Sprawa C‑59/23 P

Republika Austrii

przeciwko

Komisji Europejskiej

Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 11 września 2025 r.

Odwołanie – Pomoc państwa – Artykuł 107 ust. 3 lit. c) i art. 108 TFUE – Pomoc planowana na utworzenie dwóch nowych reaktorów jądrowych na terenie Paks (Węgry) – Bezpośrednie udzielenie zamówienia na budowę – Dyrektywa 2014/25/UE – Decyzja uznająca pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym z zastrzeżeniem spełnienia określonych zobowiązań – Zgodność pomocy z przepisami prawa Unii innymi niż przepisy dotyczące pomocy państwa – Przedmiot pomocy – Nierozerwalne aspekty pomocy – Równoległe postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Obowiązek uzasadnienia

Postępowanie sądowe – Wniosek o otwarcie na nowo ustnego etapu postępowania – Wniosek mający na celu umożliwienie stronom przedstawienia uwag po ogłoszeniu opinii rzecznika generalnego – Przesłanki otwarcia procedury na nowo

(art. 252 akapit drugi TFUE; statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 23; regulamin postępowania przed Trybunałem, art. 83)

(zob. pkt 20–23)
Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym – Uprawnienia dyskrecjonalne – Poszanowanie spójności między przepisami regulującymi pomoc państwa i innymi przepisami prawa Unii – Obowiązek ograniczony do aspektów pomocy nierozerwalnie związanych z jej celem – Pomoc polegająca na zbudowaniu i nieodpłatnym oddaniu do dyspozycji dwóch nowych reaktorów jądrowych do celów ich eksploatacji – Udzielenie zamówienia na budowę wspomnianych reaktorów bez postępowania przetargowego – Aspekt nierozerwalnie związany z przedmiotem pomocy

(art. 107 ust. 1, art. 108 TFUE; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25)

(zob. pkt 52–55, 59–64, 68–81)
Odwołanie – Zarzuty – Zarzut podniesiony po raz pierwszy w odwołaniu – Niedopuszczalność – Zarzut mający wyłącznie na celu zakwestionowanie zasadności zaskarżonego wyroku – Zarzut, którego źródłem jest sam zaskarżony wyrok – Dopuszczalność

(art. 256 ust. 1 TFUE; statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 58; regulamin postępowania przed Trybunałem, art. 170)

(zob. pkt 57)
Odwołanie – Zarzuty – Błędna ocena okoliczności faktycznych i dowodów – Niedopuszczalność – Kontrola przez Trybunał oceny okoliczności faktycznych i dowodów – Wykluczenie, z wyjątkiem przypadku ich przeinaczenia – Kontrola przez Trybunał kwalifikacji prawnej nadanej okolicznościom faktycznym sporu – Dopuszczalność

(art. 256 ust. 1 TFUE; statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 58 akapit pierwszy)

(zob. pkt 58)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Naruszenie istotnych wymogów proceduralnych – Brak lub niewystarczający charakter uzasadnienia – Badanie z urzędu przez sąd

(art. 263, 296 TFUE)

(zob. pkt 99)
Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Ocena obowiązku uzasadnienia w zależności od okoliczności sprawy – Konieczność wyszczególnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych – Brak

(art. 296 TFUE)

(zob. pkt 101, 117)
Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym – Uprawnienia dyskrecjonalne – Poszanowanie spójności między przepisami regulującymi pomoc państwa i innymi przepisami prawa Unii – Pomoc polegająca na zbudowaniu i nieodpłatnym oddaniu do dyspozycji dwóch nowych reaktorów jądrowych do celów ich eksploatacji – Udzielenie zamówienia na budowę wspomnianych reaktorów bez postępowania przetargowego – Poszanowanie uregulowań Unii w dziedzinie zamówień publicznych – Odesłanie przez Komisję do jej wniosków dotyczących poszanowania wspomnianych uregulowań w ramach wcześniejszego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Naruszenie obowiązku uzasadnienia

(art. 107 ust. 1, art. 108 TFUE; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25)

(zob. pkt 104–109)

Streszczenie

Trybunał, orzekający w składzie wielkiej izby, uchylił wyrok Sądu ( 1 ) utrzymujący w mocy decyzję Komisji Europejskiej w sprawie pomocy państwa, którą Węgry zamierzają wdrożyć na rzecz utworzenia dwóch nowych reaktorów na terenie elektrowni jądrowej Paks ( 2 ). Orzekając następnie ostatecznie w przedmiocie sporu, Trybunał stwierdził nieważność tej decyzji i uznał w tym kontekście, że Komisja naruszyła prawo, badając zgodność zgłoszonego środka pomocy z rynkiem wewnętrznym bez uwzględnienia pewnych aspektów nierozerwalnie związanych z tym środkiem.

Sporną decyzją Komisja zatwierdziła pomoc inwestycyjną zgłoszoną przez Węgry w dniu 22 maja 2015 r. na rzecz przedsiębiorstwa państwowego MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares (zwanego dalej „spółką Paks II”), dotyczącą eksploatacji dwóch nowych reaktorów jądrowych na terenie elektrowni jądrowej Paks, dodatkowo do czterech reaktorów jądrowych, które były już tam eksploatowane.

Ta pomoc, która polega zasadniczo na nieodpłatnym oddaniu do dyspozycji spółki Paks II nowych reaktorów jądrowych do celów ich eksploatacji, jest w znacznej części finansowana za pomocą pożyczki przyznanej w formie odnawialnej linii kredytowej w wysokości 10 mld EUR udzielonej Węgrom przez Federację Rosyjską w ramach umowy międzyrządowej w sprawie współpracy w zakresie pokojowego wykorzystania energii jądrowej, a także poprzez kwotę dodatkową 2,5 mld EUR przelaną przez Węgry. Zgodnie z tą umową budowa nowych reaktorów została powierzona w drodze bezpośredniego udzielenia zamówienia, a więc bez publicznego postępowania przetargowego, spółce Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt (zwanej dalej „spółką JSC NIAEP”), wskazanej przez Federację Rosyjską.

W spornej decyzji z zastrzeżeniem określonych w niej warunków Komisja uznała rozpatrywaną pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Zgodnie z tym postanowieniem pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.

Ponieważ jej skarga na sporną decyzję została oddalona przez Sąd, Republika Austrii wniosła odwołanie od wyroku Sądu.

Ocena Trybunału

Na poparcie odwołania Republika Austrii podniosła zasadniczo, że Sąd naruszył prawo przez to, że z jednej strony wykluczył budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych z określenia przedmiotu rozpatrywanego środka pomocy. Z drugiej strony Sąd błędnie potwierdził wniosek Komisji, iż bezpośrednie udzielenie zamówienia na tę budowę spółce JSC NIAEP nie stanowi aspektu nierozerwalnie związanego z przedmiotem rozpatrywanej pomocy, w związku z czym ewentualne naruszenie przepisów Unii w dziedzinie zamówień publicznych nie miało wpływu na ocenę zgodności tej pomocy z rynkiem wewnętrznym.

Najpierw Trybunał zbadał, czy Sąd słusznie orzekł, że przedmiot rozpatrywanej pomocy polega na samym „nieodpłatnym oddaniu do dyspozycji dwóch nowych reaktorów jądrowych na rzecz spółki Paks II do celów ich eksploatacji”, wykluczając tym samym ich budowę.

Trybunał stwierdził, że celem rozpatrywanej pomocy było wspieranie działalności w zakresie produkcji energii jądrowej za pomocą przedsięwzięcia obejmującego utworzenie dwóch nowych reaktorów jądrowych. Zgodnie z umową międzyrządową utworzenie tych reaktorów obejmowało ich zaprojektowanie i budowę – operację, której istotne elementy, a mianowicie w szczególności tożsamość wykonawcy i specyfikacje techniczne wspomnianych reaktorów jądrowych, wynikały ze zgłoszenia rozpatrywanego środka pomocy. Tymczasem z przedmiotu rozpatrywanego środka pomocy nie można wykluczyć operacji, której istotne elementy wynikają ze zgłoszenia tego środka i która stanowi jego integralną część, ponieważ stanowi ona element konieczny do realizacji tego środka, a tym samym do osiągnięcia jego celu.

Co się tyczy kwoty rozpatrywanej pomocy, z jednej strony pomoc ta obejmowała odnawialną linię kredytową w wysokości 10 mld EUR udzieloną za pośrednictwem pożyczki przyznanej Węgrom przez Federację Rosyjską, której wykorzystanie było ograniczone do zaprojektowania, budowy i uruchomienia dwóch nowych reaktorów jądrowych. Z drugiej strony obejmowała ona dodatkową kwotę 2,5 mld EUR przelaną przez Węgry. Łączna kwota 12,5 mld EUR zainwestowana przez Węgry w ramach rozpatrywanego przedsięwzięcia odpowiadała, jak potwierdziła Komisja, w szczególności kosztom budowy tych dwóch nowych reaktorów jądrowych.

Ponieważ budowa wspomnianych reaktorów była z jednej strony elementem koniecznym do osiągnięcia celu realizowanego przez rozpatrywany zgłoszony środek, a z drugiej strony operacją finansowaną przynajmniej pośrednio z zasobów Węgier, budowa ta stanowiła integralną część środka pomocy zgłoszonego przez to państwo członkowskie i w związku z tym nie mogła być skutecznie wykluczona przez Sąd z przedmiotu tego środka.

W konsekwencji stwierdzając w zaskarżonym wyroku, że jedynym przedmiotem rozpatrywanej pomocy było „nieodpłatne oddanie do dyspozycji dwóch nowych reaktorów jądrowych na rzecz spółki Paks II do celów ich eksploatacji”, Sąd dokonał błędnej kwalifikacji prawnej istotnych okoliczności faktycznych.

Następnie Trybunał zbadał, czy pomimo tej błędnej kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych Sąd słusznie potwierdził wniosek Komisji zawarty w spornej decyzji, zgodnie z którym bezpośrednie udzielenie spółce JSC NIAEP zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych bez publicznego postępowania przetargowego nie stanowi aspektu nierozerwalnie związanego z przedmiotem tej pomocy.

Najpierw Trybunał przypomniał, że w ramach postępowania przewidzianego w art. 108 TFUE Komisja powinna ocenić aspekty nierozerwalnie związane z przedmiotem pomocy, a mianowicie te, które są do tego stopnia nierozerwalnie związane z tym przedmiotem, że nie jest możliwa ich odrębna ocena, wobec czego ich wpływ na zgodność lub niezgodność tej pomocy jako całości z rynkiem wewnętrznym należy bezwzględnie ocenić w ramach tego postępowania.

Natomiast aspekty, które nie są konkretnie konieczne do realizacji przedmiotu pomocy lub jej funkcjonowania, nie stanowią aspektów nierozerwalnie związanych z przedmiotem tej pomocy, mimo że stanowią one część rozpatrywanego środka pomocy.

W niniejszej sprawie bezpośrednie udzielenie zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych stanowi aspekt nierozerwalnie związany z przedmiotem środka pomocy zgłoszonego Komisji przez Węgry, który miał na celu utworzenie tych reaktorów w celu ich nieodpłatnego oddania do dyspozycji spółce Paks II. Aspekt ten był bowiem niezbędny do realizacji określonego w ten sposób przedmiotu pomocy.

Wniosek ten znajduje potwierdzenie w formule finansowania przyjętej w umowie międzyrządowej, która była przeznaczona konkretnie na utworzenie tych reaktorów w celu oddania ich do dyspozycji i przewidywała stopniowe uwalnianie funduszy na wniosek spółki Paks II na rzecz spółki JSC NIAEP w miarę postępu robót budowlanych dotyczących tych reaktorów jądrowych.

Wynika z tego, że ewentualne naruszenie przez ten nierozerwalny aspekt rozpatrywanego środka pomocy przepisów lub zasad ogólnych prawa Unii, takich jak uregulowania Unii w dziedzinie zamówień publicznych, mogło stać na przeszkodzie uznaniu tego środka za zgodny z rynkiem wewnętrznym w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 108 TFUE.

Analiza zgodności bezpośredniego udzielenia zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych z tymi uregulowaniami była konieczna tym bardziej, że przeprowadzenie otwartego, bezstronnego i bezwarunkowego postępowania przetargowego w celu udzielenia zamówienia na budowę infrastruktury może mieć wpływ w szczególności na koszt inwestycji wymaganej do tej budowy i na cechy tej infrastruktury, a tym samym na zakres ewentualnej korzyści przyznanej w ten sposób przedsiębiorstwu lub grupie przedsiębiorstw.

Tak więc Sąd błędnie orzekł, że Komisja mogła słusznie uznać, iż zgodność z prawem spornej decyzji nie zależy od przestrzegania przez Węgry przepisów Unii w dziedzinie udzielania zamówień publicznych.

Błędne jest również stwierdzenie, zgodnie z którym „naruszenie przepisów dotyczących zamówień publicznych wywołuje skutki jedynie w odniesieniu do rynku robót budowlanych elektrowni jądrowych i nie może mieć konsekwencji dla rynku, którego dotyczy przedmiot środka pomocy”. Z orzecznictwa Trybunału wynika bowiem, że gdy Komisja ocenia, czy planowana pomoc spełnia przesłankę ( 3 ), by nie zmieniać warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem, powinna ona uwzględnić negatywne skutki, jakie pomoc ta może mieć dla konkurencji i wymiany handlowej między państwami członkowskimi w ogólności.

Nie można zatem wykluczyć, iż naruszenie przepisu prawa Unii mogące spowodować zakłócenie konkurencji na rynku innym, lecz powiązanym z tym, którego dotyczy zgłoszony środek pomocy, musi zostać uwzględnione przez Komisję w ramach dokonywanego przez nią badania zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym. To samo dotyczy w niniejszej sprawie ewentualnego zakłócenia konkurencji, które mogło wyniknąć na rynku budowy elektrowni jądrowych z udzielenia zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych na terenie Paks z naruszeniem uregulowań Unii w dziedzinie zamówień publicznych, ponieważ to udzielenie zamówienia stanowiło aspekt nierozerwalnie związany z przedmiotem rozpatrywanego środka pomocy.

Wreszcie, Republika Austrii zakwestionowała badanie przez Sąd wniosku sformułowanego w spornej decyzji tytułem uzupełnienia, zgodnie z którym bezpośrednie udzielenie zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych nie prowadzi w każdym razie do naruszenia procedur udzielania zamówień ustanowionych w dyrektywie 2014/25 ( 4 ). W tym względzie Trybunał stwierdził, że Sąd naruszył prawo, orzekając, iż wniosek ten jest uzasadniony w sposób wystarczający pod względem prawnym poprzez zwykłe odesłanie przez Komisję do jej oceny dokonanej w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczętego przeciwko Węgrom w 2015 r.

W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i postępowanie prowadzone na podstawie art. 108 TFUE mogą się co prawda kumulować, w przypadku gdy środek państwowy wchodzi jednocześnie w zakres stosowania przepisów z dziedziny pomocy państwa i innych postanowień traktatu. Niemniej Komisja nie jest uprawniona do ostatecznego określenia, w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, praw i obowiązków państwa członkowskiego lub do udzielania mu gwarancji dotyczących zgodności z prawem Unii określonego zachowania, ponieważ jedynie Trybunał jest właściwy do stwierdzenia, że państwo członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy traktatów.

W związku z tym zakończenie przez Komisję postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, które stanowi wykonywanie jej uprawnień dyskrecjonalnych i nad którym Trybunał nie może zresztą sprawować kontroli sądowej, nie może mieć decydującego znaczenia dla oceny zgodności z prawem Unii uregulowania lub środka krajowego, które były przedmiotem tego postępowania.

W niniejszym przypadku nic nie stało na przeszkodzie, aby Komisja powołała się w spornej decyzji na postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z 2015 r., a w szczególności na wnioski wyciągnięte przez nią w wyniku ocen dokonanych przy tej okazji. Natomiast samo powołanie się na takie postępowanie oraz na przepis uregulowań Unii w dziedzinie zamówień publicznych, który miałby mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, bez wskazania innych konkretnych elementów uwzględnionych przez tę instytucję i metodologii, zgodnie z którą instytucja ta doszła do swojego wniosku, nie może spełniać obowiązku uzasadnienia, o którym mowa w art. 296 TFUE.

Otóż uzasadnienie przedstawione przez Komisję w spornej decyzji nie zawiera żadnego elementu mogącego ukazać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie tej instytucji, które pozwoliło jej dojść do wniosku, że bezpośrednie udzielenie zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów na terenie Paks było zgodne z dyrektywą 2014/25.

Uzasadnienie to nie pozwala również na wywnioskowanie powodu, dla którego Komisja oparła się w spornej decyzji na tej dyrektywie, podczas gdy termin jej transpozycji został wyznaczony na dzień 18 kwietnia 2016 r., a dyrektywa 2004/17 ( 5 ) została uchylona dopiero z tym dniem.

Uwzględniając powyższe rozważania, Trybunał uchylił zaskarżony wyrok, uznał, że stan postępowania pozwala na wydanie orzeczenia, i orzekając w jego przedmiocie, stwierdził nieważność spornej decyzji.

( 1 ) Wyrok z dnia 30 listopada 2022 r., Austria/Komisja (T‑101/18, EU:T:2022:728) (zwany dalej „zaskarżonym wyrokiem”).

( 2 ) Decyzja Komisji (UE) 2017/2112 z dnia 6 marca 2017 r. w sprawie środka pomocy/programu pomocy/pomocy państwa SA.38454–2015/C (ex 2015/N), które Węgry planują wdrożyć w celu wsparcia utworzenia dwóch nowych reaktorów jądrowych w elektrowni jądrowej Paks II (Dz.U. 2017, L 317, s. 45) (zwana dalej „sporną decyzją”).

( 3 ) Artykuł 107 ust. 3 lit. c) TFUE.

( 4 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylająca dyrektywę 2004/17/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 243).

( 5 ) Dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynująca procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz.U. L 2004, L 134, s. 1).