1.

Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy trudności napotykanych przez państwa członkowskie w związku z dużą liczbą obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jednocześnie występujących o ochronę międzynarodową. W szczególności do Trybunału zwrócono się o wydanie orzeczenia w przedmiocie wykładni art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur ( 2 ), zgodnie z którym państwa członkowskie mogą przedłużyć sześciomiesięczny termin na rozpatrzenie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej przewidziany w art. 31 ust. 3 akapit pierwszy tej dyrektywy. Wspomniane przedłużenie terminu jest dozwolone, gdy o ochronę międzynarodową występuje jednocześnie duża liczba obywateli państw trzecich i praktycznie bardzo utrudnia to zakończenie procedury we wspomnianym terminie sześciu miesięcy.

2.

Postanowienie odsyłające wydano w toku postępowania między Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (sekretarzem stanu ds. sprawiedliwości i bezpieczeństwa, Niderlandy, zwanym dalej „sekretarzem stanu”) a X, obywatelem państwa trzeciego, dotyczącego niedotrzymania przez organ terminu sześciu miesięcy przewidzianego na podjęcie decyzji w sprawie wniosku o zezwolenie na pobyt tymczasowy dla osoby ubiegającej się o azyl.

3.

Sąd odsyłający dąży do ustalenia, w jaki sposób należy interpretować sformułowanie „o udzielenie ochrony międzynarodowej występuje jednocześnie duża liczba obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców” w rozumieniu art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur, w jaki sposób wiąże się ono ze sformułowaniem „i praktycznie bardzo utrudnia to zakończenie procedury w terminie sześciu miesięcy” zawartym w tym samym przepisie, a także czy należy w ocenie brać pod uwagę jakiekolwiek inne okoliczności.

4.

Motyw 18 dyrektywy w sprawie procedur stanowi:

„Podejmowanie decyzji w sprawie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w najkrótszym możliwym terminie leży w interesie zarówno państw członkowskich, jak i wnioskodawców, bez uszczerbku dla odpowiedniego i kompletnego rozpatrywania wniosku”.

5.

Artykuł 4 dyrektywy w sprawie procedur, zatytułowany „Organy odpowiedzialne”, stanowi w ust. 1:

„Państwa członkowskie wyznaczają dla wszystkich procedur organ rozstrzygający, który będzie odpowiedzialny za odpowiednie rozpatrywanie wniosków zgodnie z niniejszą dyrektywą. Państwa członkowskie zapewniają, aby organ ten dysponował odpowiednimi środkami, w tym wystarczającą liczbą wykwalifikowanych pracowników, aby mógł wypełniać swoje zadania zgodnie z niniejszą dyrektywą”.

6.

Artykuł 31 tej dyrektywy, zatytułowany „Procedura rozpatrywania wniosku”, stanowi w ust. 1–5:

„1.   Państwa członkowskie rozpatrują wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej w drodze procedury rozpatrywania wniosku zgodnie z podstawowymi zasadami i gwarancjami określonymi w rozdziale II.

2.   Państwa członkowskie zapewniają, aby procedura rozpatrywania wniosku została zakończona w najkrótszym możliwym terminie, bez uszczerbku dla odpowiedniego i pełnego rozpatrzenia.

3.   Państwa członkowskie zapewniają, aby procedura rozpatrywania wniosku została zakończona w ciągu sześciu miesięcy od złożenia wniosku.

W przypadku gdy wniosek podlega procedurze określonej w rozporządzeniu [Parlamentu Europejskiego i Rady] (UE) nr 604/2013 [z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (Dz.U. 2013, L 180, s. 31)], wspomniany sześciomiesięczny okres rozpoczyna się w momencie, gdy ustalono państwo członkowskie odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku zgodnie z tym rozporządzeniem, wnioskodawca znajduje się na terytorium tego państwa członkowskiego i zajął się nim właściwy organ.

Państwa członkowskie mogą przedłużyć sześciomiesięczny termin określony w niniejszym ustępie o nie więcej niż kolejne dziewięć miesięcy w przypadku, gdy:

W drodze wyjątku państwa członkowskie mogą, w należycie uzasadnionych okolicznościach, przedłużyć terminy określone w niniejszym ustępie o maksymalnie trzy miesiące, w przypadku gdy konieczne jest odpowiednie i kompletne rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.

4.   Bez uszczerbku dla art. 13 i 18 dyrektywy [Parlamentu Europejskiego i Rady] 2011/95/UE [z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. 2011, L 337, s. 9)] państwa członkowskie mogą przesunąć termin zakończenia procedury rozpatrywania wniosku w przypadku, gdy nie można zasadnie oczekiwać, by organ rozstrzygający podjął decyzję w terminach określonych w ust. 3 ze względu na niepewną sytuację w kraju pochodzenia, której charakter jest przypuszczalnie tymczasowy. […]

[…]

5.   W każdym wypadku państwa członkowskie kończą procedurę rozpatrywania wniosku w maksymalnym terminie 21 miesięcy od złożenia wniosku”.

7.

Artykuł 42 Vreemdelingenwet 2000 (ustawy o cudzoziemcach z 2000 r.) z dnia 23 listopada 2000 r. ( 3 ) stanowi:

„1.   Decyzję w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt tymczasowy, o którym mowa w art. 28, lub zezwolenia na pobyt na czas nieokreślony, o którym mowa w art. 33, podejmuje się w terminie sześciu miesięcy od daty otrzymania wniosku.

[…];

4.   Termin, o którym mowa w ust. 1, może zostać przedłużony o okres nieprzekraczający dziewięciu miesięcy, jeżeli:

8.

W dniu 21 września 2022 r. sekretarz stanu przyjął Besluit houdende wijziging van de Vreemdelingencirculaire 2000 (dekret zmieniający okólnik w sprawie cudzoziemców, zwany dalej „WBV 2022/22”). Na podstawie WBV 2022/22 obowiązującego od dnia 27 września 2022 r. sekretarz stanu przedłużył o dziewięć miesięcy ustawowy sześciomiesięczny termin na udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dla osoby ubiegającej się o azyl. WBV 2022/22 ma zastosowanie do wszystkich wniosków, w przypadku których ustawowy termin na podjęcie decyzji nie upłynął przed dniem 27 września 2022 r., a przyjęto go na podstawie art. 42 ust. 4 lit. b) ustawy o cudzoziemcach z 2000 r., którym transponowano do prawa niderlandzkiego art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur.

9.

W dniu 10 kwietnia 2022 r. X, obywatel turecki, złożył wniosek o udzielenie azylu w Niderlandach.

10.

We wrześniu 2022 r. sekretarz stanu przedłużył o dziewięć miesięcy ustawowy, sześciomiesięczny termin na podjęcie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt tymczasowy dla osoby ubiegającej się o azyl.

11.

Ponieważ sekretarz stanu nie podjął decyzji w sprawie wniosku o udzielenie azylu w terminie sześciu miesięcy od złożenia wniosku na podstawie WBV 2022/22, w dniu 13 października 2022 r. X wezwał ten organ do usunięcia uchybienia polegającego na niepodjęciu decyzji w przewidzianym terminie. Sekretarz stanu nie wydał decyzji w ciągu dwóch tygodni. W konsekwencji X wniósł skargę do rechtbank Den Haag (sądu rejonowego w Hadze, Niderlandy) na bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji w terminie.

12.

Wyrokiem z dnia 6 stycznia 2023 r. sąd ten uznał skargę X za zasadną i orzekł, że sekretarz stanu w sposób niezgodny z prawem przedłużył decyzją WBV 2022/22 termin na podjęcie decyzji w sprawie wniosków o udzielenie azylu. Sąd ten tymże wyrokiem nakazał sekretarzowi stanu przeprowadzenie pierwszego przesłuchania w terminie ośmiu tygodni od daty wydania wyroku, a także podjęcie decyzji w sprawie wniosku X w terminie ośmiu tygodni od pierwszego przesłuchania. Tym samym nakazał on sekretarzowi stanu wydanie decyzji w terminie 16 tygodni pod rygorem nałożenia kary w postaci grzywny za każdy dzień opóźnienia ( 4 ).

13.

Sekretarz stanu wniósł środek odwoławczy od tego wyroku do Raad van State (rady stanu, Niderlandy), będącej sądem odsyłającym w niniejszej sprawie. Na poparcie środka odwoławczego argumentował, że do celów stosowania art. 42 ust. 4 lit. b) ustawy o cudzoziemcach z 2000 r. oraz art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur nie jest wymagany gwałtowny wzrost („skok”) liczby wniosków o udzielenie azylu składanych jednocześnie. Organ krajowy może przedłużyć termin na podjęcie decyzji również w przypadku bardziej stopniowego wzrostu liczby wniosków o udzielenie azylu występującego w połączeniu z innymi okolicznościami, tak aby zapewnić odpowiednie i pełne rozpatrzenie wniosków o udzielenie azylu, jak tego wymaga art. 31 ust. 2 dyrektywy w sprawie procedur. Sekretarz stanu twierdzi ponadto, że rozważając, czy przedłużyć termin na podjęcie decyzji, może wziąć pod uwagę istniejące zaległości w rozpatrywaniu wniosków o udzielenie azylu, ponieważ zaległości te ciążą na możliwościach w zakresie podejmowania decyzji i przyczyniają się do tego, że praktycznie bardzo utrudnione jest zakończenie procedury z należytą starannością w terminie sześciu miesięcy od daty złożenia wniosku.

14.

Jednocześnie w następstwie wyroku rechtbank Den Haag (sądu rejonowego w Hadze) w dniu 14 kwietnia 2023 r. sekretarz stanu podjął decyzję w sprawie wniosku o udzielenie azylu, którą udzielił cudzoziemcowi ubiegającemu się o azyl zezwolenia na pobyt tymczasowy.

15.

Zdaniem sądu odsyłającego sekretarz stanu zachowuje mimo wszystko legitymację w postępowaniu odwoławczym, ponieważ przedmiotem postępowania jest zakwestionowanie wyroku z dnia 6 stycznia 2023 r., którym stwierdzono, że sekretarz stanu w sposób niezgodny z prawem przedłużył na podstawie WBV 2022/22 termin na podjęcie decyzji w sprawie wniosków o udzielenie azylu.

16.

Sekretarz stanu podnosi przed sądem odsyłającym, że art. 31 ust. 3 akapit trzeci dyrektywy w sprawie procedur i jego lit. b) należy interpretować w ten sposób, że nie wymaga on, by organ krajowy podjął decyzję w terminie na jej wydanie, w razie gdy gwałtowny wzrost lub „skok” liczby wniosków o udzielenie azylu składanych jednocześnie jest tego rodzaju, iż uniemożliwia organowi krajowemu uczynienie tego w staranny sposób. Z tego względu sąd odsyłający zwraca uwagę, że wyrażenie „jednocześnie” w rozumieniu tego przepisu, interpretowane szeroko, oznaczałoby „w krótkim odstępie czasu”, gdyż wnioski o udzielenie azylu rzadko są składane dosłownie jednocześnie. Jednakże zdaniem tego sądu nadal istnieje konieczność określenia granic czasowych, w których następuje taki wzrost lub „skok”. Ponadto z uwagi na poślizgi w zakresie ustalenia takich wzrostów lub „skoków” sąd odsyłający zauważa, że praktyczne skutki tego przepisu pojawiają się dopiero po upływie pewnego czasu.

17.

Sąd odsyłający żywi wątpliwości co do tego, czy dyrektywa w sprawie procedur umożliwia przedłużenie terminu na podjęcie decyzji, jeżeli liczba wniosków o udzielenie azylu wzrasta jedynie stopniowo. Wynika to z faktu, że w takiej sytuacji sekretarz stanu ma wystarczająco dużo czasu i sposobności, by zwiększyć możliwości w zakresie podejmowania decyzji. Taka wykładnia jest zgodna z celem dyrektywy w sprawie procedur zmierzającym do tego, by organ rozstrzygający podejmował decyzje w sprawie wniosków o udzielenie azylu w najkrótszym możliwym terminie, jednakże z zachowaniem należytej staranności.

18.

W tych okolicznościach Raad van State (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

19.

Uwagi na piśmie zostały przedłożone przez X, rządy czeski, francuski, węgierski i niderlandzki oraz Komisję Europejską. Wymienione strony poza rządami czeskim i węgierskim przedstawiły swoje stanowiska ustnie na rozprawie w dniu 23 października 2024 r.

20.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur, aby można było przedłużyć termin na podjęcie decyzji o dodatkowe dziewięć miesięcy, muszą zostać spełnione łącznie trzy warunki: a) „duża liczba” wniosków musi zostać b) złożona „jednocześnie”, c) co praktycznie bardzo „utrudnia” zakończenie procedury w terminie sześciu miesięcy. Podczas gdy pierwsze dwa warunki są niezależne, trzeci warunek jest konsekwencją dwóch pierwszych ( 5 ).

21.

Mając na uwadze tę strukturę, pytania sądu odsyłającego można przyporządkować do dwóch grup:

22.

Zanim przeanalizuję te pytania, pokrótce zbadam podniesioną przed Trybunałem kwestię dopuszczalności.

23.

W uwagach na piśmie rząd francuski podniósł kwestię dopuszczalności pytań, argumentując w istocie, że spór rozpoznawany w postępowaniu głównym stał się bezprzedmiotowy, ponieważ X otrzymał już zezwolenie na pobyt tymczasowy dla osoby ubiegającej się o azyl. Podczas rozprawy rząd ten wycofał jednak swój sprzeciw.

24.

Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału pytania dotyczące wykładni prawa Unii zadane przez sąd krajowy korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy. Odrzucenie przez Trybunał wniosku sądu krajowego jest możliwe tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego lub prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na przedstawione mu pytania ( 6 ).

25.

Odesłanie prejudycjalne nie ma służyć wydawaniu opinii doradczych w przedmiocie kwestii ogólnych i hipotetycznych, lecz ma być podyktowane rzeczywistą potrzebą skutecznego rozstrzygnięcia sporu. Jak wynika z samego brzmienia art. 267 TFUE, orzeczenie w trybie prejudycjalnym musi być „niezbędne”, aby umożliwić sądowi odsyłającemu „wydanie wyroku” w zawisłej przed nim sprawie ( 7 ).

26.

W szczególności orzecznictwo wymaga jedynie tego, by strony w sprawie rzeczywiście spierały się co do prawa i jego stosowania ( 8 ). Liczy się to, że sąd odsyłający sprawuje funkcję sądowniczą i uważa, iż wykładnia prawa Unii jest niezbędna do tego, by mógł wydać wyrok.

27.

W niniejszej sprawie stwierdzono istnienie rzeczywistego sporu w postępowaniu głównym, ponieważ dotyczy ono zgodności z prawem przedłużenia terminu na podjęcie decyzji w sprawie wniosku o udzielenie azylu, której to kwestii dotyczył wyrok rechtbank Den Haag (sądu rejonowego w Hadze). Co więcej, sekretarzowi stanu nakazano zapłatę kary za każdy dzień przekroczenia tego terminu, co oznacza, że rząd niderlandzki ma interes w uzyskaniu orzeczenia w tej konkretnej kwestii. Podczas rozprawy X oświadczył, że ma interes finansowy w wydaniu wyroku przez sąd odsyłający, ponieważ może być zobowiązany do zwrotu kwoty 1800 EUR otrzymanej w następstwie wyroku rechtbank Den Haag (sądu rejonowego w Hadze), którym nakazano sekretarzowi stanu podjęcie decyzji w określonym terminie i zapłatę kary pieniężnej w przypadku jego przekroczenia. X wyjaśnił podczas rozprawy, że będzie zmuszony zwrócić tę kwotę, jeżeli sąd odsyłający stwierdzi, że przedłużenie terminu na podstawie WBV 2022/22 było zgodne z prawem. Wynika z tego, że sąd odsyłający ma obowiązek orzec w przedmiocie zgodności z prawem wspomnianego przedłużenia terminu, co jest zagadnieniem prawnym o istotnym znaczeniu praktycznym, które to zagadnienie doprowadziło do powstania rzeczywistego sporu ( 9 ).

28.

Z tego względu uważam, że z uwagi na domniemanie znaczenia dla sprawy dokonanie wykładni prawa Unii jest konieczne, aby sąd odsyłający mógł wydać wyrok.

29.

Poprzez pytania pierwsze i drugie, które proponuję rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy sformułowania „jednocześnie” i „duża liczba” wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w rozumieniu art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur należy rozumieć w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przedłużeniu terminu na rozpatrzenie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej przez organy krajowe o kolejne dziewięć miesięcy w przypadku stopniowego wzrostu liczby tych wniosków i czy do celów stosowania tego przepisu okres, w którym musi nastąpić wzrost liczby wniosków, jest ograniczony.

30.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi ( 10 ).

31.

Jak zauważa sąd odsyłający, sformułowanie „jednocześnie” jest synonimem sformułowania „w tym samym czasie”, „równocześnie” czy też „w tym samym momencie”. W szczególności w postanowieniu odsyłającym sąd ten odnosi się do niderlandzkiego terminu „tegelijk”, który oznacza dosłownie „w tym samym czasie”. W związku z tym termin ten zawiera zdaniem sądu odsyłającego ścisłe ograniczenie czasowe, co znajduje potwierdzenie w innych wersjach językowych ( 11 ). Moim zdaniem taka wykładnia nie stanowi jednak sama w sobie wskazania konkretnego okresu, w którym powinien nastąpić wzrost liczby wniosków.

32.

Co się tyczy sformułowania „duża liczba”, pozwolę sobie zauważyć, że w art. 31 ust. 3 dyrektywy w sprawie procedur nie zdefiniowano tego terminu. W poszczególnych wersjach językowych posłużono się terminami równoważnymi lub podobnymi ( 12 ). Z dosłownego brzmienia art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur nie wynika zatem, czy przepis ten dotyczy liczby bezwzględnej czy – jak twierdzi sąd odsyłający – względnej. Należy przy tym zauważyć, że w przyjętym niedawno rozporządzeniu uchylającym dyrektywę w sprawie procedur ( 13 ) prawodawca odnosi się do sytuacji, w której „liczba obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców, którzy występują z wnioskami o udzielenie ochrony międzynarodowej w tym samym okresie, jest nieproporcjonalnie duża” ( 14 ).

33.

Jeżeli sformułowanie „duża liczba” należy rozumieć jako „nieproporcjonalna liczba”, oznacza to, że liczba wniosków o azyl jest niewspółmierna lub nie jest racjonalnie proporcjonalna względem liczby typowej lub oczekiwanej. Chociaż jednak ten tok rozumowania może mieć znaczenie dla wykładni nowego rozporządzenia, w dyrektywie w sprawie procedur nie zawarto pojęcia „nieproporcjonalności” ani ogólnej koncepcji proporcjonalności.

34.

Z tego względu, ponieważ wykładnia językowa tego przepisu nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o wykładnię sformułowań „jednocześnie” i „duża liczba” w rozumieniu art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur, przejdę teraz do kontekstu tego przepisu.

35.

Sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur stanowi wyjątek pozwalający państwom członkowskim na odstąpienie od stosowania zasady sześciu miesięcy przewidzianej w akapicie pierwszym – którą można by uznać za zasadę ogólną – i czy jako taki powinien być interpretowany w sposób ścisły ( 15 ), czy też akapit trzeci opisuje raczej sytuacje, w których zastosowanie ma nowa zasada, co nadaje mu charakter lex specialis. Podczas rozprawy przed Trybunałem rządy francuski i niderlandzki podnosiły, że termin dziewięciu miesięcy stanowi normę autonomiczną, odrębną od zasady sześciu miesięcy, natomiast X twierdził, że jest to odstępstwo, które należy interpretować w sposób ścisły. Komisja argumentowała, że istnieją dwa równoległe terminy, mianowicie: termin sześciomiesięczny przewidziany w art. 31 ust. 3 akapit pierwszy tej dyrektywy oraz termin piętnastomiesięczny, wynikający z jej art. 31 ust. 3 akapit trzeci.

36.

W tym względzie pragnę zauważyć, że w rozdziale II dyrektywy w sprawie procedur, zatytułowanym „Podstawowe zasady i gwarancje”, a także rozdziale III tej dyrektywy, zatytułowanym „Postępowania w pierwszej instancji”, określono prawa i obowiązki wnioskodawcy w ramach procedury wydawania decyzji w pierwszej instancji. W art. 31 ust. 1 i ust. 2 ustanowiono ramy określające standardy proceduralne w odniesieniu do jakości i ram czasowych oceny wniosków.

37.

W szczególności art. 31 ust. 2 dyrektywy w sprawie procedur stanowi, że państwa członkowskie mają zapewnić zakończenie procedury w najkrótszym możliwym terminie, bez uszczerbku dla odpowiedniego i pełnego rozpatrzenia. W przepisie tym ustanowiono zatem obowiązek rozpatrzenia w odpowiednim terminie. Artykuł 31 ust. 3 akapit pierwszy tej dyrektywy nadaje temu obowiązkowi konkretny wymiar, wyznaczając organowi krajowemu termin sześciu miesięcy od złożenia wniosku na takie rozpatrzenie (co będę nazywać „ogólną zasadą terminu sześciu miesięcy”).

38.

Artykuł 31 ust. 3 akapit trzeci dyrektywy w sprawie procedur opisuje trzy sytuacje, w których państwa członkowskie mogą przedłużyć ten termin sześciu miesięcy o okres nieprzekraczający kolejnych dziewięciu miesięcy. Z łącznej lektury lit. a), b) i c) tego akapitu wynika jasno, że stanowią one odstępstwa od stosowania wspomnianej zasady ogólnej ukierunkowane na sytuacje indywidualne [lit. a) i c)] oraz ogólne [lit. b)], które mają charakter wyjątkowy. W akapicie trzecim lit. b) znalazło się wyraźne odniesienie do okoliczności, w których o udzielenie ochrony międzynarodowej występuje jednocześnie duża liczba obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców i praktycznie bardzo utrudnia to zakończenie procedury w terminie sześciu miesięcy.

39.

Wynika z tego moim zdaniem, że art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur należy interpretować w ten sposób, że umożliwia on państwom członkowskim odstąpienie od ogólnej zasady terminu sześciu miesięcy jako maksymalnego terminu na podjęcie decyzji tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki przewidziane w tym przepisie. W szczególnych okolicznościach – gdy duża liczba obywateli państw trzecich występuje jednocześnie o udzielenie ochrony międzynarodowej i praktycznie bardzo utrudnia to zakończenie procedury w terminie sześciu miesięcy – państwa członkowskie mogą przedłużyć ten sześciomiesięczny okres. Każda inna wykładnia podważałaby skuteczność obowiązku określonego w art. 31 ust. 2 tej dyrektywy, który wymaga szybkiego rozpatrywania wniosków, a także art. 31 ust. 3 akapit pierwszy tej dyrektywy, w którym ustanowiono ogólną zasadę terminu sześciu miesięcy.

40.

Wykładnię tę potwierdzają inne przepisy dyrektywy w sprawie procedur, które zezwalają na różne przedłużenia terminów w wyżej wymienionych okolicznościach, a więc gdy składanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej przez dużą liczbę obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców praktycznie bardzo utrudnia przestrzeganie terminu przewidzianego tą dyrektywą ( 16 ). Przemawia za nią również pierwotny wniosek Komisji z 2009 r. ( 17 ) oraz zmieniony wniosek Komisji z 2011 r. ( 18 ), z którego wynika, że zamierzała ona wprowadzić „ogólny […] termin” lub „standardową procedurę azylową” w wymiarze sześciu miesięcy. W szczególności w uzasadnieniu zmienionego wniosku stwierdzono, że „głównym celem wniosku jest zapewnienie, aby standardowa procedura azylowa nie przekraczała 6 miesięcy” ( 19 ). Co więcej, w wyjaśnieniu dotyczącym artykułów ze zmienionego wniosku stwierdzono, że „w ust. 3 utrzymano ogólny sześciomiesięczny termin na zakończenie procedury w pierwszej instancji”, ale wprowadzono „dwa dodatkowe wyjątki, mianowicie w przypadku, gdy duża liczba wnioskodawców składa wnioski jednocześnie oraz gdy organ rozstrzygający nie może dotrzymać terminu ze względu na niewywiązanie się przez wnioskodawcę z ciążących na nim obowiązków” ( 20 ).

41.

Pozostałe argumenty podnoszone przez Komisję w niniejszej sprawie nie mogą moim zdaniem podważyć stwierdzenia, że art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur stanowi odstępstwo od stosowania ogólnej zasady sześciu miesięcy. W tym względzie Komisja twierdzi, że chociaż Szczegółowe objaśnienie zmienionego wniosku ( 21 ) zawiera odniesienie do „dwóch dodatkowych wyjątków”, w samym tekście wniosku nie pojawia się termin „wyjątek”. Komisja podkreśla, że współprawodawca nie używa terminu „wyjątek” w art. 31 ust. 3 akapit trzeci dyrektywy w sprawie procedur, podczas gdy w akapicie czwartym posłużono się tym terminem wprost.

42.

Moim zdaniem przepis można uznać za odstępstwo, nawet jeżeli nie zawiera terminu „odstępstwo”. Należy zauważyć, że użycie sformułowań „sześciomiesięczny termin określony w niniejszym ustępie” i „kolejne” ( 22 ) sprawia, że zasada zawarta w art. 31 ust. 3 akapit trzeci dyrektywy w sprawie procedur odnosi się wprost do ogólnej zasady terminu sześciu miesięcy określonej w akapicie pierwszym. Z tego względu nie ulega wątpliwości, że przedłużenie o dziewięć miesięcy nie jest normą autonomiczną, ale raczej stanowi przedłużenie ogólnej zasady terminu sześciu miesięcy, a więc odstępstwo od tej zasady ( 23 ). W tym względzie pozwolę sobie stwierdzić, że odstępstwa przybierają różne formy, na przykład formę przepisów ograniczających podstawowe wolności ( 24 ) lub przepisów dotyczących siły wyższej lub wyjątkowych trudności ( 25 ). Za taką wykładnią przemawia wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie reagowania na sytuacje kryzysowe i spowodowane działaniem siły wyższej w dziedzinie migracji i azylu, który przewiduje między innymi szczegółowe przepisy stanowiące odstępstwo od przepisów określonych w rozporządzeniach, jak przykładowo nowe rozporządzenie w sprawie procedur azylowych ( 26 ). Wreszcie z brzmienia art. 31 ust. 3, 4 i 5 dyrektywy w sprawie procedur wynika, że terminy na rozpatrzenie wniosku mają charakter kumulatywny i nie mogą przekroczyć 21 miesięcy.

43.

Uważam zatem, że możliwość przedłużenia rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na podstawie art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur stanowi odstępstwo od stosowania zasady sześciu miesięcy i należy ją interpretować w sposób ścisły. Dodatkowo odstępstwa muszą być interpretowane tak, aby zakres ich zastosowania był ograniczony do tego, co jest ściśle niezbędne dla zagwarantowania interesów, które są chronione przez te odstępstwa ( 27 ). W tym względzie należy zauważyć, że art. 31 ust. 3 dyrektywy w sprawie procedur, w którym ustalono ogólną zasadę terminu sześciu miesięcy na podjęcie decyzji w sprawie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na podstawie tej dyrektywy, przyznaje jednostce prawo do rozpatrzenia jej wniosku w terminie sześciu miesięcy. Zatem zasada dobrej administracji jako ogólna zasada prawa Unii obejmuje prawo każdej osoby do rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie ( 28 ). Prawo to może podlegać ograniczeniom jedynie wówczas, gdy zachodzą okoliczności określone w art. 31 ust. 3 dyrektywy w sprawie procedur.

44.

Przesłanek uzasadniających odstępstwo określonych w art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur nie można jednak interpretować w sposób, który pozbawiałby je skuteczności ( 29 ). W rezultacie skuteczność przedmiotowego odstępstwa musi zostać zachowana właśnie w celu umożliwienia państwu członkowskiemu skorzystanie z pewnego rodzaju ulgi w odniesieniu do dużej liczby wniosków i wymogu starannego rozpatrzenia wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej.

45.

Ponieważ w praktyce wnioski o udzielenie azylu rzadko są składane dokładnie w tym samym czasie, pojęcie „jednocześnie” należy rozumieć jako oznaczające „w krótkim odstępie czasu”. Oznaczałoby to, że art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur mógłby być również stosowany w przypadku nagromadzenia się wniosków o udzielenie azylu złożonych w określonym, aczkolwiek krótkim, czasie. Wynika z tego, że chociaż nie jest konieczne wymaganie, aby wszystkie wnioski zostały złożone dokładnie w tym samym czasie, to z terminu „jednocześnie” wyraźnie wynika, że takie wnioski muszą zostać złożone w określonym, krótkim okresie.

46.

Co się tyczy sformułowania „duża liczba”, uważam, że powinien istnieć wzorzec danych wskazujący na gwałtowny wzrost w krótkim czasie lub na skumulowaną liczbę nowych wniosków rosnącą w znacznym tempie. Z tego względu do celów ustalenia, czy art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur ma zastosowanie, administracja musi zbadać liczbę wniosków, powołując się na model wzrostu.

47.

W tym względzie jak stwierdzono w sprawozdaniu Europejskiej Rady ds. Uchodźców i Wygnańców „obciążenie postępowaniami azylowymi w poszczególnych państwach może ulegać znacznym wahaniom w stosunkowo krótkim czasie, a zaległości w rozpatrywaniu spraw mogą zwiększać się lub zmniejszać wykładniczo z roku na rok” ( 30 ). Jak zauważył X, ze względu na fakt, że środki budżetowe z definicji zależą od szacunków i prognoz, organy krajowe są zobligowane do monitorowania wahań wniosków o udzielenie azylu i tworzenia prognoz w celu wywiązania się z zobowiązań wynikających z art. 4 ust. 1 dyrektywy w sprawie procedur. Jak podniosła Komisja na rozprawie przed Trybunałem, zastosowanie art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) wiąże się z porównaniem zwykłego i oczekiwanego przepływu uchodźców. W mojej ocenie organy krajowe powinny porównać ten przepływ z przepływem stanowiącym zdaniem tych organów „dużą liczbę”. Takie porównanie wymaga analizy bieżących i historycznych danych statystycznych i wzorców.

48.

Wynika z tego moim zdaniem, że sformułowanie „duża liczba” wniosków składanych „jednocześnie” oznacza istotny wzrost w porównaniu z regularnymi tendencjami w danym państwie członkowskim. Przykładowo w sytuacji wzrostu wykładniczego dochodzi do gwałtownego i przyspieszającego wzrostu liczby wniosków. W takiej sytuacji jest jasne, że sytuacja ta mieści się w pojęciu „dużej liczby” w rozumieniu art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur. Taka wykładnia jest zgodna z celem przepisu w ten sposób, że jeżeli liczba wniosków rośnie, a tempo wzrostu jest wysokie, organ krajowy może napotkać problem związany ze zdolnością w zakresie podejmowania decyzji w terminie sześciu miesięcy przewidzianych na rozpatrzenie wniosku, co prowadzi do konieczności wydłużenia terminów.

49.

Z drugiej strony przepis ten nie odnosi się do sytuacji stałego lub stopniowego wzrostu liczby wniosków. Chociaż termin „jednocześnie” można interpretować nieco szerzej niż wynikałoby z jego dosłownego znaczenia, nie zmienia to faktu, że okres ten nie może przekraczać krótkiego czasu, ponieważ w takiej sytuacji wykroczono by poza sytuację, którą przepis ten ma regulować. Termin „jednocześnie” oznacza, że w krótkim czasie odnotowuje się maksymalną liczbę wniosków o udzielenie azylu. Nie wydaje się zatem, aby celem odstępstwa było zastosowanie go do stopniowego wzrostu liczby wniosków w pewnym okresie.

50.

Każda inna wykładnia art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur pozbawiałaby znaczenia lub skutku sformułowania „duża liczba”„jednocześnie” składanych wniosków w rozumieniu tego przepisu, ponieważ normalny wzrost wiąże się z pewną przewidywalnością i nie odpowiada celowi tego przepisu, jakim jest stworzenie odstępstwa na wypadek szczególnych okoliczności.

51.

W tym względzie należy zauważyć, że odstępstwo przewidziane w art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur jest też odstępstwem od obowiązku przewidzianego w art. 4 ust. 1 tej dyrektywy, a więc zapewnienia wystarczającej liczby pracowników. Można by zatem twierdzić, że aby odstępstwo to miało zastosowanie, szczególne okoliczności muszą być określone w taki sposób, że liczba wniosków musi być nieprzewidywalna dla organu krajowego. Jednakże moim zdaniem, skoro art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur nie przewiduje wprost przesłanki nieprzewidywalnego wzrostu liczby jednoczesnych wniosków, przewidywalność wzrostu nie powinna mieć znaczenia dla rozumienia pojęcia „duża liczba” czy koncepcji występowania z wnioskami „jednocześnie”.

52.

W związku z tym, jeżeli liczba wniosków wzrasta stopniowo w określonym czasie, tak jak wówczas, gdy wzrost jest liniowy, przepis ten nie powinien mieć zastosowania. Z kolej, jeżeli na krzywej przedstawiającej liczbę tych wniosków obserwuje się gwałtowny wzrost lub skok, sytuacja może wchodzić w zakres art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur ( 31 ).

53.

Gdy mowa wreszcie o zwiększeniu lub wzroście liczby wniosków, pojawia się pytanie, jaki okres należy brać pod uwagę, by ustalić, czy dużą liczbę wniosków złożono jednocześnie w rozumieniu art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur. W tym względzie Trybunał nie może określić konkretnych ram czasowych, ponieważ to do sądu krajowego należy ustalenie, czy doszło do istotnego wzrostu. Niezależnie od powyższego, choć państwa członkowskie dysponują pewnymi uprawnieniami dyskrecjonalnymi w zakresie stosowania art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur, celem tej dyrektywy jest zapewnienie określonego stopnia jednolitości w Unii, jeżeli chodzi o sposób rozpatrywania wniosków o udzielenie azylu. Nakładając wiążące normy proceduralne dotyczące tempa rozpatrywania wniosków o udzielenie azylu, dyrektywa ta tworzy wspólny standard proceduralny dla państw członkowskich, w celu zagwarantowania, by czas oczekiwania przez osoby ubiegające się o azyl nie był zróżnicowany w zależności od miejsca w Unii ( 32 ).

54.

W kontekście dyrektywy, która przewiduje konkretne terminy na ocenę wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, w szczególności w kontekście art. 31 ust. 3 dyrektywy w sprawie procedur, ustanawiającego jako zasadę termin sześciu miesięcy na podjęcie decyzji w sprawie takiego wniosku, wykładnia w wymiarze kwartałów i półroczy wydaje się bardziej sensowna niż wykładnia w wymiarze lat. Jak jednak zauważono powyżej, dyrektywa w sprawie procedur, a w szczególności sformułowanie „jednocześnie”, nie wskazuje okresu, który powinien stanowić ramy czasowe bądź punkt odniesienia do celów ustalenia, czy doszło do złożenia dużej liczby jednoczesnych wniosków, ani też na potrzeby takiego stwierdzenia nie może istnieć żaden maksymalny okres, w którym następuje wzrost tempa liczby składanych wniosków. Wynika z tego, że organy krajowe lub sądy krajowe powinny przychylić się do stosowania zgodnego z celem dyrektywy w sprawie procedur, która przewiduje szybkie zakończenie procedury rozpatrywania wniosków ( 33 ).

55.

Wspomniana wyżej wykładnia kontekstowa art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur, która pozwala na uwzględnienie pewnego okresu i wyłączenie sytuacji stopniowego lub stałego wzrostu liczby wniosków, jest spójna z wykładnią celowościową dyrektywy w sprawie procedur.

56.

Celem tej dyrektywy jest w szczególności zapewnienie kompleksowej i skutecznej oceny wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej ( 34 ). W tym względzie z orzecznictwa Trybunału wynika, że dyrektywa w sprawie procedur służy zapewnieniu skutecznego, łatwego i szybkiego dostępu do procedury udzielania ochrony międzynarodowej, w tym już na etapie składania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej ( 35 ). W tym celu art. 31 ust. 2 dyrektywy w sprawie procedur stanowi, że procedurę rozpatrywania wniosków należy zakończyć „w najkrótszym możliwym terminie, bez uszczerbku dla odpowiedniego i pełnego rozpatrzenia”, co oznacza, że procedura ta musi być szybka, kompletna i stosowna ( 36 ). Jak zauważono powyżej, celem art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur jest zapewnienie odstępstwa od sześciomiesięcznego terminu wskazanego w art. 31 ust. 3 akapit pierwszy dyrektywy na wypadek wystąpienia szczególnych okoliczności, a mianowicie sytuacji, gdy o udzielenie ochrony międzynarodowej występuje jednocześnie duża liczba obywateli państw trzecich i praktycznie bardzo utrudnia to zakończenie procedury w terminie sześciu miesięcy ( 37 ). W szczególności, jak wyjaśniono powyżej, podstawą logiki przepisów wprowadzonych w 2009 r. była standardowa procedura azylowa trwająca maksymalnie sześć miesięcy ( 38 ).

57.

W rezultacie sformułowania „duża liczba” i „jednocześnie” należy interpretować z należytym uwzględnieniem celu art. 31 dyrektywy w sprawie procedur, jakim jest zwiększenie wydajności rozpatrywania wniosków i zapewnienie szybszego dostępu do ochrony uchodźcom i osobom potrzebującym ochrony uzupełniającej. Cel polegający na możliwie szybkim podejmowaniu decyzji jest w sposób oczywisty niezgodny z szeroką wykładnią tych pojęć. Osiągnięcie wspomnianych celów oraz skuteczności tego przepisu byłoby poważnie zagrożone, gdyby państwo członkowskie mogło stosować rozpatrywane odstępstwo w przypadku stopniowego wzrostu liczby wniosków o udzielenie azylu w stosunkowo długim okresie.

58.

Z tej perspektywy należy dokonać wyważenia racji między art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur, który w pewnych okolicznościach przewiduje możliwość przedłużenia terminów na rozpatrywanie wniosków, a obowiązkami określonymi w art. 4 ust. 1 tej dyrektywy. Niemniej jednak dochowanie terminu określonego w art. 31 ust. 3 akapit pierwszy dyrektywy w sprawie procedur, który przyznaje jednostce prawo do tego, by rozpatrzenie jej wniosku nastąpiło w terminie sześciu miesięcy, nie może być nadmiernie zagrożone po to, by zapewnić zgodność z obowiązkami wynikającymi z jej art. 4 ust. 1. W tym względzie celem dyrektywy w sprawie procedury azylowej jest zapewnienie, aby państwa członkowskie rozpatrywały wnioski o udzielenie azylu w sposób wydajny i bez zbędnej zwłoki. Innymi słowy, prawo do szybkiego i skutecznego procesu decyzyjnego sytuuje się na równi z wymogami jakościowymi wynikającymi z art. 4 ust. 1 dyrektywy w sprawie procedur.

59.

Co więcej, jeżeli chodzi o kwestię, czy pojęcie „dużej liczby” może zależeć od zdolności i zasobów państwa członkowskiego, zdaniem Komisji pojęcie to można oceniać liczbowo, odnosząc się do czysto ilościowego wzrostu liczby wniosków bez względu na zdolności administracyjne lub zdolności w zakresie rozpatrywania wniosków, jakimi dysponuje dane państwo członkowskie. Z kolei rządy niderlandzki i francuski twierdziły podczas rozprawy, że liczbę można określić, umożliwiając każdemu państwu członkowskiemu uwzględnienie własnych zdolności i zasobów. W mojej ocenie, mając na uwadze, że odstępstwa należy interpretować w sposób zawężający, a podejście oparte na zdolnościach może prowadzić do rozbieżności co do sposobu stosowania przez państwa członkowskie art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur, liczbę wniosków należy oceniać z uwzględnieniem faktycznej liczby wniosków w danym okresie i poprzez porównanie z danymi historycznymi. Jak już zasugerowałam, korzystanie z danych pochodzących z poprzednich okresów mogłoby dostarczyć bardziej spójnej i obiektywnej normy wyznaczającej to, co należy uznać za „dużą liczbę” wniosków. Chociaż zdolności i zasoby mogą odegrać pewną rolę w ocenie ogólnej możliwości państwa członkowskiego w zakresie rozpatrywania wniosków o udzielenie azylu, to nie mogą one być czynnikiem decydującym o tym, czy liczba wniosków jest „duża”.

60.

Wreszcie celem przedłużenia terminów przewidzianych w art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur jest umożliwienie państwom członkowskim uniknięcia zaległości. Gdy przepis ten zostaje zastosowany, organy państwa członkowskiego mogą liczyć na tymczasową ulgę w postaci przedłużenia terminów, ale gdy liczba wniosków pozostaje stale wysoka, tak jak – według wyjaśnienia rządu niderlandzkiego przedstawionego na rozprawie – ma to miejsce w Niderlandach od 2021 r., organy krajowe muszą znaleźć inne sposoby radzenia sobie z tym problemem. Jak zauważyła Komisja podczas rozprawy, państwo członkowskie może powołać się na ten przepis wyłącznie wtedy, gdy jest to bezwzględnie konieczne w celu zwiększenia własnych zasobów. Podsumowując, pojęcie „dużej liczby” wniosków składanych „jednocześnie” w rozumieniu art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur należy interpretować w ten sposób, że termin sześciu miesięcy na rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej może zostać przedłużony o dziewięć miesięcy wyłącznie wówczas, gdy wzrost liczby wniosków w danym państwie członkowskim następuje w szybkim tempie, powodując „skok” tej liczby, przy czym w świetle derogacyjnego charakteru tego przepisu nie ma on zastosowania do sytuacji stopniowego zwiększania się liczby wniosków w dłuższym okresie.

61.

Ustalenie faktów w postępowaniu głównym jest oczywiście zadaniem sądu odsyłającego. W swoim postanowieniu odsyłającym sąd odsyłający zawarł tabele przedstawiające liczbę wniosków o udzielenie azylu złożonych w latach 2021 i 2022 ( 39 ). Liczby te pochodzą ze strony internetowej sekretarza stanu i odzwierciedlają wahania liczby wniosków o udzielenie azylu, a także wahania zdolności w zakresie podejmowania decyzji.

62.

Do sądu odsyłającego należy dokonanie – na podstawie istniejących danych liczbowych dotyczących liczby wniosków o udzielenie azylu złożonych w latach 2014–2022 i zdolności w zakresie podejmowania decyzji – oceny, czy Niderlandy stanęły w obliczu nagłego, czy też przeciwnie, stopniowego wzrostu liczby wniosków.

63.

W tym kontekście należy zauważyć, że WBV 2022/22 wydano w dniu 21 września 2022 r., a wszedł on w życie w dniu 27 września 2022 r. ( 40 ). Z tego względu stosowne jest przyjrzenie się tendencji w tamtym momencie, by możliwe było ustalenie, czy przed wydaniem przedmiotowego dekretu doszło w ograniczonym czasie do opisanego powyżej gwałtownego wzrostu liczby wniosków, a także porównanie tempa wzrostu do wzrostu, który organy powinny były racjonalnie przewidzieć, planując swoje zasoby na 2022 r., aby spełnić wymogi art. 4 ust. 1 dyrektywy w sprawie procedur.

64.

W niniejszej sprawie sąd odsyłający twierdzi, że liczba wniosków o udzielenie azylu składanych rocznie kształtowała się następująco:

65.

W mojej ocenie przedstawione wartości liczbowe pokazują, że tempo wzrostu w okresie 2018–2020 było ujemne. Tempo wzrostu zwiększyło się gwałtownie w 2021 r. (o ponad 90 % w porównaniu z rokiem poprzednim, co wynikało prawdopodobnie z pandemii COVID-19), a stabilniej wzrastało w 2022 r. (wzrost o ponad 30 %). Gdyby tempo wzrostu z 2021 r. utrzymało się w 2022 r., wówczas oczekiwana liczba wniosków na 2022 r. wynosiłaby około 70000, ale tempo to spadło, w związku z czym liczba wniosków wyniosła 47991. WBV 2022/22 przyjęto jednak w dniu 21 września 2022 r., a więc rok po gwałtownym skoku tempa wzrostu, i początkowo obowiązywał on przez sześć miesięcy. Wygląda zatem na to, że gwałtowny wzrost nastąpił wcześniej, a nie w 2022 r., gdy przyjęto ten dekret.

66.

Niezależnie od powyższego to do sądu krajowego należy zbadanie wszystkich istotnych danych statystycznych dotyczących wniosków o udzielenie azylu w celu ustalenia, czy wzrost jest gwałtowny i czy nastąpił on w ograniczonym czasie.

67.

W pytaniu trzecim sąd odsyłający zastanawia się w istocie, czy przy ustalaniu, czy praktycznie bardzo utrudnione jest zakończenie procedury w terminie sześciu miesięcy, o którym mowa w art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur, częściowo w świetle art. 4 ust. 1 tej dyrektywy, można wziąć pod uwagę okoliczności, które nie wynikają ze wzrostu liczby wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, takie jak okoliczność, że organ rozstrzygający mierzy się z zaległościami, które wystąpiły jeszcze przed wzrostem liczby wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej lub z brakiem zasobów kadrowych.

68.

W świetle obowiązku przeprowadzenia odpowiedniego i kompletnego badania, o którym mowa w art. 4 ust. 1 dyrektywy w sprawie procedur, sformułowanie „praktycznie bardzo utrudnia to zakończenie procedury w terminie sześciu miesięcy” w rozumieniu art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur powinno obejmować obiektywną ocenę zdolności organów krajowych w zakresie podejmowania decyzji. W szczególności, jeżeli organ krajowy powołuje się na ten przepis, powinien być w stanie wykazać w drodze analizy jakościowej, że obiektywnie niemożliwe jest zakończenie procedury w terminie sześciu miesięcy. Innymi słowy, subiektywne wrażenie nie jest wystarczające i powinien istnieć dowód obiektywnych trudności wynikających z niedostatecznych zdolności w zakresie podejmowania decyzji w porównaniu z tym, czego można było się spodziewać na postawie prognoz.

69.

Ocena ta oznacza, że sąd krajowy powinien zbadać, czy wykazano w sposób obiektywny, że nie można osiągnąć terminu sześciu miesięcy, co oznacza, że należy ocenić zdolności organu krajowego w zakresie podejmowania decyzji oraz prognozy na dany okres. Tylko gdy ustalone zostaną takie okoliczności faktyczne, sąd krajowy może ustalić przyczyny leżące u podstaw trudności, do czego przejdę w kolejnej części.

70.

W tym względzie z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi nie wynika, czy w dniu 21 września 2022 r., gdy wydano WBV 2022/22, istniały istotne zaległości. W postanowieniu odsyłającym sąd odsyłający wspomina o argumencie sekretarza stanu, że okoliczności takie jak istniejące wcześniej zaległości organu krajowego, które mogą ograniczać jego zdolność w zakresie podejmowania decyzji i przyczyniać się do tego, że praktycznie bardzo utrudnione jest zakończenie procedury z zachowaniem staranności w terminie sześciu miesięcy, muszą być brane pod uwagę przy ustalaniu, czy organ może przedłużyć ten termin. Niemniej jednak, ponieważ nic w aktach sprawy nie wskazuje na stwierdzenie istnienia takich okoliczności, sąd odsyłający musi ustalić, czy w chwili wydawania WBV 2022/22 istniały rzeczywiste zaległości.

71.

Zatem z uwagi na kumulatywny charakter przesłanek określonych w art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur oraz związek przyczynowy wymagany między pierwszymi dwiema przesłankami a trzecią przesłanką pytanie trzecie powstaje wyłącznie wówczas, gdy sąd krajowy stwierdzi, że w dniu 21 września 2022 r. można było odnieść wrażenie, że „dużą liczbę” wniosków złożono „jednocześnie” i praktycznie bardzo utrudniało to staranne zakończenie procedury w terminie sześciu miesięcy. Pojawia się pytanie, czy sąd odsyłający może wziąć pod uwagę okoliczności inne niż wzrost liczby tych wniosków, co zasadniczo oznacza pytanie o to, czy powiązanie między dwiema pierwszymi przesłankami a trzecią ma charakter wyłączny czy też nie.

72.

W wyroku A i S ( 41 ) dotyczącym prawa do łączenia rodzin małoletnich uchodźców na podstawie art. 10 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2003/86/WE ( 42 ) Trybunał uznał, że rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej nie zależy wyłącznie od przedmiotowych sytuacji, ale również od obciążenia właściwych organów pracą, jak i od dokonanych przez państwa członkowskie wyborów politycznych dotyczących udostępnienia personelu tym organom i wypadków traktowanych priorytetowo. W rezultacie Trybunał w istocie orzekł już, że praktyczne trudności napotykane przez organy krajowe w dotrzymywaniu terminów takich jak termin sześciu miesięcy, którego dotyczy niniejsza sprawa, wynikają często z szeregu czynników. W ostatnim czasie Trybunał przypomniał, że państwa członkowskie nie mogą powoływać się na okoliczności, które pozostają w ich gestii, takie jak zmiany ustawodawstwa, w celu uzasadnienia ewentualnych naruszeń wymogu rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w rozsądnym terminie ( 43 ).

73.

Niemniej jednak dla celów stosowania art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur organ krajowy musi wykazać, że brak możliwości dotrzymania sześciomiesięcznego terminu wynika w sposób pewny i jednoznaczny z jednoczesnego wzrostu liczby nowych wniosków. Brzmienie i kontekst tego przepisu stoją na przeszkodzie wykładni uwzględniającej inne przyczyny, które doprowadziły do braku decyzji w przewidzianym terminie. W tym względzie pragnę zauważyć, że wszystkie trzy odstępstwa przewidziane w art. 31 ust. 3 akapit trzeci dyrektywy w sprawie procedur są stosowane w następstwie zaistnienia zdarzeń, które nie są związane z kwestiami zarządzania wewnętrznego właściwej administracji krajowej. Wydarzenia te można określić mianem „wydarzeń zewnętrznych”, co wskazuje jasno, że żadnego z problemów pozwalających na przedłużenie terminu sześciu miesięcy nie można przypisać trudnościom w zarządzaniu ( 44 ). Za taką wykładnią przemawia wymóg interpretowania odstępstwa określonego w tym przepisie w sposób ścisły oraz fakt, że państwa członkowskie mogą powoływać się na to odstępstwo tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w tym przepisie.

74.

Co więcej, brak możliwości dochowania terminu sześciu miesięcy, który wynika z jednoczesnego wzrostu liczby nowych wniosków, musi nastąpić w trakcie sześciomiesięcznego terminu, który ulegnie przedłużeniu, lub na krótko przed nim. Państwo członkowskie nie może powoływać się na gwałtowny wzrost, który miał miejsce na długo przed tym sześciomiesięcznym okresem. Innymi słowy, zaległości wynikające z wcześniejszego wzrostu liczby wniosków, do którego doszło na długo przed złożeniem danego wniosku, nie może prowadzić do przedłużenia terminu przewidzianego w art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy w sprawie procedur.

75.

Dodatkowo, jeśliby dopuścić możliwość uwzględnienia innych okoliczności na potrzeby art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b), podważałoby to obowiązek państwa członkowskiego wynikający z art. 4 ust. 1 tej dyrektywy. Skuteczność art. 4 ust. 1 tej dyrektywy opiera się na założeniu, że organ krajowy zapewnia możliwość zaradzenia pewnym wahaniom liczby wniosków o udzielenie azylu i że zdolność państwa członkowskiego w zakresie podejmowania decyzji jest wystarczająca do wykonania tego zadania. Krótko mówiąc, jeżeli liczba wniosków o udzielenie azylu odpowiada normalnej tendencji, oczekuje się, że organ krajowy będzie organizować swoje zasoby i zdolności w zakresie podejmowania decyzji na tej podstawie. W przypadku wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności zewnętrznych takich jak „duża liczba” wniosków składanych „jednocześnie” od państw członkowskich nie można oczekiwać wywiązania się z tych obowiązków, ponieważ normalne przewidywane zasoby mogą nie być wystarczające. Istniejące wcześniej zaległości nie mogą zatem stanowić okoliczności uzasadniającej przedłużenie terminu na podstawie art. 31 ust. 3 akapit trzeci dyrektywy w sprawie procedur.

76.

W świetle art. 4 ust. 1 tej dyrektywy okoliczności, które nie są równoznaczne z jednoczesnym wzrostem liczby wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, nie można brać pod uwagę na potrzeby ustalenia, czy praktycznie bardzo utrudnione jest zakończenie procedury w terminie sześciu miesięcy. Brak możliwości dotrzymania terminu sześciu miesięcy, który wynika z jednoczesnego wzrostu liczby nowych wniosków, musi nastąpić w trakcie sześciomiesięcznego terminu, który będzie podlegał przedłużeniu, lub na krótko przed nim.

77.

W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne przedstawione przez Raad van State (radę stanu, Niderlandy) w następujący sposób:

artykuł 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej

w związku z art. 4 ust. 1 tej dyrektywy

należy interpretować w ten sposób, że termin sześciu miesięcy na rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, o którym mowa w art. 31 ust. 3 akapit pierwszy dyrektywy 2013/32, może zostać przedłużony o dziewięć miesięcy wyłącznie wówczas, gdy wzrost liczby wniosków w danym państwie członkowskim następuje w szybkim tempie, powodując nagłe zwiększenie („skok”) tej liczby, przy czym w świetle wyjątkowego charakteru okoliczności wskazanych w tym przepisie nie ma on zastosowania do sytuacji stopniowego zwiększania się liczby wniosków w dłuższym okresie. Okoliczności, które nie są równoznaczne z jednoczesnym wzrostem liczby wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, nie można brać pod uwagę na potrzeby ustalenia, czy praktycznie bardzo utrudnione jest zakończenie procedury w terminie sześciu miesięcy. Brak możliwości dotrzymania terminu sześciu miesięcy, który wynika z jednoczesnego wzrostu liczby nowych wniosków, musi nastąpić w trakcie sześciomiesięcznego terminu, który będzie podlegał przedłużeniu, lub na krótko przed nim.