Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
przedstawiona w dniu 8 maja 2024 r.(1)
Sprawa C‑126/23 [Burdene](i)
UD,
QO,
VU,
LO,
CA
przeciwko
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Interno
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale Ordinario di Venezia (sąd w Wenecji, Włochy)]
Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 2004/80/WE – Artykuł 12 ust. 2 – Krajowe systemy kompensaty dla ofiar umyślnych przestępstw z użyciem przemocy – Śmierć ofiary – Kompensata dla członków bliskiej rodziny ofiary – Pojęcie „ofiary” – Uregulowanie krajowe wykluczające wypłatę kompensaty bliskim członkom rodziny ofiary w przypadku, gdy jest żyjący małżonek i są dzieci – „Sprawiedliwa i odpowiednia” kompensata
I. Wprowadzenie
1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 12 ust. 2 dyrektywy Rady 2004/80/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. odnoszącej się do kompensaty dla ofiar przestępstw(2), art. 20 i 21, art. 33 ust. 1 oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej(3), a także art. 1 protokołu nr 12 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności(4).
2. Wniosek ów został złożony w ramach sporu pomiędzy rodzicami, siostrą i dziećmi ofiary zabójstwa a Presidenza del Consiglio dei Ministri (prezydencją rady ministrów, Włochy) i Ministero dell’Interno (ministerstwem spraw wewnętrznych, Włochy) w przedmiocie wypłacenia przez państwo włoskie – z powodu niewypłacalności sprawcy tego zabójstwa – kompensaty poniesionych przez nich szkód, która jest albo zbyt niska, albo w ogóle nie istnieje.
3. Przedstawię powody, dlaczego jestem zdania, że uregulowanie krajowe, które w przypadku śmierci ofiary automatycznie wyklucza wypłatę kompensaty niektórym członkom jej rodziny, stosownie do porządku pierwszeństwa wynikającego z prawa spadkowego, nie jest zgodne z prawem Unii dotyczącym kompensaty dla ofiar przestępstw.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1. Dyrektywa 2004/80
4. Motywy 3, 5–7 i 10 dyrektywy 2004/80 stanowią:
„(3) Na posiedzeniu w Tampere w dniach 15–16 października 1999 r., Rada Europejska wezwała do sporządzenia minimalnych norm ochrony ofiar przestępstw, w szczególności dostępu ofiar przestępstw do wymiaru sprawiedliwości i ich praw do odszkodowania za szkody, z uwzględnieniem kosztów procesu.
[…]
(5) Dnia 15 marca 2001 r. Rada przyjęła decyzję ramową 2001/220/WSiSW w sprawie pozycji ofiar w postępowaniu karnym[(5)]. Decyzja ta, oparta na tytule VI Traktatu o Unii Europejskiej[, zatytułowanym »Postanowienia o współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych«(6)], umożliwia ofiarom przestępstw dochodzenie kompensaty od sprawcy w ramach postępowania karnego.
(6) Ofiary przestępstw w Unii Europejskiej powinny być uprawnione do sprawiedliwej i odpowiedniej kompensaty za doznany uszczerbek, niezależnie od tego, w jakim miejscu [w Unii] przestępstwo zostało popełnione.
(7) Niniejsza dyrektywa ustanawia system współpracy w celu ułatwienia ofiarom przestępstw dostępu do kompensaty w sytuacjach transgranicznych, który powinien działać na podstawie systemów państw członkowskich dotyczących kompensaty dla ofiar umyślnych przestępstw z użyciem przemocy, popełnionych na ich odpowiednich terytoriach. Dlatego też mechanizm kompensaty powinien istnieć we wszystkich państwach członkowskich.
[…]
(10) Ofiary przestępstw często nie są w stanie uzyskać kompensaty od sprawcy, ponieważ sprawca może nie posiadać koniecznych środków w celu uczynienia zadość orzeczeniu o odszkodowaniu lub ponieważ sprawca nie może zostać zidentyfikowany lub osądzony”.
5. Rozdział II tej dyrektywy, zatytułowany „Krajowe systemy kompensaty”, zawiera art. 12, który przewiduje:
„1. Zasady w sprawie dostępu do kompensaty w sytuacjach transgranicznych ustanowione w niniejszej dyrektywie funkcjonują w oparciu o systemy państw członkowskich dotyczące kompensaty dla ofiar umyślnych przestępstw z użyciem przemocy popełnionych na ich odpowiednich terytoriach.
2. Wszystkie państwa członkowskie zapewniają, że [aby] ich przepisy krajowe przewidują [przewidywały] istnienie systemu kompensaty dla ofiar umyślnych przestępstw z użyciem przemocy popełnionych na ich odpowiednich terytoriach, który gwarantuje sprawiedliwą i odpowiednią kompensatę dla ofiar”.
6. Rozdział III rzeczonej dyrektywy, zatytułowany „Przepisy wykonawcze”, obejmuje art. 13–21. Artykuł 17 dotyczący „[k]orzystniejszych przepisów” ma następujące brzmienie:
„Niniejsza dyrektywa nie stanowi przeszkody dla państw członkowskich w takim zakresie, w jakim takie przepisy będą zgodne z niniejszą dyrektywą, do:
a) wprowadzenia lub utrzymania przepisów korzystniejszych dla ofiar przestępstw lub wszelkich innych osób dotkniętych przestępstwami;
b) wprowadzenia lub zachowania przepisów w celu kompensaty dla ofiar przestępstw popełnionych poza ich terytorium, lub dla wszelkich innych osób dotkniętych takimi przestępstwami, z zastrzeżeniem warunków, które państwa członkowskie mogą w tym celu określić”.
2. Dyrektywa 2012/29/UE
7. Motyw 19 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/29/UE z dnia 25 października 2012 r. ustanawiającej normy minimalne w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw oraz zastępującej decyzję ramową Rady 2001/220/WSiSW(7) stanowi:
„Osobę należy uznać za ofiarę niezależnie od tego, czy sprawca został zidentyfikowany, schwytany, oskarżony lub skazany, a także niezależnie od więzi rodzinnych łączących sprawcę z tą osobą. Członkowie rodziny ofiary mogą także być pokrzywdzeni wskutek przestępstwa. W szczególności członkowie rodziny osoby, której śmierć była bezpośrednim skutkiem przestępstwa, mogą doznać szkody w wyniku tego przestępstwa. W takich sytuacjach członkowie rodziny, będący pośrednio ofiarami, powinni zatem także korzystać z ochrony na mocy niniejszej dyrektywy. Państwa członkowskie powinny jednak mieć możliwość ustanowienia procedury ograniczającej liczbę członków rodziny, którzy mogą korzystać z praw określonych w niniejszej dyrektywie. Dziecko lub osoba sprawująca nad nim władzę rodzicielską, działająca w jego imieniu, powinni być uprawnieni do korzystania z praw określonych w niniejszej dyrektywie, chyba że nie służy to najlepszemu zabezpieczeniu interesu dziecka. Niniejsza dyrektywa pozostaje bez uszczerbku dla krajowych procedur administracyjnych wymaganych w celu stwierdzenia, że dana osoba jest ofiarą”.
8. Artykuł 2 tej dyrektywy stanowi:
„1. Na użytek niniejszej dyrektywy zastosowanie mają następujące definicje:
a) »ofiara« oznacza:
i) osobę fizyczną, która doznała szkody, w tym krzywdy fizycznej, psychicznej, moralnej lub emocjonalnej lub straty majątkowej, bezpośrednio spowodowanej przestępstwem;
ii) członków rodziny osoby, której śmierć była bezpośrednim skutkiem przestępstwa, jeżeli doznali oni szkody w wyniku śmierci tej osoby;
b) »członkowie rodziny« oznaczają małżonka, osobę pozostającą z ofiarą, w sposób trwały i ciągły, w bliskim pożyciu we wspólnym gospodarstwie domowym, krewnych w linii prostej, rodzeństwo oraz osoby pozostające na utrzymaniu ofiary;
[…]
2. Państwa członkowskie mogą ustanowić procedury:
a) ograniczające liczbę członków rodziny mogących korzystać z praw określonych w niniejszej dyrektywie, z uwzględnieniem okoliczności indywidualnego przypadku; oraz
b) w odniesieniu do ust. 1 lit. a) ppkt (ii) – służące ustaleniu, którzy członkowie rodziny mają pierwszeństwo w odniesieniu do korzystania z praw określonych w niniejszej dyrektywie”.
B. Prawo włoskie
9. Artykuł 11 legge n. 122 – Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2015–2016 (ustawy nr 122 w sprawie przepisów dotyczących wykonania zobowiązań wynikających z przynależności Włoch do Unii Europejskiej – ustawa europejska 2015–2016)(8) z dnia 7 lipca 2016 r. w wersji mającej zastosowanie do okoliczności rozpatrywanych w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ustawą nr 122/2016”) przewiduje:
„1. Bez uszczerbku dla środków podjętych na rzecz ofiar określonych przestępstw przewidzianych w innych przepisach prawa, o ile środki te są korzystniejsze, przyznaje się prawo do kompensaty ze strony państwa na rzecz ofiary umyślnego przestępstwa popełnionego z użyciem przemocy wobec osoby, a w każdym przypadku przestępstwa, o którym mowa w art. 603 bis codice penale [kodeksu karnego], z wyjątkiem przestępstw przewidzianych w art. 581 i 582, chyba że zachodzą okoliczności obciążające przewidziane w art. 583 codice penale [kodeksu karnego].
2. Kompensatę za przestępstwa zabójstwa, przestępstwa związane z użyciem przemocy na tle seksualnym lub przestępstwa ciężkiego uszkodzenia ciała w rozumieniu art. 583 akapit drugi codice penale [kodeksu karnego] […] wypłaca się na rzecz ofiary przestępstwa lub osób uprawnionych wskazanych w ust. 2a w wysokości określonej dekretem, o którym mowa w ust. 3. W przypadku przestępstw innych niż te, o których mowa w akapicie pierwszym, kompensata jest wypłacana jako zwrot kosztów leczenia i opieki.
2a W przypadku śmierci ofiary w wyniku przestępstwa kompensatę wypłaca się żyjącemu małżonkowi i dzieciom; w przypadku braku małżonka i dzieci kompensatę wypłaca się rodzicom, a w przypadku braku rodziców – rodzeństwu mieszkającemu razem i pozostającemu na utrzymaniu w chwili popełnienia przestępstwa […]
2b W przypadku, gdy jest kilka osób uprawnionych, kompensatę dzieli się według udziałów przewidzianych w przepisach księgi drugiej tytuł II codice civile [kodeksu cywilnego].
3. W drodze dekretu Ministro dell’interno (ministra spraw wewnętrznych) i Ministro della giustizia (ministra sprawiedliwości), w porozumieniu z Ministro dell’economia e delle finanze (ministrem gospodarki i finansów), które zostanie przyjęte w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zostaną określone kwoty kompensaty, w każdym przypadku w granicach dostępnych środków [Fondo di rotazione per la solidarieta’ alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive, dell’usura e dei reati intenzionali violenti (funduszu operacyjnego na rzecz solidarności z ofiarami przestępstw mafijnych, wymuszeń, lichwy i umyślnych przestępstw z użyciem przemocy, Włochy)(9)], o którym mowa w art. 14, zapewniając większą kompensatę ofiarom przestępstw związanych z użyciem przemocy na tle seksualnym i przestępstw zabójstwa, a w szczególności dzieciom ofiary w przypadku zabójstwa popełnionego przez małżonka, również będącego w separacji lub rozwiedzionego, lub przez osobę, która jest lub była uczuciowo związana z ofiarą”.
10. Artykuł 13 ust. 2 ustawy nr 122/2016 stanowi:
„Wniosek musi zostać złożony w ciągu 60 dni od wydania decyzji o zakończeniu postępowania ze względu na to, że sprawca czynów pozostaje nieznany, lub od ostatniego bezskutecznego ścigania, lub od daty, w której wyrok karny uzyskał powagę rzeczy osądzonej”.
11. Artykuł 1 ust. 1 lit. b) decreto ministeriale – Determinazione degli importi dell’indennizzo alle vittime dei reati intenzionali violenti (dekretu ministerialnego określającego kwoty kompensaty dla ofiar umyślnych przestępstw z użyciem przemocy)(10) z dnia 22 listopada 2019 r. (zwanego dalej „wykonawczym dekretem ministerialnym”), przyjęty w ramach wykonania art. 11 ust. 3 ustawy nr 122/2016, przewiduje „w przypadku zabójstwa popełnionego przez małżonka, również będącego w separacji lub rozwiedzionego, lub przez osobę, która jest lub była uczuciowo związana z ofiarą, na stałą kwotę 60 000 EUR wyłącznie na rzecz dzieci ofiary przestępstwa”.
III. Okoliczności faktyczne sporu w postępowaniu głównym i pytania prejudycjalne
12. Wyrokiem z dnia 18 września 2018 r. Tribunale di Padova (sąd w Padwie, Włochy) skazał sprawcę zabójstwa jego byłej partnerki, popełnionego we Włoszech, na karę 30 lat pozbawienia wolności, i nakazał temu sprawcy zapłatę tymczasowego odszkodowania na rzecz członków rodziny ofiary, którzy wstąpili do sprawy jako powodowie cywilni. Zasądził on więc 400 000 EUR na rzecz każdego z dwojga dzieci ofiary, 120 000 EUR na rzecz jej ojca, matki i siostry oraz 30 000 EUR na rzecz jej małżonka, pozostającego w separacji, ale nierozwiedzionego.
13. Z tego względu, że zabójca nie posiadał majątku ani dochodów oraz że przyznano mu bezpłatną pomoc prawną, zgodnie z uregulowaniem krajowym państwo włoskie wypłaciło jedynie każdemu z dzieci kompensatę w wysokości 20 000 EUR, a będącemu w separacji małżonkowi przyznano kompensatę w wysokości 16 666,66 EUR.
14. W dniu 1 lutego 2022 r. powodowie, czyli członkowie rodziny ofiary, z wyjątkiem jej małżonka, uznając, że ustawa nr 122/2016 wprowadziła z naruszeniem dyrektywy 2004/80 istotne ograniczenia w odniesieniu do przyznawania kompensat, wytoczyli powództwo przed Tribunale Ordinario di Venezia (sądem w Wenecji, Włochy), będącym sądem odsyłającym. Ich roszczenia mają na celu odstąpienie od stosowania wykonawczego dekretu ministerialnego ze względu na jego niezgodność z prawem, a następnie ustalenie kwot, które przysługują im z tytułu kompensaty i ze względu na stopień ich pokrewieństwa z ofiarą zabójstwa, w sposób „sprawiedliwy i odpowiedni” w rozumieniu art. 12 ust. 2 tej dyrektywy, z uwzględnieniem – po odliczeniu, w przypadku dzieci tej ofiary, kwoty już im wypłaconej – zakresu szkody ustalonego w wyroku skazującym sprawcę tego zabójstwa, nawet jeśli fundusz solidarnościowy nie dysponuje niezbędnymi środkami finansowymi. Tytułem żądania ewentualnego powodowie wnieśli o zasądzenie od prezydencji rady ministrów, reprezentującej państwo włoskie, tych samych kwot tytułem odszkodowania za szkodę poniesioną w wyniku nieprawidłowej transpozycji rzeczonej dyrektywy 2004/80, a w szczególności jej art. 12.
15. W pierwszej kolejności powodowie podnoszą, że ograniczenie ustanowione w art. 11 ust. 2a ustawy nr 122/2016, które przewiduje przyznanie kompensaty rodzicom ofiary tylko w przypadku braku małżonka i dzieci, a braciom i siostrom jedynie w przypadku braku osób należących do wyżej wymienionych kategorii, narusza obowiązek kompensaty przewidziany w art. 12 dyrektywy 2004/80, ponieważ w sposób arbitralny, bez odniesienia do sprawiedliwych i odpowiednich kryteriów dla danego przypadku, wyznacza spośród osób pokrzywdzonych, którym abstrakcyjnie przyznano prawo do kompensaty, osoby, które mają otrzymać kompensatę w praktyce. Ponadto w tym przypadku kompensata została również przyznana małżonkowi ofiary zabójstwa, z którą był w separacji od 2006 r., czyli od prawie jedenastu lat od śmierci ofiary. Prawo do kompensaty zostało zatem przyznane mimo że więź emocjonalna uległa wyraźnemu osłabieniu do tego stopnia, że praktycznie nie istnieje.
16. W drugiej kolejności powodowie twierdzą, że kwota 20 000 EUR przyznana dzieciom ofiary zabójstwa na podstawie wykonawczego dekretu ministerialnego, odpowiadająca 5 % tymczasowo ustalonej kwoty przyznanej w drodze orzeczenia sądowego, nie wydaje się zgodna z tym, co Trybunał orzekł w pkt 69 wyroku z dnia 16 lipca 2020 r., Presidenza del Consiglio dei Ministri(11).
17. W trzeciej kolejności powodowie uważają, iż uregulowanie krajowe jest również niezgodne z prawem w zakresie, w jakim uzależnia ono wypłatę kompensaty od okoliczności, czy państwo zatrzymało jako rezerwę fundusze pozwalające na przyznanie kompensaty, co byłoby sprzeczne z motywem 10 dyrektywy 2004/80.
18. Pozwane organy włoskie podkreślają, że kwota kompensaty w odniesieniu do sytuacji dzieci została ustalona w ścisłej zgodności z obowiązującymi przepisami, z uwzględnieniem środków utrzymania pozostałego przy życiu małżonka. Przypominają one również, iż Trybunał – po wskazaniu w pkt 58 wyroku BV, że państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania przy ustalaniu kwoty kompensaty, o której mowa w art. 12 ust. 2 dyrektywy 2004/80 – stwierdził w pkt 65 tego wyroku, że przepis ów nie stoi na przeszkodzie ryczałtowej kompensacie dla ofiar, a wymaga jedynie, aby taka kompensata była „sprawiedliwa i odpowiednia”. W pkt 69 rzeczonego wyroku Trybuna stwierdził, że przesłanka ta jest spełniona, gdy kompensata, nawet ryczałtowa, stanowi „odpowiedni[] wkład[] w naprawienie poniesionej [przez ofiarę] szkody majątkowej i niemajątkowej”.
19. Pozwane organy podnoszą także, iż roszczenia wysunięte przez ojca, matkę i siostrę ofiary zabójstwa są niedopuszczalne. Ich zdaniem upłynął bowiem 60-dniowy termin zawity na złożenie wniosku o przyznanie kompensaty w trybie administracyjnym, jako że wyrok karny uprawomocnił się w dniu 6 maja 2021 r., toczące się postępowanie zostało wszczęte w dniu1 lutego 2022 r., a ich wniosek o mediację nie przerywa biegu przedawnienia.
20. Sąd odsyłający uważa, że w celu oceny zasadności rozpatrywanego przez niego roszczenia odszkodowawczego, opartego na nieprawidłowej transpozycji dyrektywy 2004/80, należy najpierw ustalić, czy uregulowanie krajowe, wynikające z art. 11 ust. 2a, 2b i 3 ustawy nr 122/2016, jest zgodne z prawem Unii.
21. Sąd ów zauważa, że to uregulowanie krajowe, które – nawet w przypadku, gdy prawomocny wyrok ustanawia na rzecz niektórych członków rodziny prawo do odszkodowania z tytułu poniesionej przez nich szkody i jego wysokość – uzależnia wypłatę kompensaty w odniesieniu do rodziców ofiary zbrodni zabójstwa od braku małżonka i dzieci tej ofiary, a w odniesieniu do siostry lub brata ofiary – od braku ojca i matki ofiary, pod warunkiem że rodzeństwo mieszkało razem z ofiarą i pozostawało na jej utrzymaniu w chwili popełnienia przestępstwa, pomijając niemajątkowy aspekt cierpienia związanego z nagłą utratą ofiary.
22. W odniesieniu do małżonka i dzieci, rzeczony sąd wskazuje, że rozmiar poniesionej straty nie jest brany pod uwagę. Tym samym w niniejszej sprawie nie ma znaczenia fakt, że od pewnego czasu małżonek pozostawał w separacji z ofiarą, a przewidziano jedynie podział kompensaty zgodnie z przepisami dotyczącymi dziedziczenia, w zależności od środków będących w dyspozycji funduszu solidarnościowego. Nie uwzględniono zatem powagi konsekwencji przestępstwa dla ofiar, co jest sprzeczne z wyrokiem BV. Ponadto kompensata na rzecz dzieci została ustalona w kwocie w znacznym stopniu odpowiadającej kompensacie przyznanej na rzecz małżonka, co jest nieproporcjonalne do kwoty kompensaty tymczasowo ustalonej w postępowaniu karnym i nie uwzględnia żadnego z kryteriów powszechnie stosowanych w przypadku utraty więzi rodzinnej, takich jak wiek ofiary, wiek osoby żyjącej, stopień pokrewieństwa i wspólne zamieszkiwanie, z możliwością zastosowania korekty ostatecznej kwoty w zależności od szczególnego charakteru sytuacji. Kwota przyznana w niniejszej sprawie na rzecz dzieci nie może być zatem uznana za „sprawiedliwą i odpowiednią” w rozumieniu art. 12 ust. 2 dyrektywy 2004/80.
23. Dodatkowo sąd odsyłający podkreśla, że przewidziany w art. 13 ust. 2 ustawy nr 122/2016 termin zawity na wniesienie w trybie administracyjnym wniosku o przyznanie kompensaty, który ma zastosowanie do wniosku rodziców i siostry ofiary zabójstwa, jest bardzo krótki, co wydaje się być sprzeczne z art. 47 Karty.
24. W tych okolicznościach Tribunale Ordinario di Venezia (sąd w Wenecji) postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:
„1) Czy wypłata kompensaty ustanowionej na rzecz rodziców i siostry ofiary umyślnych przestępstw z użyciem przemocy w przypadku zabójstwa na mocy art. 11 ust. 2 bis (ustawy nr 122/2016), która to wypłata kompensaty jest uzależniona od braku dzieci i małżonka ofiary przestępstwa (w przypadku rodziców) oraz braku rodziców (w przypadku rodzeństwa), jest zgodna z wymogami wynikającymi z art. 12 ust. 2 dyrektywy 2004/80, a także z art. 20 (równość), art. 21 (niedyskryminacja), art. 33 ust. 1 (ochrona rodziny), art. 47 (prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu) [Karty] oraz z art. 1 protokołu 12 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (niedyskryminacja)?
2) Czy warunek przyznania kompensaty przewidziany w art. 11 ust. 3 [ustawy nr 122/2016], zawierający sformułowanie „w każdym przypadku w granicach dostępnych środków funduszu [solidarnościowego]” – przy czym żaden przepis nie nakłada na państwo włoskie obowiązku zatrzymania jako rezerwy kwot przeznaczonych konkretnie na wypłatę kompensat, również określonych na podstawie statystycznej i w każdym razie mogących konkretnie stanowić kompensatę dla osób uprawnionych w rozsądnym terminie – może być uznany za „sprawiedliwą i odpowiednią kompensatę dla ofiar” zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 12 ust. 2 dyrektywy 2004/80?”.
25. Rodzice i siostra ofiary zabójstwa, a także jej dzieci, rząd włoski i Komisja Europejska złożyli uwagi na piśmie. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 21 lutego 2024 r., odpowiedzieli oni na zadane przez Trybunał pytania wymagające odpowiedzi ustnej.
IV. Analiza
A. W przedmiocie właściwości Trybunału i dopuszczalności odesłania prejudycjalnego
26. W uwagach na piśmie rząd włoski wskazuje, iż należy rozważyć kwestię właściwości Trybunału i dopuszczalności pytań prejudycjalnych ze względu na to, że spór w postępowaniu głównym dotyczy sytuacji, która nie jest objęta zakresem stosowania dyrektywy 2004/80.
27. Argument ten nie opiera się na okoliczności, że wszyscy powodowie, którzy podważają zgodność mającego zastosowanie ustawodawstwa krajowego z art. 12 ust. 2 dyrektywy 2004/80, zamieszkują we Włoszech, czyli na terytorium, na którym popełniono umyślne przestępstwo z użyciem przemocy. Myślę jednak, że warto przypomnieć, iż Trybunał orzekł w wyroku BV, w pkt 52, że przepis ten „nakłada na każde państwo członkowskie obowiązek ustanowienia systemu kompensaty obejmującego wszystkie ofiary umyślnych przestępstw z użyciem przemocy popełnionych na ich terytoriach” oraz w pkt 55, że rzeczony przepis „przyznaje prawo do uzyskania sprawiedliwej i odpowiedniej kompensaty nie tylko ofiarom umyślnych przestępstw z użyciem przemocy popełnionych na terytorium państwa członkowskiego znajdującym się w sytuacji transgranicznej w rozumieniu art. 1 tej dyrektywy, lecz również ofiarom mającym zwykłe miejsce zamieszkania na terytorium tego państwa członkowskiego”.
28. Rząd włoski podnosi, po pierwsze, że sąd odsyłający nie rozważył kwestii, czy powodowie są ofiarami w rozumieniu dyrektywy 2004/80, i po drugie, że pojęcie „ofiary” należy rozumieć w ten sposób, że odnosi się ono do osoby bezpośrednio pokrzywdzonej. W związku z tym kwestionowane włoskie uregulowanie podlega jurysdykcji państw członkowskich, a zatem pytania prejudycjalne są niedopuszczalne.
29. Kwestia, czy pojęcie „ofiary” umyślnego przestępstwa z użyciem przemocy w rozumieniu dyrektywy 2004/80 obejmuje, w przypadku zabójstwa, osoby uprawnione ze względu na powiązanie z ofiarą, takie jak żyjący małżonek, dzieci, rodzice lub rodzeństwo, dotyczy zakresu stosowania tej dyrektywy.
30. W konsekwencji uważam, że nie ma wątpliwości co do właściwości Trybunału i dopuszczalności odesłania prejudycjalnego.
B. W przedmiocie dopuszczalności drugiego pytania prejudycjalnego
31. Moim zdaniem to drugie pytanie, które dotyczy przewidzianego we włoskim uregulowaniu ograniczenia kompensaty do pułapu wynikającego z budżetu alokowanego na utworzony w tym celu fundusz solidarnościowy, nie jest dopuszczalne.
32. Jak potwierdzono na rozprawie, takie ograniczenie nie miało wpływu na kwoty kompensaty przyznane przez państwo włoskie w sprawie w postępowaniu głównym. Podzielam zatem stanowiska Komisji i rządu włoskiego, zgodnie z którymi pytanie sądu odsyłającego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sporu. Co więcej, można odnotować brak wyjaśnień przedstawionych przez sąd odsyłający w odniesieniu do finansowania lub funkcjonowania funduszu solidarnościowego(12).
33. Ponadto stwierdzam, że żadne pytanie prejudycjalne nie dotyczy innych trudności podniesionych przez sąd odsyłający, a mianowicie zbyt niskiej kwoty kompensaty otrzymanej przez dzieci ofiary zabójstwa(13) oraz krótkiego terminu na złożenie wniosku o kompensatę.
C. W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego
34. Poprzez to pytanie sąd odsyłający zwraca się do Trybunału w istocie z kwestią, czy art. 12 ust. 2 dyrektywy 2004/80 stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które przewiduje system kompensaty dla ofiar umyślnych przestępstw z użyciem przemocy uzależniający prawo rodziców zmarłej ofiary do kompensaty od braku dzieci i żyjącego małżonka, a prawo braci i sióstr tej ofiary od braku ich rodziców.
35. Trybunał jest zatem proszony o wyjaśnienie pojęcia „ofiary” i uzupełnienie wykładni „sprawiedliwej i odpowiedniej kompensaty”, jakiej dokonał w wyroku BV.
1. W przedmiocie pojęcia „ofiary”
36. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy uregulowanie krajowe - w zakresie, w jakim wskazuje członków rodziny jako uprawnionych do otrzymania kompensaty w przypadku śmierci ofiary - jest objęte zakresem stosowania dyrektywy 2004/80. Moim zdaniem, jak wynika z wykładni art. 12 ust. 2 tej dyrektywy, wyznaczenie to nie jest pozostawione uznaniu państw członkowskich(14).
37. Po pierwsze bowiem, wobec braku definicji pojęcia „ofiary” w dyrektywie 2004/80 i odniesienia do prawa krajowego, należy uznać, że jest to autonomiczne pojęcie prawa Unii. Ma ono na celu zapewnienie, zgodnie z celem tej dyrektywy, aby nie było rozbieżności między państwami członkowskimi w zakresie określania beneficjentów krajowego systemu kompensaty dla ofiar umyślnych przestępstw z użyciem przemocy popełnionych na ich odpowiednich terytoriach.
38. Po drugie, przeciwną wykładnię przedstawioną przez rząd włoski w oparciu o art. 17 dyrektywy 2004/80 należy, moim zdaniem, odrzucić. Co prawda artykuł ten przewiduje, że państwa członkowskie mogą przyjąć korzystniejsze przepisy w interesie ofiar przestępstw poprzez rozszerzenie kręgu beneficjentów na „wszelkie inne osoby dotknięte przestępstwami”. Niemniej artykuł ów znajduje się w rozdziale III tej dyrektywy, zatytułowanym „Przepisy wykonawcze”, a zatem ma na celu jedynie wdrożenie systemu przyjętego przez państwa członkowskie na podstawie minimalnych wymagań określonych w poprzednich rozdziałach. Ponadto, gdyby art. 12 ust. 2 owej dyrektywy miał być interpretowany w ten sposób, że ogranicza on zakres stosowania tej dyrektywy jedynie do ofiar, które przeżyły przestępstwo wchodzące w zakres „umyślnego przestępstwa z użyciem przemocy”, skutkowałoby to wykluczeniem zabójstwa z wykazu takich przestępstw, ponieważ w takim przypadku nie ma już bezpośredniej ofiary, której należy się kompensata. Trybunał orzekł już zaś, że zakresu stosowania systemu kompensaty dla ofiar nie można ograniczyć do niektórych umyślnych przestępstw z użyciem przemocy(15).
39. Po trzecie, należy również zapewnić spójność wykładni z innymi przepisami prawa Unii. I tak, z motywu 5 dyrektywy 2004/80 wynika, że stanowi ona kontynuację decyzji ramowej 2001/220, która została zastąpiona dyrektywą 2012/29.
40. W przedstawionym w dniu 12 lipca 2023 r. wniosku dotyczącym dyrektywy(16) Komisja stwierdza, że dyrektywa ta „jest głównym instrumentem horyzontalnym z zakresu praw ofiar”(17). Podkreśla ona, że prawodawstwo Unii w sprawie praw ofiar obejmuje również dyrektywę 2004/80 w sprawie kompensaty oraz przepisy Unii dotyczące nakazów ochrony(18). Instytucja ta podkreśla, że przyjęcie dyrektywy 2012/29 miało kluczowe znaczenie dla wzmacniania praw ofiar w Unii i skoncentrowanego na nich wymiaru sprawiedliwości oraz że odegrało ono ważną rolę w tworzeniu europejskiej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości(19). W konsekwencji jestem zdania, że dyrektywę 2004/80, która dotyczy konkretnej kwestii kompensaty dla ofiar, należy interpretować w świetle dyrektywy 2012/29, która ustanowiła ogólne, używając sformułowania Komisji, „horyzontalne” ramy, mimo że ta ostatnia ma inną podstawę prawną, a mianowicie art. 82 ust. 2 TFUE(20), podczas gdy podstawą prawną dyrektywy 2004/80 był art. 308 WE, obecnie art. 352 TFUE.
41. Tym samym pojęcie „ofiary” zawarte w art. 12 ust. 2 dyrektywy 2004/80 znajduje swoją definicję w art. 2 ust. 1 lit. a) i b) dyrektywy 2012/29(21). W związku z tym włoskie uregulowanie określające członków rodziny, którzy mogą otrzymać kompensatę w przypadku śmierci ofiary, jest zgodne z prawem Unii, które również ogranicza liczbę zainteresowanych osób(22).
2. W przedmiocie pojęcia „sprawiedliwej i odpowiedniej kompensaty”
42. W drugiej kolejności należy zbadać, czy prawo Unii stoi na przeszkodzie uregulowaniu, które przewiduje, że prawo do kompensaty dla członków rodziny zmarłej ofiary zależy od porządku pierwszeństwa inspirowanego zasadą dziedziczenia, co skutkuje tym, że w przypadku w przypadku, gdy jest żyjący małżonek i są dzieci ofiary, pozostali bliscy członkowie rodziny ofiary, w tym przypadku jej rodzice i rodzeństwo, są przez sam ten fakt pozbawieni jakiejkolwiek kompensaty.
43. Należy przypomnieć, że art. 12 ust. 2 dyrektywy 004/80 przyznaje ofiarom umyślnych przestępstw z użyciem przemocy popełnionych na terytorium państwa członkowskiego prawo do uzyskania sprawiedliwej i odpowiedniej kompensaty(23).
44. W wyroku BV Trybunał dokonał wykładni pojęcia „sprawiedliwej i odpowiedniej kompensaty”, gdy zapytano go o kwotę zryczałtowanego odszkodowania w wysokości 4800 euro przyznanego ofiarom przestępstwa związanego z użyciem przemocy na tle seksualnym w ramach włoskiego systemu kompensaty dla ofiar umyślnych przestępstw z użyciem przemocy.
45. Trybunał udzielił wskazówek dotyczących wykładni art. 12 ust. 2 dyrektywy 2004/80, które moim zdaniem są istotne dla udzielenia odpowiedzi na kwestie podniesione przez sąd odsyłający w odniesieniu do sposobu określenia osób uprawnionych do „sprawiedliwej i odpowiedniej” kompensaty.
46. Trybunał orzekł, że odszkodowanie należne ofiarom umyślnego przestępstwa z użyciem przemocy należy ustalić z uwzględnieniem „powagi konsekwencji, jakie ma dla ofiar popełnione przestępstwo,” i że w braku takiego uwzględnienia odszkodowanie to nie stanowi „odpowiedniego wkładu w naprawienie poniesionej szkody majątkowej i niemajątkowej”(24).
47. Moim zdaniem można z tego wywnioskować, że system kompensat, w którym ofiary są wykluczone niezależnie od zakresu ich szkód, na podstawie abstrakcyjnego porządku pierwszeństwa(25) między poszczególnymi ofiarami uprawnionymi do kompensaty, i oparty wyłącznie na charakterze więzi rodzinnych, z których wynikają jedynie domniemania co do istnienia lub rozmiaru uszczerbku, nie może prowadzić do „sprawiedliwej i odpowiedniej kompensaty” w rozumieniu art. 12 ust. 2 dyrektywy 2004/80.
48. Za oceną tą przemawia dodatkowo potwierdzone na rozprawie ustalenie, że choć taki sposób wykluczenia niektórych ofiar jest wzorowany na zasadach dziedziczenia, to jednak nie stosuje on ich w pełni. I tak, zgodnie z włoskim systemem kompensaty, obecność zapisobiercy uniwersalnego lub przyczyna niegodności dziedziczenia nie pozbawia wykluczonego spadkobiercy prawa do uzyskania kompensaty. Wynika z tego, że o ile celem włoskiego uregulowania jest wdrożenie uproszczonego sposobu określania ofiar, które powinny otrzymać kompensatę(26), o tyle uzasadniony wymóg uzyskania prostej i szybkiej kompensaty dla ofiar nie może przeważać nad obowiązkiem odpowiedniego zadośćuczynienia im za cierpienie, którego doznały w wyniku umyślnego przestępstwa z użyciem przemocy, które spowodowało śmierć członka ich rodziny(27).
V. Wnioski
49. W świetle wszystkich powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił odpowiedzi jedynie na pierwsze pytanie prejudycjalne przedstawione przez Tribunale Ordinario di Venezia (sąd w Wenecji, Włochy) w następujący sposób:
Artykuł 12 ust. 2 dyrektywy Rady 2004/80/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. odnoszącej się do kompensaty dla ofiar przestępstw
należy interpretować w ten sposób, że:
stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które przewiduje system kompensaty dla ofiar umyślnych przestępstw z użyciem przemocy, uzależniający prawo rodziców zmarłej ofiary do kompensaty od braku dzieci i żyjącego małżonka, a prawo braci i sióstr tej ofiary od braku owych rodziców.
1 Język oryginału: francuski.
i Niniejszej sprawie została nadana fikcyjna nazwa, która nie odpowiada rzeczywistej nazwie żadnej ze stron postępowania..
2 Dz.U. 2004, L 261, s. 15.
3 Zwanej dalej „Kartą”.
4 Podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.
5 Dz.U. 2001, L 82, s. 1.
6 Obecnie tytuł V TFUE, zatytułowany „Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości”.
7 Dz.U. 2012, L 315, s. 57.
8 GURI nr 158, z dnia 8 lipca 2016 r., s. 1.
9 Zwanego dalej „funduszem solidarnościowym”.
10 GURI nr18, z dnia 23 stycznia 2020 r., s. 9.
11 C‑129/19, zwanego dalej „wyrokiem BV”, EU:C:2020:566.
12 Zobacz, ponadto, co do kwestii stabilności krajowego systemu kompensaty, wyrok BV (pkt 59).
13 Co do kwestii zbieżności między „sprawiedliwą i odpowiednią” kompensatą, o której mowa w art. 12 ust. 2 dyrektywy 2004/80, a odszkodowaniem zasądzonym od sprawcy umyślnego przestępstwa z użyciem przemocy na rzecz jego ofiary, zob. wyrok BV (pkt 60).
14 Zobacz, w przedmiocie zwykle stosowanych przez Trybunał metod wykładni, wyrok BV (pkt 38).
15 Zobacz wyrok z dnia 11 października 2016 r., Komisja/Włochy (C‑601/14, EU:C:2016:759, pkt 46).
16 Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2012/29/UE ustanawiającą normy minimalne w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw oraz zastępującą decyzję ramową Rady 2001/220/WSiSW [COM(2023) 424 final].
17 Zobacz s. 1 tego wniosku dotyczącego dyrektywy.
18 Zobacz s. 4 rzeczonego wniosku dotyczącego dyrektywy. Komisja przytacza dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/99/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie europejskiego nakazu ochrony (Dz.U. 2001, L 338, s. 2) i rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 606/2013 z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie wzajemnego uznawania środków ochrony w sprawach cywilnych (Dz.U. 2013, L 181, s. 4). Przypomina ona w tym względzie, że przepisy Unii dotyczące praw ofiar obejmują ponadto przepisy sektorowe składające się z szeregu instrumentów służących zaspokajaniu szczególnych potrzeb ofiar określonych kategorii przestępstw.
19 Zobacz s. 1 tego wniosku dotyczącego dyrektywy. Wskazuje się w nim, że „[u]stanowiono w niej prawa przysługujące wszystkim ofiarom wszystkich przestępstw, w tym prawo do informacji, prawo do wsparcia i ochrony zgodnie z indywidualnymi potrzebami ofiar, prawa procesowe oraz prawo do uzyskania decyzji w sprawie odszkodowania od sprawcy po zakończeniu postępowania karnego. Dyrektywa o prawach ofiar[, czyli dyrektywa 2012/29] obowiązuje od listopada 2015 r. we wszystkich państwach członkowskich [Unii] z wyjątkiem Danii, która nie jest związana tą dyrektywą”.
20 Wniosek dotyczący dyrektywy przytoczony w przypisie 16 niniejszej opinii się na art. 82 ust. 2 lit. c) TFUE (zob. pkt 2, s. 7 tego wniosku). Co do kwestii ograniczenia wykładni instrumentów prawa wtórnego poprzez odniesienie do ich podstawy prawnej, zob. opinię rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawie BV (C‑129/19, EU:C:2020:375, pkt 89). Zobacz także, przez analogię, wyrok z dnia 1 grudnia 2020 r., Federatie Nederlandse Vakbeweging (C‑815/18, EU:C:2020:976, pkt 40).
21 Zgodnie z art. 1 lit. a) decyzji ramowej 2001/220, uchylonej dyrektywą 2012/29, który to artykuł jest zatytułowany „Definicje”, „ofiara” oznacza „osobę fizyczną, która doznała szkody, włączając w to uszkodzenie ciała lub szkodę psychiczną, cierpienie emocjonalne lub stratę ekonomiczną, spowodowane bezpośrednio przez działania lub zaniechania stanowiące naruszenie prawa karnego państwa członkowskiego”.
22 Zobacz, w odniesieniu do oceny praktycznego stosowania dyrektywy 2012/29 w 26 państwach członkowskich, w szczególności jej art. 2, sprawozdanie podsumowujące projekt VOCIARE: Victims of Crime Implementation Analysis of Rights in Europe, do którego odwołuje się Komisja we wniosku dotyczącym dyrektywy przytoczonym w przypisie 16 niniejszej opinii, s. 2.
24 Zobacz wyrok BV (pkt 69). Przesłanki te nie stoją jednak na przeszkodzie przyznaniu ryczałtowej kompensaty, której kwota może różnić się w zależności od rodzaju doznanej przemocy, o ile taryfikator odszkodowań jest wystarczająco szczegółowy ;zob. wyrok BV (pkt 65, 66)].
25 Należy to odróżnić od prawa państw członkowskich do wprowadzenia procedur ograniczających liczbę członków rodziny, którzy mogą korzystać z praw określonych w dyrektywie 2012/29, zob. motyw 19 i art. 2 ust. 2 tej dyrektywy.
26 Według wyników moich wyszukiwań na portalu europejskim e-Justice „Moje roszczenie ma zostać rozpatrzone w tym kraju (europa.eu)”, żadne inne państwo członkowskie nie przyjęło podobnego uregulowania.