Wydanie tymczasowe

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MACIEJA SZPUNARA

przedstawiona w dniu 26 czerwca 2025 r.(1)

Sprawy połączone C‑364/24 i C‑393/24

Giorgio Fidenato, we własnym imieniu i jako właściciel gospodarstwa rolnego „In Trois”

przeciwko

Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste,

przy udziale:

WX, we własnym imieniu i jako właściciela gospodarstwa rolnego Li Pocis należącego do WX (C‑364/24)

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy)]

i

Giorgio Fidenato, we własnym imieniu i jako właściciel gospodarstwa rolnego „In Trois”

przeciwko

Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste (C‑393/24)

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale di Udine (sąd w Udine, Włochy)]

Odesłanie prejudycjalne – Zamierzone uwalnianie do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie – Dyrektywa 2001/18/WE – Artykuł 26c ust. 3 – Decyzja wykonawcza (UE) 2016/321 – Zakaz uprawy genetycznie zmodyfikowanej kukurydzy MON 810 we Włoszech – Ważność

I.      Wprowadzenie

1.        Wydaje się, że uprawa organizmów zmodyfikowanych genetycznie (GMO) nie znajduje szczególnego uznania w Unii Europejskiej. I tak w okresie 35 lat, który upłynął od pierwszej harmonizacji przepisów dotyczących zamierzonego uwalniania GMO do środowiska(2), dozwolono w Unii uprawę tylko jednej odmiany GMO: genetycznie zmodyfikowanej kukurydzy MON 810 (zwanej dalej „kukurydzą MON 810”)(3). Zezwolenie to spotkało się ponadto z mieszanym przyjęciem ze strony państw członkowskich. Niektóre z nich podjęły bowiem środki zmierzające do ograniczenia lub zakazania tej uprawy, sięgając po różne przepisy pierwotnego i wtórnego prawa Unii(4).

2.        W takiej sytuacji w 2015 r. prawodawca Unii postanowił dać faktycznie państwom członkowskim wolną rękę, pozwalając im na ograniczenie lub zakazanie uprawy GMO na swoich terytoriach pod jednym tylko warunkiem uzyskania na to zgody zainteresowanego podmiotu gospodarczego. Doprowadziło to do powstania w Unii systemu „uprawy GMO à la carte”(5), w ramach którego liczne państwa członkowskie(6) ograniczyły uprawę kukurydzy MON 810 lub jej zakazały na całości lub części swojego terytorium.

3.        Dziesięć lat później zwrócono się do Trybunału w niniejszych sprawach o ocenę ważności przepisów przewidujących tę „uprawę GMO à la carte” i zgodności z prawem wprowadzonego we Włoszech na podstawie tych przepisów zakazu uprawy kukurydzy MON 810.

II.    Ramy prawne

A.      Prawo Unii

1.      Dyrektywa 2001/18/WE

4.        W motywie 4 dyrektywy 2001/18(7) wskazano:

„Organizmy żywe uwolnione do środowiska naturalnego zarówno w dużej, jak i w małej liczbie, w celach doświadczalnych albo jako produkty dostępne w handlu, mogą rozmnażać się w środowisku naturalnym i przekraczać granice państwowe, tym samym wywierając wpływ na inne państwa członkowskie. Skutki takiego uwolnienia dla środowiska naturalnego mogą być nieodwracalne”.

5.        Artykuł 1 tej dyrektywy przewiduje:

„Zgodnie z zasadą ostrożności celem niniejszej dyrektywy jest zbliżenie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich oraz ochrona zdrowia ludzi i środowiska naturalnego podczas:

[…]

–        wprowadzenia do obrotu we Wspólnocie organizmów zmodyfikowanych genetycznie w charakterze lub w składzie produktów”.

6.        Artykuł 22 wspomnianej dyrektywy stanowi:

„Bez uszczerbku dla przepisów art. 23 państwa członkowskie nie mogą zakazywać, ograniczać ani utrudniać wprowadzenia do obrotu GMO w charakterze lub w składzie produktów, które są zgodne do wymagań ustanowionych [z wymogami ustanowionymi] w niniejszej dyrektywie”.

7.        Artykuł 33 tej dyrektywy, zatytułowany „Kary”, stanowi:

„Państwa członkowskie ustalają kary nakładane za nieprzestrzeganie przepisów krajowych przyjętych zgodnie z niniejszą dyrektywą. Kary te będą skuteczne, adekwatne do czynu i odstraszające”.

8.        Dyrektywa 2001/82 została zmieniona w szczególności dyrektywą (UE) 2015/412(8).

9.        W motywach 5–8 dyrektywy 2015/412 wskazano:

„(5)      Po zatwierdzeniu GMO przeznaczonych do uprawy zgodnie z unijnymi ramami prawnymi dotyczącymi GMO oraz spełnieniu przez nie, odnośnie do odmiany, która ma zostać wprowadzona do obrotu, wymogów prawa unijnego w zakresie obrotu nasionami i materiałem rozmnożeniowym roślin, państwa członkowskie nie mogą na swoim terytorium zakazać, ograniczyć lub utrudniać swobodnego obrotu nimi, o ile nie mają zastosowania warunki określone w prawie unijnym.

(6)      Doświadczenie pokazało, że uprawa GMO jest kwestią, która jest rozpatrywana bardziej szczegółowo na poziomie państw członkowskich. W celu ochrony rynku wewnętrznego kwestie związane z wprowadzaniem do obrotu i przywozem GMO powinny być nadal regulowane na szczeblu Unii. Kwestia uprawy może jednak w pewnych przypadkach wymagać większej elastyczności, gdyż ma ona wyraźny wymiar krajowy, regionalny i lokalny ze względu na związki z użytkowaniem gruntów, lokalnymi strukturami rolniczymi oraz ochroną lub utrzymaniem siedlisk, ekosystemów i krajobrazów. Zgodnie z art. 2 ust. 2 [TFUE] państwa członkowskie mają możliwość przyjmowania wiążących aktów prawnych ograniczających uprawę lub zakazujących uprawy GMO na swoim terytorium po zatwierdzeniu wprowadzenia takich GMO do obrotu w Unii. Jednak elastyczność ta nie powinna negatywnie wpływać na wspólną procedurę zatwierdzania, a zwłaszcza na proces oceny […].

(7)      W przeszłości w celu ograniczenia lub zakazania uprawy GMO niektóre państwa członkowskie zastosowały klauzule ochronne i środki nadzwyczajne zgodnie z art. 23 [dyrektywy 2001/18] oraz z art. 34 rozporządzenia (WE) nr 1829/2003[(9)] – w zależności od przypadku – w wyniku uzyskania po wydaniu zezwolenia nowych lub dodatkowych informacji mających wpływ na ocenę ryzyka dla środowiska lub w wyniku ponownej oceny posiadanych wcześniej informacji. Inne państwa członkowskie zastosowały procedurę notyfikacji określoną w art. 114 ust. 5 i 6 TFUE, która wymaga przedstawienia nowych dowodów naukowych dotyczących ochrony środowiska lub środowiska pracy. Ponadto proces decyzyjny okazał się szczególnie trudny w odniesieniu do uprawy GMO ze względu na obawy o charakterze narodowym, związane nie tylko z bezpieczeństwem GMO dla zdrowia lub dla środowiska.

(8)      W tym kontekście wydaje się właściwe przyznanie państwom członkowskim, zgodnie z zasadą pomocniczości, większej swobody decydowania, czy chcą one uprawiać GMO na swoim terytorium, bez zmieniania procedury oceny ryzyka przewidzianej w unijnym systemie zatwierdzania GMO zarówno w trakcie, jak i po zakończeniu procedury zatwierdzania, i niezależnie od środków, do wprowadzenia których państwa członkowskie prowadzące uprawy GMO są upoważnione lub zobowiązane przez zastosowanie [dyrektywy 2001/18] w celu zapobieżenia niezamierzonemu występowaniu GMO w innych produktach. Przyznanie państwom członkowskim takich możliwości może poprawić proces zatwierdzania GMO, a zarazem zagwarantować swobodę wyboru konsumentom, rolnikom i podmiotom gospodarczym, zapewniając jednocześnie zainteresowanym stronom większą przejrzystość w odniesieniu do uprawy GMO w Unii. Niniejsza dyrektywa powinna ułatwić zatem sprawne funkcjonowanie rynku wewnętrznego”.

10.      Artykułem 1 pkt 2 tej dyrektywy dodano do dyrektywy 2001/18 art. 26b i 26c (zwane dalej „spornymi przepisami”).

11.      Dyrektywa 2001/18 zmieniona dyrektywą 2015/412 (zwana dalej „dyrektywą 2001/18”) przewiduje w ust. 1–3 i 8 artykułu 26b, zatytułowanego „Uprawa”:

„1.      W czasie procedury zatwierdzania danego GMO lub podczas odnawiania zezwolenia państwo członkowskie może wystąpić z wnioskiem o dostosowanie zakresu geograficznego pisemnego zezwolenia lub decyzji o zezwoleniu, by wykluczyć z uprawy całość lub część terytorium tego państwa członkowskiego. Wniosek ten musi zostać przekazany Komisji […]. Komisja niezwłocznie przedkłada wniosek państwa członkowskiego zgłaszającemu/wnioskodawcy oraz pozostałym państwom członkowskim […].

2.      W ciągu 30 dni od przedłożenia wniosku przez Komisję zgłaszający/wnioskodawca może dostosować lub potwierdzić zakres geograficzny swojego wstępnego zgłoszenia/wniosku.

W przypadku braku potwierdzenia dostosowanie zakresu geograficznego zgłoszenia/wniosku zostaje uwzględnione […].

[…]

3.      Jeżeli nie złożono wniosku zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu lub w przypadku gdy zgłaszający/wnioskodawca potwierdził zakres geograficzny swojego wstępnego zgłoszenia/wniosku, dane państwo członkowskie może przyjmować środki ograniczające uprawę lub zakazujące na całym lub na części swojego terytorium uprawy danego GMO lub grup GMO określonych rodzajem albo cechą uprawy już zatwierdzonych zgodnie z częścią C niniejszej dyrektywy lub zgodnie z [rozporządzeniem nr 1829/2003], pod warunkiem że te środki są zgodne z prawem unijnym, uzasadnione, proporcjonalne i niedyskryminacyjne oraz że mają ponadto istotne podstawy, takie jak związane z:

a)      celami polityki ochrony środowiska;

b)      zagospodarowaniem przestrzennym w miastach i na obszarach wiejskich;

c)      użytkowaniem gruntów;

d)      skutkami społeczno‑gospodarczymi;

e)      unikaniem obecności GMO w innych produktach, bez uszczerbku dla art. 26a;

f)      celami polityki rolnej;

g)      polityką publiczną.

[…]

8.      Środki przyjęte na mocy niniejszego artykułu nie mogą mieć wpływu na swobodny obrót zatwierdzonymi organizmami GMO w charakterze lub w składzie produktów”.

12.      Artykuł 26c tej dyrektywy, zatytułowany „Środki przejściowe” stanowi:

„1.      Od dnia 2 kwietnia 2015 r. do dnia 3 października 2015 r. państwo członkowskie może wystąpić z wnioskiem o dostosowanie zakresu geograficznego danego zgłoszenia/wniosku złożonego lub zezwolenia przyznanego na podstawie niniejszej dyrektywy lub [rozporządzenia nr 1829/2003] przed dniem 2 kwietnia 2015 r. Komisja niezwłocznie przedkłada wniosek państwa członkowskiego zgłaszającemu/wnioskodawcy, jak również pozostałym państwom członkowskim.

2.      W przypadku gdy zgłoszenie/wniosek jest w trakcie rozpatrywania, a zgłaszający/wnioskodawca nie potwierdził zakresu geograficznego swojego wstępnego zgłoszenia/wniosku w terminie 30 dni od przekazania mu wniosku, o którym mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, zakres geograficzny tego zgłoszenia/wniosku zostaje odpowiednio zmieniony […].

3.      W przypadku gdy już udzielono zezwolenia, a posiadacz zezwolenia nie potwierdził jego zakresu geograficznego w terminie 30 dni od dnia przekazania mu wniosku, o którym mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, zezwolenie zostaje odpowiednio zmienione. W odniesieniu do pisemnego zezwolenia wydanego na podstawie niniejszej dyrektywy właściwy organ dokonuje stosownej zmiany zakresu geograficznego zezwolenia i informuje o tym fakcie Komisję, państwa członkowskie i posiadacza zezwolenia po dokonaniu zmiany. W przypadku zezwolenia na mocy [rozporządzenia nr 1829/2003] Komisja wprowadza stosowne zmiany w decyzji o zezwoleniu bez stosowania procedury określonej w art. 35 ust. 2 tego rozporządzenia. Komisja informuje odpowiednio państwa członkowskie i posiadacza zezwolenia.

4.      Jeżeli nie złożono wniosku zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu lub jeżeli zgłaszający/wnioskodawca lub, w zależności od przypadku, posiadacz zezwolenia potwierdził zakres geograficzny swojego wstępnego wniosku lub, w zależności od przypadku, uzyskanego zezwolenia, stosuje się odpowiednio art. 26b ust. 3–8.

5.      Niniejszy artykuł pozostaje bez uszczerbku dla uprawy zatwierdzonych nasion i roślinnego materiału rozmnożeniowego GMO, nasadzonych zgodnie z prawem przed wprowadzeniem ograniczenia lub zakazu ich uprawy w danym państwie członkowskim.

6.      Środki przyjęte na mocy niniejszego artykułu nie mogą mieć wpływu na swobodny obrót zatwierdzonymi organizmami GMO w charakterze lub składzie produktów”.

2.      Decyzja wykonawcza (UE) 2016/321

13.      Decyzja wykonawcza (UE) 2016/321(10) wydana na podstawie art. 26c ust. 3 dyrektywy 2001/18 stanowi w art. 1, że „[u]prawa genetycznie zmodyfikowanej [kukurydzy MON 810] jest zakazana na terytoriach wymienionych w załączniku do [tej] decyzji”.

14.      Wśród terytoriów wymienionych w załączniku do tej decyzji wykonawczej znajduje się w pkt 8 terytorium Włoch.

3.      Rozporządzenie nr 1829/2003

15.      Rozporządzenie nr 1829/2003 uzupełnia ramy prawne mające zastosowanie do GMO, które mają być wykorzystane do uprawy w Unii jako nasiona lub inny materiał rozmnożeniowy roślin. Zgodnie z art. 1 lit. a) tego rozporządzenia jego celem jest „ustanowienie podstawy zapewniania wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzkiego, zdrowia i dobrego stanu zwierząt, środowiska naturalnego i interesów konsumenta w związku z genetycznie zmodyfikowaną żywnością i paszą przy jednoczesnym zapewnieniu skutecznego funkcjonowania rynku wewnętrznego”.

16.      Artykuł 34 tego rozporządzenia przewiduje podjęcie środków nadzwyczajnych „[j]eżeli jest oczywiste, że produkty zatwierdzone [wspomnianym rozporządzeniem] lub [z nim] zgodne […] najprawdopodobniej niosą ze sobą istotne ryzyko dla zdrowia ludzi, zwierząt lub środowiska naturalnego lub jeżeli w świetle opinii [Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA)] [...] pojawia się pilna potrzeba zawieszenia lub zmiany zezwolenia”.

B.      Prawo włoskie

17.      Artykuł 35 bis decreto legislativo (dekretu ustawodawczego) n. 224 – Attuazione della direttiva 2001/18/CE concernente l’emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati (dekretu ustawodawczego nr 224 dotyczącego transpozycji dyrektywy 2001/18 w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie) z dnia 8 lipca 2003 r.(11), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanego dalej „dekretem ustawodawczym nr 224/2003”), zatytułowany „Kary dotyczące tytułu III bis”, przewiduje w ust. 1–3:

„1.      Z wyjątkiem przypadków, w których czyn stanowi przestępstwo, administracyjnej karze pieniężnej w wysokości od 25 000 EUR do 75 000 EUR podlega ten, kto narusza:

a)      zakazy uprawy wprowadzone poprzez dostosowanie zakresu geograficznego ustanowionego, w przewidzianych przypadkach, na podstawie jednego z następujących środków:

1)      zezwolenia wydanego przez Komisję Europejską zgodnie z art. 7 i 19 [rozporządzenia nr 1829/2003];

2)      zezwolenia wydanego przez właściwy organ krajowy państwa członkowskiego zgodnie z art. 15, 17 i 18 [dyrektywy 2001/18];

3)      zezwolenia wydanego przez właściwy organ krajowy, o którym mowa w art. 2 ust. 1, zgodnie z art. 18 ust. 1, oraz, jeżeli spełnione są ku temu przesłanki, decyzji wydanej przez ten organ zgodnie z art. 18 ust. 3;

b)      zakazy uprawy przyjęte zgodnie z art. 26c ust. 6;

c)      tymczasowe zakazy sadzenia danego GMO lub danych GMO przewidziane w art. 26c ust. 5 lit. b) i art. 26e ust. 3.

2.      Na sprawcę naruszenia nakłada się w drodze nakazu dodatkową karę administracyjną w postaci zawieszenia na okres do sześciu miesięcy uprawnienia do uprawy GMO przyznanego na podstawie decyzji dotyczących wprowadzania do obrotu.

3.      Osoba naruszająca zakazy, o których mowa w ust. 1, jest zobowiązana do zniszczenia bezprawnie zasadzonych upraw GMO oraz do przywrócenia stanu poprzedniego terenu na własny koszt, solidarnie z właścicielem i osobami, którym przysługują prawa rzeczowe lub osobiste do korzystania z danego obszaru i którym można przypisać to naruszenie umyślne lub nieumyślne na podstawie ustaleń dokonanych przez podmioty odpowiedzialne za kontrolę w ramach postępowania spornego z udziałem podmiotów, których to dotyczy. Organ, o którym mowa w ust. 4, przyjmuje w drodze zarządzenia niezbędne w tym celu działania i określa termin, w którym mają one zostać wykonane, po czym przystępuje do ich wykonania na koszt podmiotów zobowiązanych i do odzyskania wypłaconych kwot”.

III. Postępowania główne, pytania prejudycjalne oraz postępowanie przed Trybunałem

A.      Sprawa C‑364/24

18.      Skarżący w postępowaniu głównym, G. Fidenato, jest właścicielem gospodarstwa rolnego „In Trois” z siedzibą w Arbie (prowincja Pordenone, Włochy). W 2021 r., lekceważąc obowiązujący we Włoszech zakaz, zaczął on uprawiać na niektórych ze swoich gruntów kukurydzę MON 810.

19.      W dniu 8 września 2021 r. przeprowadzono kontrolę na odnośnych gruntach i pobrano próbki. W zarządzeniu nr 511800 z dnia 14 października 2021 r., Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali (ministerstwo ds. polityki rolnej, żywnościowej i leśnej) stwierdziło, że analiza tych próbek wykazała występowanie GMO, i zobowiązało skarżącego w postępowaniu głównym na podstawie art. 35 bis dekretu ustawodawczego nr 224/2003 do dokonania zniszczenia poprzez rozdrobnienie i przyoranie upraw GMO bezprawnie zasadzonych na odnośnych gruntach i do przywrócenia stanu poprzedniego terenu na własny koszt w terminie 5 dni. W dniu 19 października 2021 r. pracownicy Forestale (państwowej straży leśnej), stwierdziwszy, że skarżący w postępowaniu głównym nie zastosował się do nakazu, dokonali zniszczenia roślin kukurydzy MON 810.

20.      Skarżący w postępowaniu głównym zaskarżył powyższą decyzję do Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia (regionalnego sądu administracyjnego dla Friuli‑Wenecji Julijskiej, Włochy), podnosząc, że decyzja ta została wydana na podstawie uregulowań niezgodnych z prawem pierwotnym Unii i z unijnym porządkiem prawnym. Sąd ten oddalił skargę.

21.      Skarżący w postępowaniu głównym wniósł do Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy), będącej sądem odsyłającym, środek odwoławczy, w którym utrzymuje w istocie, że dyrektywa 2001/18 jest nieważna w zakresie, w jakim zezwala ona państwu członkowskiemu na wprowadzenie zakazu uprawy zatwierdzonego GMO, w danym przypadku kukurydzy MON 810, na podstawie prostego i nieuzasadnionego wniosku skierowanego do posiadacza zezwolenia. Twierdzi on również, że zakaz ten stanowi nieproporcjonalne ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej.

22.      W tym względzie sąd odsyłający ma wątpliwości, czy przewidziana w spornych przepisach możliwość zakazania przez państwa członkowskie uprawy GMO na ich terytorium, w sytuacji gdy podstawą tego zakazu nie są względy odnoszące się do zdrowia lub środowiska, jest zgodna z prawem pierwotnym Unii, w szczególności z podstawowymi swobodami rynku wewnętrznego, wolnością prowadzenia działalności gospodarczej i bardziej ogólnie z zasadą proporcjonalności. Sąd ten zauważył, że ewentualna nieważność spornych przepisów mogłaby mieć wpływ na ważność decyzji wykonawczej 2016/321.

23.      W tych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1)      Czy [sporne przepisy] są zgodne z art. 34 [rozporządzenia nr 1829/2003], art. 3 TUE, art. 2, 3, 26, 34, 35 i 36 TFUE oraz art. 16 i 52 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej?

2)      W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na poprzednie pytanie: czy sąd odsyłający może odstąpić od zastosowania [decyzji wykonawczej 2016/321] przyjętej na podstawie art. 26c [dyrektywy 2001/18] lub uznać ją za nieskuteczną ze względu na stwierdzoną niezgodność tego przepisu z normami wyższego rzędu [traktatów UE i FUE]?”.

B.      Sprawa C‑393/24

24.      W ramach odrębnego postępowania właściwy włoski organ administracyjny(12) w drodze nakazu z dnia 19 czerwca 2023 r. nałożył na skarżącego w postępowaniu głównym, G. Fidenato, na podstawie art. 35 bis ust. 1 lit. a) dekretu ustawodawczego nr 224/2003 grzywnę administracyjną w kwocie 50 000 EUR za naruszenie przez niego zakazu uprawy we Włoszech kukurydzy MON 810.

25.      W drodze środka odwoławczego z dnia 18 lipca 2023 r. skarżący w postępowaniu głównym wniósł sprzeciw od powyższego nakazu do Tribunale di Udine (sądu w Udine, Włochy), będącego sądem odsyłającym, który jest właściwy do rozpatrzenia środka odwoławczego dotyczącego kwoty 25 000 EUR odpowiadającej nałożonej na skarżącego w postępowaniu głównym kary za wysiew GMO w prowincji Udine.

26.      Ów sąd ma wątpliwości w szczególności co do ważności dyrektywy 2001/18 i decyzji wykonawczej 2016/321 w świetle podstawowych zasad traktatów UE i FUE. Sąd ten dąży do ustalenia w tym względzie, czy zakaz stosowania zatwierdzonego materiału siewnego jest zgodny z rynkiem wewnętrznym, czy stanowi on środek o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi oraz czy środek ten jest zgodny z art. 36 TFUE. Zastanawia się on również nad ważnością spornych przepisów w świetle art. 16, 18, 21 i 52 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) oraz umów międzynarodowych zawartych przez Unię.

27.      W tych właśnie okolicznościach Tribunale di Udine (sąd w Udine) postanowił zawiesić postępowanie i przedłożyć Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:

„1)      Czy [sporne przepisy] oraz [decyzja wykonawcza 2016/321] są zgodne z zasadą niedyskryminacji między produktami krajowymi i produktami innymi niż krajowe, zasadą proporcjonalności oraz art. 34, 36 a także z art. 216 ust. 2 TFUE?

2)      Czy [sporne przepisy] oraz [decyzja wykonawcza 2016/321] są zgodne z art. 16 i 52 [Karty]?

3)      Czy [sporne przepisy] oraz [decyzja wykonawcza 2016/321] są zgodne z art. 18 TFUE i art. 21 Karty, zważywszy, że zasada niedyskryminacji jest filarem Unii Europejskiej?

W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej:

[…]

4)      Czy [decyzję wykonawczą 2016/321] należy interpretować w ten sposób, że wnioski o ograniczenie prawa do uprawy materiału siewnego [kukurydzy MON 810] są dopuszczalne i zgodne [z traktatami UE i FUE] jedynie ze względów wskazanych w art. 26b akapit trzeci lit. a)–g) [dyrektywy 2001/18], czy też są one dopuszczalne, na podstawie przepisów przejściowych przewidzianych w art. 26c [tej dyrektywy], również z innych względów, w tym ze względów o charakterze gospodarczym, nawet jeśli względy te różnią się od siebie w poszczególnych państwach?

[…]

5)      […] Czy w związku z powyższym [decyzja wykonawcza 2016/321] jest ważna w świetle całości przepisów regulujących GMO na jednolitym rynku europejskim i czy nie stoi ona na przeszkodzie przepisom krajowym przewidującym kary za nieprzestrzeganie zawartego w niej zakazu?”.

28.      Sprawy C‑364/24 i C‑393/24 zostały połączone do łącznego rozpoznania w ramach pisemnego i ustnego etapu postępowania, jak również do wydania wyroku. Skarżący w postępowaniu głównym, rządy włoski, grecki, francuski, luksemburski, węgierski i polski, a także Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej oraz Komisja Europejska przedstawili uwagi na piśmie. Nie przeprowadzono rozprawy.

IV.    Analiza

29.      Sądy odsyłające zwracają się do Trybunału w istocie, po pierwsze, o rozstrzygnięcie kwestii ważności spornych przepisów i decyzji wykonawczej 2016/321(13), a po drugie, o dokonanie wykładni tej decyzji wykonawczej(14).

30.      Podzielę moją ocenę na trzy części. Po przedstawieniu kilku uwag wstępnych odnoszących się do zakazu uprawy GMO na podstawie spornych przepisów i decyzji wykonawczej 2016/321 zbadam kwestię dopuszczalności pytań prejudycjalnych, po czym dokonam analizy wszystkich wspólnych pytań przedłożonych przez sądy odsyłające dotyczących ważności spornych przepisów i decyzji wykonawczej 2016/321 oraz dwóch pytań, postawionych w sprawie C‑393/24, dotyczących wykładni tej decyzji.

A.      Uwagi wstępne w przedmiocie zakazu uprawy GMO na podstawie spornych przepisów

31.      Przed przystąpieniem do analizy dopuszczalności pytań prejudycjalnych i przed ich badaniem co do istoty pragnę przedstawić kilka uwag dotyczących możliwości wprowadzenia przez państwa członkowskie zakazu(15) uprawy GMO na podstawie spornych przepisów.

32.      Dyrektywą 2015/412 dodano sporne przepisy do dyrektywy 2001/18, ze skutkiem od dnia 2 kwietnia 2015 r. Każdy z tych przepisów przewiduje mechanizm umożliwiający zakazanie uprawy danego GMO na całości lub części terytorium państwa członkowskiego. Zasadnicza różnica między tymi dwoma mechanizmami polega na tym, że stosowanie mechanizmu przewidzianego dyrektywą 2001/18 w jej art. 26b nie jest ograniczone w czasie, podczas gdy mechanizm przewidziany w jej art. 26c stanowił środek przejściowy, mający zastosowanie jedynie przez sześć miesięcy po wejściu w życie dyrektywy 2015/412. Ponadto mechanizm przewidziany w tym drugim przepisie miał zastosowanie do wszystkich zezwoleń przyznanych przed dniem 2 kwietnia 2015 r., podczas gdy mechanizm przewidziany w pierwszym z tych przepisów ma zastosowanie jedynie w toku postępowania w sprawie zatwierdzenia danego GMO lub podczas odnawiania zezwolenia.

33.      Niezależnie od powyższych różnic oba mechanizmy przewidziane w spornych przepisach są do siebie podobne i każdy z nich przewiduje w istocie możliwość zakazania przez państwo członkowskie uprawy GMO w następstwie zmiany zakresu geograficznego przedłożonego zgłoszenia lub wniosku lub też przyznanego zezwolenia. Zakaz ten może zostać wprowadzony jedno- lub dwuetapowo, w zależności od stanowiska zajętego przez zainteresowany podmiot gospodarczy (zgłaszającego lub wnioskodawcę lub też posiadacza już przyznanego zezwolenia) w odniesieniu do zażądanej przez państwo członkowskie zmiany zakresu geograficznego przedłożonego zgłoszenia lub wniosku, lub przyznanego zezwolenia. Jeżeli ów podmiot nie sprzeciwia się żądanej zmianie (nie potwierdzając zakresu geograficznego swojego zgłoszenia, pierwotnego wniosku lub zezwolenia), wejście w życie zakazu nie wymaga przyjęcia żadnych środków krajowych (etap pierwszy). Natomiast w przypadku gdy dany podmiot gospodarczy sprzeciwia się tej zmianie, a tym samym wprowadzeniu żądanego zakazu uprawy (potwierdzając zakres geograficzny swojego zgłoszenia, pierwotnego wniosku lub zezwolenia), aby wprowadzić ten zakaz zainteresowane państwo członkowskie powinno przyjąć środki krajowe spełniające warunki przewidziane w art. 26b ust. 3 dyrektywy 2001/18 (etap drugi).

34.      Pragnę podkreślić, że rozpatrywany w niniejszej sprawie zakaz uprawy kukurydzy MON 810 we Włoszech został wprowadzony zgodnie z decyzją wykonawczą Komisji przyjętą na podstawie art. 26c ust. 3 dyrektywy 2001/18, czyli po zakończeniu pierwszego etapu zastosowania mechanizmu przejściowego.

B.      W przedmiocie dopuszczalności

1.      Przestrzeganie wymogów dotyczących treści wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym

35.      Rząd grecki podnosi, że sądy odsyłające nie przedstawiają elementów określonych w art. 94 regulaminu postępowania przed Trybunałem w odniesieniu do każdego postanowienia prawa pierwotnego, którego dotyczą ich pytania. Podobnie rząd włoski utrzymuje, że pytanie pierwsze w sprawie C‑393/24 jest niedopuszczalne, ponieważ sąd odsyłający nie przedstawił konkretnie powodów, dla których powziął wątpliwości w kwestii ważności spornych przepisów.

36.      Pragnę przypomnieć, że postanowienie odsyłające musi wskazywać dokładne powody, dla których sąd krajowy żywi wątpliwości co do ważności niektórych przepisów prawa Unii, i przedstawiać przyczyny nieważności, które w związku z tym mogą być jego zdaniem uwzględnione. Tego rodzaju wymóg wynika również z art. 94 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem(16). Z powyższego wynika, po pierwsze, że w ramach odesłania prejudycjalnego Trybunał bada ważność aktu prawnego Unii lub określonych przepisów aktu w odniesieniu do podstaw nieważności wskazanych w postanowieniu odsyłającym. Po drugie, brak jakiegokolwiek wskazania dokładnych względów, w oparciu o które sąd krajowy powziął wątpliwość w przedmiocie ważności owego aktu lub tych przepisów, prowadzi do niedopuszczalności pytań dotyczących ich ważności(17).

37.      W odniesieniu do powyższej kwestii, nawet jeśli uzasadnienie niektórych pytań pozostaje dość zwięzłe, uważam, że Trybunał dysponuje co do zasady informacjami niezbędnymi do udzielenia odpowiedzi na zadane mu pytania. Rzecz się ma inaczej moim zdaniem, jedynie jeśli chodzi o pytanie pierwsze w sprawie C‑364/24 w zakresie, w jakim dotyczy ono ważności spornych przepisów w świetle art. 2 i 3 TFUE. Nawet przy uwzględnieniu, w celu określenia zakresu badania, które ma zostać przeprowadzone przez Trybunał, zarzutów podniesionych w postępowaniu głównym w tej sprawie zreferowanych w postanowieniu odsyłającym, żaden z przedstawionych argumentów nie dotyczy ważności spornych przepisów w świetle tych artykułów traktatu. W związku z tym jestem zdania, że ta część pytania pierwszego w sprawie C‑364/24 jest niedopuszczalna.

2.      Rzeczywisty lub sztuczny charakter sporów w postępowaniach głównych

38.      Parlament utrzymuje, że wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie spełniają przesłanek dopuszczalności określonych w wyroku Foglia(18). Owa instytucja uważa, że skarżący w postępowaniu głównym dążył do sztucznego stworzenia warunków, w których byłby narażony na skutki obowiązywania zakazu uprawy spornego genetycznie zmodyfikowanego materiału siewnego na terytorium Włoch, a w szczególności na otrzymanie nakazu zniszczenia tych nasion i na nałożenie grzywny przewidzianej we włoskiej ustawie.

39.      Nie podzielam opinii Parlamentu.

40.      Pragnę przypomnieć, że wyłącznie do sądu krajowego, przed którym toczy się spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za przyszły wyrok, należy, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, zarówno ocena, czy dla wydania wyroku jest mu niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak i ocena znaczenia skierowanych do Trybunału pytań. W konsekwencji jeśli postawione pytania dotyczą wykładni lub ważności przepisu prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia. Oznacza to, że pytania dotyczące prawa Unii korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy(19).

41.      Niewątpliwie prawdą jest, że należy odmówić wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym, o które wystąpił sąd krajowy na podstawie art. 267 TFUE, gdy okoliczności wskazują w sposób oczywisty, tak jak miało to miejsce w sprawie, w której zapadł powołany przez Parlament wyrok Foglia(20), że dopuszczono się nadużycia procedury ustanowionej w tym artykule i zdecydowano się na nią, aby uzyskać od Trybunału orzeczenie za pomocą sztucznego sporu(21).

42.      Jednakże aby spór można było uznać za „sztuczny”, konieczne jest, aby strony w postępowaniu głównym wcześniej porozumiały się ze sobą w kwestii doprowadzenia Trybunału do wydania orzeczenia w przedmiocie danego pytania(22). Tymczasem treść niniejszych wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie pozwala na stwierdzenie, że taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Z jednej strony bowiem nic nie wskazuje na to, aby skarżący w postępowaniu głównym działał w porozumieniu z organami administracyjnymi, a z drugiej strony organy te nałożyły na niego różne kary, których rzeczywisty charakter jest niewątpliwy. W każdym razie, do uznania sporu za „sztuczny” nie wystarczy moim zdaniem ustalenie, że jednostka, która naruszyła obowiązujące przepisy i ponosi niekorzystne i rzeczywiste konsekwencje swojego naruszenia, działała w dany sposób po to, aby doprowadzić do dokonania oceny ważności tych przepisów przez Trybunał.

43.      W tych okolicznościach nie ma podstaw do zakwalifikowania sporów w postępowaniach głównych jako „sztucznych” w rozumieniu wyroku Foglia(23), w związku z czym wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy uznać za dopuszczalne.

3.      Pytania dotyczące ważności art. 26b i art. 26c ust. 4 dyrektywy 2001/18

44.      Rząd francuski kwestionuje dopuszczalność pytania pierwszego w sprawie C‑364/24 oraz trzech pierwszych pytań w sprawie C‑393/24 w zakresie, w jakim dotyczą one ważności art. 26b i art. 26c ust. 4 dyrektywy 2001/18. Zdaniem tego rządu pytania prejudycjalne odnoszące się do owych przepisów nie mają żadnego związku z przedmiotem sporów w postępowaniach głównych i dotyczą problemu natury hipotetycznej. Twierdzi on, że zakaz uprawy kukurydzy MON 810 na terytorium Włoch, który leży u podstaw dwóch sporów w postępowaniach głównych, wynika z decyzji wykonawczej 2016/321 przyjętej na podstawie art. 26c ust. 3 dyrektywy 2001/18.

45.      W pełni zgadzam się z powyższym stanowiskiem.

46.      Z samego brzmienia art. 267 TFUE wynika bowiem, że orzeczenie w trybie prejudycjalnym musi być „niezbędne”, aby umożliwić sądowi odsyłającemu „wydanie wyroku” w zawisłej przed nim sprawie(24).

47.      W niniejszej sprawie przedmiotem sporów w postępowaniach głównych jest w istocie zgodność z prawem kar nałożonych na skarżącego w postępowaniu głównym z powodu naruszenia zakazu uprawy kukurydzy MON 810 na terytorium Włoch, wprowadzonego na mocy decyzji wykonawczej 2016/321. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 26c ust. 3 dyrektywy 2001/18. Ani art. 26b, ani art. 26c ust. 4 tej dyrektywy nie stanowią podstawy owej decyzji, a zakaz uprawy we Włoszech kukurydzy MON 810 nie został wprowadzony zgodnie z zasadami ustanowionymi w tych przepisach.

48.      W tych okolicznościach udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące ważności art. 26b i art. 26c ust. 4 dyrektywy 2001/18 oznaczałoby w oczywisty sposób przedstawienie doradczej opinii odnośnie do hipotetycznego pytania, z naruszeniem roli przyznanej Trybunałowi w ramach współpracy sądowej ustanowionej w art. 267 TFUE(25).

49.      W świetle powyższych uwag sądzę zatem, podobnie jak rząd francuski, że pytanie pierwsze w sprawie C‑364/24 oraz trzy pierwsze pytania w sprawie C‑393/24 w zakresie, w jakim dotyczą ważności art. 26b i art. 26c ust. 4 dyrektywy 2001/18, są niedopuszczalne.

4.      Wniosek dotyczący dopuszczalności

50.      Mając na względzie powyższe rozważania, jestem zdania, że pytania przedstawione przez sądy odsyłające są niedopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczą one:

–        oceny ważności art. 26b i art. 26c ust. 4 dyrektywy 2001/18;

–        oceny ważności pozostałych ustępów spornych przepisów w odniesieniu do ich ważności w świetle art. 2 i 3 TFUE.

C.      Co do istoty

1.      W przedmiocie pytań w sprawie C‑364/24 oraz trzech pierwszych pytań i części pierwszej pytania piątego w sprawie C‑393/24

51.      Pytania prejudycjalne dotyczące ważności odnoszą się, po pierwsze, do spornych przepisów, a po drugie, do decyzji wykonawczej 2016/321(26). Pragnę zauważyć, że w zakresie, w jakim podstawą owej decyzji jest art. 26c ust. 3 dyrektywy 2001/18, jej ważność zależy od ważności przepisu stanowiącego jej podstawę prawną. O ile nie można wykluczyć, że wspomniana decyzja wykonawcza jest nieważna z innych powodów, o tyle pragnę zauważyć, że ani sądy odsyłające, ani skarżący w postępowaniu głównym nie podnieśli argumentów w tym zakresie(27). Wynika z tego, że odpowiedź, jakiej należy udzielić na pytanie dotyczące ważności decyzji wykonawczej 2016/321, będzie zależała od odpowiedzi na pytanie dotyczące ważności art. 26c ust. 3 dyrektywy 2001/18.

52.      W tych okolicznościach zbadam w pierwszej kolejności ważność art. 26c dyrektywy 2001/18, w zakresie, w jakim pytania dotyczące jego ważności są dopuszczalne. W świetle argumentów przedstawionych w ramach sporów w postępowaniach głównych i niniejszych spraw badanie ważności powinno dotyczyć moim zdaniem ust. 3 tego artykułu (zwanego dalej „badanym przepisem”), który stanowi podstawę prawną decyzji wykonawczej 2016/321 i który ustanawia główną zasadę rozpatrywanego w niniejszych sprawach pierwszego etapu mechanizmu przejściowego(28). W drugiej kolejności zbadam, w jaki sposób wynik tego badania ma wpływ na odpowiedź, której należy udzielić na pytanie dotyczące ważności decyzji wykonawczej 2016/321.

a)      W przedmiocie ważności badanego przepisu

53.      Sądy odsyłające zastanawiają się nad ważnością badanego przepisu w świetle szeregu postanowień prawa pierwotnego, zasad prawa Unii i przepisu prawa wtórnego.

54.      Zbadam kolejno ważność tego przepisu w świetle: 1) całości powołanych przepisów dotyczących rynku wewnętrznego i zasady proporcjonalności, 2) zasady niedyskryminacji, 3) zasady wolności prowadzenia działalności gospodarczej, 4) umów międzynarodowych i wreszcie 5) art. 34 rozporządzenia nr 1839/2003.

1)      Ważność w świetle art. 3 TUE, art. 26, 34–36 i 114 TFUE oraz zasady proporcjonalności

55.      O ile w sprawie C‑364/24 sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o dokonanie oceny ważności badanego przepisu w świetle art. 3 TUE, o tyle z postanowienia odsyłającego i z argumentacji skarżącego w postępowaniu głównym wynika, że artykuł ten został powołany w zakresie, w jakim przewiduje on w ust. 3 ustanowienie rynku wewnętrznego. W tym kontekście wydaje mi się celowe dokonanie oceny ważności badanego przepisu w świetle ogółu powołanych przepisów i zasad dotyczących ustanowienia rynku wewnętrznego oraz zasady proporcjonalności.

i)      Podniesione argumenty

56.      Sądy odsyłające mają w istocie wątpliwości co do tego, czy obowiązujący w niektórych państwach członkowskich zakaz uprawy już wprowadzonego do obrotu genetycznie zmodyfikowanego produktu, podstawą którego to zakazu nie są względy podyktowane kwestiami ochrony zdrowia i ochrony środowiska, przyczynia się do funkcjonowania rynku wewnętrznego w rozumieniu art. 114 TFUE. W tym względzie zastanawiają się one, czy prawodawca Unii naruszył zasady dotyczące swobodnego przepływu towarów i zasadę proporcjonalności.

ii)    Ocena

57.      Prawdą jest, jak podnoszą sądy odsyłające, że badany przepis w związku z wydaną na jego podstawie decyzją wykonawczą 2016/321 doprowadził do wprowadzenia pewnych barier na rynku wewnętrznym ze względu na zakaz uprawy kukurydzy MON 810 jedynie w niektórych państwach członkowskich. W konsekwencji wprowadzony do obrotu produkt, taki jak w niniejszym przypadku materiał siewny kukurydzy MON 810 zatwierdzony do uprawy, nie może być stosowany w niektórych państwach członkowskich zgodnie z jego przeznaczeniem, co ma wpływ na jego swobodny przepływ.

58.      Swobodny przepływ towarów między państwami członkowskimi stanowi podstawową zasadę traktatu FUE, znajdującą swój wyraz w ustanowionym w art. 34 TFUE zakazie ograniczeń ilościowych w przywozie między państwami członkowskimi oraz wszelkich środków o skutku im równoważnym(29). Zakaz ten dotyczy wszelkich przepisów państw członkowskich mogących bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie, utrudniać dostęp do rynku jednego państwa członkowskiego towarom pochodzącym z innych państw członkowskich, nawet jeśli ani celem, ani skutkiem takiego środka nie jest mniej korzystne traktowanie towarów pochodzących z innych państw członkowskich(30).

59.      Tymczasem badany przepis nie jest przepisem państwa członkowskiego, lecz prawa Unii. O ile nie stoi to na przeszkodzie ocenie jego ważności w świetle postanowień prawa pierwotnego(31), o tyle należy w tym kontekście wziąć pod uwagę, że został on przyjęty na podstawie art. 114 TFUE. Artykuł ten umożliwia prawodawcy Unii podejmowanie działań dotyczących zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, które mają na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego.

60.      Pragnę zauważyć w tym względzie, że art. 114 TFUE stanowi właściwą podstawę prawną dla przyjęcia badanego przepisu. Po pierwsze, sporne przepisy zostały dodane do dyrektywy 2001/18, która została przyjęta na podstawie art. 95 WE, obecnie art. 114 TFUE. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że dyrektywa 2015/412, która uzupełniła dyrektywę 2001/18 o dwa artykuły dotyczące wyłącznie uprawy GMO, ma tę samą podstawę prawną. Po drugie, w badanym przepisie ustanowiono mechanizm wprowadzania wspólnego dla wszystkich państw członkowskich zakazu uprawy GMO, a zatem stanowi on „środek dotyczący zbliżenia” w rozumieniu art. 114 TFUE.

61.      Jak Trybunał już wielokrotnie orzekał, art. 114 TFUE upoważnia prawodawcę Unii do podjęcia działań polegających na ustanowieniu stosownych przepisów, z poszanowaniem, po pierwsze, ust. 3 tego artykułu, a po drugie, zasad prawa wymienionych w traktacie FUE lub wypracowanych w orzecznictwie, w szczególności zasady proporcjonalności(32). W związku z tym jeżeli ze stosowania tych przepisów wynikają pewne ograniczenia swobodnego przepływu towarów, należy sprawdzić, czy nie przyczyniają się one jednak do ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego w rozumieniu art. 114 TFUE.

62.      Badany przepis przewiduje mechanizm wprowadzania przez państwa członkowskie zakazu uprawy GMO. Niemniej, z uwagi na fakt, że przepis ten uzupełnia dyrektywę 2001/18, środek w nim przewidziany nie może moim zdaniem być analizowany odrębnie, a przede wszystkim bez uwzględnienia całości systemu prawnego, którego część stanowi. Biorąc pod uwagę, że badany przepis ma zastosowanie do wydanych na podstawie tej dyrektywy i rozporządzenia nr 1829/2003 zezwoleń na wprowadzenie do obrotu GMO, te dwa akty powinny zostać uwzględnione w ramach analizy badanego środka.

63.      Sporne przepisy zmieniają ramy prawne ustanowione tymi aktami w odniesieniu do uprawy GMO. Przed ich wejściem w życie ani dyrektywa 2001/18, ani rozporządzenie nr 1829/2003 nie zawierały szczególnych przepisów dotyczących uprawy. Znajdowały zatem do niej zastosowanie zasady ogólne, w szczególności art. 22 tej dyrektywy. Zgodnie z tym przepisem państwa członkowskie nie mogą zakazywać, ograniczać ani utrudniać wprowadzenia do obrotu GMO w charakterze lub w składzie produktów, które są zgodne z wymogami ustanowionymi we wspomnianej dyrektywie. Jeżeli państwa członkowskie zamierzały zakazać uprawy GMO wprowadzonych do obrotu, musiały zastosować klauzule ochronne lub środki nadzwyczajne przewidziane w art. 23 tej dyrektywy i w art. 34 rozporządzenia nr 1829/2003 lub procedurę notyfikacji przewidzianą w art. 114 ust. 5 i 6 TFUE(33).

64.      Dodanie spornych przepisów wskazuje na to, że prawodawca Unii uznał w odniesieniu do materiału siewnego GMO, iż nawet jeśli zagrożenia dla środowiska i zdrowia zostały już ocenione przy jego wprowadzeniu do obrotu, kwestia jego wykorzystania do celów uprawy wymaga przyjęcia szczególnego podejścia wykraczającego poza ramy samej oceny zagrożeń dla zdrowia i środowiska w ścisłym tego słowa znaczeniu. Wynika to z motywu 6 dyrektywy 2015/412, w którym wskazano, że uprawa GMO „ma […] wyraźny wymiar krajowy, regionalny i lokalny ze względu na związki z użytkowaniem gruntów, lokalnymi strukturami rolniczymi oraz ochroną lub utrzymaniem siedlisk, ekosystemów i krajobrazów”.

65.      W powyższym względzie wydaje mi się, że wprowadzenie przez prawodawcę Unii szczególnego systemu dotyczącego uprawy GMO nie może zostać uznane za nieuzasadnione. Należy uznać, że w porównaniu z innymi rodzajami wykorzystania towarów uprawa ma faktycznie szczególny charakter. Podczas gdy konsumpcja lub wykorzystanie niektórych produktów wprowadzonych do obrotu ma zasadniczo wpływ jedynie na ich nabywców lub użytkowników, inaczej jest w przypadku uprawy roślin. Wpływa ona bowiem nie tylko na nabywców materiału siewnego, lecz może wywołać nieodwracalne skutki dla środowiska. W szczególności uprawa GMO może mieć nieodwracalny wpływ na uprawy konwencjonalne i ekologiczne. Ten aspekt środowiskowy podkreślono w motywie 4 dyrektywy 2001/18 oraz w motywie 6 dyrektywy 2015/412.

66.      Pragnę przypomnieć w tym kontekście, że z orzecznictwa Trybunału wynika, iż w zależności od okoliczności środki przyjęte na podstawie art. 114 TFUE mogą nakładać na wszystkie państwa członkowskie obowiązek zezwalania na obrót produktami, których dotyczą, uzależnić ten obowiązek zezwolenia od spełnienia określonych warunków, a nawet zakazać czasowo lub ostatecznie sprzedaży określonego produktu lub produktów(34). Moim zdaniem dotyczy to również zakazu uprawy.

67.      O ile silny krajowy, regionalny i lokalny wymiar uprawy GMO uzasadnia wprowadzenie szczególnego systemu, o tyle logiczne jest, że decyzja dotycząca zakazu tej uprawy została powierzona państwom członkowskim, które są w stanie najlepiej ocenić, czy względy na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym uzasadniają taki zakaz. Jest to zgodne z zasadą pomocniczości wyrażoną w art. 2 ust. 2 TFUE.

68.      Powstaje jednak pytanie, czy środek polegający na umożliwieniu państwom członkowskim zakazania uprawy GMO bez konieczności uzasadnienia przez nie ich decyzji, jest odpowiedni w stosunku do celów zamierzonych przez prawodawcę Unii.

69.      W tym względzie należy stwierdzić, że problematyka uwalniania GMO do środowiska jest bardzo złożona i powoduje, jak wskazano w motywie 7 dyrektywy 2015/412, liczne obawy, związane nie tylko z bezpieczeństwem GMO dla zdrowia lub środowiska.

70.      Tymczasem, jak wynika orzecznictwa Trybunału, prawodawca Unii posiada szeroki zakres uznania w sytuacji, gdy jest zmuszony do stanowienia prawa w dziedzinie, która wymaga od niego dokonywania rozstrzygnięć o charakterze politycznym, gospodarczym i społecznym oraz przeprowadzania złożonych ocen. Jedynie w oczywisty sposób nieodpowiedni w odniesieniu do celów, jakie właściwe instytucje zamierzają osiągnąć, charakter środka podjętego w takiej dziedzinie, może mieć wpływ na jego zgodność z prawem(35).

71.      W niniejszej sprawie, zważywszy, że rozpatrywany środek nie może być analizowany odrębnie(36), przy ustalaniu celu zamierzonego przez prawodawcę Unii należy wziąć pod uwagę cały system, którego część stanowi ten środek, a mianowicie system ustanowiony dyrektywą 2001/18 i rozporządzeniem nr 1829/2003. Jak wynika z art. 1 tej dyrektywy i rozporządzenia nr 1829/2003, celem owej dyrektywy jest ochrona zdrowia ludzkiego i środowiska przed zagrożeniami wynikającymi z zamierzonego uwolnienia GMO, a celem tego rozporządzenia jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego, zdrowia i dobrostanu zwierząt, środowiska i interesów konsumentów, przy jednoczesnym zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego.

72.      Jestem zdania, że środek ustanowiony w badanym przepisie nie jest oczywiście niewłaściwy w stosunku do tych celów z następujących powodów.

73.      W pierwszej kolejności – środek ten przyczynia się do prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego w rozumieniu art. 114 TFUE. Motyw 7 dyrektywy 2015/412 wskazuje bowiem, że proces decyzyjny dotyczący uprawy GMO jest szczególnie trudny ze względu na obawy o charakterze narodowym. Moim zdaniem badany przepis może zaradzić tej sytuacji upraszczając mechanizm wprowadzenia zakazu uprawy GMO na danym terytorium i przyczyniając się tym samym do pewności prawa. Z motywu 8 tej dyrektywy wynika bowiem, że pozostawienie państwom członkowskim możliwości decydowania, czy chcą, aby na ich terytorium były uprawiane GMO, powinno usprawnić proces zatwierdzania GMO.

74.      W drugiej kolejności – w następstwie przyjęcia badanego przepisu sytuacja w Unii w zakresie uprawy GMO stała się bardziej przejrzysta zarówno dla podmiotów gospodarczych, jak i dla konsumentów. W przeszłości owe podmioty gospodarcze nie mogły bowiem wykluczyć, że pomimo zezwolenia na uprawę GMO dane państwo członkowskie, nie dysponując innymi środkami wprowadzenia zakazu tej uprawy, pomimo to zakaże jej, stosując w szczególności klauzule ochronne lub środki nadzwyczajne, niezależnie od tego, czy ich zastosowanie jest faktycznie uzasadnione. Ze względu na szczególny charakter produkcji rolnej ryzyko takiej zmiany ram prawnych było niekorzystne w szczególności dla interesów rolników. Co się tyczy konsumentów, dysponują oni obecnie bardziej przejrzystymi informacjami na temat występowania GMO w środowisku.

75.      W trzeciej kolejności pragnę przypomnieć, że badany przepis nie dotyczy swobodnego przepływu GMO wprowadzonych do obrotu w ogólności, lecz jedynie uprawy GMO. W konsekwencji zakaz tej uprawy nie narusza prawa konsumentów i podmiotów gospodarczych do przywozu produktów zawierających GMO.

76.      W czwartej kolejności – badany przepis nie przewiduje ogólnego zakazu uprawy GMO we wszystkich państwach członkowskich. Mają one ponadto możliwość zakazania tej uprawy na części swojego terytorium lub jedynie jej ograniczenia, w zależności od względów na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym uzasadniających taki zakaz.

77.      W piątej kolejności, jakkolwiek osobliwe może się to wydawać, sądzę, że środek ustanowiony w badanym przepisie nie narusza praw, jakie podmioty gospodarcze mogą wywodzić ze swobodnego przepływu towarów. Wynika to z tego, że stosowanie mechanizmu ustanowionego w badanym przepisie jest uzależnione od warunku, by posiadacz zezwolenia na wprowadzenie do obrotu nie sprzeciwiał się wprowadzeniu zakazu uprawy GMO.

78.      Z jednej strony bowiem (milcząca) zgoda posiadacza zezwolenia na wprowadzenie do obrotu GMO na wprowadzenie zakazu uprawy GMO oznacza, że ewentualne ograniczenie tej swobody wynikające z zastosowania badanego przepisu nie godzi w prawa, które wywodzi on ze swobodnego przepływu danych towarów. Volenti non fit iniuria.

79.      Z drugiej strony zakaz uprawy GMO wprowadzony na podstawie badanego przepisu dotyka jedynie, poza posiadaczem zezwolenia, rolników. Co się tyczy takiego produktu jak materiał siewny GMO pragnę jednak zauważyć, że okoliczność, iż wprowadzenie zakazu uprawy GMO na danym terytorium jest uzależnione od zgody posiadacza zezwolenia na wprowadzenie do obrotu, powoduje, że rolnicy ci nie mogą powoływać się na prawa wynikające ze swobodnego przepływu towarów wobec zakazu uprawy GMO.

80.      Wprowadzenie do obrotu GMO jest bowiem ściśle regulowane w Unii, w szczególności w dyrektywie 2001/18 i rozporządzeniu nr 1829/2003. Co do zasady wymaga ono zezwolenia przyznanego w następstwie postępowania w sprawie oceny zagrożeń wynikających z zamierzonego uwalniania GMO do środowiska i ich stosowania w żywności i paszy. Ponadto stosowanie GMO wprowadzonych do obrotu jest uzależnione od spełnienia warunków określonych w zezwoleniu na wprowadzenie do obrotu. W szczególności zgodnie z art. 19 ust. 1 tej dyrektywy produkt może być stosowany w Unii bez dodatkowego zgłoszenia tylko pod warunkiem wydania pisemnego zezwolenia na wprowadzenie do obrotu GMO w charakterze lub w składzie produktu i tylko przy ścisłym stosowaniu się do specyficznych warunków stosowania oraz środowisk lub regionów geograficznych określonych w zezwoleniu. Podobnie w art. 9 i 21 rozporządzenia nr 1829/2003 położono nacisk na obowiązek spełnienia przez posiadacza zezwolenia oraz zainteresowane strony wszelkich warunków lub ograniczeń nałożonych w danym zezwoleniu.

81.      Z powyższego wynika, że swobodny przepływ towarów takich jak materiał siewny GMO jest z góry uzależniony od uzyskania zezwolenia i ograniczony do ścisłych ram tego zezwolenia. W tym kontekście badany przepis zmienia obowiązujące ramy prawne poprzez wprowadzenie szczególnego systemu określania zakresu geograficznego zezwolenia na wprowadzenie GMO do obrotu w odniesieniu do uprawy. Zakaz uprawy GMO został bowiem wprowadzony w następstwie ograniczenia zakresu geograficznego tego zezwolenia, które to ograniczenie zostało zaakceptowane przez posiadacza zezwolenia. Ze zgody tego ostatniego do celów zakazu uprawy GMO wynika ograniczenie tego zakresu geograficznego wobec osób trzecich, w szczególności rolników. Nie mogą oni zatem rozpocząć tej uprawy na terytorium nieobjętym pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu.

82.      W szóstej kolejności, jeśli chodzi o wątpliwości sądów odsyłających dotyczące braku obowiązku uzasadnienia przez państwa członkowskie ich decyzji o zakazie uprawy GMO na ich terytorium, uważam, że brak tego obowiązku jest uzasadniony uzyskaniem zgody posiadacza zezwolenia na wprowadzenie zakazu. Jak wskazałem w poprzednim punkcie, zakaz uprawy GMO jest tylko jednym z elementów określających zakres geograficzny zezwolenia na wprowadzenie do obrotu. Zezwolenie to precyzuje zakres praw posiadacza zezwolenia. To do owego posiadacza należy nie tylko złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na wprowadzenie jego produktu do obrotu, ale także sprzeciwienie się ewentualnemu ograniczeniu terytorialnemu tego zezwolenia. Jego stanowisko w odniesieniu do tego ograniczenia jest w tym przypadku rozstrzygające: jeżeli nie sprzeciwi się on temu ograniczeniu, podawanie przez każde państwo członkowskie szczególnych powodów wprowadzenia zakazu uprawy GMO nie jest konieczne.

83.      Wreszcie, w siódmej kolejności, co się tyczy realizowanego przez dyrektywę 2001/18 i rozporządzenie nr 1829/2003 celu służącego zapewnieniu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego przed zagrożeniami wynikającymi z zamierzonego uwalniania GMO i ich stosowania w żywności i paszy, pragnę zauważyć, że dodanie badanego przepisu w niczym nie zmienia części systemu ustanowionego tymi dwoma aktami dotyczącej procedur oceny owych zagrożeń.

84.      W świetle całości powyższych rozważań, z uwagi na fakt, że środek ustanowiony w badanym przepisie nie jest oczywiście niewłaściwy w stosunku do celów zamierzonych przez prawodawcę Unii, sądzę, że badany przepis nie zawiera żadnego elementu pozwalającego uznać, iż prawodawca ten przekroczył granice określone w art. 114 TFUE. W szczególności nie wydaje się, aby mechanizm ustanowiony w badanym przepisie stanowił nieuzasadnioną przeszkodę w swobodnym przepływie towarów.

2)      Ważność w świetle art. 18 TFUE, art. 21 Karty i zasady niedyskryminacji

i)      Podniesione argumenty

85.      Sąd odsyłający w sprawie C‑393/24 powziął wątpliwość, czy istnieje forma dyskryminacji między obywatelami będącymi rolnikami z różnych państw członkowskich wynikająca z różnych wyborów dokonywanych przez państwa członkowskie przy zmianie zakresu geograficznego, co stanowiłoby naruszenie art. 18 TFUE i art. 21 Karty.

86.      Skarżący w postępowaniu głównym podnosi, że sporne przepisy wprowadzają dyskryminację zarówno między państwami członkowskimi, jak i w obrębie państwa członkowskiego, ponieważ producenci rolni, którzy zamierzają prowadzić produkcję w sposób ekologiczny lub konwencjonalny, znajdują się w korzystniejszej sytuacji niż producenci, którzy zamierzają uprawiać rośliny zmodyfikowane genetycznie.

ii)    Ocena

87.      Kwestia istnienia dyskryminacji obejmuje dwa odrębne aspekty: po pierwsze, dyskryminację między producentami rolnymi wykonującymi działalność w państwach członkowskich, które zezwalają na uprawę danego GMO, a producentami rolnymi wykonującymi działalność w państwach członkowskich, które jej zakazują, a po drugie, dyskryminację w obrębie państwa członkowskiego zakazującego uprawy GMO między producentami rolnymi, którzy chcą uprawiać rośliny zmodyfikowane genetycznie, a tymi, którzy tego nie chcą.

88.      Ponieważ pierwsza z podnoszonych form dyskryminacji dotyczy odmiennego traktowania producentów rolnych z różnych państw członkowskich, jej podstawą jest przynależność państwowa.

89.      Co się tyczy w szczególności zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, zasadę tę ustanowiono w art. 21 ust. 2 Karty, a w art. 52 ust. 2 Karty uściślono, iż prawa uznane w Karcie, które są przedmiotem postanowień traktatów, są wykonywane na warunkach i w granicach w nich określonych. Sytuacja taka występuje w wypadku tego art. 21 ust. 2, który odpowiada – jak wynika z wyjaśnień dotyczących Karty praw podstawowych(37) związanych z tym postanowieniem – art. 18 akapit pierwszy TFUE i powinien być stosowany zgodnie z nim(38).

90.      W tym względzie art. 18 TFUE, który ustanawia ogólną zasadę zakazu wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, zakazuje nie tylko dyskryminacji bezpośredniej ze względu na przynależność państwową, lecz również wszelkich pośrednich form dyskryminacji, które przez zastosowanie innych kryteriów rozróżnienia prowadzą w rzeczywistości do tego samego rezultatu(39).

91.      Bezsporne jest, że art. 18 TFUE może być stosowany samodzielnie wyłącznie w podlegających prawu Unii sytuacjach, w odniesieniu do których traktat FUE nie zawiera szczególnych postanowień o zakazie dyskryminacji(40). Ponieważ w dziedzinie swobodnego przepływu towarów zasada niedyskryminacji została wprowadzona w art. 34 i 35 TFUE(41), oceny ważności badanego przepisu należy dokonać nie w świetle art. 18 TFUE, lecz art. 34 i 35 TFUE.

92.      W tym względzie pragnę zauważyć w odniesieniu do materiału siewnego GMO przeznaczonego do uprawy, że chodzi o określony produkt konkretnego podmiotu gospodarczego, pochodzenie którego to produktu nie zostało wskazane we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Ponadto, ponieważ badany przepis nie jest samodzielnym środkiem państwa członkowskiego, lecz środkiem Unii, nie pojawia się kwestia dyskryminacji produktów zagranicznych w stosunku do produktów krajowych.

93.      W odniesieniu do dyskryminacji między producentami rolnymi pragnę przypomnieć, że zasada niedyskryminacji wyrażona w art. 18 TFUE i w art. 21 Karty wymaga, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a sytuacje odmienne nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione(42).

94.      Tymczasem z jednej strony sytuacja rolników uprawiających odmiany konwencjonalne i ekologiczne oraz sytuacja rolników pragnących rozpocząć uprawę GMO nie są porównywalne. Uprawa GMO wykazuje się bowiem specyfiką, leżącą zresztą u podstaw ustanowienia szczególnych ram prawnych jej dotyczących, które mają do niej zastosowanie.

95.      Z drugiej strony sytuacje rolników w różnych państwach członkowskich również nie są porównywalne, ponieważ produkcja rolna jest nierozerwalnie związana z miejscem produkcji i jego specyfiką. Aspekt ten został podkreślony w motywie 6 dyrektywy 2015/412 i stanowi założenie leżące u podstaw decyzji prawodawcy o przyjęciu spornych przepisów, które było już przedmiotem analizy(43).

96.      W tych okolicznościach uważam, że analiza pytań prejudycjalnych nie wykazała niczego, co mogłoby naruszać ważność badanego przepisu w świetle art. 18 TFUE i art. 21 Karty.

3)      Ważność w świetle art. 16 i 52 Karty

i)      Podniesione argumenty

97.      Sąd odsyłający w sprawie C‑364/24 powołuje się w pytaniu pierwszym na art. 16 i 52 Karty, nie przedstawiając jednak żadnego argumentu dotyczącego ważności badanego przepisu w świetle tych artykułów. Ponadto sąd odsyłający w sprawie C‑393/24 ogranicza się do stwierdzenia, że ogólne zasady prawa Unii dotyczące wolności prowadzenia działalności gospodarczej, wyrażone w art. 16 i 52 Karty, można przyjąć jako kryteria oceny ważności badanego przepisu.

98.      Co się tyczy skarżącego w postępowaniu głównym, podnosi on, że zakaz uprawy GMO stanowi naruszenie art. 16 i 52 Karty w zakresie, w jakim narusza wolność prowadzenia działalności gospodarczej przez rolników, którzy chcą uprawiać rośliny zmodyfikowane genetycznie. Nie mogą oni bowiem zaproponować konsumentom produktów oferowanych przez producentów ekologicznych prowadzących działalność na obszarach, na których uprawa GMO nie jest zakazana.

ii)    Ocena

99.      Zgodnie z art. 16 Karty uznaje się wolność prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z prawem Unii oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi. Jak wynika z wyjaśnień dotyczących Karty praw podstawowych  (44), prawo zagwarantowane w tym postanowieniu „wykonywane jest oczywiście z poszanowaniem prawa Unii i ustawodawstw krajowych. Może być przedmiotem ograniczeń przewidzianych w artykule 52 ustęp 1 Karty”.

100. Tymczasem, jak zaznaczył Trybunał, wolność prowadzenia działalności gospodarczej nie jest uprawnieniem bezwzględnym, lecz powinna być rozpatrywana w świetle jej funkcji społecznej(45). Może ona podlegać różnorodnym ingerencjom władz publicznych, które mają prawo ustanowić w interesie ogólnym ograniczenia w korzystaniu z tej wolności(46).

101. Okoliczność ta znajduje odzwierciedlenie między innymi w sposobie, w jaki należy stosować zasadę proporcjonalności na podstawie art. 52 ust. 1 Karty(47).

102. Zgodnie z tym przepisem wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności chronionych w Karcie muszą być przewidziane w ustawie i nie mogą naruszać istoty owych praw i wolności oraz – z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności – muszą one być konieczne i rzeczywiście odpowiadać celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub wynikać z potrzeby ochrony praw i wolności innych osób.

103. Ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej wynikające z rozpatrywanego w niniejszej sprawie zakazu uprawy GMO jest „przewidziane w ustawie”, a mianowicie w badanym przepisie i w decyzji wykonawczej 2016/321. Jak wskazał w szczególności rząd grecki, zakaz uprawy odmiany GMO nie stoi co do zasady na przeszkodzie wykonywaniu działalności przez zainteresowane podmioty gospodarcze, czyli zawodowych rolników, ponieważ obowiązek ten jest niezwykle ograniczony i w konsekwencji szanuje istotę wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Co się tyczy proporcjonalności tego zakazu, moja analiza przedstawiona powyżej(48) dotyczy również analizy zgodności z prawem ograniczenia swobody przedsiębiorczości.

104. W tych okolicznościach uważam, że analiza pytań prejudycjalnych nie wykazała niczego, co mogłoby naruszać ważność badanego przepisu w świetle art. 16 i art. 52 Karty.

4)      Ważność w świetle art. 216 ust. 2 TFUE

i)      Podniesione argumenty

105. Sąd odsyłający w sprawie C‑393/24 ma wątpliwości, czy zawarcie przez Unię porozumień takich jak Porozumienie ustanawiające Światową Organizację Handlu (WTO)(49) i Układ ogólny w sprawie taryf celnych i handlu z 1994 r. (GATT), który znajduje się w załączniku do porozumienia ustanawiającego WTO(50), nie jest sprzeczne z ograniczeniami stosowania produktu, który występuje tylko w niektórych państwach członkowskich, co naruszałoby rynek wewnętrzny produktów dopuszczonych do obrotu.

ii)    Ocena

106. Tytułem wstępu, jak przypominają rządy francuski i węgierski oraz Rada, z orzecznictwa Trybunału wynika, że postanowienia umowy międzynarodowej, której stroną jest Unia, mogą zostać powołane na poparcie skargi o stwierdzenie nieważności prawa wtórnego Unii lub zarzutu opartego na niezgodności z prawem takiego aktu wyłącznie pod podwójnym warunkiem, po pierwsze, że nie sprzeciwiają się temu charakter i struktura tej umowy, a po drugie, że treść tych postanowień jest bezwarunkowa i dostatecznie jasna. Jedynie w przypadku łącznego spełniania tych dwóch warunków można zatem powoływać się przed sądem Unii na te postanowienia jako na kryterium oceny zgodności z prawem aktu Unii(51). Dotyczy to również oceny ważności w kontekście postępowania prejudycjalnego.

107. Tymczasem w odniesieniu do porozumień WTO Trybunał wyjaśnił już, po pierwsze, że nie mogą one przyznawać jednostkom praw, na które mogłyby się one powoływać bezpośrednio przed sądem na podstawie prawa Unii. Po drugie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem porozumienie ustanawiające WTO oraz porozumienia zawarte w załącznikach 1–4 do tego porozumienia – z uwagi na swój charakter i strukturę – nie znajdują się co do zasady pośród przepisów, w świetle których dokonywana może być kontrola zgodności z prawem aktów instytucji unijnych(52).

108. Wyłącznie w dwóch wyjątkowych sytuacjach, które wynikają z woli samoograniczenia przez prawodawcę unijnego swobody swojego działania przy stosowaniu zasad WTO, Trybunał przyznał, że do sądu Unii należy w odpowiednim przypadku kontrola zgodności z prawem aktu Unii i aktów wydanych w celu jego wykonania w świetle porozumień WTO lub decyzji organu ds. rozstrzygania sporów WTO stwierdzającej nieprzestrzeganie tych porozumień. Chodzi, po pierwsze, o sytuację, w której Unia zamierzała wykonać szczególne zobowiązanie przyjęte w ramach porozumień WTO, a po drugie, o sytuację, w której rozpatrywany akt Unii wyraźnie odsyła do konkretnych postanowień tych porozumień(53).

109. W niniejszej sprawie, dodając sporne przepisy, prawodawca Unii nie zamierzał wykonać żadnego szczególnego zobowiązania przyjętego w ramach porozumień WTO, a ani dyrektywa 2001/18, ani dyrektywa 2015/412 nie zawierają wyraźnego odesłania do konkretnych przepisów tych porozumień.

110. Z powyższego wynika, że porozumienia WTO i art. 216 ust. 2 TFUE nie pozwalają na stwierdzenie, iż badany przepis jest nieważny.

5)      Ważność w świetle art. 34 rozporządzenia nr 1829/2003

i)      Podniesione argumenty

111. Sąd odsyłający w sprawie C‑364/24 zastanawia się, czy sporne przepisy są zgodne z art. 34 rozporządzenia nr 1829/2003. Uważa on, że rozwiązanie przyjęte w spornych przepisach budzi wątpliwości, ponieważ w istocie państwom członkowskim przyznaje się możliwość uzyskania zmiany zakresu geograficznego zezwolenia dotyczącego genetycznie zmodyfikowanego produktu bez konieczności przedstawiania jakiegokolwiek uzasadnienia lub dowodu istnienia poważnego ryzyka.

ii)    Ocena

112. Jak słusznie podnosi Komisja, ważności przepisów prawa wtórnego nie można badać w świetle przepisów o tej samej randze(54).

113. Ponadto, jak wskazuje rząd francuski, procedura ustanowiona w spornych przepisach i procedura ustanowiona w art. 34 rozporządzenia nr 1829/2003 nie wykluczają się wzajemnie i dają się pogodzić ze względu na ich odrębny przedmiot i system.

114. Badany przepis umożliwił bowiem państwom członkowskim zakazanie uprawy GMO na ich terytorium, pod warunkiem że nie sprzeciwi się temu posiadacz danego zezwolenia. Artykuł 34 rozporządzenia nr 1829/2003 przewiduje z kolei możliwość podjęcia środków nadzwyczajnych, jeżeli jest oczywiste, że produkty zatwierdzone przez to rozporządzenie lub zgodne z tym rozporządzeniem najprawdopodobniej niosą ze sobą istotne ryzyko dla zdrowia ludzkiego, zwierząt lub środowiska, lub jeżeli w świetle opinii EFSA pojawia się pilna potrzeba zawieszenia lub zmiany zezwolenia. Przepis ten może znaleźć zastosowanie do zakazu uprawy GMO w państwach członkowskich, które nie zakazały go na podstawie badanego przepisu. Zezwolenie na uprawę na danym obszarze nie wyklucza możliwości późniejszego podjęcia środków nadzwyczajnych, jeżeli spełnione są przesłanki przewidziane we wspomnianym artykule.

115. Z powyższego wynika, że art. 34 rozporządzenia nr 1829/2003 nie pozwala na stwierdzenie, że badany przepis jest nieważny.

6)      W przedmiocie ważności badanego przepisu

116. W świetle powyższego stwierdzam, że analiza pytań prejudycjalnych nie wykazała niczego, co mogłoby wpływać na ważność badanego przepisu.

b)      W przedmiocie ważności decyzji wykonawczej 2016/321

117. Jak już zauważyłem(55), po pierwsze, decyzja wykonawcza 2016/321 została przyjęta na podstawie art. 26c ust. 3 dyrektywy 2001/18, a po drugie, sądy odsyłające, skarżący w postępowaniu głównym, instytucje oraz rządy, które przedstawiły uwagi na piśmie, nie podniosły żadnego argumentu, zgodnie z którym nieważność decyzji wykonawczej 2016/321 mogłaby wynikać z innych powodów niż nieważność artykułu stanowiącego jej podstawę.

118. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę moją ocenę ważności badanego przepisu, proponuję, aby Trybunał uznał, że analiza pytań prejudycjalnych nie wykazała niczego, co mogłoby wpływać na ważność decyzji wykonawczej 2016/321.

119. Ponadto w zakresie, w jakim pytanie drugie w sprawie C‑364/24 zostało zadane na wypadek stwierdzenia przez Trybunał, że sporne przepisy są nieważne, nie ma potrzeby udzielania na nie odpowiedzi.

c)      Wniosek częściowy dotyczący ważności

120. W świetle powyższego uważam, że analiza pytań prejudycjalnych nie wykazała niczego, co mogłoby wpływać na ważność art. 26c ust. 3 dyrektywy 2001/18 oraz decyzji wykonawczej 2016/321.

2.      W przedmiocie pytania czwartego w sprawie C‑393/24

121. Pytanie czwarte w sprawie C‑393/24 dotyczy w istocie ustalenia, czy decyzję wykonawczą 2016/321 należy interpretować w ten sposób, że wprowadzenie przewidzianego w niej zakazu uprawy kukurydzy MON 810 opiera się na poważnych podstawach wskazanych w art. 26b ust. 3 lit. a)–g) dyrektywy 2001/18.

122. Jak wynika z mojej analizy ważności badanego przepisu(56), wprowadzenie zakazu uprawy GMO na podstawie tego przepisu nie jest uzależnione od przedstawienia szczególnych powodów, takich jak te, o których mowa w art. 26b ust. 3 lit. a)–g) dyrektywy 2001/18. Artykuł 26b ust. 3 tej dyrektywy nie znajduje bowiem zastosowania do zakazu uprawy wprowadzonego na podstawie jej art. 26c ust. 3.

123. W tych okolicznościach proponuję, aby na pytanie czwarte w sprawie C‑393/24 odpowiedzieć, że decyzję wykonawczą 2016/321 należy interpretować w ten sposób, iż powody wprowadzenia w niej zakazu uprawy kukurydzy MON 810 nie są określone przez art. 26b ust. 3 lit. a)–g) dyrektywy 2001/18.

3.      W przedmiocie części drugiej pytania piątego w sprawie C‑393/24

124. Część druga pytania piątego w sprawie C‑393/24 dotyczy tego, czy decyzja wykonawcza 2016/321 stoi na przeszkodzie uregulowaniom krajowym przewidującym kary za nieprzestrzeganie zawartego w niej zakazu.

125. W tym względzie art. 33 dyrektywy 2001/18 przewiduje obowiązek ustalenia przez państwa członkowskie kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia uregulowań krajowych przyjętych zgodnie z tą dyrektywą. Kary te winny być skuteczne, adekwatne do czynu i odstraszające.

126. Chociaż art. 33 dyrektywy 2001/18 dotyczy naruszenia uregulowań krajowych, podczas gdy formalnie zakaz uprawy GMO we Włoszech wynika z aktu prawa Unii, to uważam, że przepis ten znajduje zastosowanie a fortiori również do zakazu przewidzianego w decyzji wykonawczej 2016/321. Jest tak tym bardziej, że owa decyzja wykonawcza, choć jest aktem prawa Unii, opiera się na podjętych przez państwa członkowskie decyzjach o zakazie uprawy GMO na ich terytoriach.

127. W konsekwencji proponuję Trybunałowi, aby na część drugą pytania piątego w sprawie C‑393/24 odpowiedział w ten sposób, że decyzja wykonawcza 2016/321 nie stoi na przeszkodzie uregulowaniom krajowym przewidującym kary za nieprzestrzeganie zawartego w niej zakazu.

V.      Wnioski

128. W świetle wszystkich powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby na pytania prejudycjalne przedstawione przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) i Tribunale di Udine (sąd w Udine, Włochy) odpowiedział następująco:

1)      Analiza pytań prejudycjalnych nie wykazała niczego, co mogłoby wpływać na ważność art. 26c ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE z dnia 12 marca 2001 r. w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie i uchylającej dyrektywę Rady 90/220/EWG, zmienionej dyrektywą (UE) 2015/412 z dnia 11 marca 2015, ani ważność decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2016/321 z dnia 3 marca 2016 r. dostosowującej zakres geograficzny zezwolenia na uprawę zmodyfikowanej genetycznie kukurydzy (Zea mays L.) MON 810 (MON‑ØØ81Ø‑6).

2)      Decyzję wykonawczą 2016/321

należy interpretować w ten sposób, że:

powody wprowadzenia w niej zakazu uprawy genetycznie zmodyfikowanej kukurydzy (Zea mays L.) MON 810 (MON‑ ØØ81Ø‑6) nie są określone przez art. 26b ust. 3 lit. a)–g) dyrektywy 2001/18, zmienionej dyrektywą (UE) 2015/412.

3)      Decyzję wykonawczą 2016/321

należy interpretować w ten sposób, że:

nie stoi na przeszkodzie uregulowaniom krajowym przewidującym kary za nieprzestrzeganie zawartego w niej zakazu.

1      Język oryginału: francuski.

2      Dyrektywa Rady 90/220/EWG z dnia 23 kwietnia 1990 r. w sprawie świadomego uwalniania do środowiska naturalnego organizmów modyfikowanych genetycznie (Dz.U. 1990, L 117, s. 15).

3      Decyzja Komisji 98/294/WE z dnia 22 kwietnia 1998 r. dotycząca wprowadzenia do obrotu zmodyfikowanej genetycznie kukurydzy (Zea mays L. linia MON 810), w zastosowaniu dyrektywy Rady 90/220/EWG (Dz.U. 1998, L 131, s. 32).

4      Wiele środków krajowych zostało zakwestionowanych przed Trybunałem w ramach wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 8 września 2011 r., Monsanto i in. (od C‑58/10 do C‑68/10, EU:C:2011:553); z dnia 6 września 2012 r., Pioneer Hi Bred Italia (C‑36/11, EU:C:2012:534); z dnia 13 września 2017 r., Fidenato i in. (C‑111/16, EU:C:2017:676); a także z dnia 7 lipca 2022 r., PH (Regionalny zakaz uprawy GMO) (C‑24/21, EU:C:2022:526).

5      Zobacz L. Dubouis, C. Blumann, Droit matériel de l’Union européenne, LGDJ, 7^e éd., Paris, 2015, pkt 322.

6      Obecnie owych państw członkowskich jest 18. Królestwo Belgii (lecz jedynie w Walonii), Republika Bułgarii, Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec (z wyjątkiem do celów badawczych), Republika Grecka, Republika Francuska, Republika Chorwacji, Republika Włoska, Republika Cypryjska, Republika Łotewska, Republika Litewska, Wielkie Księstwo Luksemburga, Węgry, Republika Malty, Królestwo Niderlandów, Republika Austrii, Rzeczpospolita Polska i Republika Słowenii.

7      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 marca 2001 r. w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie i uchylająca dyrektywę Rady 90/220/EWG (Dz.U. 2001, L 106, s. 1).

8      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie zmiany dyrektywy 2001/18/WE w zakresie umożliwienia państwom członkowskim ograniczenia lub zakazu uprawy organizmów zmodyfikowanych genetycznie (GMO) na swoim terytorium (Dz.U. 2015, L 68, s. 1).

9      Rozporządzenie (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 września 2003 r. w sprawie genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy (Dz.U. 2003, L 268, s. 1).

10      Decyzja wykonawcza Komisji (UE) 2016/321 z dnia 3 marca 2016 r. dostosowująca zakres geograficzny zezwolenia na uprawę zmodyfikowanej genetycznie kukurydzy (Zea mays L.) MON 810 (MON‑ØØ81Ø‑6) (Dz.U. 2016, L 60, s. 90).

11      GURI nr 194 z dnia 22 sierpnia 2003 r., s. 14.

12      Dyrektor Direzione Generale per il riconoscimento degli organismi di controllo e certificazione e tutela del consumatore (dyrekcji generalnej ds. uznawania organów kontroli, certyfikujących i ochrony konsumentów, Włochy) Dipartimento dell’Ispettorato Centrale della Tutela della Qualità e Repressione Frodi dei Prodotti Agroalimentari (departamentu centralnej inspekcji ochrony jakości i zwalczania oszustw w artykułach rolno‑spożywczych, Włochy).

13      Której dotyczą wszystkie pytania w sprawie C‑364/24 oraz trzy pierwsze pytania i część pierwsza pytania piątego w sprawie C‑393/24.

14      Której dotyczą pytanie czwarte i część druga pytania piątego w sprawie C‑393/24.

15      Jak wynika z ram prawnych przedstawionych w niniejszej opinii, w spornych przepisach przewidziano nie tylko możliwość zakazania, ale również ograniczenia uprawy GMO. Biorąc pod uwagę decyzję wykonawczą 2016/321, która przewiduje zakaz uprawy kukurydzy MON 810 we Włoszech, w niniejszej opinii będę odnosił się jedynie do zakazu uprawy GMO, chyba że odniesienie do ograniczenia jest szczególnie istotne. Moje rozważania dotyczące zakazu uprawy GMO wprowadzonego na podstawie co najmniej jednego ze spornych przepisów mają jednak, mutatis mutandis, zastosowanie również do ograniczenia owej uprawy wprowadzonego na podstawie tych przepisów.

16      Wyrok z dnia 22 czerwca 2023 r., Vitol (C‑268/22, EU:C:2023:508, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo).

17      Wyrok z dnia 22 czerwca 2023 r., Vitol (C‑268/22, EU:C:2023:508, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).

18      Wyrok z dnia 11 marca 1980 r. (104/79, EU:C:1980:73).

19      Wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in. (C‑62/14, EU:C:2015:400, pkt 24, 25 i przytoczone tam orzecznictwo).

20      Wyrok z dnia 11 marca 1980 r. (104/79, EU:C:1980:73).

21      Postanowienie z dnia 17 grudnia 2019 r., Di Girolamo (C‑618/18, EU:C:2019:1090, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).

22      Zobacz podobnie wyrok z dnia 13 lipca 2000 r., Idéal tourisme (C‑36/99, EU:C:2000:405 pkt 22).

23      Wyrok z dnia 11 marca 1980 r. (104/79, EU:C:1980:73).

24      Wyrok z dnia 26 marca 2020 r., Miasto Łowicz i Prokurator Generalny (C‑558/18 i C‑563/18, EU:C:2020:234, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).

25      Zobacz podobnie wyrok z dnia 22 lutego 2022 r., Stichting Rookpreventie Jeugd i in. (C‑160/20, EU:C:2022:101, pkt 84 i przytoczone tam orzecznictwo).

26      W sprawie C‑364/24 pytanie drugie dotyczy możliwości odstąpienia od stosowania decyzji wykonawczej 2016/321 i uznania jej za „nieskuteczną”, w przypadku gdy sporne przepisy są nieważne. Pytanie to rozumiem w ten sposób, że dotyczy ono w rzeczywistości ważności decyzji wykonawczej 2016/321.

27      W sprawie C‑393/24 pytanie piąte dotyczy ważności decyzji wykonawczej 2016/321 w świetle całości przepisów regulujących GMO na „jednolitym rynku europejskim”. Tymczasem sąd odsyłający nie przedstawia żadnego argumentu, który uzasadniałby ocenę ważności tej decyzji w świetle przepisów innych niż art. 26c ust. 3 dyrektywy 2001/18, który stanowi podstawę prawną tej decyzji.

28      Zobacz pkt 33 i 34 niniejszej opinii. Pragnę zauważyć, że chociaż ustępy 1, 5 i 6 artykułu 26c dyrektywy 2001/18 uzupełniają ramy prawne pierwszego etapu mechanizmu przejściowego, to mają one również zastosowanie do jego drugiego etapu. W związku z tym ewentualna nieważność badanego przepisu nie oznaczałaby nieważności tych ustępów, które nadal miałyby zastosowanie do drugiego etapu tego mechanizmu. Ponadto o ile ust. 2 odnosi się wyłącznie do pierwszego etapu wspomnianego mechanizmu, o tyle ma on zastosowanie nie do już przyznanego zezwolenia, lecz do zgłoszeń lub wniosków w toku rozpatrywania. Nie mają one zatem znaczenia w niniejszych sprawach.

29      Wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., CDIL (C‑96/22, EU:C:2023:1025, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).

30      Wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., CDIL (C‑96/22, EU:C:2023:1025, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).

31      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 9 sierpnia 1994 r., Meyhui (C‑51/93, EU:C:1994:312, pkt 11); z dnia 12 lipca 2012 r., Association Kokopelli (C‑59/11, EU:C:2012:447, pkt 80 i przytoczone tam orzecznictwo).

32      Wyrok z dnia 22 czerwca 2017 r., E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).

33      Zobacz motyw 7 dyrektywy 2015/412.

34      Wyrok w dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).

35      Wyrok z dnia 22 czerwca 2017 r., E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).

36      Zobacz pkt 62 niniejszej opinii.

37      Dz.U. 2007, C 303, s. 17.

38      Wyrok z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności) (od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 311 i przytoczone tam orzecznictwo).

39      Wyrok z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności) (od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 312 i przytoczone tam orzecznictwo).

40      Wyrok z dnia 20 czerwca 2024 r., Faurécia (C‑420/23, EU:C:2024:534, pkt 18 i przytoczone tam orzecznictwo).

41      Wyrok z dnia 7 marca 2024 r., Fallimento Esperia i GSE (C‑558/22, EU:C:2024:209, pkt 39).

42      Wyrok z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności) (od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 308 i przytoczone tam orzecznictwo).

43      Zobacz pkt 64 i 65 niniejszej opinii.

44      Dz.U. 2007, C 303, s. 17 (Wyjaśnienie odnoszące się do artykułu 16 – Wolność prowadzenia działalności gospodarczej).

45      Wyrok z dnia 12 stycznia 2023 r., TP (Montażysta obrazu i dźwięku pracujący dla telewizji publicznej) (C‑96/21, EU:C:2023:9, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo).

46      Wyrok z dnia 22 stycznia 2013 r., Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, pkt 46).

47      Wyrok z dnia 22 stycznia 2013 r., Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, pkt 47).

48      Zobacz pkt 68–84 niniejszej opinii.

49      Porozumienie ustanawiające Światową Organizację Handlu (WTO), podpisane w Marrakeszu w dniu 15 kwietnia 1994 r. i zatwierdzone decyzją Rady 94/800/WE z dnia 22 grudnia 1994 r. dotyczącą zawarcia w imieniu Wspólnoty Europejskiej w dziedzinach wchodzących w zakres jej kompetencji porozumień będących wynikiem negocjacji wielostronnych w ramach Rundy Urugwajskiej (1986–1994) (Dz.U. 1994, L 336, s. 1).

50      Dz.U. 1994, L 336, s. 3.

51      Wyrok z dnia 28 września 2023 r., Changmao Biochemical Engineering/Komisja (C‑123/21 P, EU:C:2023:708, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo).

52      Wyrok z dnia 28 września 2023 r., Changmao Biochemical Engineering/Komisja (C‑123/21 P, EU:C:2023:708, pkt 70, 71 i przytoczone tam orzecznictwo).

53      Wyrok z dnia 28 września 2023 r., Changmao Biochemical Engineering/Komisja (C‑123/21 P, EU:C:2023:708, pkt 74, 75 i przytoczone tam orzecznictwo).

54      Wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., Niderlandy/Rada i Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, pkt 44).

55      Zobacz pkt 51 niniejszej opinii.

56      Zobacz pkt 82 niniejszej opinii.