należy zauważyć, że motyw 3 dyrektywy powrotowej odnosi się do „Dwudziestu wytycznych w sprawie powrotów przymusowych” przyjętych w dniu 4 maja 2005 r. przez Komitet Ministrów Rady Europy. Zgodnie z szóstą z tych wytycznych zatrzymanie przed wydaleniem „może być uzasadnione jedynie w ramach trwających przygotowań do wydalenia. Jeżeli przygotowania nie są prowadzone z należytą starannością, zatrzymanie przestaje być zgodne z prawem”. Europejski Trybunał Praw Człowieka przypomniał, że „jedynie prowadzenie postępowanie w sprawie wydalenia uzasadnia pozbawienie wolności na podstawie tego przepisu [art. 5 ust. 1 lit. f)]. Jeśli jednak postępowanie nie jest prowadzone z zachowaniem należytej staranności, zastosowanie środka detencyjnego przestaje być uzasadnione w kontekście art. 5 ust. 1 lit. f)” [ETPC, 15 listopada 1996 r., Chahal przeciwko Zjednoczonemu Królestwu Zobacz, w szczególności, wyrok ETPC z dnia 15 listopada 1996 r. w sprawie Saadi przeciwko Zjednoczonemu Królestwu 22414/93, § 113)]. Oznacza to, że jeżeli wydalenie osoby w rozsądnym terminie wydaje się nierealne, pozbawienie wolności przestaje być uzasadnione i osoba ta powinna zostać zwolniona [Komisarz Praw Człowieka Rady Europy, 3 marca 1978 r., Caprino przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, (CE:ECHR:1978:0303DEC000687175)].

35 Wyrok „Badanie zatrzymania z urzędu” (pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo).

36 Zobacz normy wskazane w pkt 34-37 niniejszej opinii.

37 Wyrok w sprawie „Badanie zatrzymania z urzędu” (pkt 76 i 77).

38 Wyrok „Badanie zatrzymania z urzędu” (pkt 78–80).

39 Wyrok w sprawie FMS i in. (pkt 142) i w sprawie „Badanie zatrzymania z urzędu” (pkt 81).

40 W tym względzie w wyroku z dnia 15 lutego 2016 r., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, pkt 81), Trybunał wskazał, że z orzecznictwa ETPC odnoszącego się do art. 5 ust. 1 EKPC wynika, że zastosowanie pozbawienia wolności zgodnie z celem polegającym na ochronie jednostki przed arbitralnością wymaga w szczególności, aby środek ten był pozbawiony elementów złej wiary lub wprowadzenia w błąd przez organy władzy, aby był zgodny z celem ograniczeń dopuszczonych w odpowiednim akapicie art. 5 ust. 1 EKPC oraz aby podane uzasadnienie było proporcjonalne do zastosowanego pozbawienia wolności [zobacz wyrok ETPC z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie Saadi przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, (CE:ECHR:2008:0129JUD001322903, §§ 68–74)].

41 Wyrok w sprawie FMS i in. (pkt 289).

42 Wyrok w sprawie „Badanie zatrzymania z urzędu” (pkt 82–83 i przytoczone tam orzecznictwo).

43 Artykuł 15 ust. 3 dyrektywy powrotowej i art. 9 ust. 5 dyrektywy w sprawie przyjmowania.

44 Wyrok w sprawie „Badanie zatrzymania z urzędu” (pkt 85 i 86).

45 Wyrok w sprawie „Badanie zatrzymania z urzędu” (pkt 87–89 i przytoczone tam orzecznictwo).

46 Zobacz pkt 33 i orzecznictwo przytoczone w przypisie 14 niniejszej opinii. Analiza nie może zatem wyglądać tak samo, jeżeli pierwszy środek detencyjny „stał się niezgodny z prawem” ze względu na błędną ocenę ryzyka ucieczki (w rozumieniu art. 8 ust. 3 lit. b) dyrektywy w sprawie przyjmowania), a drugi środek detencyjny również opiera się, z jednej strony, na tym samym ryzyku ucieczki (w rozumieniu art. 15 ust. 1 dyrektywy powrotowej), a z drugiej, na zupełnie innej podstawie (na przykład na przesłance ochrony bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego na podstawie art. 8 ust. 3 lit. b) dyrektywy w sprawie przyjmowania).

47 Zobacz podobnie wyrok z dnia 25 czerwca 2020 r., Ministerio Fiscal (Organ, który może otrzymać wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, pkt 96 i przytoczone tam orzecznictwo).

48 Zobacz analogicznie wyrok z dnia 21 września 2023 r., ADDE i in. (C‑143/22, E:C:2023:689, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo)].

49 Zobacz podobnie wyrok FMS i in. (pkt 208–210).

50 W tej kwestii Trybunał wyjaśnił, że decyzji nakazującej powrót nie można wydać w okresie od złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej aż do wydania w pierwszej instancji decyzji rozstrzygającej ten wniosek, a istnienie zezwolenia na pozostawanie na terytorium wyklucza nielegalność pobytu wnioskodawcy, a zatem stosowanie wobec niego dyrektywy powrotowej [zobacz wyrok z dnia 9 listopada 2023 r., Odbor azylové a migrační politiky MV (Zakres stosowania dyrektywy powrotowej) (C‑257/22, EU:C:2023:852, pkt 39–40 i przytoczone tam orzecznictwo)]. Przyjęcie środka detencyjnego zastosowanego tytułem ewentualnym z innego powodu niż powód uzasadniający pierwszy środek detencyjny byłoby również problematyczne z punktu widzenia wykonywania prawa do obrony przez wnioskodawcę, który musiałby kwestionować dwie podstawy zatrzymania – jedną z nich jako główną i drugą wskazaną tytułem ewentualnym (i spekulacyjnie).

51 Zobacz wyrok z dnia 5 czerwca 2014 r., Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, pkt 62). Wyróżnienia moje.

52 Wyrok w sprawie FMS i in. (pkt 292–293).

53 ETPC orzekł w szczególności, że praktyka polegająca przedłużaniu tymczasowego aresztowania z powodu wniesienia aktu oskarżenia można uznać za naruszenie art. 5 ust. 1 ETPC [wyrok ETPC z dnia 28 marca 2000 r., Baranowski przeciwko Polsce (CE:ECHR:2000:0328JUD002835895, §§ 50–58)]. Podobnie Trybunał ten uznał, że automatyczne przedłużanie tymczasowego aresztowania, które nie ma żadnej konkretnej podstawy prawnej, jest sprzeczne z art. 5 ust. 1 ETPC [wyrok ETPC z dnia 9 marca 2006 r., Svipsta przeciwko Łotwie (CE:ECHR:2006:0309JUD006682001, § 86)]. Uznał on natomiast, że dalsze zatrzymanie danej osoby na podstawie orzeczenia sądu orzekającego na etapie postępowania przygotowawczego nakazującego przeprowadzenie dodatkowych czynności śledczych bez formalnego orzeczenia w przedmiocie dalszego aresztowania nie stanowi naruszenia art. 5 ETPC [wyrok ETPC z dnia 8 listopada 2001 r. Laumont przeciwko Francji (CE:ECHR:2001:1108JUD004362698, § 50)]. Wreszcie brak wystarczającego uzasadnienia zastąpienia podstawy prawnej zatrzymania może prowadzić do naruszenia art. 5 ust. 1 [wyrok ETPC z dnia 1 lipca 2008 r., Calmanovici przeciwko Rumunii (CE:ECHR:2008:0701JUD004225002, § 65)].

54 Zobacz wyrok z dnia 30 maja 2013 r., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, pkt 60) i z dnia 6 grudnia 2011 r., Achughbabian(C‑329/11, EU:C:2011:807, pkt 30).

55 Umieszczone w cudzysłowie przez mnie.

56 Umieszczone w cudzysłowie przez mnie.

57 Zobacz art. 15 ust. 2 lit. a) i b) akapit trzeci dyrektywy powrotowej. W praktyce Komisja wskazała, że w przypadku, jeżeli zatrzymanie jest zarządzone przez organy administracyjne (na przykład przez policję), termin na dokonanie szybkiej kontroli sądowej wynosi od 24 do 72 godzin.

58 Zobacz definicję w słowniku Larousse, dostępnym pod następującym adresem: https://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/imm%C3 %A9diat/41685.

59 Zobacz wyrok ETPC z dnia 8 kwietnia 2004 r., Assanidzé przeciwko Gruzji (CE:ECHR:2004:0408JUD007150301, §§ 173–175). Zdaniem Trybunału „zatrzymanie osoby na czas nieokreślony i nieprzewidywalny, bez oparcia tego zatrzymania na precyzyjnym przepisie prawa lub orzeczeniu sądowym, jest niezgodne z zasadą pewności prawa, arbitralne i sprzeczne z podstawowymi elementami zasady państwa prawnego”.

60 Zobacz wyrok ETPC z dnia 4 czerwca 2015 r., Ruslan Yakovenko przeciwko Ukrainie (CE:ECHR:2015:0604JUD000542511, zwany dalej „wyrokiem Yakovenko”, § 68).

61 Zobacz wyroki Yakovenko (dotyczący opóźnienia wynoszącego 2 dni) i Quinn przeciwko Francji z dnia 22 marca 1995 r. (EC:ECHR:1995:0322JUD001858091, §§ 39–43) (opóźnienie o 11 godzin).

62 Zobacz wyrok ETPC z dnia 21 września 2021 r. Kerem Çiftçi c. Turquie (CE:ECHR:2021:0921JUD003520509, §§ 32–34) w sprawie, w której skarżący był niezgodnie z prawem pozbawiony wolności przez około półtorej godziny.

63 Wyrok z dnia 6 grudnia 2011 r., Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, pkt 31)

64 Zobacz podobnie opinia rzecznika generalnego M. Watheleta w sprawie Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:52, pkt 73).

65 Komisja na rozprawie wskazała, zasadniczo, że maksymalny okres 48 godzin wydaje się mieścić w średniej dla państw członkowskich.

66 Tytułem przykładu i analogicznie, Trybunał orzekł, że jakakolwiek nieprawidłowość w zakresie prawa do bycia wysłuchanym nie może w konsekwencji powodować każdorazowo niezgodności z prawem decyzji wydanej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ostatni akapit dyrektywy 2008/115 i nie wymaga automatycznie zwolnienia danego cudzoziemca [wyrok z dnia 10 września 2013 r., G. i R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, pkt 39 i 40)].