1.

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (organ regulacyjny ds. komunikacji, Włochy) ( 2 ) nałożył w 2022 r. na przedsiębiorstwa świadczące usługi doręczania paczek we Włoszech szereg wymogów dotyczących przekazywania informacji.

2.

Niektóre z tych przedsiębiorstw zaskarżyły uchwałę AGCOM do sądu pierwszej instancji, który uwzględnił wniesione skargi. AGCOM zaskarżył wyroki wydane przez sąd pierwszej instancji do Consiglio di Stato (rada stanu, Włochy), która z kolei zwróciła się do Trybunału Sprawiedliwości o wyjaśnienie, w skrócie:

3.

Artykuł 2 stanowi:

„Do celów niniejszej dyrektywy będą stosowane następujące definicje:

[…]”.

4.

Artykuł 3 ust. 7 przewiduje:

„Usługi powszechne zdefiniowane w niniejszym artykule obejmują usługi zarówno w obrocie krajowym, jak i zagranicznym”.

5.

Artykuł 22 ust. 2 akapit pierwszy stanowi:

„Zadanie krajowych organów regulacyjnych polega w szczególności na zapewnianiu zgodności z obowiązkami wynikającymi z niniejszej dyrektywy, zwłaszcza przez ustanowienie procedur monitorowania i procedur regulacyjnych zapewniających świadczenie usługi powszechnej. Można im także powierzyć odpowiedzialność za zapewnianie zgodności z regułami konkurencji w sektorze pocztowym”.

6.

Artykuł 22a stanowi:

„1.   Państwa członkowskie zapewniają udzielanie przez operatorów świadczących usługi pocztowe wszelkich informacji, w szczególności krajowym organom regulacyjnym, w tym informacji finansowych oraz informacji dotyczących świadczenia usługi powszechnej, w następujących celach:

2.   […] Zakres informacji wymaganych przez krajowy organ regulacyjny jest proporcjonalny do realizacji jego zadań. […]

[…]”.

7.

Zgodnie z motywem 13:

„Usługi pocztowe są obecnie uregulowane w dyrektywie [97/67] […]. Niniejsze rozporządzenie uzupełnia zatem przepisy dyrektywy [97/67] […]”.

8.

Artykuł 2 („Definicje”) ( 5 ) pkt 3 zawiera następującą definicję: „»operator świadczący usługi doręczania paczek« oznacza przedsiębiorstwo świadczące co najmniej jedną z usług doręczania paczek, z wyłączeniem przedsiębiorstw prowadzących działalność tylko w jednym państwie członkowskim, które świadczą wyłącznie krajowe usługi doręczania paczek w ramach umowy sprzedaży i które w ramach tej umowy same dostarczają użytkownikowi towary będące przedmiotem tej umowy „.

9.

Artykuł 4 („Przekazywanie informacji”) stanowi:

„[…]

3.   Do dnia 30 czerwca każdego roku kalendarzowego wszyscy operatorzy świadczący usługi doręczania paczek przekazują krajowemu organowi regulacyjnemu w państwie członkowskim, w którym prowadzą działalność, następujące informacje, chyba że krajowy organ regulacyjny zwrócił się już o nie i je otrzymał:

[…]

5.   Krajowe organy regulacyjne mogą określić wymogi dotyczące informacji w uzupełnieniu do tych, o których mowa w ust. 1 i 3, pod warunkiem że są one niezbędne i proporcjonalne.

6.   Ustępy 1–5 nie mają zastosowania do żadnego operatora świadczącego usługi doręczania paczek, który w poprzednim roku kalendarzowym zatrudniał średnio mniej niż 50 osób uczestniczących w świadczeniu usług doręczania paczek w państwie członkowskim, w którym ten operator prowadzi działalność, chyba że operator ten prowadzi działalność w więcej niż jednym państwie członkowskim. Krajowy organ regulacyjny może uwzględnić w wartości progowej wynoszącej 50 osób osoby pracujące dla podwykonawców operatora świadczącego usługi doręczania paczek.

7.   Niezależnie od ust. 6 krajowe organy regulacyjne mogą zwracać się do wszystkich operatorów świadczących usługi doręczania paczek, którzy w poprzednim roku kalendarzowym zatrudniali średnio od 25 do 49 osób, o dostarczenie informacji na mocy ust. 1–5, gdy wymaga tego specyfika danego państwa członkowskiego i pod warunkiem że jest to niezbędne i proporcjonalne do zapewnienia zgodności z niniejszym rozporządzeniem”.

10.

Artykuł 5 („Przejrzystość opłat za usługi transgraniczne”), ust. 1 przewiduje:

„Wszyscy operatorzy świadczący transgraniczne usługi doręczania paczek, z wyjątkiem operatorów korzystających z wyłączeń na podstawie art. 4 ust. 6 i 7, przekazują krajowemu organowi regulacyjnemu państwa członkowskiego, w którym prowadzą działalność, obowiązujące w dniu 1 stycznia każdego roku kalendarzowego publiczne cenniki opłat za doręczenie pojedynczych przesyłek pocztowych niebędących przesyłkami z korespondencją należących do kategorii wymienionych w załączniku. Informacje te przekazuje się do dnia 31 stycznia każdego roku kalendarzowego”.

11.

Artykuł 6 („Ocena opłat za transgraniczną dostawę pojedynczej paczki”) wskazuje:

„1.   W oparciu o publiczne cenniki opłat uzyskane zgodnie z art. 5 krajowy organ regulacyjny wskazuje – w odniesieniu do każdej pojedynczej przesyłki pocztowej wymienionej w załączniku – opłaty za transgraniczne dostawy paczek stosowane przez operatora świadczącego usługi doręczania paczek pochodzącego z jego państwa członkowskiego, które podlegają obowiązkowi świadczenia usługi powszechnej i które krajowy organ regulacyjny obiektywnie uznaje za wymagające oceny.

2.   Krajowy organ regulacyjny obiektywnie ocenia, zgodnie z zasadami określonymi w art. 12 dyrektywy [97/67], transgraniczne stawki opłat, wskazane na podstawie ust. 1, aby wskazać stawki transgraniczne, które uznaje za nadmiernie wysokie. W ocenie tej krajowy organ regulacyjny uwzględnia w szczególności następujące elementy:

[…]”.

12.

Stosownie do art. 2 ust. 4 krajowy organ regulacyjny sektora pocztowego:

„[…] wykonuje, przy zachowaniu pełnej niezależności oceny i decyzji, następujące zadania:

[…]

13.

Artykuł 14a powtarza, prawie literalnie, treść art. 22a dyrektywy 97/67.

14.

Zgodnie z postanowieniem odsyłającym ( 7 )„na mocy uchwały nr 94/22/CONS z dnia 31 marca 2022 r. zatytułowanej »Obowiązki regulacyjne na rynku usług doręczania paczek« AGCOM nałożył pewne (symetryczne) obowiązki informacyjne na przedsiębiorstwa działające na rynku usług doręczania paczek średnich i dużych rozmiarów w celu zwiększenia poziomu nadzoru nad warunkami świadczenia tych usług, nad warunkami umownymi regulującymi stosunki między przedsiębiorstwami wykonującymi poszczególne etapy usługi oraz nad warunkami zatrudnienia, do których dodano pewne szczególne obowiązki informacyjne (asymetryczne), które AGCOM postanowił nałożyć wyłącznie na Amazon ze względu na punkty krytyczne wynikające z analizy rynku usług doręczania paczek”.

15.

Uchwała nr 94/22/CONS obejmuje zatem:

16.

W odniesieniu do pierwszej kategorii operatorów, AGCOM wymagał od nich corocznego przekazywania następujących informacji:

17.

W odniesieniu do szczególnych obowiązków informacyjnych nałożonych na Amazon, AGCOM żądał przekazania mu przez Amazon:

18.

Uchwała AGCOM nr 94/22/CONS została zaskarżona czterema odrębnymi skargami do Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum, Włochy; zwanego dalej „TAR Lazio”) przez Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI), DHL Express Italy Srl, TNT Global Express Srl, Fedex Express Italy Srl i United Parcel Service Italia Srl, BRT SpA, Federazione Italiana Trasportatori (FEDIT) (zwanymi dalej łącznie „operatorami innymi niż Amazon”), a także przez Amazon Italia Transport Srl, Amazon Italia Logistica Srl i Amazon EU Sàrl (zwanymi dalej łącznie „Amazon”).

19.

W czterech odrębnych wyrokach TAR Lazio uwzględnił cztery skargi, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały:

20.

AGCOM zaskarżył wyroki sądu pierwszej instancji do Consiglio di Stato (rady stanu), która przedstawiła Trybunałowi Sprawiedliwości cztery pytania prejudycjalne, z których przytaczam pierwsze, drugie i czwarte ( 9 ) sformułowane w sposób następujący:

[…]

21.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do Trybunału Sprawiedliwości w dniu 10 maja 2024 r.

22.

Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez AICAI i in., Amazon, BRT, FEDIT, rząd włoski, Parlament Europejski, Radę Unii Europejskiej i przez Komisję Europejską. Wszyscy uczestnicy wzięli udział w rozprawie, która została przeprowadzona w dniu 26 marca 2025 r.

23.

Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości nie odniosę się w niniejszej opinii do trzeciego pytania prejudycjalnego.

24.

Sąd odsyłający zwraca się o wyjaśnienie, czy rozporządzenie 2018/644 ma zastosowanie „w zakresie dotyczącym gromadzenia informacji, wyłącznie do operatorów świadczących transgraniczne usługi doręczania, czy też ogólnie do wszystkich operatorów świadczących usługi doręczania paczek, z zastrzeżeniem szczególnych wyłączeń dotyczących konkretnych przepisów”.

25.

Zdaniem Amazon pytanie to jest nieistotne, ponieważ pierwotny spór nie dotyczy zastosowania rozporządzenia 2018/644 do transgranicznych usług doręczania paczek. W jego ocenie pytanie to powinno zostać przeformułowane w celu ustalenia, czy rozporządzenie 2018/644 „może stanowić właściwą podstawę prawną umożliwiającą krajowym organom regulacyjnym nałożenie dodatkowych obowiązków informacyjnych w sprawach innych niż transgraniczne” ( 10 ).

26.

Do sądu odsyłającego, a nie do stron sporu, należy ocena potrzeby przedstawienia pytań prejudycjalnych Trybunałowi Sprawiedliwości oraz określenie ich treści ( 11 ).

27.

Consiglio di Stato (rada stanu) stoi na stanowisku, że przedmiotem postępowania głównego są obowiązki informacyjne nałożone na mocy zaskarżonej uchwały i w jego ramach powstały „między innymi” ( 12 ) wątpliwości w przedmiocie „istnienia i, ewentualnego, zakresu uprawnienia krajowego organu regulacyjnego do nakładania takich obowiązków […], poczynając od sytuacji operatorów świadczących transgraniczne usługi doręczania paczek, takich jak Amazon” ( 13 ).

28.

Tak rozumiane pytanie jest istotne. Z uwagi na wątpliwości w przedmiocie zgodności z prawem obowiązków nałożonych na operatorów świadczących usługi doręczania paczek sąd odsyłający zasadnie przedstawił, w pierwszej kolejności, pytanie o zakres zastosowania rozporządzenia 2018/644. Odpowiedź na to pytanie pozwoliłaby ustalić, czy przepisy rozporządzenia dotyczące obowiązków informacyjnych obejmują wszystkich operatorów świadczących takie usługi, zarówno krajowe, jak i transgraniczne.

29.

Pytanie to, powtarzam, nie jest bezprzedmiotowe, jeżeli sąd odsyłający nie jest w stanie wyraźnie określić podstawy prawnej czynności dokonanej przez AGCOM. Tym bardziej że, jak dodaje sąd odsyłający, „wydaje się, że w przeszłości AGCOM wykluczył, aby uprawnienie do nakładania obowiązków informacyjnych wynikało z rozporządzenia 2018/644, podczas gdy w niniejszym sporze przedstawia przeciwne stanowisko” ( 14 ).

30.

Rozporządzenie 2018/644 dotyczy, jak wskazuje jego tytuł, transgranicznych usług doręczania paczek. Ta kategoria usług jest przedmiotem większości jego przepisów.

31.

W szczególności, zgodnie z art. 1 rozporządzenia 2018/644, „ustanawia się, w uzupełnieniu do przepisów dyrektywy [97/67], przepisy szczegółowe mające na celu wspieranie usprawnienia transgranicznych usług doręczania paczek dotyczące […]”.

32.

Artykuł 1 lit. b) i c) rozporządzenia 2018/644 odwołuje się odpowiednio do „przejrzystości stawek opłat i oceny stawek opłat za niektóre transgraniczne usługi doręczania paczek […]” oraz do „przekazywanych konsumentom przez przedsiębiorców informacji odnoszących się do transgranicznych usług doręczania paczek”.

33.

Inne przepisy rozporządzenia 2018/644 również dotyczą wyłącznie operatorów świadczących transgraniczne usługi doręczania paczek. Dotyczy to art. 5 (przejrzystość opłat za usługi transgraniczne), art. 6 (ocena opłat za transgraniczną dostawę pojedynczej paczki) i art. 7 (informacje przekazywane konsumentom).

34.

Z przepisów tych na pierwszy rzut oka wynikałoby, że rozporządzenie 2018/644 nie ma zastosowania do usług doręczania paczek o charakterze nietransgranicznym. Inne przepisy tego rozporządzenia pozwalają jednak na przyjęcie przeciwnego podejścia w odniesieniu do obowiązków informacyjnych.

35.

Przede wszystkim, art. 1 rozporządzenia 2018/644 wśród celów tego rozporządzenia odwołuje się również do „nadzoru regulacyjnego związanego z usługami doręczania paczek” nie odnosząc się wyłącznie do usług transgranicznych, a zatem obejmując również usługi o charakterze krajowym.

36.

Po drugie, regulując informacje, które operatorzy świadczący usługi doręczania paczek są zobowiązani przekazywać krajowemu organowi regulacyjnemu państwa członkowskiego, w którym posiadają siedzibę, art. 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia 2018/644 wyraźnie i ogólnie odnosi się do „wszystkich operatorów świadczących usługi doręczania paczek” (kursywa moja). Nie wprowadza on zatem rozróżnienia między operatorami świadczącymi usługi o zasięgu krajowym i transgranicznym.

37.

Definicja „operatora świadczącego usługi doręczania paczek”, zawarta w art. 2 pkt 3 rozporządzenia 2018/644 potwierdza tę wykładnię. Analogicznie, pojęcie „operator świadczący usługi pocztowe”, zawarte w art. 2 ust. 1a dyrektywy 97/67 („przedsiębiorstwo świadczące co najmniej jedną z wyżej wymienionych usług pocztowych”) również nie ogranicza tego pojęcia do usług o zasięgu krajowym. Definicja zawarta w dyrektywie 97/67, jak przewidziano w art. 2 akapit pierwszy rozporządzenia 2018/644, ma zastosowanie do celów tego rozporządzenia.

38.

Po trzecie, art. 5, 6 i 7 rozporządzenia 2018/644 dotyczą pewnych rodzajów informacji (o charakterze taryfowym lub umownym), które mają być przekazywane wyłącznie przez tych, spośród ogółu operatorów świadczących usługi doręczania paczek, którzy prowadzą działalność transgraniczną. Informacje te stanowią jednak uzupełnienie informacji, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia w odniesieniu do wszystkich, bez rozróżnienia, operatorów. Artykuły 5, 6 i 7 stanowią zatem przepisy skierowane do szczególnej grupy, spośród wszystkich operatorów świadczących, krajowe i transgraniczne, usługi doręczania paczek.

39.

Krajowy lub transgraniczny charakter usługi doręczania paczek może mieć znaczenie dla rozporządzenia 2018/644. Nalegam jednak, aby nie stosować go jako kryterium służące ustaleniu zakresu zastosowania w odniesieniu do obowiązków informacyjnych – ograniczając je do operatorów świadczących transgraniczne usługi doręczania paczek – lecz służące określeniu informacji, które mają być przekazywane przez poszczególnych operatorów.

40.

Prawdą jest, że – jak już wspomniałem – rozporządzenie 2018/644 odnosi się, w niektórych spośród swoich przepisów, do szczególnej sytuacji operatorów świadczących usługi transgraniczne. Nie stoi to jednak na przeszkodzie temu, aby uznać, że wszyscy operatorzy w ramach tego sektora, niezależnie od krajowego, czy też transgranicznego charakteru świadczonych przez nich usług, podlegają określonym w art. 4 obowiązkom informacyjnym.

41.

Kryterium określone w art. 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia 2018/644 odwołuje się zatem, biorąc pod uwagę literalne brzmienie przepisu, do materialnego charakterze świadczonej usługi, a nie do krajowego lub transgranicznego zasięgu świadczenia usługi.

42.

Wykładnię tę potwierdza, moim zdaniem, art. 4 ust. 3 lit. c) rozporządzenia 2018/644: operatorzy świadczący usługi doręczania paczek przedstawiając informacje dotyczące liczby paczek wysłanych w państwie członkowskim, w którym posiadają siedzibę, muszą dokonać podziału na „paczki krajowe i transgraniczne”. Obowiązek informacyjny obejmuje zatem, zgodnie z rozporządzeniem, paczki krajowe.

43.

Cel, jaki przyświeca obowiązkowi informacyjnemu nałożonemu na operatorów świadczących usługi doręczania paczek może zostać zrealizowany w największym stopniu wówczas, gdy krajowe organy regulacyjne, jako odbiorcy tych informacji, dysponują dla celów wykonywania swych zadań danymi dotyczącymi zarówno usług krajowych, jak i transgranicznych ( 15 ). Dane te umożliwią im uzyskanie pełnego, a nie fragmentarycznego obrazu sektora, który nadzorują i rynku, który muszą analizować.

44.

W rezultacie, rozumiem, że w odniesieniu do przekazywania informacji rozporządzenie 2018/644 ma zastosowanie do wszystkich operatorów świadczących usługi doręczania paczek, niezależnie od tego, czy chodzi o usługi o zasięgu krajowym, czy transgranicznym.

45.

Sąd odsyłający przedstawia drugie pytanie przy założeniu, że odpowiedź na pytanie pierwsze potwierdzi, iż rozporządzenie 2018/644 ma zastosowanie wyłącznie do operatorów świadczących transgraniczne usługi doręczania paczek.

46.

Moim zdaniem, niezależnie od odpowiedzi na pytanie pierwsze, pytanie drugie pozostaje istotne.

47.

Consiglio di Stato (rada stanu) zwraca się o wyjaśnienie, czy „dyrektywa [97/67] lub tak zwane »dorozumiane uprawnienia« mogą stanowić podstawę prawną, która umożliwia jednak krajowym organom regulacyjnym nakładanie, w sposób ogólny, wymogów dotyczących przekazywania informacji również na operatorów świadczących nietransgraniczne usługi doręczania”.

48.

Ewentualne zastosowanie dyrektywy 97/67, zmienionej w drodze dyrektywy 2008/6, ma wpływ na obowiązki informacyjne, które mogą zostać nałożone na operatorów świadczących usługi doręczania paczek.

49.

Moim zdaniem, nawet w przypadku braku podstawy prawnej ustanowionej w drodze rozporządzenia 2018/644, nałożenie obowiązków informacyjnych na operatorów świadczących usługi doręczania paczek niemające charakteru transgranicznego może znaleźć oparcie w dyrektywie 97/67. Bezsporne jest już, że takie usługi doręczania paczek można zakwalifikować jako usługi pocztowe ( 16 ).

50.

Jak podkreślono w motywie 13 rozporządzenia 2018/644, w dyrektywie 97/67 „ustanowiono wspólne reguły dotyczące świadczenia usług pocztowych i powszechnej usługi pocztowej”. Podobnie, w motywie 2 dyrektywy 2008/6 wskazano, że dyrektywa 97/67 „ustanowiła ramy regulacyjne dla sektora pocztowego na poziomie Wspólnoty, w tym środki gwarantujące powszechną usługę pocztową”.

51.

Zakres zastosowania dyrektywy 97/67 obejmuje zatem wszystkich operatorów świadczących usługi pocztowe ( 17 ), a nie jedynie operatorów świadczących usługę powszechną. Ponadto, jak wskazuje Komisja ( 18 ), art. 3 ust. 7 dyrektywy 97/67 do powszechnych usług pocztowych zalicza zarówno usługi krajowe, jak i transgraniczne.

52.

Na tej podstawie art. 22a dyrektywy 97/67 stanowi, że państwa członkowskie zapewniają udzielanie przez operatorów świadczących usługi pocztowe wszelkich informacji, w szczególności krajowym organom regulacyjnym, w tym informacji finansowych oraz informacji dotyczących świadczenia usługi powszechnej ( 19 ).

53.

Ponownie, odniesienie do operatorów świadczących usługi pocztowe jest dokonywane bez rozróżnienia na usługi krajowe i transgraniczne. To uogólnienie jest tym bardziej konieczne, że zgodnie z tym przepisem krajowe organy regulacyjne są zobowiązane „[…] do zapewnienia zgodności z przepisami [dyrektywy 97/67] lub decyzjami wydanymi zgodnie z nią”.

54.

W zakresie, w jakim „przepisy dyrektywy 97/67” mają zastosowanie do operatorów świadczących nietransgraniczne usługi pocztowe, logiczne jest, że informacje, co do zasady, mogą być zbierane również od nich. Wskazano to w motywie 51 dyrektywy 2008/6: „[a]by efektywnie realizować swoje zadania, krajowe organy regulacyjne muszą gromadzić informacje od uczestników rynku”.

55.

Ponadto, jak podniosła Komisja podczas rozprawy, dyrektywa 97/67 nie stoi na przeszkodzie temu, by uregulowanie krajowe, które ją transponuje przyznawało krajowym organom regulacyjnym uprawnienie do żądania szerszego zakresu informacji niż określony w samej dyrektywie (pod warunkiem, że jest to proporcjonalne do potrzeb związanych z wypełnianiem ich zadań).

56.

Podsumowując, dyrektywa 97/67 zezwala na nałożenie ogólnych obowiązków informacyjnych na wszystkich operatorów świadczących usługi pocztowe, zarówno krajowe, jak i transgraniczne, w tym usługi doręczania paczek.

57.

W ramach czwartego pytania prejudycjalnego sąd odsyłający zwraca się o wyjaśnienie, „jakie są granice uprawnienia” krajowego organu regulacyjnego do nakładania obowiązków informacyjnych na operatorów świadczących usługi doręczania paczek. W szczególności, czy zgodne z prawem jest nałożenie na nich „symetrycznych wymogów dotyczących przekazywania informacji” dotyczących określonych warunków i umów (do których odniosę się w dalszej części).

58.

Zgodnie z zaproponowaną przeze mnie odpowiedzią na dwa pierwsze pytania prejudycjalne uważam, podobnie jak Komisja, że przepisami właściwymi do udzielenia odpowiedzi na pytanie czwarte są art. 4 ust. 3 i 5 rozporządzenia 2018/644 oraz art. 22a dyrektywy 97/67.

59.

Przepisy te określają, po pierwsze, informacje, które muszą być przekazywane krajowym organom regulacyjnym na mocy wyraźnego upoważnienia zawartego w rozporządzeniu 2018/644 i dyrektywie 97/67 oraz, po drugie, dodatkowe informacje, których krajowe organy regulacyjne mogą żądać od operatorów świadczących usługi doręczania paczek. Do obu powyższych należy dodać, w stosownych przypadkach, informacje wymagane przez krajowe organy regulacyjne na podstawie uregulowań krajowych ( 20 ).

60.

W pierwszej kolejności omówię charakter informacji obowiązkowych i dodatkowych, których mogą żądać krajowe organy regulacyjne, a następnie wyniki tej analizy dla odpowiedzi, która ma zostać udzielona sądowi odsyłającemu.

61.

Informacje, które wszyscy operatorzy są zobowiązani przekazywać corocznie krajowym organom regulacyjnym zostały wymienione w art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2018/644 ( 21 ) i dotyczą pięciu kategorii danych, które wskazałem powyżej ( 22 ).

62.

Brzmienie art. 22a dyrektywy 97/67 jest bardziej otwarte i nie określa szczegółowo, jakiego rodzaju dane muszą być przekazywane obowiązkowo.

63.

Ponadto, zgodnie z dyrektywą 97/67 (art. 22 ust. 2), krajowe organy regulacyjne mogą, jeżeli powierzono im takie zadanie, zapewniać przestrzeganie przepisów prawa dotyczących konkurencji w sektorze pocztowym ( 23 ). W takim przypadku przedsiębiorstwa działające w tym sektorze będą zobowiązane do przekazywania informacji, które zwykle muszą być przekazywane organom z zakresu ochrony konkurencji.

64.

Dyrektywa 97/67 nie zawiera żadnych wyraźnych przepisów dotyczących dodatkowych obowiązków informacyjnych. Biorąc pod uwagę szeroki zakres art. 22a, który podkreśla proporcjonalność żądanych informacji, do krajowych organów regulacyjnych należy dokonanie w tym zakresie oceny zasadności żądań udzielenia informacji.

65.

Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 5 rozporządzenia 2018/644, krajowe organy regulacyjne mogą „określić wymogi dotyczące informacji w uzupełnieniu do tych, o których mowa w ust. 1 i 3, pod warunkiem że są one niezbędne i proporcjonalne”.

66.

Do powyższych należy również dodać informacje, których krajowe organy regulacyjne są uprawnione żądać na mocy uregulowań krajowych.

67.

W czwartym pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający zwraca się o wyjaśnienie dwóch kwestii:

68.

Pierwsze z dwóch pytań, które właśnie przytoczyłem, posiada zbyt ogólny charakter. Uważam, że w ten sposób sformułowane pytanie zmierza do udzielenia przez Trybunał Sprawiedliwości odpowiedzi, która z konieczności obejmowałaby wszelkiego rodzaju „granice”, niezależnie od tego, czy mają one wpływ na wynik toczącego się postępowania. Tak przedstawione pytanie wykracza poza uprawnienie Trybunału Sprawiedliwości określone w art 267 TFUE ( 24 ).

69.

W celu udzielenia sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi oraz uniknięcia zbyt abstrakcyjnych rozważań proponuję, aby skoncentrować się na informacjach, o przedstawienie których zwrócił się AGCOM ( 25 ). „Symetryczne wymogi dotyczące przekazywania informacji”, o których mowa w drugiej części tego pytania prejudycjalnego, są zasadniczo zgodne z wymogami określonymi przez AGCOM w art. 1 uchwały nr 94/22/CONS.

70.

Jednakże, jak przyznały podczas rozprawy wszystkie strony sporu, nie do Trybunału Sprawiedliwości, lecz do sądów włoskich należy dokonanie oceny, czy informacje wymagane na podstawie uchwały są zgodne z przepisami prawa regulującymi ich system prawny. Ograniczę się zatem do przedstawienia mojego stanowiska w przedmiocie ogólnej zgodności tych obowiązków z przywołanymi przepisami prawa Unii.

71.

AGCOM nałożył na niektórych operatorów świadczących usługi doręczania paczek, ustalonych w oparciu o określone parametry, obowiązki informacyjne obejmujące: a) „warunki ekonomiczne usług oferowanych dla ludności”, b) „referencyjne warunki ekonomiczne (średnie ceny)” dla niektórych klientów korporacyjnych oraz c) „obowiązujące umowy, które regulują stosunki handlowe, zawarte bezpośrednio z przedsiębiorstwami branżowymi biorącymi udział w świadczeniu usług pocztowych” ( 26 ).

72.

Zasadniczo wymóg przekazywania informacji może wchodzić w zakres obowiązku przekazywania danych, o którym mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2018/644, lub też w art. 22a dyrektywy 97/67.

73.

W odniesieniu, w szczególności, do referencyjnych warunków ekonomicznych dla niektórych klientów oraz obowiązujących umów, zawartych z innymi przedsiębiorstwami z tego sektora ( 27 ), sąd odsyłający będzie mógł ocenić, czy podstawą żądania przekazania informacji są uprawnienia AGCOM w zakresie ochrony konkurencji w sektorze pocztowym ( 28 ).

74.

Artykuł 22 ust. 2 dyrektywy 97/67 stanowi, że oprócz zapewnienia zgodności z obowiązkami wynikającymi z samej dyrektywy, krajowym organom regulacyjnym można „powierzyć odpowiedzialność za zapewnianie zgodności z regułami konkurencji w sektorze pocztowym”.

75.

Sąd odsyłający powinien zatem ustalić, czy uregulowanie krajowe rzeczywiście powierza AGCOM funkcje z zakresu ochrony konkurencji, które to twierdzenie Amazon odrzuca. Należy ustalić, czy powierzając AGCOM „promowanie konkurencji na rynkach usług pocztowych”, art. 2 ust. 4 lit. d) dekretu ustawodawczego nr 261/1999 uprawnia krajowy organ regulacyjny do gromadzenia informacji, które, podobnie jak sporne, mogą mieć znaczenie dla poznania warunków istniejących na rynku pocztowym, co jest niezbędne w celu promowania konkurencji. „Promowanie” konkurencji w sektorze pocztowym jest trudne do osiągnięcia bez szczegółowej wiedzy o sytuacji na rynku, którą to wiedzę mogą przekazać jedynie operatorzy świadczący usługi.

76.

AGCOM wymagał, aby operatorzy świadczący usługi doręczania paczek, na których nałożył obowiązki informacyjne o charakterze handlowym, przekazywali: a) „oświadczenie o przestrzeganiu warunków pracy w odniesieniu do wszystkich osób zaangażowanych w świadczenie usług i na wszystkich szczeblach organizacji sieci” oraz b) „wzory umów stosowane w odniesieniu do pracowników należących do różnych kategorii na każdym poziomie organizacyjnym” ( 29 ).

77.

Sąd odsyłający, biorąc pod uwagę charakter żądanych informacji, powinien przede wszystkim wyjaśnić, czy informacje o charakterze pracowniczym mieszczą się w zakresie zastosowania art. 4 ust. 3 lit. b) rozporządzenia 2018/644 ( 30 ).

78.

Co do zasady tego rodzaju informacje pozwalają krajowemu organowi regulacyjnemu ocenić sytuację pracowników operatorów świadczących usługi doręczania paczek, a tym samym wykonać obowiązek podziału liczby osób zatrudnionych przez te podmioty zgodnie z art. 4 ust. 3 lit. b) rozporządzenia 2018/644.

79.

Sąd odsyłający może również, w danym przypadku, zbadać, czy informacje o charakterze pracowniczym są objęte zakresem zastosowania art. 22a dyrektywy 97/67. Zgodnie z tym przepisem operatorzy świadczący usługi pocztowe mają udzielić „wszelkich informacji” niezbędnych dla weryfikacji „zgodności z przepisami niniejszej dyrektywy”. W szczególności, określenie „z przepisami” dyrektywy 97/67 oznacza:

80.

Stosownie do powyższych wyjaśnień podstawą żądania informacji wymaganych przez AGCOM w ramach kategorii „Ogólne obowiązki informacyjne”, o której mowa w art. 1 uchwały nr 94/22/CONS, może być zarówno art. 4 ust. 3 i 5 rozporządzenia 2018/644, jak i art. 22a dyrektywy 97/67.

81.

Ponieważ „szczególne obowiązki informacyjne”, nałożone na Amazon na mocy art. 2 uchwały nr 94/22/CONS, są w rzeczywistości jedynie szczegółowym określeniem jednego z ogólnych obowiązków ustanowionych na mocy art. 1 ust. 2 i 3 uchwały, można do nich zastosować tą samą podstawę prawną.

82.

Jeżeli sąd odsyłający uzna, że oba te obowiązki objęte są zakresem zastosowania odpowiednich przepisów rozporządzenia 2018/644 i dyrektywy 97/67, będzie musiał zbadać również niezbędność i proporcjonalność nałożenia tych obowiązków.

83.

Informacje, o których mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2018/644, obejmują w skrócie wielkość rocznego obrotu, liczbę osób zatrudnionych, liczbę paczek obsłużonych oraz nazwy podwykonawców. Rozporządzenie 2018/644 uzasadnia wymóg przekazania tych danych wykonywaniem uprawnień nadzorczych przypisanych krajowym organom regulacyjnym. Prawodawca unijny sam bowiem dokonuje w odniesieniu do nich oceny niezbędności i proporcjonalności, a ważność tego przepisu nie została zakwestionowana.

84.

Nie dotyczy to jednak informacji innych niż te, o których mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2018/644. „Wymogi dotyczące informacji w uzupełnieniu”, których krajowe organy regulacyjne mogą żądać zgodnie z art. 4 ust. 5 rozporządzenia, muszą być oceniane w każdym przypadku indywidualnie (jeżeli zostaną zaskarżone) w celu stwierdzenia, czy są „niezbędne i proporcjonalne”. Do obu tych kryteriów odwołuje się również art. 22a dyrektywy 97/67: informacje muszą być niezbędne (ust. 1) i proporcjonalne do realizacji zadań krajowego organu regulacyjnego (ust. 2).

85.

W związku z tym wniosek o udzielenie informacji musi podlegać testowi niezbędności i proporcjonalności, o którym mowa w motywie 51 dyrektywy 2008/6 („wnioski o udzielenie informacji powinny być proporcjonalne i nie powinny nakładać na przedsiębiorstwa nieuzasadnionych obciążeń”).

86.

Postanowienie odsyłające jest niezwykle oszczędne w odniesieniu do kryteriów niezbędności i proporcjonalności, co nie ułatwia ich zbadania. Niemniej jednak można udzielić sądowi odsyłającemu w tym zakresie pewnych wskazówek.

87.

Sporną informację można uznać za niezbędną ( 32 ), jeżeli bez jej znajomości krajowe organy regulacyjne nie mogą skutecznie wykonywać powierzonych im zadań.

88.

Jakkolwiek do sądu odsyłającego należy dokonanie oceny niezbędności posiadania przez AGCOM tych informacji na wskazanym poziomie dokładności, powyższe rozważania skłaniają mnie do przyjęcia, że co do zasady skuteczne realizowanie funkcji powierzonych krajowym organom regulacyjnym w sektorze pocztowym może zależeć od posiadanej przez nich wiedzy, bowiem:

89.

Jeżeli żądane informacje zostaną uznane za niezbędne, należy ustalić, czy z uwagi na ich zakres i złożoność są one zgodne z zasadą proporcjonalności. Jak już wskazałem, krajowe organy regulacyjne nie powinny wystosowywać wniosków o udzielenie informacji, które nakładają na przedsiębiorstwa nadmierne obciążenia.

90.

Lektura zaskarżonych wyroków ujawnia, że TAR Lazio przeprowadził w postępowaniu głównym szczegółową kontrolę nałożonych obowiązków informacyjnych i przeanalizował ich proporcjonalność. Dokonanie oceny, czy stanowisko sądu pierwszej instancji jest w tym zakresie prawidłowe, należy wyłącznie do Consiglio di Stato (rady stanu).

91.

W szczególności, pytanie to było przedmiotem uwag na piśmie złożonych przez BRT i Amazon, jako pojedynczych operatorów, jak i przez podmioty (FEDIT i AICAI) reprezentujące ich członków.

92.

Wszystkie te podmioty twierdziły, w większym lub mniejszym stopniu i z większym lub mniejszym naciskiem, że obowiązki informacyjne określone w czwartym pytaniu prejudycjalnym są dla przedsiębiorstw nie do przyjęcia pod względem organizacyjnym, personalnym i ekonomicznym. Rząd włoski argumentował przeciwnie.

93.

Moim zdaniem, które w dużej mierze pokrywa się ze stanowiskiem Komisji ( 33 ), Trybunał Sprawiedliwości nie jest w stanie wypowiedzieć się w tym zakresie, bowiem dokonanie oceny należy wyłącznie do sądu odsyłającego. Zgodziły się z tym podczas rozprawy wszystkie strony, w tym rząd włoski.

94.

Do sądu odsyłającego należy wyjaśnienie, czy wykonanie spornych obowiązków, biorąc pod uwagę zakres i szczegółowość żądanych informacji, wiąże się z ciężarem, który nie jest nadmierny i który może zostać poniesiony przez dane przedsiębiorstwa, bądź czy zamierzony cel może zostać osiągnięty za pomocą mniej uciążliwych środków ( 34 ).

95.

W świetle powyższego proponuję Trybunałowi Sprawiedliwości, aby na pytania pierwsze, drugie i czwarte przedstawione przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) odpowiedział w następujący sposób: