Sprawa T‑1126/23

Asociația Inițiativa pentru Justiție

przeciwko

Komisji Europejskiej

Postanowienie Sądu (trzecia izba) z dnia 3 lutego 2025 r.

Skarga o stwierdzenie nieważności – Decyzja 2006/928/WE – Mechanizm współpracy i weryfikacji postępów Rumunii w realizacji określonych założeń w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją – Decyzja (UE) 2023/1786 uchylająca decyzję (UE) 2006/928 – Brak bezpośredniego oddziaływania – Niedopuszczalność

Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Skarga wniesiona przez stowarzyszenie – Dopuszczalność – Kryteria

(art. 263 akapit czwarty TFUE)

(zob. pkt 24)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Skarga stowarzyszenia zawodowego, którego celem jest ochrona i reprezentowanie interesów swoich członków – Bezpośrednie oddziaływanie – Kryteria – Stowarzyszenie działające we własnym imieniu – Decyzja Komisji uchylająca mechanizm współpracy i weryfikacji ustanowiony w odniesieniu do Rumunii z związku z jej przystąpieniem do Unii Europejskiej – Brak bezpośredniego oddziaływania – Niedopuszczalność

(art. 263 akapit czwarty TFUE; decyzje Komisji 2006/928 i 2023/1786)

(zob. pkt 24, 27–31)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Skarga stowarzyszenia zawodowego, którego celem jest ochrona i reprezentowanie interesów swoich członków – Bezpośrednie oddziaływanie – Kryteria – Stowarzyszenie działające w imieniu swoich członków – Decyzja Komisji uchylająca mechanizm współpracy i weryfikacji ustanowiony w odniesieniu do Rumunii z związku z jej przystąpieniem do Unii Europejskiej – Brak bezpośredniego oddziaływania – Niedopuszczalność – Zasada bezpośredniej skuteczności– Zakres

(art. 263 akapit czwarty TFUE; decyzje Komisji 2006/928 i 2023/1786)

(zob. pkt 41–48, 52–67, 70–73)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Bezpośrednie oddziaływanie – Kryteria – Możliwość uelastycznienia przesłanek dopuszczalności poprzez powołanie się na prawo do skutecznej ochrony sądowej – Brak

(art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE; art. 263 akapit czwarty TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47)

(zob. pkt 75–77, 80)

Streszczenie

W swoim postanowieniu Sąd odrzucił jako niedopuszczalną skargę o stwierdzenie nieważności wniesioną przez stowarzyszenie zawodowe rumuńskich prokuratorów na decyzję 2023/1786 ( 1 ) uchylającą decyzję 2006/928 ( 2 ) przyjętą w związku z przystąpieniem Rumunii do Unii Europejskiej i ustanawiającą MWiW. Wypowiedział się on w szczególności w nierozpatrywanej dotąd kwestii związku między zasadą bezpośredniej skuteczności a przesłanką dopuszczalności dotyczącą bezpośredniego oddziaływania na osobę fizyczną lub prawną.

Niniejsza sprawa wpisuje się w kontekst szeroko zakrojonej reformy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i walki z korupcją w Rumunii, która to reforma była monitorowana na szczeblu Unii od 2007 r. na mocy MWiW. W decyzji 2006/928 określono cztery założenia, które Rumunia miała osiągnąć w ramach MWiW, w szczególności w zakresie reformy systemu sądownictwa i walki z korupcją (zwane dalej „założonymi celami”).

W dniu 15 września 2023 r., mając na względzie postępy poczynione przez Rumunię w realizacji tych założeń, Komisja Europejska wydała zaskarżoną decyzję.

Asociația Inițiativa pentru Justiție, stowarzyszenie zawodowe prokuratorów, którego celem jest zapewnienie poszanowania wartości państwa prawnego w Rumunii poprzez zagwarantowanie w szczególności poszanowania praw prokuratorów oraz ich niezależności, wniosło do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Komisja podnosi zarzut niedopuszczalności skargi ze względu na brak bezpośredniego oddziaływania zaskarżonej decyzji na skarżące stowarzyszenie bądź jego członków. Skarżące stowarzyszenie twierdzi z kolei, że jego legitymacja procesowa wynika z faktu, że jest organizacją reprezentującą interesy prokuratorów będących jej członkami. Zaskarżona decyzja dotyczy ich bowiem bezpośrednio, ponieważ uchylenie MWiW może doprowadzić do większego narażenia ich na postępowania dyscyplinarne.

Ocena Sądu

Sąd przypomniał na początku trzy sytuacje, gdy skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez osobę fizyczną lub prawną na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE jest dopuszczalna. Ponieważ samo skarżące stowarzyszenie nie jest adresatem zaskarżonej decyzji, Sąd zbadał, czy decyzja ta dotyczy bezpośrednio jego członków.

Wskazał tym względzie, że skargi o stwierdzenie nieważności wnoszone przez stowarzyszenia są dopuszczalne w trzech przypadkach: po pierwsze, gdy przepis prawa wyraźnie przyznaje im szereg uprawnień proceduralnych, po drugie, gdy stowarzyszenie reprezentuje interesy członków, którzy sami mieliby legitymację do wniesienia skargi, i po trzecie, gdy stowarzyszenie jest zindywidualizowane przez oddziaływanie na jego własne interesy jako stowarzyszenia, w szczególności z uwagi na to, że akt, którego stwierdzenia nieważności dotyczy skarga, bezpośrednio oddziałuje na jego pozycję jako partnera rokowań.

W tym kontekście Sąd przeprowadził w pierwszej kolejności analizę dopuszczalności skargi skarżącego stowarzyszenia działającego we własnym imieniu.

Sąd stwierdził w tej kwestii, że skarga nie spełnia przesłanek odnoszących się do pierwszego i trzeciego przypadku dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności, o których mowa powyżej. Po pierwsze bowiem, żaden przepis prawa nie przyznaje skarżącemu stowarzyszeniu uprawnień procesowych w celu zapewnienia skutecznej ochrony sądowej prokuratorów w kontekście MWiW. Z drugiej strony okoliczność, że było ono partnerem Komisji w ramach MWiW, nie wystarcza do uznania jego statusu jako partnera rokowań w kontekście wydania zaskarżonej decyzji.

W drugiej kolejności Sąd wypowiedział się w przedmiocie dopuszczalności skargi skarżącego stowarzyszenia działającego w imieniu swoich członków, których interesy reprezentuje. W związku z tym, po przypomnieniu dwóch kumulatywnych przesłanek, które muszą zostać spełnione, aby można było uznać, że decyzja będąca przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności dotyczy danej osoby fizycznej lub prawnej bezpośrednio ( 3 ), Sąd zbadał, czy zaskarżona decyzja może wywierać bezpośrednie skutki prawne na sytuację prokuratorów będących członkami skarżącego stowarzyszenia.

W tym względzie Sąd zauważył najpierw, że w zakresie, w jakim decyzją tą uchylono decyzję 2006/928, należy ją zbadać w świetle przedmiotu, treści oraz kontekstu prawnego i faktycznego, w jakim została wydana ta ostatnia decyzja. Wynika z tego, że zaskarżona decyzja może wywoływać bezpośredni wpływ na sytuację prawną rumuńskich prokuratorów, którzy są członkami skarżącego stowarzyszenia jedynie w zakresie, w jakim sama decyzja 2006/928 mogła wywoływać takie skutki.

Co się tyczy, po pierwsze, przedmiotu i kontekstu, w jakim została przyjęta decyzja 2006/928, Sąd podkreślił, że celem ustanowienia MWiW i określenia w nim założonych celów miało być dokończenie procesu przystąpienia Rumunii do Unii, aby zaradzić nieprawidłowościom stwierdzonym przez Komisję przed jej akcesją, w szczególności w odniesieniu do wymiaru sprawiedliwości i walki z korupcją. Co się tyczy przedmiotu i kontekstu zaskarżonej decyzji, ma ona na celu uchylenie decyzji 2006/928 w zakresie, w jakim Komisja uznała, że Rumunia w zadowalającym stopniu osiągnęła założone cele.

Po drugie, co się tyczy treści decyzji 2006/928, decyzja ta nakłada na Rumunię obowiązek osiągnięcia założonych celów określonych w załączniku do niej i przedstawiania Komisji sprawozdania z postępów poczynionych w tym zakresie. Nakładała ona również na Komisję obowiązek sporządzania sprawozdań mających na celu analizę i ocenę postępów Rumunii w realizacji tych celów. Co się tyczy treści zaskarżonej decyzji, opiera się ona na wniosku, że Rumunia osiągnęła wspomniane cele w zadowalającym stopniu.

Po trzecie, Sąd przypomniał, że Trybunał doprecyzował skutki prawne ( 4 ) z jednej strony założonych celów przewidzianych w decyzji 2006/928, wskazując, że mają one dla Rumunii charakter wiążący i są bezpośrednio skuteczne, a z drugiej strony sprawozdań sporządzanych przez Komisję na podstawie tej decyzji, podkreślając, że Rumunia powinna należycie uwzględnić wymagań i zalecenia sformułowanych przez Komisję w tych sprawozdaniach.

Zdaniem Sądu z analizy przedmiotu, treści i kontekstu decyzji 2006/928 jednoznacznie wynika, że decyzja ta ogranicza się do nałożenia na Rumunię obowiązku podjęcia niezbędnych środków, w szczególności w świetle zaleceń formułowanych przez Komisję w jej sprawozdaniach, dla osiągnięcia założonych celów. Z tego powodu omawiana decyzja nie przyznała członkom skarżącego stowarzyszenia jakichkolwiek praw, w związku z czym nie można uznać, że wywołuje ona bezpośredni wpływ na ich sytuację prawną.

Na poparcie tego wniosku Sąd wskazał przede wszystkim, że sama okoliczność, iż Trybunał uznał bezpośrednią skuteczność założonych celów, o których mowa w decyzji 2006/928, nie oznacza jeszcze, że z tymi celami są skorelowane prawa prokuratorów, na które owi prokuratorzy mogliby się powoływać bezpośrednio przed sądami krajowymi w celu kwestionowania w szczególności niezgodnych z prawem postępowań dyscyplinarnych. Trybunał uznał bowiem bezpośrednią skuteczność założonych celów nie w znaczeniu wynikającym z orzecznictwa wynikającego z wyroku van Gend & Loos (26/62) ( 5 ), lecz w perspektywie, zgodnie z którą zasada bezpośredniej skuteczności obejmuje również obowiązek odstąpienia przez sądy krajowe od stosowania wszelkich przepisów lub orzecznictwa krajowego sprzecznych z prawem Unii.

Sąd wyjaśnił ponadto, że bezpośrednia skuteczność założonych celów nie może oznaczać, iż ich uchylenie może być kwestionowane przez jednostki bez wykazania, że już samo to uchylenie stanowi bezpośrednie i indywidualne naruszenie ich sytuacji prawnej, a czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Następnie, przypomniawszy, że kwestię, czy akt Unii bezpośrednio dotyczy danej osoby, którego nie jest ona adresatem, ocenia się w świetle przedmiotu i ram prawnych danego aktu, Sąd stwierdził, że z przepisów decyzji 2006/928 wynika, iż jej skutki były ograniczone do stosunków między Unią a Rumunią oraz że decyzja ta nie dotyczy bezpośrednio ani pośrednio jednostek, w tym prokuratorów.

Sąd wyjaśnił wreszcie, że o ile w pewnych sytuacjach sam zakres uznania, jakim dysponują państwa członkowskie w ramach wdrażania przepisu aktu Unii, nie może wystarczyć do uznania, że przepis ten jest pozbawiony bezpośredniej skuteczności, o tyle istnienie takiego zakresu uznania uniemożliwia spełnienie przesłanki bezpośredniego oddziaływania. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja 2006/928 przyznawała Rumunii zakres uznania w odniesieniu do środków, które miała przyjąć, w szczególności w odniesieniu do aspektów dotyczących organizacji jej systemu sądownictwa.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że decyzja 2006/928 nie wywierała bezpośrednio wpływu na sytuację prawną członków skarżącego stowarzyszenia, a w konsekwencji również na zaskarżoną decyzję. W związku z tym, ponieważ prokuratorzy, których interesy reprezentuje skarżące stowarzyszenie, sami nie są uprawnieni do wniesienia skargi, skarżące stowarzyszenie nie spełnia przesłanek dopuszczalności skargi również w zakresie, w jakim reprezentuje ona interesy swoich członków.

Sąd przypomniał jednak, że niezależnie od uchylenia decyzji 2006/928 prokuratorzy, wobec których toczy się postępowanie dyscyplinarne, zawsze mogą powoływać się na ochronę sądową wywodzoną z prawa Unii na podstawie art. 19 TUE.

W trzeciej kolejności Sąd oddalił wniosek skarżącego stowarzyszenia o uelastycznienie przesłanek dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności przewidzianych w art. 263 akapit czwarty TFUE. Chociaż przesłanki te należy interpretować w świetle prawa do skutecznej ochrony sądowej ( 6 ), to celem tej ochrony nie jest zmiana systemu kontroli sądowej przewidzianego w traktatach i nie może ona prowadzić do pominięcia przesłanki bezpośredniego oddziaływania wyraźnie określonej w art. 263 akapit czwarty TFUE. Co się tyczy w szczególności stanowiska przyjętego przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w odniesieniu do prawa do rzetelnego procesu sądowego ( 7 ) w wyroku Verein KlimaSeniorinnen Schweiz i in. przeciwko Szwajcarii ( 8 ), Sąd przypomniał, że chociaż prawa podstawowe uznane w EKPC stanowią część prawa Unii jako jego zasady ogólne, to dopóki Unia nie przystąpi do EKPC, nie stanowi ona aktu prawnego formalnie obowiązującego w porządku prawnym Unii. Celem postanowienia Karty ( 9 ), które stanowi, że zawarte w niej prawa odpowiadające prawom zagwarantowanym przez EKPC, mają takie samo znaczenie i zakres jak prawa przyznane przez tę konwencję, jest bowiem zapewnienie niezbędnej spójności między Kartą a EKPC bez naruszania autonomii prawa Unii i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

( 1 ) Decyzja Komisji (UE) 2023/1786 z dnia 15 września 2023 r. uchylająca decyzję 2006/928/WE w sprawie ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji postępów Rumunii w realizacji określonych założeń w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją (Dz.U. 2023, L 229, s. 94, zwana dalej „zaskarżoną decyzją”).

( 2 ) Decyzja Komisji (UE) 2023/1786 z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji postępów Rumunii w realizacji określonych założeń w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją (Dz.U. 2006, L 354, s. 56, zwana dalej „MWiW”).

( 3 ) Dwie kumulatywne przesłanki dotyczące bezpośredniego oddziaływania aktu będącego przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności na osobę fizyczną lub prawną wymagają, po pierwsze, by dany środek wywierał bezpośredni wpływ na sytuację prawną jednostki, a po drugie, aby nie pozostawiał żadnego zakresu uznania adresatom zobowiązanym do jego wykonania.

( 4 ) Wyrok z dnia 18 maja 2021 r., Asocia, Forumul Judecătorilor din România i in. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 i C‑397/19, EU:C:2021:393).

( 5 ) Wyrok z dnia 5 lutego 1963 r., van Gend & Loos (26/62, EU:C:1963:1).

( 6 ) Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”).

( 7 ) Artykuł 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”).

( 8 ) Wyrok ETPC z dnia 9 kwietnia 2024 r. w sprawie Verein KlimaSeniorinnen Schweiz i in. przeciwko Szwajcarii (CE:ECHR:2024:0409JUD005360020). Sąd ten uznał w tym wyroku legitymację procesową stowarzyszenia utworzonego w celu promowania i wdrażania skutecznych środków ochrony klimatu.

( 9 ) Artykuł 52 ust. 3 Karty.