1

W skardze opartej na art. 263 TFUE skarżący, Eugen Tomac, wnosi, po pierwsze, o stwierdzenie nieważności „decyzji” Rady Unii Europejskiej z dnia 8 grudnia 2022 r. o nieprzyjęciu projektu decyzji Rady nr 15218/22 w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Bułgarii i Rumunii (zwanego dalej „projektem nr 15218/22”), oraz po drugie, w przypadku nieprzyznania mu statusu skarżącego uprzywilejowanego, o wyznaczenie terminu umożliwiającego ponowne wniesienie skargi, w stosownym przypadku, przez Parlament Europejski lub inną instytucję Unii Europejskiej lub instytucję krajową działającą w tym charakterze.

2

Dorobek Schengen, o którym mowa w art. 1 decyzji Rady 1999/435/WE z dnia 20 maja 1999 r. dotyczącej definicji dorobku Schengen do celów określenia, zgodnie ze stosownymi postanowieniami Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i Traktatu o Unii Europejskiej, podstawy prawnej dla każdego z postanowień lub decyzji stanowiących dorobek Schengen (Dz.U. 1999, L 176, s. 1), odsyłającym się do załącznika A do tej decyzji, jest zbiorem przepisów prawnych mających na celu stopniowe znoszenie kontroli na wspólnych granicach państw członkowskich strefy Schengen.

3

Traktatem z Amsterdamu do traktatu UE i traktatu WE został załączony Protokół włączający dorobek Schengen w ramy Unii Europejskiej (Dz.U. 1997, C 340, s. 93). Następnie Protokół (nr 19) w sprawie dorobku Schengen włączonego w ramy Unii Europejskiej, załączony do traktatu UE (Dz.U. 2008, C 115, s. 290), został załączony do Traktatu z Lizbony (Dz.U. 2010, C 83, s. 290).

4

W szczególności, co się tyczy Rumunii, art. 4 ust. 1 i 2 Protokołu dotyczącego warunków i uzgodnień w sprawie przyjęcia Republiki Bułgarii i Rumunii do Unii Europejskiej (Dz.U. 2005, L 157; s. 29, zwanego dalej „protokołem do aktu przystąpienia Rumunii do Unii”) do Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Bułgarii i Rumunii oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. 2005, L 157, s. 203) stanowi:

„1.   Przepisy dorobku Schengen […] włączonego w ramy Unii Europejskiej oraz akty na nim oparte lub w inny sposób z nim związane, wymienione w załączniku II, jak również jakiekolwiek dalsze akty przyjęte przed dniem przystąpienia, są wiążące i mają zastosowanie w [Republice] Bułgarii i Rumunii od dnia przystąpienia.

2.   Przepisy dorobku Schengen włączone w ramy Unii Europejskiej oraz akty na nim oparte lub w inny sposób z nim związane, które nie zostały wymienione w ustępie 1, będąc wiążącymi dla [Republiki] Bułgarii i Rumunii od dnia przystąpienia, stosowane są w każdym z tych państw wyłącznie na mocy europejskiej decyzji Rady podjętej w tym celu, po sprawdzeniu, zgodnie ze stosowanymi procedurami oceny Schengen, iż w tym państwie zostały spełnione niezbędne warunki dla stosowania tego dorobku.

Rada podejmuje decyzję, po konsultacji z Parlamentem Europejskim, stanowiąc na zasadzie jednomyślności swych członków reprezentujących rządy państw członkowskich, w stosunku do których przepisy, o których mowa w niniejszym ustępie, już zostały wprowadzone w życie oraz przedstawiciela rządu państwa członkowskiego, w stosunku do którego te przepisy mają zostać wprowadzone w życie […]”.

5

W następstwie przystąpienia do Unii w dniu 1 stycznia 2007 r. Rumunia podjęła w latach 2009–2011 szereg kroków w ramach procedur oceny Schengen w celu spełnienia kryteriów wymaganych do pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen.

6

W dniach 29 września 2010 r. i 8 lipca 2011 r. prezydencja Rady przygotowała, a następnie zmieniła pierwszy projekt decyzji Rady w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Republice Bułgarii i Rumunii, a mianowicie projekt nr 14142/10, który stał się projektem nr 14142/1/10 (zwany dalej „projektem nr 14142/10”).

7

Rezolucją z dnia 8 czerwca 2011 r. w sprawie projektu nr 14142/10 (Dz.U. 2012, CE 380, s. 160) Parlament zajął stanowisko zatwierdzające ten projekt.

8

W konkluzjach z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie zakończenia procesu oceny stopnia przygotowania Rumunii do wdrożenia wszystkich przepisów dorobku Schengen (9166/3/11 REV 3) grupa robocza Rady do spraw Schengen w składzie do spraw oceny Schengen odnotowała zakończenie procedur oceny Schengen dotyczących Rumunii. Stwierdziwszy, że warunki we wszystkich obszarach dorobku Schengen zostały w Rumunii spełnione, sformułowała wniosek, że Rada może podjąć decyzję, o której mowa w art. 4 ust. 2 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii.

9

Chociaż w dniu 24 czerwca 2011 r. uzgodniono, że decyzja o przystąpieniu Rumunii do strefy Schengen powinna zostać podjęta najpóźniej we wrześniu 2011 r., na posiedzeniu w dniu 22 września 2011 r. Rada odroczyła jednak głosowanie w sprawie przyjęcia tej decyzji.

10

W rezolucji z dnia 13 października 2011 r. w sprawie przystąpienia Bułgarii i Rumunii do strefy Schengen (Dz.U. 2013, CE 94, s. 13) Parlament potwierdził swoje poparcie dla przystąpienia Rumunii do strefy Schengen. Parlament wezwał Radę do podjęcia niezbędnych kroków w tym celu.

11

Projekt decyzji Rady nr 14302/3/11 z dnia 7 grudnia 2011 r., sporządzony przez prezydencję Rady, nie stał się przedmiotem głosowania w Radzie na posiedzeniu w dniu 9 grudnia 2011 r.

12

Rezolucją z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Bułgarii i w Rumunii: zniesienie kontroli na wewnętrznych granicach lądowych, morskich i powietrznych (Dz.U. 2020, C 388, s. 18) Parlament wezwał Radę, po pierwsze, do jak najszybszego przedstawienia nowego projektu decyzji w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Rumunii, na podstawie projektu nr 14142/10, a po drugie, do podjęcia natychmiastowej decyzji, na podstawie pojedynczego aktu prawnego, w sprawie zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych.

13

Następnie Komisja Europejska potwierdziła, że Rumunia spełniła warunki niezbędne do uznania przepisów dorobku Schengen za mające zastosowanie w tym państwie, i wezwała Radę do podjęcia niezbędnych kroków w tym celu w pierwszym komunikacie do Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 2021 r., zatytułowanym „Strategia na rzecz w pełni funkcjonalnej i odpornej strefy Schengen” [COM(2021) 277 final], a następnie w drugim komunikacie do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno‑Społecznego i Komitetu Regionów z dnia 24 maja 2022 r., zatytułowanym „Sprawozdanie w sprawie stanu strefy Schengen z 2022 r.” [COM(2022) 0301 final].

14

W rezolucji z dnia 18 października 2022 r. w sprawie przystąpienia Rumunii i Bułgarii do strefy Schengen (Dz.U. 2023, C 149, s. 11) Parlament ponownie wezwał Radę do podjęcia wszelkich niezbędnych kroków, aby do końca 2022 r. przyjęto decyzję w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Rumunii.

15

Sprawozdanie ekspertów z dnia 21 października 2022 r., sporządzone z upoważnienia Komisji w ramach dobrowolnej misji informacyjnej w Bułgarii i Rumunii dotyczącej stosowania dorobku Schengen i jego zmian od 2011 r. (13906/22), potwierdziło wnioski z procedur oceny zakończonych w 2011 r. W sprawozdaniu tym stwierdzono również, że Rumunia wdrożyła dorobek prawny i jego narzędzia, a nawet wzmocniła jego stosowanie we wszystkich obszarach. W komunikacie do Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 listopada 2022 r., zatytułowanym „Wzmocnienie strefy Schengen dzięki pełnemu uczestnictwu Bułgarii, Rumunii i Chorwacji w obszarze bez kontroli na granicach wewnętrznych” [COM(2022) 636 final], Komisja ponownie wezwała Radę do umożliwienia Rumunii przystąpienia do strefy Schengen.

16

W dniu 29 listopada 2022 r., na podstawie art. 4 ust. 2 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii, prezydencja Rady opracowała projekt nr 15218/22.

17

W dniu 8 grudnia 2022 r. skład Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (WSiSW) zebrał się w celu podjęcia decyzji – w ramach zarządzania politycznego strefą Schengen (tj. Rady ds. Schengen) i działań o charakterze nieustawodawczym – w sprawie projektu nr 15218/22 zawartego w pkt 3 lit. a) porządku obrad posiedzenia, który przewidywał możliwość złożenia wniosku o głosowanie w celu jego ewentualnego przyjęcia. Na tym posiedzeniu, wobec braku jednomyślności przedstawicieli rządów państw członkowskich w odniesieniu do projektu nr 15218/22, projekt ten nie został przyjęty.

18

Skarżący jest posłem do Parlamentu Europejskiego posiadającym obywatelstwo rumuńskie.

19

W wiadomości elektronicznej z dnia 15 grudnia 2022 r. skarżący zwrócił się do dyrektor generalnej ds. WSiSW w Sekretariacie Generalnym Rady z pytaniem, czy mogłaby ona przekazać mu wyniki głosowania w sprawie pełnego stosowania dorobku Schengen w Rumunii, wpisanego do porządku obrad posiedzenia Rady w dniu 8 grudnia 2022 r., oraz protokół tego posiedzenia lub związane z nim sprawozdanie.

20

W wiadomości elektronicznej z dnia 16 grudnia 2022 r. dyrektor generalna ds. WSiSW w Sekretariacie Generalnym Rady odpowiedziała skarżącemu, że podczas tego posiedzenia projekt nr 15218/22 nie został w rzeczywistości przyjęty oraz że zgodnie z art. 8 i 9 regulaminu wewnętrznego Rady, w zakresie, w jakim były to obrady dotyczące aktu o charakterze nieustawodawczym, które nie mają charakteru jawnego, wyniki głosowania nie zostały w żaden sposób upublicznione. Dodała ona, że protokół dotyczący tej procedury również nie został podany do publicznej wiadomości.

21

Skarżący wnosi do Sądu o:

22

Zgodnie z art. 126 regulaminu postępowania przed Sądem jeżeli Sąd jest oczywiście niewłaściwy do rozpoznania skargi lub jeżeli skarga jest oczywiście niedopuszczalna, Sąd może w każdej chwili orzec postanowieniem z uzasadnieniem, bez dalszych czynności procesowych.

23

W niniejszej sprawie Sąd uznaje, że akta dostarczają mu wystarczających informacji, i na podstawie wyżej wymienionego przepisu postanawia orzec bez przeprowadzenia dalszych czynności procesowych.

24

Na wstępie należy przypomnieć, że ponieważ dopuszczalność skargi stanowi bezwzględną przesłankę procesową, którą Sąd powinien uwzględnić z urzędu, wydanie postanowienia na podstawie art. 126 regulaminu postępowania nie jest uzależnione od zakwestionowania przez stronę pozwaną dopuszczalności skargi. W niniejszej sprawie dla oceny, czy skarga jest oczywiście niedopuszczalna, nie ma zatem znaczenia, że nie została ona doręczona stronie pozwanej i że w związku z tym strona pozwana nie mogła podnieść zarzutu oczywistej niedopuszczalności skargi (zob. podobnie wyrok z dnia 5 marca 2020 r., Credito Fondiario/CRU, C‑69/19 P, EU:C:2020:178, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).

25

Z utrwalonego orzecznictwa dotyczącego dopuszczalności skarg o stwierdzenie nieważności wynika, że w celu zaklasyfikowania zaskarżonych aktów należy skupić się na samej istocie tych aktów, jak również na zamiarze ich autorów. W tym względzie aktami zaskarżalnymi w rozumieniu art. 263 TFUE są co do zasady wszystkie akty wydane przez instytucje, które określają w sposób definitywny stanowisko danej instytucji po zakończeniu postępowania administracyjnego i które zmierzają do wywołania wiążących skutków prawnych (zob. podobnie wyroki: z dnia 17 lipca 2008 r., Athinaïki Techniki/Komisja, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, pkt 42; z dnia 26 stycznia 2010 r., Internationaler Hilfsfonds/Komisja, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, pkt 52; z dnia 19 listopada 2013 r., Komisja/Rada, C‑63/12, EU:C:2013:752, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).

26

W świetle tych zasad należy ustalić, czy w niniejszej sprawie nieprzyjęcie przez Radę projektu nr 15218/22 stanowi akt zaskarżalny w rozumieniu art. 263 TFUE.

27

Prawdą jest, jak podkreśla skarżący, że z art. 4 ust. 2 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii Europejskiej wynika, iż przyjęcie decyzji Rady w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Rumunii może nastąpić dopiero po sprawdzeniu, zgodnie z procedurami oceny Schengen, iż w tym państwie członkowskim zostały spełnione niezbędne warunki dla stosowania tego dorobku (zob. pkt 4 powyżej). Prawdą jest również, że w niniejszym przypadku weryfikacja ta została zakończona przyjęciem w dniu 9 czerwca 2011 r. konkluzji składu oceniającego Schengen grupy roboczej Rady do spraw Schengen (zob. pkt 8 powyżej).

28

Należy jednak podkreślić, że zgodnie z tymi samymi przepisami zakończenie procedur oceny Schengen i wspomnianej weryfikacji jest tylko jednym z etapów procedury, któremu muszą towarzyszyć konsultacje z Parlamentem, po których następuje przyjęcie decyzji Rady w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Rumunii.

29

Przede wszystkim z art. 4 ust. 2 akapit drugi protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii wynika, że taka decyzja może zostać przyjęta przez Radę wyłącznie za jednomyślną zgodą jej członków reprezentujących rządy państw członkowskich, w stosunku do których przepisy dorobku Schengen już zostały wprowadzone w życie, oraz przedstawiciela rządu Rumunii, w stosunku do której te przepisy mają zostać wprowadzone w życie.

30

Tak więc decyzja Rady, o której mowa w art. 4 ust. 2 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii, pomimo zakończenia procedur oceny Schengen może zaistnieć i tym samym wywoływać dla skarżącego wiążące skutki prawne, jedynie jeżeli zostanie przyjęta jednomyślnie na zasadach przypomnianych w pkt 29 powyżej (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 13 lipca 2004 r., Komisja/Rada, C‑27/04, EU:C:2004:436, pkt 30).

31

W niniejszej sprawie należy wskazać, że pomimo zakończenia procedur oceny Schengen i przyjęcia rezolucji Parlamentu z dnia 8 czerwca 2011 r., 13 października 2011 r., 11 grudnia 2018 r. i 18 października 2022 r. w Radzie nie osiągnięto wymaganej jednomyślności przedstawicieli rządów zainteresowanych państw członkowskich podczas głosowania nad projektem nr 15218/22 (zob. pkt 17 powyżej).

32

Ponadto należy wskazać, że art. 4 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii nie określa terminu, po upływie którego decyzję Rady, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, należy przyjąć lub uznać za przyjętą.

33

Byłoby zatem niezgodne z brzmieniem tego artykułu, który wyraźnie przewiduje procedurę składającą się z kilku etapów i nie określa do tego celu żadnego terminu, aby z zakończenia wcześniejszych etapów wywieść, że uprawnienie Rady do przyjęcia na zasadach jednomyślności przez przedstawicieli rządów zainteresowanych państw członkowskich decyzji w rozumieniu tego artykułu wygasa. W związku z tym zakończenie tych etapów lub jakiekolwiek inne zajęcie stanowiska przez instytucję Unii nie może wiązać tych przedstawicieli ani zakładać, że zajęli oni stanowisko, przed formalnym przyjęciem takiej decyzji na zasadach przypomnianych w pkt 29 powyżej.

34

W związku z tym Rada nadal może ponownie włączyć projekt nr 15218/22 do porządku obrad kolejnego posiedzenia lub może zwrócić się do prezydencji Rady o przygotowanie nowego projektu decyzji Rady w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Rumunii. W ten sposób głosowanie nad projektem nr 15218/22 nie wiąże się z podważeniem zakończenia etapów poprzedzających przyjęcie decyzji Rady w rozumieniu art. 4 ust. 2 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii, czyli, innymi słowy, z ponownym rozpoczęciem w całości procedury przewidzianej w tym artykule.

35

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że wobec braku wymaganej jednomyślności nie została podjęta żadna decyzja Rady w rozumieniu art. 4 ust. 2 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii oraz że głosowanie skutkujące nieprzyjęciem projektu nr 15218/22 nie jest samo w sobie równoznaczne z odmową podjęcia przez Radę takiej decyzji w przyszłości.

36

W związku z tym nieprzyjęcia projektu nr 15218/22 nie można uznać za źródło aktu zaskarżalnego w rozumieniu art. 263 TFUE (zob. analogicznie wyrok z dnia 13 lipca 2004 r., Komisja/Rada, C‑27/04, EU:C:2004:436, pkt 34).

37

Ponadto taki wniosek nie jest sprzeczny z prawem do skutecznego środka prawnego przewidzianym w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, ponieważ zgodnie z utrwalonym orzecznictwem celem art. 47 karty praw podstawowych nie jest zmiana systemu kontroli sądowej ustanowionego w traktatach, w szczególności zasad dopuszczalności skarg wnoszonych bezpośrednio do sądu Unii [zob. wyrok z dnia 30 kwietnia 2020 r., Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych/Komisja, C‑560/18 P, EU:C:2020:330, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo; postanowienie z dnia 20 maja 2021 r., LG i in./Komisja, T‑482/20, EU:T:2021:290, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. także podobnie i analogicznie postanowienie z dnia 27 kwietnia 2021 r., Macías Chávez i in./Hiszpanii i Parlament, T‑719/20, niepublikowane, EU:T:2021:216, pkt 37]. A zatem skoro, jak wyjaśniono powyżej, głosowanie skutkujące nieprzyjęciem projektu nr 15218/22 nie jest decyzją podjętą przez Radę w rozumieniu art. 4 ust. 2 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii i nie stanowi aktu zaskarżalnego, nie można powoływać się na prawo skarżącego do skutecznego środka prawnego w celu udaremnienia zastosowania zasad dopuszczalności do niniejszej skargi (zob. podobnie postanowienie z dnia 20 maja 2021 r., LG i in./Komisja, T‑482/20, niepublikowane, EU:T:2021:290, pkt 64).

38

W związku z tym żądanie pierwsze, mające na celu stwierdzenie nieważności „decyzji” Rady z dnia 8 grudnia 2022 r. o nieprzyjęciu projektu nr 15218/22, należy odrzucić jako oczywiście niedopuszczalne, bez konieczności badania przedstawionych w tym względzie przez skarżącego argumentów co do istoty.

39

Ponadto, co się tyczy żądania drugiego, zmierzającego do tego, by w przypadku nieprzyznania skarżącemu statusu skarżącego uprzywilejowanego Sąd wyznaczył termin umożliwiający ponowne wniesienie tej skargi przez Parlament lub inną instytucję Unii lub instytucję krajową działającą w tym charakterze, po pierwsze, należy podkreślić, że zgodnie z art. 263 akapit drugi TFUE status skarżącego uprzywilejowanego został w sposób wyczerpujący przyznany państwom członkowskim, Parlamentowi, Radzie lub Komisji. W tych okolicznościach skarżącemu nie można przyznać tego statusu w niniejszej sprawie.

40

Po drugie, należy zauważyć, że Sądowi nie przysługuje kompetencja do „wyznaczenia terminu” Parlamentowi, innej instytucji Unii lub Rumuni do wniesienia skargi na „decyzję” Rady z dnia 8 grudnia 2022 r. o nieprzyjęciu projektu nr 15218/22. W tym względzie warto przypomnieć, że terminy do wniesienia skargi, ustanowione w celu zapewnienia jasności i pewności sytuacji prawnych oraz uniknięcia wszelkiej dyskryminacji, mają charakter bezwzględnie wiążący i nie pozostają w dyspozycji ani stron, ani sądu (zob. postanowienie z dnia 25 października 2007 r., Estaser El Mareny/Komisja, T‑274/06, EU:T:2007:323, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).

41

Należy zatem odrzucić to żądanie, a tym samym żądanie drugie w całości, z powodu oczywistego braku właściwości Sądu.

42

Wynika stąd, że skargę należy odrzucić w części jako oczywiście niedopuszczalną, a w części z powodu oczywistego braku właściwości Sądu, bez konieczności doręczania jej Radzie.

43

Ponieważ niniejsze postanowienie zostaje wydane przed doręczeniem skargi Radzie oraz przed poniesieniem przez nią jakichkolwiek kosztów, wystarczy orzec, że skarżący pokryje własne koszty, zgodnie z art. 133 regulaminu postępowania.

Z powyższych względów

SĄD (czwarta izba)

postanawia, co następuje: