Wydanie tymczasowe

OPINIA RZECZNICZKI GENERALNEJ

TAMARY ĆAPETY

przedstawiona w dniu 19 marca 2026 r.(1)

Sprawa C‑354/24

Elisa Eesti AS

przeciwko

Vabariigi Valitsuse julgeolekukomisjoni küberjulgeoleku nõukogu,

Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tallinna Halduskohus (sąd administracyjny w Tallinie, Estonia)]

Orzeczenie w trybie prejudycjalnym – Usługi telekomunikacyjne – Dyrektywa (UE) 2018/1972 – Artykuł 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 – Bezpieczeństwo sieci i usług – Funkcjonalność 5G – Procedura udzielania zezwoleń – Dostawcy sprzętu i oprogramowania zaklasyfikowani jako dostawcy „wysokiego ryzyka” – Zakaz korzystania ze sprzętu i oprogramowania „wysokiego ryzyka” ze względu na bezpieczeństwo narodowe – Artykuł 4 ust. 2 TUE – Artykuł 17 ust. 1 Karty – Proporcjonalność – Intensywność kontroli – Środki pozytywne w przypadku wpływu lub kontroli ze strony państwa trzeciego

I.      Wprowadzenie

1.        Jaka zależność zachodzi między środkami stosowanymi przez państwo członkowskie w celu ochrony bezpieczeństwa narodowego a prawodawstwem Unii przyjętym w celu zapewnienia funkcjonowania rynku wewnętrznego w dziedzinie sieci łączności elektronicznej i usług łączności elektronicznej?

2.        Co ważniejsze, czy tego rodzaju środki krajowe – ponieważ zastosowano je ze względów bezpieczeństwa narodowego – są wyłączone z zakresu stosowania dyrektywy (UE) 2018/1972 (Europejskiego kodeksu łączności elektronicznej, zwanego dalej „EKŁE”)(2) i czy w związku z tym są zwolnione z sądowej kontroli proporcjonalności w świetle prawa Unii?

3.        Pytania te powstają w kontekście przepisów przyjętych w Estonii w celu wprowadzenia procedury udzielania ex ante zezwoleń na potrzeby korzystania ze sprzętu i oprogramowania w dostarczaniu sieci łączności elektronicznej i świadczeniu usług łączności elektronicznej. Procedura ta pozwala właściwym organom zakazać korzystania z określonych urządzeń, jeżeli uznaje się to za zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego.

4.        Skarżąca w postępowaniu głównym, Elisa Eesti AS („skarżąca”), spółka zależna fińskiej spółki telekomunikacyjnej Elisa Oyj, jest jednym trzech dostawców krajowej sieci telefonii komórkowej i usług telefonii komórkowej w Estonii. Skierowała ona do Tallinna Halduskohus (sądu administracyjnego w Tallinie, Estonia) (sądu odsyłającego) skargę na decyzję, którą właściwe organy estońskie odmówiły udzielenia jej zezwolenia na wykorzystanie w sieci telekomunikacyjnej określonego sprzętu i oprogramowania 2G–4G i 5G. Decyzję tę podjęto między innymi ze względu na fakt, że sprzęt wyprodukowała chińska spółka telekomunikacyjna, Huawei Corporation („Huawei”), którą estońskie organy uważają za dostawcę „wysokiego ryzyka”.

II.    Okoliczności prawne i faktyczne niniejszej sprawy oraz pytania prejudycjalne

A.      Informacje kontekstowe na temat infrastruktury telekomunikacyjnej i technologii 5G

5.        Zrozumienie kontekstu niniejszej sprawy wymaga pewnego minimum wiedzy na temat infrastruktury zapewniającej funkcjonowanie technologii 5G. Od tego też zacznę.

6.        Sieć telefonii komórkowej zasadniczo składa się z dwóch części. Pierwszą i centralną częścią tej infrastruktury jest sieć rdzeniowa (core). Składa się na nią kluczowy sprzęt kontrolujący całą sieć i zaprojektowany jako główny przekaźnik łączący wszystkie punkty końcowe ruchu w sieci, agregujący i przekierowujący ruch w sieci z dużą prędkością(3). Drugą częścią tej infrastruktury jest komórkowa sieć radiowa. Na tę część składają się stacje bazowe, które wyznaczają podział większych obszarów objętych usługami na „komórki” i z którymi urządzenia komórkowe, takie jak telefony komórkowe, mogą łączyć się w sieci komórkowej danego państwa członkowskiego(4). Tę część sieci komórkowej określa się czasem mianem sieci brzegowej (edge).

7.        Technologie komunikacyjne określa się mianem „generacji”. 2G, 3G i 4G to kolejne generacje technologii nieanalogowej sieci komórkowej. Piąta generacja – 5G – ma zastąpić w przyszłości obecny standard 4G(5). Technologia 5G charakteryzuje się wysoką szybkością i pojemnością sieci oraz niższą latencją (opóźnieniem).

8.        Komisja Europejska uważa technologię 5G za ważny element budowania w Unii Europejskiej sieci o dużej szybkości i pojemności, co ma przysłużyć się gospodarce i społeczeństwu jako całości(6).

9.        Jak wynika z postanowienia odsyłającego i akt sprawy, w technologii 5G można wyróżnić architekturę 5G „non-stand alone” i „stand-alone”. 5G non-stand-alone to technologia stawiana na bazie istniejącej warstwy sieciowej infrastruktury 2G–4G(7). Łączność odbywa się zatem nadal między siecią „edge” a siecią rdzeniową. Sieci 5G stand-alone mają własną sieć radiową i w związku z tym nie są zależne od „starszej” infrastruktury 2G–4G, czyli sieci rdzeniowej. Urządzenia 5G stand-alone tworzą zatem własną, niezależną infrastrukturę sieciową bez konieczności przechodzenia przez sieć rdzeniową. Na tej podstawie mogą komunikować się ze sobą bezpośrednio bez przechodzenia przez „rdzeń” infrastruktury telekomunikacyjnej. Z uwagi na tę właściwość technologia 5G stand-alone będzie umożliwiała połączenie dużo większej liczby urządzeń niż kiedykolwiek wcześniej w ramach „internetu rzeczy”(8).

10.      Z postanowienia odsyłającego i akt sprawy wynika, że na sieć rdzeniową skarżącej składa się sprzęt i oprogramowanie pochodzące od szwedzkiej spółki Telefonaktiebolaget LM Ericsson („Ericsson”) oraz fińskiej spółki Nokia Corporation („Nokia”), a na sieć radiową składa się sprzęt i oprogramowanie pochodzące od chińskiej spółki Huawei.

11.      Niniejszy spór dotyczy wyłącznie sieci radiowej skarżącej, a więc sieci brzegowej.

B.      Okoliczności faktyczne i prawne postępowania głównego

12.      W dniu 23 marca 2022 r.(9) skarżąca złożyła wniosek do Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet (urzędu ochrony konsumentów i nadzoru technicznego, zwanego dalej „TTJA”) o wydanie zezwolenia na użytkowanie w swojej sieci brzegowej (i) obecnego tam już sprzętu i oprogramowania 2G–4G firmy Huawei oraz (ii) sprzętu i oprogramowania 5G firmy Huawei, które miały być wprowadzone od dnia 1 czerwca 2022 r. (łącznie zwanych dalej „spornym sprzętem i oprogramowaniem”).

13.      Wniosek ten złożono na podstawie elektroonilise side seadus (estońskiej ustawy o łączności elektronicznej, zwanej dalej „ESS”)(10). Sąd odsyłający wyjaśnia, że ESS między innymi transponuje przepisy EKŁE.

14.      Rozdział 8 ESS określa pewne wymogi na potrzeby świadczenia usług łączności elektronicznej w Estonii. Paragraf 87² ust. 1 ustawy wymaga, aby przedsiębiorstwa telekomunikacyjne wprowadziły odpowiednie środki techniczne i organizacyjne w celu zarządzania ryzykiem związanym z bezpieczeństwem i integralnością usług łączności i sieci łączności. Paragraf 87³ ust. 1 ESS przywiduje wymóg, aby sprzęt i oprogramowanie wykorzystywane do świadczenia usług łączności w sieci łączności nie stwarzały zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego. W związku z tym, stosownie do wymogów § 87³ ust. 6, przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma obowiązek wnioskować do TTJA o zezwolenie na wykorzystanie sprzętu lub oprogramowania w sieci łączności.

15.      Zgodnie z § 87³ ust. 2 ESS zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego określa się na podstawie wysokiego ryzyka, jakie stwarza producent lub dostawca usług konserwacji lub wsparcia (pkt 1), lub ze względu na ryzyko wynikające z charakterystyki technicznej lub konfiguracji sprzętu lub oprogramowania (pkt 2). To, czy producent lub dostawca usług konserwacji lub wsparcia jest producentem lub dostawcą wysokiego ryzyka, ocenia się na podstawie 12 kryteriów określonych w § 87³ ust. 3 ESS(11).

16.      Jeżeli sprzęt lub oprogramowanie zostanie uznane za stwarzające zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego, zastosowanie mają określone okresy przejściowe, o których mowa w § 196⁵ ESS: do 31 grudnia 2025 r. w przypadku technologii 5G(12) oraz do 31 grudnia 2029 r. w przypadku sprzętu i oprogramowania 2G, 3G i 4G(13).

17.      Po otrzymaniu wniosku o zezwolenie na wykorzystanie sprzętu i oprogramowania w sieci łączności TTJA, na podstawie § 87⁴ ESS, ma obowiązek zwrócić się do Vabariigi Valitsuse julgeolekukomisjoni küberjulgeoleku nõukogu (rady bezpieczeństwa cybernetycznego komitetu bezpieczeństwa rządu Republiki [Estońskiej], zwanej dalej „KJN”) o opinię, czy sprzęt i oprogramowanie wskazane we wniosku stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego.

18.      Decyzją nr 1 z dnia 27 października 2022 r. KJN stwierdziła istnienie takiego zagrożenia w odniesieniu do całego spornego sprzętu i oprogramowania(14). Jak wynika z postanowienia odsyłającego, zagrożenie stwierdzono w kontekście wszystkich 12 kryteriów wymienionych w § 87³ ust. 3 ESS(15). Organ ten zaproponował również, aby TTJA udzielił zezwolenia na korzystanie do 31 grudnia 2025 r. w odniesieniu do technologii 5G oraz do 31 grudnia 2029 r. w odniesieniu do technologii 2G–4G („decyzja KJN”).

19.      Decyzją nr 1–7/22–436 z dnia 25 listopada 2022 r. TTJA uznał całość sprzętu i oprogramowania wymienionych w złożonym przez skarżącą wniosku o zezwolenie za stwarzające zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego Estonii. W związku z powyższym wydał skarżącej ograniczone czasowo zezwolenie na korzystanie, obowiązujące do 31 grudnia 2025 r. w odniesieniu do technologii 5G i do 31 grudnia 2029 r. w odniesieniu do technologii 2G–4G, stosownie do § 196⁵ ESS („decyzja TTJA”).

20.      W dniu 1 grudnia 2022 r. skarżąca wniosła do sądu odsyłającego skargę odpowiednio na decyzję KJN i TTJA (łącznie zwane dalej „zaskarżonymi decyzjami”). Skarżąca podnosi między innymi, że KJN i TTJA nie wykazały istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego Estonii, prawdopodobieństwa zmaterializowania się rzekomego zagrożenia ani potencjalnego zakresu szkód wynikających ze spornego sprzętu i oprogramowania. Strona ta twierdzi również, że ze względu na krótki okres przejściowy zaskarżone decyzje stanowią zakaz spornego sprzętu i oprogramowania działający z mocą wsteczną, który to zakaz ma konsekwencje w postaci wywłaszczenia skarżącej z jej własności. To z kolei musi dawać podstawę do dochodzenia odszkodowania. Skarżąca kwestionuje dodatkowo ważność zaskarżonych decyzji, podnosząc, że ustawa, na mocy której wydano te decyzje, nie została zgłoszona Komisji, w związku z czym jest niezgodna z dyrektywą (UE) 2015/1535 („dyrektywą w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku”)(16). Wreszcie, twierdzi ona, że zaskarżone decyzje stanowią ograniczenie swobody dostarczania sieci łączności elektronicznej i świadczenia usług łączności elektronicznej, o czym mowa w art. 12 ust. 1 EKŁE, a także że wszelkie ograniczenia tej swobody muszą zostać należycie uzasadnione, podczas gdy właściwe organy nie przedstawiły takiego uzasadnienia.

21.      KJN i TTJA nie podzielają tych twierdzeń. Uważają zasadniczo, że zaskarżone decyzje wydano na podstawie oceny ryzyka, na której potrzeby wystarcza prawdopodobieństwo i przewidywalność zagrożenia. Decyzje te wchodzą w zakres wyłącznej kompetencji Estonii, która to kompetencja podlega jedynie ograniczonej kontroli sądowej. KJN i TTJA zauważają też, że okres przejściowy przewidziany w zaskarżonych decyzjach stanowi maksymalny okres dozwolony na mocy § 196⁵ ESS. Wreszcie, strony prezentują odmienne stanowiska w kwestii zgodności zaskarżonych decyzji z dyrektywą w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku i EKŁE.

22.      W tych okolicznościach Tallinna Halduskohus (sąd administracyjny w Tallinie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1)      Czy zbiór przepisów krajowych (§ 87³ ust. 2, 3, 6, 7 i 8, § 87⁴ ust. 1–4 oraz § 196⁵ ust. 1–4 [ESS], które w celu zapewnienia bezpieczeństwa narodowego wymagają od przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego uzyskania zezwolenia na korzystanie ze sprzętu i oprogramowania w jego sieci łączności, jest objęty zakresem stosowania [EKŁE]?

2)      Jeżeli na powyższe pytanie zostanie udzielona odpowiedź twierdząca: Czy art. 1 ust. 3 lit. c) [EKŁE] w związku z art. 4 ust. 2 [TUE] należy interpretować w ten sposób, że wprowadzenie takich ograniczeń należy do wyłącznej kompetencji państwa członkowskiego i stanowi środek czysto krajowy, do którego nie mają zastosowania przepisy [EKŁE]?

3)      Jeżeli na pytanie drugie zostanie udzielona odpowiedź przecząca: Czy zbiór przepisów krajowych (§ 87³ ust. 2, 3, 6, 7 i 8, § 87⁴ ust. 1–4 oraz § 196⁵ ust. 1–4 ESS), które nie zezwalają przedsiębiorstwu telekomunikacyjnemu na korzystanie ze sprzętu i oprogramowania w jego sieci łączności bez uzyskania zezwolenia organu administracyjnego na korzystanie z tego sprzętu i oprogramowania, stanowi ograniczenie swobody dostarczania sieci łączności elektronicznej i świadczenia usług łączności elektronicznej w rozumieniu art. 12 ust. 1 [EKŁE]?

4)      Jeżeli na pytanie trzecie zostanie udzielona odpowiedź twierdząca: Czy należy odstąpić od stosowania takich przepisów krajowych, jeżeli nie zostały one uprzednio zgłoszone do [Komisji] zgodnie z art. 12 ust. 1 [EKŁE]?

5)      Jeżeli na pytanie drugie zostanie udzielona odpowiedź twierdząca: Czy jest zgodne z art. 36 TFUE i zasadą proporcjonalności, aby przepisy krajowe w celu zapewnienia bezpieczeństwa narodowego wymagały od przedsiębiorstwa komunikacyjnego uzyskania zezwolenia na korzystanie z sprzętu i oprogramowania w jego sieci łączności, a nie zobowiązywały organu administracyjnego, oceniającego ryzyko stwarzane przez sprzęt i oprogramowanie wysokiego ryzyka, a) do zbadania, czy ryzyko związane z producentem rzutuje na konkretny sprzęt i oprogramowanie, b) do dokonania oceny funkcjonalności, lokalizacji i znaczenia konkretnego sprzętu i oprogramowania w kontekście świadczenia usługi łączności oraz c) do zbadania, czy problemy związane z krajem siedziby producenta rzutują na producenta?

6)      Czy w przypadku gdy korzystanie ze sprzętu lub oprogramowania, które były już obecne i aktywnie wykorzystywane w sieci łączności przed wprowadzeniem wymogu uzyskania zezwolenia, jest dozwolone przez okres krótszy niż okres korzystania z tego sprzętu lub oprogramowania, a przedmiotowy sprzęt lub oprogramowanie zostały nabyte zgodnie z prawem, stanowi to pozbawienie własności w rozumieniu art. 17 ust. 1 zdanie drugie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej [»Karty«]?”.

23.      Uwagi na piśmie przedstawili Trybunałowi skarżąca, rządy czeski, duński, estoński, hiszpański, francuski, włoski, fiński i szwedzki oraz Komisja. Skarżąca, KJN, rządy estoński, duński, niemiecki, hiszpański, francuski, włoski, fiński i szwedzki oraz Komisja zostały wysłuchane na rozprawie w dniu 11 listopada 2025 r.

III. Analiza

24.      Moją analizę przedstawię w porządku podanym poniżej.

25.      Dwa pierwsze pytania sądu odsyłającego dotyczą zakresu stosowania EKŁE. Pytanie pierwsze dotyczy zatem kwestii tego, czy mechanizm ustawodawczy, który wymaga uzyskania ex ante zezwolenia na korzystanie ze sprzętu i oprogramowania w sieci łączności elektronicznej i usługach łączności elektronicznej, tego rodzaju jak mechanizm wprowadzony przez ESS, wchodzi w zakres przedmiotowy EKŁE. Zagadnienie to omówię w sekcji III.A. Pytanie drugie jest pytaniem o to, czy tego rodzaju środki pozostają mimo wszystko wykluczone z zakresu wspomnianej dyrektywy [EKŁE] z uwagi na fakt, iż wprowadzono je ze względów bezpieczeństwa narodowego. Zagadnienie to omówię w sekcji III.B. W odniesieniu do obydwu pytań dojdę do wniosku, że w niniejszej sprawie EKŁE ma zastosowanie.

26.      Mając na uwadze, że EKŁE ma zastosowanie, w pytaniu trzecim sąd odsyłający dąży do uzyskania wskazówek przy odpowiedzi na pytanie, czy zaskarżone środki stanowią ograniczenie swobody dostarczania sieci łączności elektronicznej i świadczenia usług łączności elektronicznej w rozumieniu art. 12 ust. 1 EKŁE. Udzielę odpowiedzi twierdzącej na to pytanie w sekcji III.C. Doprowadzi mnie to do pytania czwartego, które wymaga wyjaśnienia, czy środki te musiały być zgłoszone Komisji, a jeżeli tak, jakie skutki niesie brak zgłoszenia. Zagadnienie to omówię w sekcji III.D.

27.      Jeżeli sporne środki krajowe stanowią ograniczenie swobody dostarczania sieci łączności elektronicznej i świadczenia usług łączności elektronicznej, a uważam, że tak jest, kolejnym ważnym pytaniem, jakie rodzi się w tym kontekście, jest pytanie, czy i w jaki sposób można uzasadnić tego rodzaju środki. Artykuł 12 ust. 1 EKŁE przewiduje możliwość takiego uzasadnienia; w przepisie odwołano się w tym względzie do art. 52 ust. 1 TFUE. Sąd odsyłający nie dąży jednak do ustalenia, w jaki sposób przeprowadzić kontrolę proporcjonalności na podstawie art. 12 ust. 1 EKŁE. Zamiast tego pyta, zadając pytanie piąte, o swobodny przepływ towarów, przy założeniu, że Trybunał uznałby, iż EKŁE nie ma zastosowania. Ponieważ proponuję odpowiedzieć, że EKŁE ma zastosowanie, nie zachodzi konieczność udzielenia odpowiedzi na pytanie piąte w kształcie skierowanym do Trybunału. Niemniej treść tego pytania ma znaczenie dla sądu odsyłającego na potrzeby uzasadnienia dokonywanego na podstawie art. 12 ust. 1 EKŁE w związku z art. 52 ust. 1 TFUE. Dlatego też zamiast udzielić odpowiedzi na pytanie piąte w kształcie skierowanym do Trybunału, zaproponuję przeformułowanie go w taki sposób, jak gdyby dotyczyło właśnie tych przepisów (a nie art. 34 i 36 TFUE). Pytaniem w kształcie zmienionym w ten sposób zajmę się w sekcji III.E.

28.      Wreszcie w pytaniu szóstym sąd odsyłający dąży do uzyskania od Trybunału pomocy przy ustaleniu, czy sporne środki z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy stanowią faktyczne pozbawienie skarżącej jej własności, w którym to przypadku uznaje, że z art. 17 ust. 1 Karty wynika wymóg zapewnienia słusznego odszkodowania. W sekcji III.F zaproponuję Trybunałowi udzielenie odpowiedzi, że sporny środek nie stanowi takiego pozbawienia własności, ale stanowi ingerencję w korzystanie z mienia, która jednak może być uzasadniona, w związku z czym nie pociąga za sobą konieczności zapewnienia odszkodowania na podstawie art. 17 ust. 1 Karty.

A.      W przedmiocie pytania pierwszego

29.      W pytaniu pierwszym sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy odpowiednie przepisy ESS, na podstawie których przedsięwzięto sporne środki, wchodzą w zakres stosowania EKŁE.

30.      Z uwag przedstawionych w toku niniejszego postępowania przez strony wyłaniają się odmienne stanowiska w tej kwestii. Skarżąca, rządy estoński i francuski oraz Komisja uważają zasadniczo, że EKŁE ma zastosowanie do spornych środków w niniejszej sprawie. Rząd estoński, popierany w tym względzie przez Komisję, wyjaśnia konkretnie, że ESS przyjęto de facto w ramach wdrażania EKŁE. Z kolei rządy duński, czeski, włoski, szwedzki i fiński wyrażają odmienny pogląd, twierdząc, co do zasady, że EKŁE nie ma zastosowania, zważywszy, że sporny środek w postaci zezwolenia zastosowano w celu ochrony bezpieczeństwa narodowego Estonii. Rząd hiszpański twierdzi z kolei, że środki przyjęte w celu ochrony bezpieczeństwa narodowego nie wchodzą w zakres stosowania EKŁE, przy czym nie zwalnia to państw członkowskich z obowiązku przestrzegania EKŁE, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

31.      Uważam, że EKŁE ma zastosowanie, a sporne środki wchodzą w zakres przedmiotowy tej dyrektywy.

32.      EKŁE jest podstawowym aktem ustawodawczym w dziedzinie łączności elektronicznej. Określa zharmonizowane ramy prawne w celu zapewnienia wewnętrznego rynku sieci łączności elektronicznej i usług łączności elektronicznej(17). Aby osiągnąć ten cel, przedmiotowy akt zmierza do usunięcia przeszkód w dostarczaniu sieci łączności elektronicznej i świadczeniu usług łączności elektronicznej poprzez zakazanie ograniczeń nakładanych przez państwa członkowskie i przyjęcie wspólnych zasad(18).

33.      Ramy te mają również zastosowanie do sieci komórkowych [ruchomych], których dotyczy niniejsza sprawa(19).

34.      W związku z tym, co do zasady, wszystkie przepisy krajowe dotyczące regulacji sieci i usług łączności elektronicznej wchodzą w zakres stosowania EKŁE.

35.      Jednym z celów EKŁE jest zapewnienie bezpieczeństwa rynku wewnętrznego sieci i usług łączności elektronicznej. I tak, zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. a) tej dyrektywy, ma ona na celu „[w]drożenie rynku wewnętrznego w dziedzinie sieci i usług łączności elektronicznej prowadzące do realizacji i rozpowszechniania sieci o bardzo dużej przepustowości, powstania zrównoważonej konkurencji, interoperacyjności usług łączności elektronicznej, dostępności, bezpieczeństwa sieci i usług oraz korzyści dla użytkownika końcowego”(20).

36.      W tym celu w art. 40 ust. 1 EKŁE wyraźnie wymaga się od państw członkowskich dopilnowania, aby dostawcy udostępniający publiczne sieci łączności elektronicznej lub świadczący publicznie dostępne usługi łączności elektronicznej podejmowali właściwe i proporcjonalne środki techniczne i organizacyjne w razie wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa sieci lub usług. Biorąc pod uwagę stan wiedzy technicznej, środki te muszą zapewniać „poziom bezpieczeństwa proporcjonalny do istniejącego ryzyka”, co obejmuje środki, które mogą zapobiegać incydentom związanym z bezpieczeństwem i minimalizować wpływ incydentów bezpieczeństwa na użytkowników, a także na inne sieci i usługi.

37.      Przepisy krajowe przyjęte w dążeniu do osiągnięcia celu „bezpieczeństwa sieci i usług” należy zatem uznać za wchodzące w zakres stosowania EKŁE.

38.      Pojęcie „bezpieczeństwa sieci i usług” zdefiniowano w art. 2 pkt 21 EKŁE jako „zdolność sieci i usług łączności elektronicznej do odpierania, na danym poziomie pewności, wszelkich działań naruszających dostępność, autentyczność, integralność lub poufność tych sieci i usług, przechowywanych, przekazywanych lub przetwarzanych danych lub związanych z nimi usług oferowanych przez te sieci lub usługi łączności elektronicznej lub dostępnych za ich pośrednictwem”.

39.      Definicję tę należy odczytywać łącznie z definicjami pojęć „sieci łączności elektronicznej”(21) i „usługi łączności elektronicznej”(22).

40.      Pierwsze z tych pojęć jest sformułowane szeroko i obejmuje między innymi urządzenia fizyczne niezbędne do dostarczania tej sieci (a zatem również zawarte w niej sprzęt i oprogramowanie)(23). Drugie pojęcie dotyczy transmisji sygnałów za pośrednictwem infrastruktury fizycznej, która według wykładni Trybunału obejmuje również oprogramowanie wykorzystywane między innymi na potrzeby dostępu do internetu(24).

41.      Wynika z tego, że pojęcie „bezpieczeństwa sieci” zdefiniowane w art. 2 pkt 21 EKŁE należy rozumieć w ten sposób, że obejmuje ono bezpieczeństwo zarówno elementów sprzętu, jak i oprogramowania sieci łączności elektronicznej.

42.      W celu wdrożenia art. 40 ust. 1 EKŁE w art. 41 ust. 1 EKŁE zobowiązano państwa członkowskie do dopilnowania, aby właściwe organy były uprawnione do wydawania wiążących instrukcji – w tym instrukcji dotyczących środków wymaganych, aby zapobiec wystąpieniu incydentu związanego z bezpieczeństwem, gdy zidentyfikowano „znaczne zagrożenie”.

43.      Nie przewidziano żadnego innego przepisu dotyczącego zasad, które państwa członkowskie muszą przyjąć w tym zakresie. W związku z tym prawo Unii pozostawia państwom członkowskim decyzję w kwestii sposobu wdrożenia tych wymogów w celu zapewnienia bezpieczeństwa ich sieci i usług.

44.      W niniejszej sprawie z postanowienia sądu odsyłającego, uwag skarżącej oraz uwag rządu estońskiego i KJN, potwierdzonych podczas rozprawy, wynika, że sporne przepisy mają na celu wdrożenie EKŁE, a w szczególności art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 tej dyrektywy, do prawa estońskiego.

45.      Nie ma powodu, dla którego procedura udzielania ex ante zezwoleń na wykorzystanie sprzętu i oprogramowania na potrzeby dostarczania sieci łączności elektronicznej i świadczenia usług łączności elektronicznej, taka jak ta wymagana przez ESS, nie miałaby być uznana za jedną z możliwych opcji wdrożenia art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 EKŁE.

46.      Nie jest to również kwestionowane w niniejszej sprawie.

47.      W świetle powyższego proponuję, aby na pytanie pierwsze zadane przez sąd odsyłający Trybunał udzielił twierdzącej odpowiedzi, a mianowicie stwierdził, że EKŁE należy interpretować w ten sposób, że obejmuje on krajowy pakiet legislacyjny, który w celu zapewnienia bezpieczeństwa krajowej sieci łączności elektronicznej i jej usług wymaga, aby operator, który chce dostarczać taką sieć i świadczyć takie usługi, uzyskał zezwolenie na korzystanie ze sprzętu i oprogramowania w swojej sieci łączności.

B.      W przedmiocie pytania drugiego

48.      Poprzez pytanie drugie, którego postawienie jest uzależnione od odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 4 ust. 2 TUE i art. 1 ust. 3 lit. c) EKŁE mogą skutkować tym, że sporne środki w postaci zezwolenia wchodzą w zakres wyłącznej kompetencji państw członkowskich, a EKŁE nie ma zastosowania, ponieważ środki te zastosowano w celu zagwarantowania bezpieczeństwa narodowego.

49.      W tej kwestii mogę udzielić zwięzłej odpowiedzi.

50.      Ostatnie zdanie art. 4 ust. 2 TUE stanowi, że bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego. Koncepcja ta znajduje odzwierciedlenie również w art. 1 ust. 3 lit. c) EKŁE, który stanowi, że dyrektywa ta pozostaje bez uszczerbku dla działań podejmowanych przez państwa członkowskie do celów zachowania porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego oraz obronności.

51.      Z tego względu, niezależnie od różnic terminologicznych między przepisem dyrektywy a postanowieniem Traktatu(25), zgadzam się z Komisją i rządem francuskim, że art. 1 ust. 3 lit. c) EKŁE stanowi w istocie wyraz art. 4 ust. 2 TUE.

52.      Czy te dwa przepisy należy interpretować w ten sposób, że środki podejmowane w celu zapewnienia bezpieczeństwa narodowego powinny być wyłączone z zakresu EKŁE?

53.      Skarżący, rządy estoński, hiszpański i francuski oraz Komisja uważają, że mimo iż tylko do państw członkowskich należy decydowanie o środkach mających na celu ochronę ich bezpieczeństwa narodowego, nie zwalnia ich to z obowiązku przestrzegania EKŁE. Nie jest zatem skutkiem art. 4 ust. 2 TUE i art. 1 ust. 3 lit. c) EKŁE wyłączenie z zakresu prawa Unii spornego środka w postaci zezwolenia. Rządy duński, czeski, włoski, szwedzki i fiński są odmiennego zdania, podkreślając, że z uwagi na fakt, iż sporne środki zastosowano z myślą o ochronie bezpieczeństwa narodowego Estonii, skutek art. 4 ust. 2 TUE i art. 1 ust. 3 lit. c) EKŁE jest taki, że wyłącza się stosowanie prawa Unii.

54.      Moim zdaniem Trybunał wyjaśnił już w swoim orzecznictwie, że art. 4 ust. 2 TUE nie wyłącza z zakresu prawa Unii środków bezpieczeństwa narodowego(26).

55.      Postanowienie to potwierdza raczej, że Unia nie ma kompetencji, by decydować, co jest konieczne i jak chronić bezpieczeństwo państw członkowskich. Niemniej jednak, nawet jeśli zgodnie z art. 4 ust. 2 TUE bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego, „sama okoliczność, że środek krajowy został podjęty w celu ochrony bezpieczeństwa narodowego, nie może powodować niemożności stosowania prawa Unii oraz zwolnienia państw członkowskich z konieczności przestrzegania tego prawa”(27).

56.      W związku z powyższym, nawet jeżeli Estonia przyjęła sporne przepisy w celu ochrony swojego bezpieczeństwa narodowego, nie powoduje to wyłączenia tych przepisów i środków przyjętych na ich podstawie z zakresu stosowania EKŁE.

57.      Innymi słowy, w przypadku wystąpienia kolizji środków przyjętych w celu ochrony bezpieczeństwa narodowego z przepisami Unii, dla uzasadnienia takiej kolizji można powołać się na interes publiczny związany z ochroną bezpieczeństwa narodowego; aby można było wykazać zgodność tych środków z prawem, muszą one jednak spełniać kryterium proporcjonalności. Powrócę do tej kwestii w ramach odpowiedzi na pytanie piąte.

58.      W niniejszym postępowaniu, jak już wyjaśniono, rząd estoński stoi właśnie na stanowisku, że sporne przepisy chronią interesy bezpieczeństwa narodowego, lecz jednocześnie zostały przyjęte w ramach wdrażania EKŁE(28). W celu uzasadnienia swoich krajowych decyzji administracyjnych dotyczących traktowania spornego sprzętu i oprogramowania jako stwarzającego „wysokie ryzyko” dla bezpieczeństwa jego infrastruktury telekomunikacyjnej rząd estoński opiera się bowiem de facto na pewnych instrumentach „miękkiego prawa” Unii (soft law) opracowanych przez Komisję(29) i grupę współpracy krajowych agencji bezpieczeństwa narodowego(30).

59.      Istnieje zatem zbieżność między obawami Estonii dotyczącymi bezpieczeństwa narodowego a wymogami bezpieczeństwa określonymi na szczeblu Unii.

60.      Element ten odróżnia niniejszą sprawę od wyroku Ministrstvo za obrambo(31). W tamtej sprawie Trybunał uznał bowiem, że niektóre kategorie działań wojskowych nie są objęte zakresem dyrektywy 2003/88/WE dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy(32), „jeżeli działania te są do tego stopnia swoiste, że stoją one w sposób nieunikniony i stały na przeszkodzie przestrzeganiu wymagań nałożonych w tej dyrektywie”(33).

61.      W związku z powyższym proponuję, aby Trybunał udzielił na pytanie drugie odpowiedzi przeczącej i stwierdził, że art. 4 ust. 2 TUE i art. 1 ust. 3 lit. c) EKŁE należy interpretować w ten sposób, że środek wymagający zezwolenia na sprzęt i oprogramowanie na potrzeby dostarczania publicznych lub publicznie dostępnych sieci łączności elektronicznej lub świadczenia takich usług łączności elektronicznej nie jest wyłączony z zakresu stosowania EKŁE, nawet jeśli środek ten przyjęto w celu ochrony interesów bezpieczeństwa narodowego.

C.      W przedmiocie pytania trzeciego

62.      Z moich odpowiedzi na pierwsze dwa pytania wynika, że ESS i zaskarżone decyzje, które wydano na podstawie tej ustawy, wchodzą w zakres stosowania EKŁE. Prowadzi to do odpowiedzi na pytanie trzecie.

63.      W pytaniu trzecim sąd odsyłający zasadniczo zmierza do ustalenia, czy środek krajowy wymagający uzyskania uprzedniego zezwolenia na korzystanie ze sprzętu i oprogramowania stanowi ograniczenie swobody dostarczania sieci łączności elektronicznej i świadczenia usług łączności elektronicznej w rozumieniu art. 12 ust. 1 EKŁE.

64.      Skarżąca uważa, że na to pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Twierdzi, że art. 12 ust. 1 EKŁE nakłada na państwa członkowskie obowiązek zagwarantowania swobody świadczenia usług łączności elektronicznej, którą to swobodę ogranicza procedura udzielania zezwoleń przewidziana w ESS. Rządy estoński, hiszpański, francuski i włoski oraz Komisja nie podzielają tego stanowiska. Podnoszą one zasadniczo, że procedura udzielania zezwoleń przewidziana w ESS stanowi warunek wstępny swobody świadczenia usług łączności elektronicznej, a nie ograniczenie, ponieważ swoboda świadczenia usług łączności elektronicznej, zgodnie z art. 12 ust. 1 EKŁE, odbywa się „na warunkach określonych w [przedmiotowej] dyrektywie”. Biorąc pod uwagę, że bezpieczeństwo sieci i usług łączności elektronicznej stanowi jeden z tych warunków, należy stwierdzić – jak argumentują – że państwa członkowskie mają prawo określić procedurę udzielania zezwoleń, taką jak procedura będąca przedmiotem postępowania głównego(34).

65.      Z tych stanowisk wynika, że Trybunał dysponuje dwiema możliwościami kwalifikacji spornego środka w postaci zezwolenia w świetle art. 12 ust. 1 EKŁE: może uznać ów środek za (i) warunek dostarczania sieci łączności elektronicznej i świadczenia usług łączności elektronicznej lub (ii) ograniczenie dostarczania takich sieci i świadczenia takich usług.

66.      Jestem zdania, że wymóg tego rodzaju stanowi ograniczenie w dostarczaniu takich sieci i świadczeniu usług w rozumieniu art. 12 ust. 1 EKŁE. Uważam jednak, że ograniczenie to jest uzasadnione.

67.      W tym względzie należy przypomnieć dwa pierwsze zdania art. 12 ust. 1 EKŁE:

„Państwa członkowskie zapewniają swobodę dostarczania sieci łączności elektronicznej i świadczenia usług łączności elektronicznej na warunkach określonych w niniejszej dyrektywie. W tym celu państwa członkowskie nie będą utrudniać przedsiębiorstwu dostarczania sieci łączności elektronicznej ani świadczenia usług łączności elektronicznej, chyba że jest to niezbędne z przyczyn określonych w art. 52 ust. 1 TFUE”(35).

68.      I tak, co do zasady, scenariuszem bazowym, który wynika z tego przepisu, jest to, że pod pewnymi warunkami państwa członkowskie muszą zezwolić przedsiębiorstwom na dostarczanie sieci łączności elektronicznej i świadczenie usług łączności elektronicznej.

69.      Ponadto Państwa członkowskie nie mogą utrudniać tym przedsiębiorstwom korzystania z tej swobody poprzez nakładanie ograniczeń, które nie są bezpośrednio przewidziane w samym EKŁE jako warunek dostarczania takich sieci łączności elektronicznej i świadczenia takich usług łączności elektronicznej.

70.      Obok integracji negatywnej (tj. zakazu stosowania przez państwa członkowskie środków stanowiących przeszkodę dla swobody dostarczania sieci łączności elektronicznej i świadczenia usług łączności elektronicznej)(36) – w art. 12 ust. 1 EKŁE uznano również potrzebę integracji pozytywnej (tj. harmonizacji wymogu zapewnienia bezpieczeństwa jako warunku dostarczania sieci łączności elektronicznej i świadczenia usług łączności elektronicznej).

71.      Niemniej jednak, nawet jeśli wymaga się bezpieczeństwa sieci i usług, integracja pozytywna w odniesieniu do bezpieczeństwa tych sieci i usług nie ma miejsca na szczeblu Unii.

72.      EKŁE nie określa środków gwarantujących takie bezpieczeństwo. Pozostawia on decyzję w tej kwestii państwom członkowskim, zobowiązując je do podjęcia jej poprzez art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1.

73.      Innymi słowy, nawet jeśli zgodnie z EKŁE bezpieczeństwo sieci i usług stanowi warunek dostarczania takich sieci i świadczenia takich usług, uzyskanie uprzedniego zezwolenia na korzystanie ze sprzętu i oprogramowania do ich dostarczania i świadczenia nie jest takim warunkiem.

74.      I odwrotnie, to znaczy gdyby każdy środek, który państwo członkowskie zdecyduje się zastosować w celu zapewnienia bezpieczeństwa sieci i usług, był automatycznie określany jako warunek prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego w dziedzinie sieci łączności elektronicznej i usług łączności elektronicznej, oznaczałoby to, że państwa członkowskie mogłyby z łatwością tworzyć przeszkody w swobodnym przepływie(37).

75.      Tego rodzaju automatyczne wyłączenie środków, o zastosowaniu których zadecydowały państwa członkowskie, z kontroli sądowej pod kątem ich proporcjonalności stałoby w sprzeczności z intencją przyświecającą art. 12 ust. 1 EKŁE, która polega na zapobieganiu przeszkodom w swobodnym dostarczaniu sieci łączności elektronicznej i świadczeniu usług łączności elektronicznej.

76.      Proponuję zatem wykładnię, zgodnie z którą dany środek krajowy przyjęty w celu zapewnienia bezpieczeństwa sieci i usług państwa członkowskiego może mimo wszystko zostać uznany za ograniczenie swobody dostarczania takich sieci i świadczenia takich usług, a więc ograniczenie zakazane w świetle art. 12 ust. 1 EKŁE, nawet jeśli państwa członkowskie są zobowiązane na mocy tej dyrektywy do zapewnienia bezpieczeństwa swoich sieci.

77.      Warunki uzyskania uprzedniego zezwolenia w celu uzyskania dostępu do rynku wewnętrznego uważa się, co do zasady, za przeszkody w swobodnym przepływie towarów(38), usług(39), kapitału(40) lub swobody przedsiębiorczości(41). Taki wymóg zawsze sprawia, że swoboda jest mniej atrakcyjna, a dostęp do właściwych rynków jest trudniejszy.

78.      W tym względzie należy stwierdzić, że procedura udzielania ex ante zezwoleń, taka jak rozpatrywana w niniejszej sprawie, która to procedura pozwala właściwym organom zakazać korzystania z pewnego sprzętu i oprogramowania ze względu na wiążące się z nimi „wysokie ryzyko”, stanowi środek, który zasadniczo jest przeszkodą w swobodnym przepływie sieci łączności elektronicznej i usług łączności elektronicznej, ponieważ może czynić dostęp do tej usługi i jej wykonywanie mniej atrakcyjnymi lub trudniejszymi.

79.      W związku z tym środek taki jest, co do zasady, zakazany na mocy art. 12 ust. 1 EKŁE.

80.      Sporne przepisy estońskie mogą zatem ograniczać swobodę dostarczania sieci łączności elektronicznej i świadczenia usług łączności elektronicznej, co jest sprzeczne z art. 12 ust. 1 zdanie pierwsze EKŁE.

81.      Niemniej jednak, na mocy art. 12 ust. 1 EKŁE, środek taki może być uzasadniony jedną z przyczyn wymienionych w art. 52 ust. 1 TFUE.

82.      Przeprowadzenie wynikającej z tego analizy proporcjonalności, obejmującej względy bezpieczeństwa narodowego, jest zadaniem sądu odsyłającego. Sąd odsyłający nie zwrócił się o wskazówki dotyczące tego konkretnego aspektu art. 12 ust. 1 EKŁE. Niemniej jednak, w związku z proponowaną przeze mnie odpowiedzią na pytanie piąte, dostarczę wskazówek, które mogą być użyteczne dla sądu odsyłającego również w tym względzie.

83.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytanie trzecie twierdząco: Artykuł 12 ust. 1 EKŁE należy interpretować w ten sposób, że krajowy pakiet ustawodawczy, który nakłada wymóg uzyskania zezwolenia organu administracyjnego na korzystanie ze sprzętu i oprogramowania w dostarczaniu sieci łączności elektronicznej i świadczeniu usług łączności elektronicznej, stanowi ograniczenie swobody dostarczania sieci łączności elektronicznej i świadczenia usług łączności elektronicznej w rozumieniu tego przepisu. Tego rodzaju ograniczenie można uzasadnić względami przewidzianymi w art. 52 ust. 1 TFUE.

D.      W przedmiocie pytania czwartego

84.      Artykuł 12 ust. 1 zdanie trzecie EKŁE wymaga, aby państwa członkowskie należycie uzasadniały wszelkie ograniczenia swobody dostarczania sieci łączności elektronicznej i świadczenia usług łączności elektronicznej oraz aby zgłaszały takie ograniczenia Komisji.

85.      W świetle tego przepisu sąd odsyłający pragnie dowiedzieć się, zadając pytanie czwarte, jakie konsekwencje wynikają z niezgłoszenia ograniczenia prawa przewidzianego w art. 12 ust. 1 EKŁE, takiego jak – w niniejszej sprawie – pakiet ustawodawczy nakładający wymóg uzyskania uprzedniego zezwolenia na korzystanie ze sprzętu i oprogramowania w sieci łączności elektronicznej. Co najważniejsze, sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy brak takiego zgłoszenia wyłącza możliwość stosowania takiego środka.

86.      Zdaniem skarżącej sporne przepisy nie zostały zgłoszone Komisji. Z tego względu nie można wobec skarżącej wykonać procedury udzielania zezwoleń określonej w ESS. Rządy estoński, hiszpański, francuski i włoski oraz Komisja, do których podczas rozprawy dołączyły również TTJA oraz rządy niemiecki i fiński, twierdzą, że zgłoszenie nie było konieczne, ponieważ – ich zdaniem – wymóg uzyskania zezwolenia wynikający z ESS nie stanowi ograniczenia, lecz raczej warunek nałożony przez EKŁE w celu dostarczania sieci łączności elektronicznej i świadczenia usług łączności elektronicznej.

87.      Wbrew tym stanowiskom, jak już wyjaśniłam w związku z pytaniem trzecim, uważam, że środek w postaci zezwolenia ex ante, taki jak wprowadzony w Estonii w drodze ESS, stanowi ograniczenie swobody dostarczania sieci łączności elektronicznej i świadczenia usług łączności elektronicznej. Z tego względu moim zdaniem tego rodzaju środek należało zgłosić Komisji.

88.      Pragnę jednak zauważyć, że z akt sprawy nie wynika jasno, czy środek ten został zgłoszony. Zdaniem rządu estońskiego projekt ESS, w tym ramy udzielania zezwoleń, przekazano Komisji w 2020 r.(42), zanim ustawa weszła w życie w 2022 r. Skarżąca usiłuje jednak zakwestionować istnienie takiego zgłoszenia. Rozstrzygnięcie tej kwestii należy do sądu odsyłającego.

89.      Niemniej jednak, nawet gdyby rząd estoński nie zgłosił Komisji przewidzianego ustawodawstwem wymogu uzyskania uprzedniego zezwolenia, uważam, że brak takiego zgłoszenia nie skutkuje brakiem możliwości stosowania tej części ESS w odniesieniu do skarżącej, co oznacza, że skutek niedokonania zgłoszenia nie jest taki sam, jak skutek wynikający z niepowiadomienia o wymogach technicznych na podstawie dyrektywy w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku.

90.      Po pierwsze, w dyrektywie w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku wyraźnie wyłączono stosowanie jej w dziedzinie sieci łączności elektronicznej i usług łączności elektronicznej. Jej art. 1 ust. 3 stanowi, że „nie ma [ona] zastosowania do zasad odnoszących się do zagadnień objętych przepisami Unii w dziedzinie usług telekomunikacyjnych, o których mowa w [dyrektywie poprzedzającej EKŁE]”.

91.      Na potrzeby zasad i norm technicznych dotyczących sieci łączności elektronicznej i usług łączności elektronicznej EKŁE stanowi zatem lex specialis w stosunku do dyrektywy w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku.

92.      Po drugie, jak wyjaśnia Komisja, nie można dopatrywać się analogii między, z jednej strony, niedokonaniem zgłoszenia zgodnie z art. 12 ust. 1 EKŁE, a z drugiej strony, nieprzestrzeganiem procedury zgłoszeniowej ustanowionej w dyrektywie w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku i niezgodnością z odpowiednim orzecznictwem, w myśl którego brak zgłoszenia normy technicznej powoduje, że nie ma ona zastosowania wobec osób fizycznych(43).

93.      W przeciwieństwie bowiem do dyrektywy w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku art. 12 ust. 1 EKŁE nie uzależnia stosowania warunków dotyczących dostarczania sieci łączności elektronicznej i świadczenia usług łączności elektronicznej od zatwierdzenia przez Komisję lub od upływu minimalnego terminu.

94.      W związku z tym niezgłoszenie ograniczenia swobody dostarczania sieci łączności elektronicznej i świadczenia usług łączności elektronicznej na podstawie art. 12 ust. 1 EKŁE nie skutkuje brakiem możliwości zastosowania wobec skarżącej procedury udzielania zezwoleń przewidzianej w ESS.

95.      Z powyższych względów proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytanie czwarte w ten sposób, że niezgłoszenie Komisji ograniczenia swobody dostarczania sieci łączności elektronicznej i świadczenia usług łączności elektronicznej w rozumieniu art. 12 ust. 1 EKŁE nie skutkuje brakiem możliwości zastosowania niezgłoszonych przepisów krajowych.

E.      W przedmiocie pytania piątego

96.      Pytanie piąte w obecnym brzmieniu dotyczy środków krajowych, które ograniczają swobodny przepływ towarów przewidziany w art. 34 TFUE, ale które mogą być uzasadnione na podstawie art. 36 TFUE. Pytanie to skierowano do Trybunału pod warunkiem, że uzna, iż EKŁE nie ma zastosowania.

97.      Jednakże, jak wyjaśniłam, uważam, że EKŁE ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Trybunał zasadniczo nie musi zatem odpowiadać na pytanie piąte.

98.      Niemniej jednak odpowiedź na to pytanie byłaby w istocie użyteczna dla sądu odsyłającego na potrzeby rozstrzygnięcia, czy sporne środki wprowadzone na podstawie ESS mogą być uzasadnione na podstawie art. 12 ust. 1 EKŁE, w świetle którego stanowią one ograniczenie.

99.      Ponieważ Trybunał ma możliwość przeformułowania przedłożonego mu pytania w sposób, który uzna za użyteczny dla rozstrzygnięcia sporu zawisłego przed sądem odsyłającym, proponuję, aby Trybunał uczynił to w niniejszej sprawie(44).

100. Pytanie piąte w kształcie przeformułowanym byłoby zatem pytaniem o to, czy jest zgodne z art. 12 ust. 1 EKŁE i zasadą proporcjonalności, aby przepisy krajowe w celu zapewnienia bezpieczeństwa narodowego wymagały od przedsiębiorstwa komunikacyjnego uzyskania zezwolenia na użytkowanie sprzętu i oprogramowania w jego sieci łączności, a nie zobowiązywały organu administracyjnego, oceniającego ryzyko stwarzane przez sprzęt i oprogramowanie wysokiego ryzyka: a) do zbadania, czy ryzyko związane z producentem rzutuje na konkretne sprzęt i oprogramowanie, b) do dokonania oceny funkcjonalności, lokalizacji i znaczenia konkretnego sprzętu i oprogramowania w kontekście świadczenia usługi łączności oraz c) do zbadania, czy problemy związane z krajem siedziby producenta rzutują na producenta.

101. W tym względzie należy podkreślić, że sąd odsyłający nie dąży do uzyskania odpowiedzi w odniesieniu do proporcjonalności zaskarżonych decyzji przyjętych na podstawie ESS. Sąd ten zwraca się raczej o wskazówki dotyczące tego, czy procedura udzielania zezwoleń regulowana przez ESS, na której to ustawie opierają się zaskarżone decyzje, może być uzasadniona, jeżeli ustawa nie przewiduje nałożenia na właściwe organy obowiązku dokonania uprzedniej oceny, czy zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego jest rzeczywiste, zanim odrzuci wniosek o zezwolenie na tej podstawie. Dopiero w przypadku uznania ważności ESS z tego punktu widzenia – powstaje pytanie, czy sposób jej wdrożenia jest proporcjonalny.

102. Środek stanowiący ograniczenie swobody dostarczania sieci łączności elektronicznej i świadczenia usług łączności elektronicznej w rozumieniu art. 12 ust. 1 EKŁE może być uzasadniony ze względów określonych w art. 52 ust. 1 TFUE, tj. porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego.

103. W niniejszej sprawie rząd estoński uzasadnia ograniczenie wprowadzone przez ESS względami bezpieczeństwa narodowego (w znaczeniu bezpieczeństwa infrastruktury telekomunikacyjnej) oraz tym, że środki te stanowią wykonanie EKŁE, a w szczególności art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 tej dyrektywy.

104. Nie ulega wątpliwości, że bezpieczeństwo sieci łączności ma ogromne znaczenie we współczesnych społeczeństwach demokratycznych: bezpieczna i niezawodna infrastruktura telekomunikacyjna jest nie tylko niezbędna do skutecznego korzystania z szeregu wartości i praw podstawowych Unii, w tym wartości demokracji i wolności wypowiedzi, ale również zapewnia stabilność społeczną, ponieważ wpływ na infrastrukturę telekomunikacyjną lub zakłócenie infrastruktury telekomunikacyjnej danego państwa członkowskiego mogą bardziej ogólnie oddziaływać na inne sektory gospodarki i codzienne życie obywateli Unii(45).

105. Pragnę również zauważyć, że Trybunał uznał już, iż bezpieczeństwo infrastruktury telekomunikacyjnej państwa członkowskiego może stanowić element bezpieczeństwa publicznego państwa(46).

106. Ponadto EKŁE dąży do zapewnienia bezpieczeństwa sieci łączności elektronicznej i usług łączności elektronicznej, a w tym celu, na mocy art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1, nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ich sieci łączności elektronicznej i usług łączności elektronicznej(47).

107. Jednakże nawet jeśli bezpieczeństwo sieci łączności elektronicznej państwa członkowskiego i jego usług łączności elektronicznej uznaje się za podstawowy interes społeczeństwa zarówno na szczeblu państw członkowskich, jak i na szczeblu Unii, a zatem może stanowić uzasadnienie dla ograniczenia swobody dostarczania takich sieci i świadczenia takich usług, ograniczenie to można nałożyć tylko wówczas, gdy zagrożenie dla tego interesu jest rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne w danym przypadku(48).

108. W tym względzie państwo członkowskie nie może uzasadniać takiego ograniczenia wyłącznie powołaniem się na względy bezpieczeństwa narodowego(49).

109. Zamiast tego przepisy zezwalające na takie ograniczenie, w tym przypadku ESS, muszą zobowiązywać właściwe organy, w niniejszej sprawie TTJA i KJN, do oceny, czy konkretne urządzenia, o których mowa, rzeczywiście stwarzają takie zagrożenie dla bezpieczeństwa krajowej sieci telekomunikacyjnej.

110. Chociaż ocena ta może być inna w przypadku ryzyka ze strony państw trzecich lub ich dostawców(50), nie może ona opierać się na ogólnym podejrzeniu; przeciwnie(51) – musi obejmować konkretną ocenę przeznaczenia tych urządzeń i związanego z tym ryzyka. Analiza ta może obejmować na przykład ryzyko związane z danym typem urządzenia, jego producentem lub państwem, w którym producent ma siedzibę(52).

111. W świetle powyższego na pytanie piąte sądu odsyłającego należy odpowiedzieć w ten sposób, że art. 12 ust. 1 EKŁE wymaga, aby przepisy krajowe – nakładające wymóg uzyskania uprzedniego zezwolenia na korzystanie ze sprzętu i oprogramowania w celu ochrony bezpieczeństwa sieci łączności elektronicznej i usług łączności elektronicznej – zobowiązywały organy uprawnione do podejmowania decyzji o udzieleniu takiego zezwolenia do dokonania oceny, czy sporne sprzęt i oprogramowanie, których dotyczy wniosek, stwarzają rzeczywiste zagrożenie dla bezpieczeństwa sieci, co może obejmować uwzględnienie przeznaczenia tych urządzeń, jak również okoliczności, czy zagrożenia powiązane z państwem, w którym producent ma siedzibę, rzutują na producenta, a także czy zagrożenia powiązane z producentem rzutują na konkretne sprzęt i oprogramowanie.

112. Jak rozumiem – przy czym zbadanie tej kwestii należy do sądu odsyłającego – w ESS ustanowiono precyzyjne kryteria, na podstawie których właściwe organy krajowe mogą stwierdzić istnienie zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego. Wydaje się, że bierze się w tym celu pod uwagę między innymi istnienie zagrożenia dotyczącego producenta i państwa trzeciego, w którym producent ten ma siedzibę(53).

113. Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji, sąd krajowy będzie musiał ocenić, czy kryteria te zostały rzeczywiście uwzględnione przy ocenie zagrożeń w konkretnej sytuacji w niniejszej sprawie, a to doprowadziło do ograniczenia zezwolenia na korzystanie do określonego horyzontu czasowego.

114. Ze względu na to, że wymaga to dogłębnej wiedzy o aspektach technicznych, politycznych i bezpieczeństwa związanych z konkretną sytuacją, sądy Unii nie mogą dokonać oceny istnienia zagrożenia w odniesieniu do konkretnego producenta, jego urządzeń lub wykorzystania tych urządzeń. Niemniej jednak, jeżeli sąd krajowy zostanie poproszony o przegląd środków, na mocy których korzystanie z określonego sprzętu i oprogramowania jest zakazane ze względów bezpieczeństwa narodowego, właściwe organy muszą być w stanie przedstawić racjonalne wyjaśnienie powodów stwierdzenia takiego zagrożenia(54); w stosownych przypadkach może to wymagać zastosowania różnych technik sądowych(55).

115. Jeżeli tak jak w niniejszej sprawie, zachodzi zbieżność interesów bezpieczeństwa, których dotyczy sprawa, na szczeblu Unii i szczeblu krajowym, sąd krajowy może również w toku kontroli sądowej spornego środka uwzględnić oceny ryzyka dokonane przez instytucje i organy Unii, a także organy krajowe.

116. W tym względzie na potrzeby oceny sądu odsyłającego istotne znaczenie może mieć szereg dokumentów, na które powołał się rząd estoński: rząd odniósł się między innymi do zalecenia w sprawie cyberbezpieczeństwa opublikowanego przez Komisję w 2019 r., skoordynowanej oceny ryzyka i zestawu narzędzi 5G(56) opracowanych przez grupę współpracy NIS(57) oraz komunikatu w sprawie wdrożenia zestawu narzędzi 5G.

117. Chociaż dokumenty te stanowią prawo miękkie, niewiążące dla państw członkowskich, przewidują one skoordynowaną ocenę ryzyka przeprowadzaną przez właściwe organy na szczeblach krajowym i unijnym, na podstawie której Komisja między innymi uznała urządzenia wyprodukowane przez producenta spornego sprzętu i oprogramowania za stwarzające „znacznie wyższe ryzyko niż inni dostawcy 5G” oraz dodała, że ze względu na „to wysokie ryzyko […] Komisja uważa, że decyzje przyjęte przez państwa członkowskie w celu ograniczenia lub wykluczenia Huawei […] są uzasadnione i zgodne z zestawem narzędzi na potrzeby sieci 5G(58)”.

118. Zgodnie z komunikatem w sprawie wdrożenia zestawu narzędzi 5G wniosek ten opiera się między innymi na tym, iż istnieje „powiązanie między dostawcą a rządem danego państwa trzeciego, przepisy państwa trzeciego oraz charakterystykę struktury własnościowej przedsiębiorstwa dostawcy”(59).

119. Rząd estoński wyjaśnia, że właściwe organy tego państwa uwzględniły tę ocenę oraz że ze względu na to wspólne określenie ryzyka zarówno na szczeblu Unii, jak i szczeblu państwa członkowskiego, uznały one za konieczne ograniczenie ekspozycji na urządzenia pochodzące między innymi od Huawei, dostawcy spornego sprzętu i oprogramowania, w dostarczaniu sieci łączności elektronicznej i świadczeniu usług łączności elektronicznej.

120. W związku z tym wydaje mi się uzasadnione stwierdzenie, że ESS i zaskarżone decyzje – które przyjęto na podstawie tej ustawy – mimo że stanowią ograniczenie swobody dostarczania sieci łączności elektronicznej i świadczenia usług łączności elektronicznej, służą osiągnięciu uzasadnionego celu, jakim jest zapobieżenie rzeczywistemu zagrożeniu dla bezpieczeństwa sieci. Ocena tej kwestii należy jednak do sądu odsyłającego.

F.      W przedmiocie pytania szóstego

121. Z akt krajowych wynika, że sporne sprzęt i oprogramowanie były wykorzystywane przez skarżącą na potrzeby rozwiązań 2G–4G do dostarczania sieci łączności elektronicznej i świadczenia usług łączności elektronicznej przed wydaniem zaskarżonych decyzji. Z wyjaśnienia skarżącej wynika też, że nabyła urządzenia na potrzeby rozwiązań 5G z zamiarem włączenia ich do jej sieci brzegowej przed wprowadzeniem w ESS wymogu uzyskania zezwolenia. Wreszcie, z postanowienia sądu odsyłającego i wyjaśnień stron wynika, że zaskarżone decyzje zezwalały na wykorzystywanie spornego sprzętu i oprogramowania przez okres krótszy niż okres użyteczności tych urządzeń.

122. W tym względzie poprzez pytanie szóste sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy w świetle tych okoliczności zaskarżone decyzje skutkują pozbawieniem własności w rozumieniu art. 17 ust. 1 zdanie drugie Karty, w którym to przypadku skarżąca mogłaby być uprawniona do odpowiedniego odszkodowania.

123. Skarżąca uważa, że tak właśnie jest. Podnosi ona, że system zezwoleń, którego dotyczy sprawa, prowadzi do nieuzasadnionego pozbawienia własności. Uważa również, że nagła zmiana systemu prawnego regulującego korzystanie ze spornego sprzętu i oprogramowania, która wprowadza wymóg uzyskania zezwolenia na korzystanie i skutkuje zakazem korzystania ze sprzętu i oprogramowania, które skarżąca nabyła zgodnie z prawem od określonego producenta, jest wykluczona na mocy art. 17 ust. 1 Karty, chyba że przewidziano słuszne i odpowiednie odszkodowanie.

124. Zdaniem Komisji oraz rządów estońskiego, hiszpańskiego, niemieckiego, francuskiego, włoskiego, szwedzkiego i fińskiego ramy dotyczące spornego środka w postaci zezwolenia stanowią rodzaj uregulowania kwestii korzystania z mienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 zdanie trzecie Karty. W związku z tym zaskarżone decyzje nie doprowadziły do pozbawienia skarżącej własności spornego sprzętu i oprogramowania, ani de facto, ani de iure. Strony te uważają ponadto, że wspomniane uregulowanie kwestii własności w świetle obaw Estonii dotyczących bezpieczeństwa narodowego i publicznego stanowi proporcjonalne ograniczenie tego prawa, ponieważ władze estońskie przewidziały wystarczająco długi okres przejściowy.

125. Zgodnie z art. 17 ust. 1 Karty „Każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny”.

126. Trybunał orzekł, że przepis ten zawiera trzy odrębne normy. Trybunał wyjaśnił, że „Pierwsza z nich, wyrażona w zdaniu pierwszym tego postanowienia, ma charakter ogólny i konkretyzuje zasadę poszanowania własności. Druga, zawarta w zdaniu drugim wspomnianego postanowienia, dotyczy pozbawienia własności i uzależnia je od spełnienia określonych przesłanek. Jeśli chodzi o trzecią z tych norm, zawartą w zdaniu trzecim tego samego postanowienia, przyznaje ona państwom uprawnienia w szczególności do regulowania korzystania z mienia w zakresie niezbędnym dla interesu ogólnego. Normy te nie są jednak pozbawione związku między sobą. Druga i trzecia norma odnoszą się bowiem do szczególnych przykładów naruszenia prawa własności i powinny być interpretowane w świetle zasady ustanowionej w pierwszej z tych norm”(60).

127. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że ochrona przewidziana art. 17 ust. 1 Karty ma szeroki zakres i obejmuje, poza aktywami o wartości ekonomicznej, również interesy związane z korzystaniem z licencji lub zezwoleń na korzystanie(61).

128. W postępowaniu głównym zaskarżone decyzje dotyczą wniosku o udzielenie zezwolenia na korzystanie z określonego sprzętu i oprogramowania w dostarczaniu sieci łączności elektronicznej i świadczeniu usług łączności elektronicznej. Wniosek uwzględniono jedynie częściowo, z zastrzeżeniem maksymalnego terminu przewidzianego w ESS, a więc na okres do 31 grudnia 2029 r. w przypadku technologii 2G–4G oraz do 31 grudnia 2025 r. w przypadku technologii 5G.

129. W rezultacie, ponieważ nie doszło do ingerencji w istotę własności, skarżąca nie została jej pozbawiona(62). Zaskarżone decyzje stanowią natomiast ograniczenie korzystania przez skarżącą z mienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 zdanie trzecie Karty(63).

130. W takim przypadku skarżącej, co do zasady, nie przysługuje odszkodowanie.

131. Niemniej jednak ograniczenie korzystania z mienia jest możliwe jedynie w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny. Dla celów niniejszej sprawy ocena ta będzie podobna do oceny wymaganej do uzasadnienia ingerencji w swobodę dostarczania sieci łączności elektronicznej i świadczenia usług łączności elektronicznej na podstawie art. 12 ust. 1 EKŁE.

132. Sąd odsyłający nie zwrócił się jednak o wskazówki co do sposobu przeprowadzenia takiej oceny proporcjonalności.

133. Pragnę mimo to zauważyć, że jednym z aspektów, które sąd odsyłający powinien wziąć pod uwagę w niniejszej sprawie, jest to, czy okres, w którym skarżąca była upoważniona do dalszego korzystania ze spornego sprzętu i oprogramowania, był wystarczający w kontekście długości okresu umożliwiającego jej przygotowanie się do takiej zmiany przepisów.

134. Wynika to z faktu, że sporny środek w postaci zezwolenia, w powiązaniu z rygorystycznymi maksymalnymi okresami użytkowania, ma znaczny wpływ na inwestycje dokonane przed wprowadzeniem tych zmian legislacyjnych(64).

135. W związku z tym sąd odsyłający musi ocenić, czy cały okres, w którym skarżąca mogła przygotować się do dostosowania się do nowej sytuacji prawnej, począwszy od momentu zaproponowania odpowiednich zmian w ESS do końca maksymalnego okresu użytkowania spornego sprzętu i oprogramowania, był wystarczająco długi. Jeżeli uzna, że tak nie było, należy rozważyć system rozsądnego odszkodowania za poniesioną szkodę(65).

136. Wreszcie, przy ocenie proporcjonalności zaskarżonych decyzji sąd odsyłający powinien wziąć pod uwagę wagę ingerencji w rozpatrywane prawo podstawowe oraz wagę realizowanego celu(66), a także inne interesy, takie jak interes odbiorców sieci i usług łączności elektronicznej związany z bezpieczeństwem tych sieci i usług, a także ryzyko rynkowe, jakie ostrożny i przezorny konkurent działający na tym samym rynku założyłby w odniesieniu do spornego sprzętu i oprogramowania(67).

137. Jeżeli sąd odsyłający uzna, że ciężar nałożony na skarżącego był nieproporcjonalnie duży, nawet jeżeli był on konieczny, wówczas – jak wyjaśniono – stosowne może być uciekanie się do słusznego odszkodowania.

138. Na podstawie powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytanie szóste w ten sposób, że ograniczenie korzystania ze sprzętu lub oprogramowania, które były już obecne w sieci łączności elektronicznej przed wprowadzeniem wymogu uzyskania zezwolenia na korzystanie, zgodnie z którym to wymogiem [zezwolenie na] korzystanie jest przyznawane na okres krótszy niż okres użyteczności tego sprzętu lub tego oprogramowania, nie stanowi pozbawienia własności w rozumieniu art. 17 ust. 1 zdanie drugie Karty.

IV.    Wnioski

139. Proponuję, aby na pytania zadane przez Tallinna Halduskohus (sąd administracyjny w Tallinie, Estonia) Trybunał udzielił następujących odpowiedzi:

1)      Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1972 z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiającą Europejski kodeks łączności elektronicznej

należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ona krajowy pakiet legislacyjny, który w celu zapewnienia bezpieczeństwa krajowej sieci łączności elektronicznej i jej usług wymaga, aby operator, który chce dostarczać taką sieć i świadczyć takie usługi, uzyskał zezwolenie na korzystanie ze sprzętu i oprogramowania w swojej sieci łączności.

2)      Artykuł 4 ust. 2 TUE i art. 1 ust. 3 lit. c) dyrektywy 2018/1972

należy interpretować w ten sposób, że środek wymagający zezwolenia na sprzęt i oprogramowanie na potrzeby dostarczania publicznych lub publicznie dostępnych sieci łączności elektronicznej lub świadczenia takich usług łączności elektronicznej nie jest wyłączony z zakresu stosowania dyrektywy 2018/1972, nawet jeśli środek ten przyjęto w celu ochrony interesów bezpieczeństwa narodowego.

3)      Artykuł 12 ust. 1 dyrektywy 2018/1972

należy interpretować w ten sposób, że krajowy pakiet ustawodawczy, który nakłada wymóg uzyskania zezwolenia organu administracyjnego na korzystanie ze sprzętu i oprogramowania w dostarczaniu sieci łączności elektronicznej i świadczeniu usług łączności elektronicznej, stanowi ograniczenie swobody dostarczania sieci łączności elektronicznej i świadczenia usług łączności elektronicznej w rozumieniu tego przepisu.

Tego rodzaju ograniczenie można uzasadnić względami przewidzianymi w art. 52 ust. 1 TFUE.

4)      Artykuł 12 ust. 1 dyrektywy 2018/1972

należy interpretować w ten sposób, że niezgłoszenie Komisji Europejskiej ograniczenia swobody dostarczania sieci łączności elektronicznej i świadczenia usług łączności elektronicznej nie skutkuje brakiem możliwości zastosowania niezgłoszonych przepisów krajowych.

5)      Artykuł 12 ust. 1 dyrektywy 2018/1972 i zasadę proporcjonalności

należy interpretować w ten sposób, że wymaga, aby przepisy krajowe – nakładające wymóg uzyskania uprzedniego zezwolenia na korzystanie ze sprzętu i oprogramowania w celu ochrony bezpieczeństwa sieci łączności elektronicznej i usług łączności elektronicznej – zobowiązywały organy uprawnione do podejmowania decyzji o udzieleniu takiego zezwolenia do dokonania oceny, czy sporne sprzęt i oprogramowanie, których dotyczy wniosek, stwarzają rzeczywiste zagrożenie dla bezpieczeństwa sieci, co może obejmować uwzględnienie przeznaczenia tych urządzeń, jak również okoliczności, czy zagrożenia powiązane z państwem, w którym producent ma siedzibę, rzutują na producenta, a także czy zagrożenia powiązane z producentem rzutują na konkretne sprzęt i oprogramowanie.

6)      Ograniczenie korzystania ze sprzętu lub oprogramowania, które były już obecne w sieci łączności elektronicznej przed wprowadzeniem wymogu uzyskania zezwolenia na korzystanie, zgodnie z którym to wymogiem zezwolenie na korzystanie jest przyznawane na okres krótszy niż okres użyteczności tego sprzętu lub tego oprogramowania, nie stanowi pozbawienia własności w rozumieniu art. 17 ust. 1 zdanie drugie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

1      Język oryginału: angielski.

2      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiająca Europejski kodeks łączności elektronicznej (Dz.U. 2018, L 321, s. 36).

3      Zobacz w tym względzie A. Sendin, M.A. Sanchez-Fornie, I. Berganza, J. Simon, I. Irritoa Telecommunication Networks for the Smart Grid, Artech House, Boston, 2016, s. 176. Ze względu na fundamentalne znaczenie dla infrastruktury telekomunikacyjnej jako całości sieć rdzeniową określa się czasem mianem sieci „szkieletowej” lub „mózgiem” sieci komórkowej. Zobacz ogólnie na ten temat materiał NATO Cooperative Cyber Defence Centre of Excellence (CCDCOE), w którym to materiale opisano sieć rdzeniową jako „infrastrukturę fundamentalną, a zatem […] o zasadniczym znaczeniu narodowym, niosącym skutki dla bezpieczeństwa narodowego”. Zobacz NATO Cooperative Cyber Defence Centre of Excellence, K. Kaska, H. Beckvard, T. Minárik, „Huawei, 5G and China as a Security Threat”, 2019, s. 15, dostęp: https://ccdcoe.org/uploads/2019/03/CCDCOE-Huawei-2019–03–28-FINAL.pdf.

4      Zobacz na przykład Federalny Urząd ds. Bezpieczeństwa Informacji (Niemcy), „5G Risk Analysis, Framework Document: Methodology, Risk Scenarios and Results”, 2025, s. 21, gdzie wyjaśniono, że „sieć dostępu radiowego (RAN) obejmuje stacje bazowe 5G […] z interfejsem radiowym […] zapewniającym łączność urządzeniom mobilnym” (dostęp: https://www.bsi.bund.de/SharedDocs/Downloads/EN/BSI/Publications/Studies/5G/5G_Framework_Document.pdf?__blob=publicationFile&v= 4).

5      W niektórych państwach członkowskich sieci 2G i 3G są już wyłączane: zob. na przykład w przypadku Irlandii, Commission for Communications Regulation (organ regulacji łączności), „2G/3G Switch off: Guidance for Mobile Network Operators”, ComReg 24/61, 30 lipca 2024 r., dostęp: https://www.comreg.ie/media/2024/07/ComReg-2461.pdf.

6      Komisja wyraziła to stanowisko już w 2016 r., a następnie opierała się na nim. Zobacz Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Sieć 5G dla Europy: plan działania”, COM(2016) 588 final, s. 4, w którym to komunikacie Komisja wyjaśnia, że „[a]by Europa mogła objąć pozycję lidera oraz aby wcześnie zaczęła czerpać korzyści z możliwości nowego rynku, które pojawią się dzięki 5G, nie tylko w sektorze telekomunikacyjnym, ale w całej gospodarce i społeczeństwie, nieodzowny jest ambitny harmonogram wprowadzenia sieci 5G”.

7      W pkt 2 lit. a) zalecenia Komisji (UE) 2019/534 z dnia 26 marca 2019 r., Cyberbezpieczeństwo sieci 5G (Dz.U. 2019, L 88, s. 42) („zalecenie w sprawie cyberbezpieczeństwa”), Komisja definiuje „sieci 5G” jako „zbiór wszystkich istotnych elementów infrastruktury sieciowej z zakresu technologii łączności ruchomej i bezprzewodowej, wykorzystywanej na potrzeby łączności i usług o wartości dodanej, o zaawansowanych parametrach eksploatacyjnych, takich jak bardzo wysoka prędkość przesyłu danych i przepustowość łączy, łączność charakteryzująca się niskim opóźnieniem, ekstremalnie wysoka niezawodność bądź zdolność obsługi dużej liczby podłączonych urządzeń. Mogą one obejmować elementy dotychczasowych sieci wykorzystujących technologię łączności ruchomej i bezprzewodowej poprzednich generacji, takich jak 4G lub 3G. Sieci 5G należy rozumieć jako obejmujące wszystkie istotne części sieci”.

8      Zobacz na przykład sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego z 2022 r., w którym to sprawozdaniu stwierdzono, że „[s]zacuje się, że do końca 2018 r. na całym świecie w użyciu były 22 miliardy urządzeń podłączonych do internetu”, [a] „[z] prognoz wynika, że do 2030 r. liczba ta wzrośnie do około 50 miliardów, czego skutkiem będzie ogromna sieć wzajemnie połączonych urządzeń – od smartfonów po urządzenia kuchenne. Jednocześnie oczekuje się, że globalny poziom transmisji danych w łączności ruchomej wzrośnie z 12 eksabajtów miesięcznie w 2017 r. do ponad 5000 eksabajtów w 2030 r.”. Zobacz Europejski Trybunał Obrachunkowy, Wprowadzenie sieci 5G w UE – opóźnienia we wdrażaniu i nierozwiązane kwestie związane z bezpieczeństwem, Sprawozdanie specjalne 03/2022, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg, 2022, s. 7, dostęp:

      https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR22_03/SR_Security-5G-networks_PL.pdf.

9      Pragnę zauważyć, że chociaż postanowienie odsyłające i uwagi skarżącej wskazują 23 marca 2022 r. jako datę złożenia przez nią wniosku o wydanie zezwolenia, z uwag rządu estońskiego oraz części krajowych akt sprawy, w tym decyzji nr 1–7/22–436 z dnia 25 listopada 2022 r. wydanej przez TTJA, wynika, że wniosek opatrzony jest datą 18 marca 2022 r.

10      Tłumaczenie ustawy na język angielski jest dostępne na stronie: https://www.riigiteataja.ee/en/eli/ee/Riigikogu/act/528102025002/consolide.

11      Wspomniane 12 kryteriów określono następująco: „1) producent lub dostawca usług konserwacji lub wsparcia ma siedzibę statutową lub siedzibę zarządu w państwie, […] które nie jest państwem członkowskim Unii Europejskiej, Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego [(NATO)] ani Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju [(OECD)]; 2) w kraju siedziby producenta lub dostawcy usług konserwacji lub wsparcia nie przestrzega się zasad demokratycznego państwa prawa lub praw człowieka; 3) w kraju siedziby producenta lub dostawcy usług konserwacji lub wsparcia nie chroni się własności intelektualnej, danych osobowych lub tajemnic przedsiębiorstwa osób z innych krajów; 4) kraj siedziby producenta lub dostawcy usług konserwacji lub wsparcia charakteryzuje się agresywnym zachowaniem w cyberprzestrzeni; 5) państwa członkowskie Unii Europejskiej, NATO lub OECD przypisały krajowi siedziby producenta lub dostawcy usług konserwacji lub wsparcia cyberataki; 6) producent lub dostawca usług konserwacji lub wsparcia podlega rządowi lub władzy państwowej kraju siedziby lub innego kraju, w którym nie istnieje niezależna kontrola sądowa; 7) kraj siedziby producenta lub dostawcy usług konserwacji lub wsparcia lub inny kraj może zobowiązać producenta lub dostawcę do działania w sposób stwarzający zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego Estonii; 8) działalność gospodarcza producenta lub dostawcy usług konserwacji lub wsparcia nie opiera się na konkurencji rynkowej lub nie stworzono ku temu odpowiednich warunków w kraju siedziby; 9) struktura właścicielska, struktura organizacyjna lub struktura zarządcza producenta lub dostawcy usług konserwacji lub wsparcia nie jest przejrzysta; 10) finansowanie producenta lub dostawcy usług konserwacji lub wsparcia nie jest przejrzyste; 11) w produktach lub usługach producenta lub dostawcy usług konserwacji lub wsparcia występują podatności na zagrożenia i nie wprowadzono odpowiednich środków bezpieczeństwa, aby je wyeliminować; 12) producent lub dostawca usług konserwacji lub wsparcia nie jest w stanie zagwarantować ciągłej dostawy produktów lub usług, nie licząc okoliczności siły wyższej”.

12      Zgodnie z treścią § 196⁵ EES obejmuje to „standard sieci łączności komórkowej 5G [non stand-alone] lub nowszy”.

13      Jak rozumiem, na podstawie treści § 196⁵ ESS, po 31 grudnia 2025 r. nie wydaje się żadnych zezwoleń w odniesieniu do technologii 5G uznanej za zagrożenie da bezpieczeństwa narodowego, podczas gdy o zezwolenie na dalsze korzystanie ze sprzętu i oprogramowania 2G, 3G i 4G, nawet w przypadku stwierdzenia zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego, można wnioskować po 31 grudnia 2029 r.

14      Zgodnie z § 87³ ust. 2 ESS sprzęt lub oprogramowanie wykorzystywane w sieci łączności może zagrażać bezpieczeństwu narodowemu ze względu na wysokie ryzyko stwarzane przez producenta lub dostawcę usług konserwacji lub wsparcia (pkt 1) lub ze względu na ryzyko stwarzane przez charakterystykę techniczną lub konfigurację sprzętu lub oprogramowania (pkt 2).

15      Zobacz przypis 11 powyżej. Podczas rozprawy rząd estoński wyjaśnił, że przykłady rodzajów stwierdzonych zagrożeń miały związek z potencjalnym szpiegostwem, nielegalnym wykorzystywaniem informacji i danych oraz zakłócaniem ważnych usług.

16      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. 2015, L 241, s. 1).

17      Zobacz w tym względzie art. 1 ust. 1 EKŁE. EKŁE stanowi w tym zakresie przekształcenie – w celu dostosowania ram regulacyjnych do zmian technologicznych i rynkowych – szeregu aktów, które wcześniej regulowały łączność elektroniczną, a które przyjęto w pakiecie w marcu 2002 r. Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 27 lutego 2025 r., T - 2 (C‑562/23, EU:C:2025:126, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).

18      Jak wyjaśniono w motywie 5 EKŁE, swoboda dostarczania sieci łączności elektronicznej i świadczenia usług łączności elektronicznej powinna podlegać wyłącznie warunkom określonym w przedmiotowej dyrektywie.

19      Zobacz art. 2 pkt 1 EKŁE.

20      Wyróżnienie moje.

21      Zobacz art. 2 pkt 1 EKŁE.

22      Zobacz art. 2 pkt 4 EKŁE.

23      Pojęcie „sieci łączności elektronicznej” zdefiniowano w art. 2 pkt 1 EKŁE jako „systemy transmisyjne, niezależnie do tego, czy opierają się na stałej infrastrukturze lub scentralizowanym zarządzaniu zasobami, oraz, w stosownych przypadkach, urządzenia przełączające lub routingowe oraz inne zasoby, w tym nieaktywne elementy sieci, które umożliwiają przekazywanie sygnałów przewodowo, za pomocą radia, środków optycznych lub innych rozwiązań wykorzystujących fale, w tym sieci satelitarnych, stacjonarnych (komutowanych i pakietowych, w tym internetu) i sieci ruchomych, elektroenergetycznych systemów kablowych, w zakresie, w jakim są one wykorzystywane do przekazywania sygnałów, w sieciach nadawania radiowego i telewizyjnego oraz sieciach telewizji kablowej, niezależnie od rodzaju przekazywanej informacji”.

24      Zobacz w tym względzie wyroki: z dnia 5 czerwca 2019 r., Skype Communications (C‑142/18, EU:C:2019:460, pkt 49), a także z dnia 13 czerwca 2019 r., Google (C‑193/18, EU:C:2019:498, pkt 34, 35, 41).

25      Artykuł 4 ust. 2 TUE odnosi się do „bezpieczeństwa narodowego”, natomiast w art. 1 ust. 3 lit. c) EKŁE posłużono się terminami „porządek publiczny” i „bezpieczeństwo publiczne”. Jednakże na przykład w motywie 6 EKŁE, określając katalog aspektów, dla których dyrektywa nie ma powodować uszczerbku, obok odniesień do „porządku publicznego” i „bezpieczeństwa publicznego” posłużono się terminem „podstawowe interesy w zakresie bezpieczeństwa”. Biorąc pod uwagę, że sam tekst EKŁE, jego cel ani dokumenty przygotowawcze nie dają żadnych przesłanek, aby rozpatrywać to zagadnienie inaczej (zob. wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej Europejski kodeks łączności elektronicznej, COM(2016) 590 final/2), uważam, że terminologię zastosowaną w treści art. 1 ust. 3 lit. c) EKŁE należy interpretować jako obejmującą pojęcia „bezpieczeństwa narodowego” lub „podstawowych interesów w zakresie bezpieczeństwa”. Byłoby to również zgodne ze sformułowaniami używanymi w poprzedzającej EKŁE dyrektywie, w której motywach znalazły się już takie sformułowania (choć nie zawierała ona konkretnego artykułu na ten temat). Zobacz motyw 7 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.U. 2002, L 108, s. 33).

26      Zobacz na przykład wyroki: z dnia 26 października 1999 r., Sirdar (C‑273/97, EU:C:1999:523, pkt 15); z dnia 6 października 2020 r., Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo); a także z dnia 15 lipca 2021 r., Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).

27      Zobacz ostatnio wyrok z dnia 29 lipca 2024 r., protectus (C‑185/23, EU:C:2024:657, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo).

28      W tym sensie niniejsze postępowanie stanowi interesujący przykład „sekurytyzacji” prawa Unii. W przedmiocie rozwoju „duopolu bezpieczeństwa” między państwami członkowskimi a instytucjami politycznymi Unii, w którym to duopolu wytyczne polityczne przekładają się na działania na szczeblu krajowym i unijnym, zob. A. Pilniok, Governance of the European Security Union, w: J.‐H. Dietrich, A. Pilniok, European Security Union: Law and Policies, Beck/Hart/Nomos, 2024, s. 18, 19.

29      Zobacz między innymi zalecenie w sprawie cyberbezpieczeństwa z 2019 r. oraz komunikat Komisji „Wdrożenie zestawu narzędzi na potrzeby cyberbezpieczeństwa sieci 5G” (C(2023) 4049 final) („komunikat w sprawie wdrożenia zestawu narzędzi 5G”).

30      Zobacz grupa współpracy NIS, „EU coordinated risk assessment of the cybersecurity of 5G networks” [Unijna skoordynowana ocena ryzyka cyberbezpieczeństwa sieci 5G], 2019 („skoordynowana ocena ryzyka”), dostęp: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/eu-wide-coordinated-risk-assessment-5g-networks-security. Zobacz także grupa współpracy NIS, „Cybersecurity of 5G networks, EU Toolbox of risk mitigating measures” [Cyberbezpieczeństwo sieci 5G – Unijny zestaw narzędzi w zakresie środków zmniejszających ryzyko], 2020 („zestaw narzędzi 5G”), dostęp: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/library/cybersecurity-5g-networks-eu-toolbox-risk-mitigating-measures.

31      Wyrok z dnia 15 lipca 2021 r. (C‑742/19, EU:C:2021:597).

32      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. (Dz.U. 2003, L 299, s. 9).

33      Zobacz wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, pkt 75).

34      Rząd francuski zauważa również, że nie jest oczywiste, iż system zakładający konieczność uzyskania uprzedniego zezwolenia na sprzęt i oprogramowanie, taki jak system, którego dotyczy postępowanie główne, wpływa na możliwość dostarczania takich sieci lub świadczenia takich usług. Jego zdaniem system ten w żaden sposób nie wymaga uzyskania przez operatorów telekomunikacyjnych zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie dostarczania sieci łączności elektronicznej i świadczenia usług łączności elektronicznej w ujęciu bardziej ogólnym.

35      Wyróżnienie moje.

36      Mimo że art. 12 ust. 1 EKŁE zawiera sformułowanie, zgodnie z którym państwa członkowskie nie będą „utrudniać” dostarczania sieci łączności elektronicznej ani świadczenia usług łączności elektronicznej, uważam, że sformułowanie to należy rozumieć szerzej jako zakaz tworzenia przez państwa członkowskie jakichkolwiek przeszkód w dostarczaniu tych sieci i świadczeniu tych usług. Wynika to z celu EKŁE, jakim jest ustanowienie rynku wewnętrznego w dziedzinie sieci łączności elektronicznej i usług łączności elektronicznej. Do takiego wniosku można dojść również na podstawie analizy różnych wersji językowych art. 12 ust. 1 EKŁE, w których użyto wyrażeń oznaczających zarówno „utrudnianie”, jak i „uniemożliwianie”: zob. w tym względzie przykładowo wersja niemiecka, w której użyto sformułowania „hindern”; wersja hiszpańska, w której użyto sformułowania „no impedirán”; wersja francuska, w której użyto sformułowania „n’empêchent pas”; czy też wersja chorwacka, w której użyto sformułowania „ne smiju sprečavati”.

37      Można sobie wyobrazić sytuację, w której państwo członkowskie zdecydowałoby, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa sieci wszelkie sprzęt i oprogramowanie wykorzystywane w takich sieciach muszą być produkowane przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w tym państwie. Tego rodzaju środek protekcjonistyczny byłby oczywiście sprzeczny ze swobodą dostarczania sieci i świadczenia usług, ale byłby uzasadniony, gdyby EKŁE interpretowano w taki sposób, że automatycznie uznaje się za dopuszczalne i wyłącza z dalszej kontroli wszelkie środki przyjęte z zamiarem osiągnięcia celu, jakim jest bezpieczeństwo sieci i usług.

38      Zobacz na przykład wyrok z dnia 23 lutego 1995 r., Bordessa i in. (C‑358/93 i C‑416/93, EU:C:1995:54, pkt 25).

39      Zobacz na przykład wyrok z dnia 4 grudnia 1986 r., Komisja/Niemcy (205/84, EU:C:1986:463, pkt 28).

40      Zobacz na przykład wyrok z dnia 14 marca 2000 r., Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, pkt 14).

41      Zobacz na przykład wyrok z dnia 1 czerwca 2010 r., Blanco Pérez i Chao Gómez (C‑570/07 i C‑571/07, EU:C:2010:300, pkt 54).

42      Rząd estoński odsyła do powiadomienia technicznego dotyczącego tego projektu, otrzymanego przez Komisję w dniu 20 października 2020 r., dostęp: https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/en/notification/15441.

43      Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 30 kwietnia 1996 r., CIA Security International (C‑194/94, EU:C:1996:172, pkt 54), a także z dnia 21 grudnia 2023 r., Papier Mettler Italia (C‑86/22, EU:C:2023:1023, pkt 44).

44      Zobacz ex multis wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).

45      Zobacz w tym względzie motywy 5 i 37 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2555 z dnia 14 grudnia 2022 r. w sprawie środków na rzecz wysokiego wspólnego poziomu cyberbezpieczeństwa na terytorium Unii, zmieniającej rozporządzenie (UE) nr 910/2014 i dyrektywę (UE) 2018/1972 oraz uchylającej dyrektywę (UE) 2016/1148 (dyrektywa NIS 2) (Dz.U. 2022, L 333, s. 80) (zwana dalej „dyrektywą NIS 2”).

46      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 20 czerwca 2002 r., Radiosistemi (C‑388/00 i C‑429/00, EU:C:2002:390, pkt 44). W każdym razie już od wyroku z dnia 10 lipca 1984 r., Campus Oil i in. (72/83, EU:C:1984:256, w szczególności pkt 34–36) nie ulega wątpliwości, że w orzecznictwie pojęcie bezpieczeństwa publicznego rozumiane jest jako wykraczające poza porządek publiczny i użycie sił policyjnych i wojskowych; w przytoczonym wyroku Trybunał orzekł, że pojęcie to może również dotyczyć innych rodzajów zagrożeń dla instytucji państwa członkowskiego, jego podstawowych usług publicznych i potrzeb społeczeństwa w ujęciu bardziej ogólnym.

47      Zobacz pkt 32–42 niniejszej opinii.

48      Zobacz ex multis wyroki: z dnia 14 marca 2000 r., Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo), a także z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń) (C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 91 i przytoczone tam orzecznictwo).

49      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 3 września 2008 r., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja (C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461, pkt 343) (wyjaśniający, że środek nie może nie podlegać jakiejkolwiek kontroli sądów Unii z tego tylko powodu, że akt, który ustanawia ów środek, ma związek z bezpieczeństwem narodowym).

50      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 26 lutego 2019 r., X (Spółki pośrednie z siedzibą w państwach trzecich) (C‑135/17, EU:C:2019:136, pkt 90 i przytoczone tam orzecznictwo).

51      Zobacz w tym względzie wyroki z dnia 14 marca 2000 r., Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, pkt 22), a także z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń) (C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 86, 93).

52      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 10 marca 2016 r., Safe Interenvíos (C‑235/14, EU:C:2016:154, pkt 104) (wyjaśniający, że w dziedzinie prania pieniędzy ocena kwalifikacji klienta jako klienta wysokiego ryzyka może dotyczyć rodzaju klienta, kraju, produktu lub danej transakcji).

53      Zobacz w tym względzie przypis 11 powyżej.

54      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 21 listopada 1991 r., Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, pkt 13, 14).

55      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 4 czerwca 2013 r., ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo).

56      Ten zestaw narzędzi wynika z jednego z celów określonych przez Komisję w jej zaleceniu w sprawie cyberbezpieczeństwa (zob. pkt 1 lit. c) tego zalecenia), w którym to zaleceniu określono, że grupa współpracy NIS „wskaz[uje] możliw[y] wspóln[y] [zestaw] środków, które należy stosować w celu ograniczenia zagrożeń dla cyberbezpieczeństwa związanych z infrastrukturą stanowiącą podstawę ekosystemu cyfrowego, w szczególności sieci 5G”.

57      Zobacz przypis 30 powyżej. Grupa ta jest komitetem utworzonym na podstawie art. 11 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1148 z dnia 6 lipca 2016 r. w sprawie środków na rzecz wysokiego wspólnego poziomu bezpieczeństwa sieci i systemów informatycznych na terytorium Unii (Dz.U. 2016, L 194, s. 1). W międzyczasie dyrektywę tę zastąpiono dyrektywą NIS 2, ale komitet istnieje nadal (zob. art. 14 ust. 1 dyrektywy NIS 2).

58      Zobacz komunikat w sprawie wdrożenia zestawu narzędzi 5G, s. 2.

59      Zobacz komunikat w sprawie wdrożenia zestawu narzędzi 5G, s. 1. Zobacz podobne kryteria podatności na zagrożenia ze względu na dostawcę, s. 42 zestawu narzędzi 5G.

60      Zobacz wyrok z dnia 10 lipca 2025 r., INTERZERO i in. (C‑254/23, EU:C:2025:569, pkt 144 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 5 maja 2022 r., BPC Lux 2 i in. (C‑83/20, EU:C:2022:346, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).

61      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 10 lipca 2025 r., INTERZERO i in. (C‑254/23, EU:C:2025:569, pkt 145, 146 i przytoczone tam orzecznictwo).

62      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 10 września 2024 r., Neves 77 Solutions (C‑351/22, EU:C:2024:723, pkt 82, 88 i przytoczone tam orzecznictwo).

63      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 10 lipca 2025 r., INTERZERO i in. (C‑254/23, EU:C:2025:569, pkt 146 i przytoczone tam orzecznictwo) (wyjaśniający, że „interesy związane z korzystaniem z licencji stanowią interesy majątkowe wymagające ochrony przyznanej we wspomnianym art. 1 [protokołu nr 1 do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności]”, w związku z czym „cofnięcie ex lege zezwolenia umożliwiającego jego posiadaczowi prowadzenie działalności gospodarczej stanowi ograniczenie prawa własności zagwarantowanego w tym artykule, które jako środek regulujący korzystanie z mienia wchodzi w zakres akapitu drugiego tego artykułu”).

64      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 10 lipca 2025 r., INTERZERO i in. (C‑254/23, EU:C:2025:569, pkt 155 i przytoczone tam orzecznictwo).

65      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 10 lipca 2025 r., INTERZERO i in. (C‑254/23, EU:C:2025:569, pkt 155–156 i przytoczone tam orzecznictwo).

66      Zobacz ostatnio wyrok z dnia 18 grudnia 2025 r., Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C‑417/23, EU:C:2025:1017, pkt 168 i przytoczone tam orzecznictwo).

67      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 10 lipca 2025 r., INTERZERO i in. (C‑254/23, EU:C:2025:569, pkt 158 i przytoczone tam orzecznictwo).