1.

W odwołaniu Republika Austrii wnosi o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 30 listopada 2022 r., Austria/Komisja ( 2 ), w którym Sąd oddalił jej skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji (UE) 2017/2112 z dnia 6 marca 2017 r. w sprawie środka pomocy/programu pomocy/pomocy państwa SA.38454–2015/C (ex 2015/N), który Węgry planują wprowadzić w życie w celu wsparcia utworzenia dwóch nowych reaktorów jądrowych w elektrowni jądrowej Paks II ( 3 ).

2.

Okoliczności powstania sporu, wynikające z pkt 2–9 zaskarżonego wyroku – dla celów rozpatrywanej sprawy – można podsumować w następujący sposób.

3.

W dniu 22 maja 2015 r. Węgry zgłosiły Komisji Europejskiej środek mający na celu zapewnienie wkładu finansowego na utworzenie dwóch nowych reaktorów jądrowych na terenie elektrowni jądrowej Paks na Węgrzech, w której są już eksploatowane cztery reaktory jądrowe (zwany dalej „zgłoszonym środkiem”). Beneficjentem tego środka była spółka MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares (zwana dalej „spółką Paks II”), która miała zostać właścicielem i operatorem dwóch nowych reaktorów jądrowych. Spółka Paks II należy w 100 % do państwa węgierskiego.

4.

W dniu 23 listopada 2015 r. Komisja postanowiła wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE ( 4 ), a w dniu 6 marca 2017 r. przyjęła ona sporną decyzję. Zgłoszony środek, opisany w części 2 tej decyzji, dotyczy utworzenia dwóch nowych reaktorów jądrowych typu rosyjskiego VVER 1200 (V491), których budowa jest w całości finansowana przez państwo węgierskie na rzecz spółki Paks II, mającej zostać ich właścicielem i operatorem. Eksploatowane już na terenie elektrowni jądrowej Paks cztery reaktory jądrowe typu rosyjskiego VVER-440 (V213), należące do będącego własnością państwa węgierskiego przedsiębiorstwa zajmującego się obrotem energią elektryczną i produkcją energii, mają być stopniowo wycofywane z eksploatacji do roku 2037 i zastąpione dwoma nowymi reaktorami, które mają zostać uruchomione w 2025 r. i w 2026 r.

5.

Zgodnie z umową międzyrządową w sprawie współpracy w zakresie pokojowego wykorzystania energii jądrowej, zawartą w dniu 14 stycznia 2014 r. między Federacją Rosyjską a rządem węgierskim (zwaną dalej „umową międzyrządową”), oba państwa współpracują w ramach programu jądrowego w zakresie konserwacji i dalszej rozbudowy elektrowni jądrowej Paks. Zgodnie z tą umową zarówno Federacja Rosyjska, jak i Węgry, wyznaczą jedną doświadczoną organizację państwową i kontrolowaną przez państwo, która będzie ponosiła odpowiedzialność finansową i techniczną za wykonanie zobowiązań, jako wykonawca lub właściciel, w zakresie w szczególności zaprojektowania, wybudowania i uruchomienia nowych reaktorów. Budowę tych reaktorów powierzono wyznaczonej przez Federację Rosyjską spółce akcyjnej Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt (zwanej dalej „spółką JSC NIAEP”), zaś Węgry wyznaczyły spółkę Paks II jako ich właściciela i operatora. W tym celu spółka JSC NIAEP i spółka Paks II podpisały w dniu 9 grudnia 2014 r. umowę w sprawie usług inżynieryjnych, zakupowych i budowlanych dotyczących wspomnianych reaktorów.

6.

W umowie międzyrządowej Federacja Rosyjska zobowiązała się udzielić Węgrom pożyczki państwowej na sfinansowanie utworzenia nowych reaktorów. Pożyczka ta jest regulowana umową międzyrządową w sprawie finansowania z dnia 28 marca 2014 r. i zapewnia kredyt odnawialny w wysokości 10 mld EUR, którego wykorzystanie ogranicza się wyłącznie do zaprojektowania, wybudowania i uruchomienia tych reaktorów. Węgry zapewnią dodatkową kwotę w wysokości 2,5 mld EUR ze swojego budżetu w celu sfinansowania inwestycji na terenie elektrowni Paks II. Węgry nie przeniosą środków koniecznych do zapłaty ceny zakupu dwóch nowych reaktorów na rachunki spółki Paks II. Największa część tych środków będzie przechowywana przez Vnesheconombank (rosyjski bank rozwoju i zagranicznych spraw gospodarczych). W odniesieniu do każdego zrealizowanego etapu spółka Paks II złoży wniosek do tego banku o bezpośrednie wypłacenie 80 % należnej kwoty spółce JSC NIAEP. Złoży ona także wniosek do rządowej agencji zarządzania zadłużeniem na Węgrzech o zapłacenie pozostałych 20 %.

7.

W spornej decyzji Komisja stwierdziła, że zgłoszony środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE która, z zastrzeżeniem warunków określonych w art. 3 tej decyzji, jest zgodna z rynkiem wewnętrznym zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE (zwana dalej „rozpatrywaną pomocą”). W art. 3 spornej decyzji Węgry zostały zobowiązane do podjęcia wielu działań, aby zapewnić, że spółka Paks II będzie przestrzegać określonych zobowiązań i ograniczeń dotyczących między innymi jej strategii inwestowania lub ponownego inwestowania, obsługi platformy aukcyjnej oraz jej autonomii prawnej i strukturalnej.

8.

Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 21 lutego 2018 r. Republika Austrii wniosła skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji. W postępowaniu przed Sądem interweniowały: Wielkie Księstwo Luksemburga, popierając Republikę Austrii, Republika Czeska, Republika Francuska, Węgry, Rzeczpospolita Polska, Republika Słowacka oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, popierając Komisję. Republika Austrii podniosła dziesięć zarzutów na poparcie swojej skargi. W zaskarżonym wyroku Sąd zbadał i oddalił wszystkie te zarzuty – z wyjątkiem drugiego i trzeciego, z których Republika Austrii zrezygnowała – oraz oddalił skargę.

9.

W niniejszym postępowaniu odwoławczym odpowiedź na odwołanie złożyli: Republika Czeska, Wielkie Księstwo Luksemburga, Rzeczpospolita Polska, Republika Francuska, Węgry i Komisja. Rozprawa odbyła się w dniu 12 listopada 2024 r. Republika Austrii i Wielkie Księstwo Luksemburga wnoszą do Trybunału o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uwzględnienie pierwszoinstancyjnego wniosku i obciążenie Komisji kosztami postępowania. Komisja oraz Republika Czeska wnoszą do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie Republiki Austrii kosztami postępowania. Republika Francuska i Węgry wnoszą do Trybunału o oddalenie odwołania. Rzeczpospolita Polska nie przedstawia formalnych żądań, lecz ogranicza się do popierania stanowiska Komisji.

10.

Na poparcie swojego odwołania Republika Austrii podnosi cztery zarzuty. Zgodnie z wnioskiem Trybunału w niniejszej opinii zajmę się jedynie zarzutami pierwszym, drugim i czwartym, dotyczącymi, odpowiednio, naruszenia prawa, jakiego miał się dopuścić Sąd poprzez orzeczenie, że brak przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na budowę nowych reaktorów nie czyni spornej decyzji niezgodną z prawem, naruszenia prawa dotyczącego badania proporcjonalnego charakteru rozpatrywanej pomocy oraz naruszenia prawa dotyczącego ustalenia elementów konstytutywnych rozpatrywanej pomocy.

11.

Zarzut pierwszy jest skierowany przeciwko oddaleniu przez Sąd zarzutu pierwszego skargi, w którym Republika Austrii podnosiła, że sporna decyzja jest niezgodna z prawem ze względu na okoliczność, iż spółce JSC NIAEP powierzono budowę nowych reaktorów bez przeprowadzenia postępowania przetargowego, z naruszeniem podstawowych przepisów prawa zamówień publicznych, których przestrzeganie było, jej zdaniem nierozerwalnie związane z przedmiotem rozpatrywanej pomocy.

12.

Zarzut ten składa się z trzech części. W pierwszej kolejności rozpatrzę łącznie dwie pierwsze części, a następnie odniosę się do części trzeciej.

13.

Część pierwsza zarzutu pierwszego jest skierowana przeciwko pkt 27–34 zaskarżonego wyroku. W punktach tych Sąd oddalił zarzut szczegółowy podniesiony przez Republikę Austrii, zgodnie z którym Komisja dopuściła się naruszenia prawa, gdy w motywie 280 spornej decyzji uznała, że obowiązek dokonania oceny zgodności danej pomocy z przepisami prawa Unii innymi niż te dotyczące pomocy państwa ciąży na niej wyłącznie w odniesieniu do aspektów tej pomocy w takim stopniu nierozerwalnie związanych z przedmiotem pomocy, że dokonanie ich odrębnej oceny nie byłoby możliwe ( 5 ). W tym kontekście Sąd w pierwszej kolejności oddalił argument Republiki Austrii, zgodnie z którym w wyroku z dnia 22 września 2020 r., Austria/Komisja ( 6 ), Trybunał zamierzał rozszerzyć zakres tego obowiązku i odejść od swojego orzecznictwa, zgodnie z którym należy dokonać rozróżnienia między aspektami wykazującymi nierozerwalny związek z przedmiotem pomocy a aspektami, które nie mają takiego związku. Następnie stwierdził, że obowiązek zajęcia przez Komisję ostatecznego stanowiska w kwestii naruszenia lub braku naruszenia przepisów prawa Unii innych niż przepisy dotyczące pomocy, które nie uwzględniałby takiego rozróżnienia, byłby sprzeczny, po pierwsze, z zasadami i gwarancjami proceduralnymi charakterystycznymi dla postępowań przewidzianych specjalnie w celu kontroli stosowania tych przepisów, a po drugie, z zasadą autonomii postępowań administracyjnych i środków zaskarżenia oraz powodowałby pojawienie się ryzyka sprzeczności.

14.

Republika Austrii popierana przez Wielkie Księstwo Luksemburga podnosi, że jedynym celem zgłoszonego środka jest wsparcie budowy nowych oraz że Sąd błędnie stwierdził, iż ten cel ogranicza się do jednego aktu oddania do dyspozycji tych reaktorów. Jej zdaniem wsparcie przyznane na budowę wspomnianych reaktorów samo w sobie stanowi naruszenie prawa Unii, a w szczególności przepisów w dziedzinie zamówień publicznych. Republika Austrii zauważa również, iż z wykładni wyroku Austria/Komisja, przyjętej przez Sąd w pkt 29 i 30 zaskarżonego wyroku, nie można wywodzić, że Komisja – w ramach postępowania na podstawie art. 108 TFUE – może pominąć przepisy prawa zamówień publicznych oraz że gdyby Komisja nie była zobowiązana do uwzględnienia innych przepisów prawa Unii w ramach wspomnianego postępowania, przepisy dotyczące pomocy państwa stałyby się swego rodzaju „autonomicznym systemem” (self-contained regime). Ponadto, wbrew temu, co stwierdził Sąd w pkt 33 zaskarżonego wyroku, to nie poprzez utrzymanie autonomii postępowań administracyjnych można uniknąć ryzyka sprzecznych lub niespójnych skutków. Przeciwnie, ryzyko to staje się tym większe, w im mniejszym stopniu uwzględnia się – w postępowaniu na podstawie art. 108 TFUE – przepisy prawa Unii inne niż przepisy w dziedzinie pomocy państwa. Sztywne rozróżnienie między postępowaniami administracyjnymi narusza również pewność prawa.

15.

Część druga zarzutu pierwszego jest skierowana przeciwko pkt 35–39 zaskarżonego wyroku, w których Sąd orzekł, że Komisja słusznie uznała w motywach 281–284 spornej decyzji, iż udzielenie zamówienia na budowę nowych reaktorów nie stanowiło aspektu pomocy, który wykazywałby nierozerwalny związek z tą pomocą ( 7 ). W tym kontekście Sąd stwierdził, że ponieważ sporna pomoc polegała na nieodpłatnym oddaniu do dyspozycji nowych reaktorów na rzecz spółki Paks II do celów ich eksploatacji, to kwestia, czy udzielenie zamówienia na budowę powinno było być przedmiotem postępowania przetargowego dotyczy etapu wcześniejszego niż środek pomocy jako taki oraz że przeprowadzenie takiego postępowania i ewentualne skorzystanie z usług innego przedsiębiorstwa w celu ich budowy „nie zmieniłoby ani przedmiotu pomocy […], ani [jej] beneficjenta”. Ponadto naruszenie przepisów dotyczących zamówień publicznych wywołałoby skutki jedynie w odniesieniu do rynku robót budowlanych elektrowni jądrowych, nie zaś do rynku, którego dotyczy przedmiot spornego środka pomocy (zob. pkt 36 i 37 zaskarżonego wyroku). Jeśli chodzi o wpływ braku publicznego postępowania przetargowego na kwotę pomocy, Sąd stwierdził, że nie wykazano, iż inni oferenci mogli byliby dostarczyć nowe reaktory na lepszych warunkach lub za niższą cenę oraz że nawet w wypadku gdyby skorzystanie z postępowania przetargowego mogłoby zmienić kwotę pomocy, okoliczność ta nie miałaby sama w sobie żadnych skutków dla korzyści, jaką wspomniana pomoc stanowiła dla spółki Paks II, wobec czego „zwiększenie lub zmniejszenie kwoty pomocy nie przekłada się w niniejszym przypadku na zmianę pomocy jako takiej ani na zmianę jej antykonkurencyjnych skutków” (pkt 38 zaskarżonego wyroku).

16.

Republika Austrii popierana przez Wielkie Księstwo Luksemburga zauważa, po pierwsze, że przepisy w dziedzinie zamówień publicznych i przepisy w dziedzinie pomocy państwa mają ten sam cel polegający na zapewnieniu uczciwej i niezakłóconej konkurencji na rynku wewnętrznym. Jest to wystarczające do stwierdzenia, że istnieje nierozerwalny związek między bezpośrednim udzieleniem zamówienia na budowę nowych reaktorów a rozpatrywanym środkiem pomocy. Po drugie utrzymuje ona, że zaproszenie do ubiegania się o zamówienie zgodnie z przepisami prawa zamówień publicznych mogło doprowadzić do całkiem innej pomocy, zarówno w odniesieniu do kwoty, jak i struktury tej pomocy. W tym kontekście okoliczność, że beneficjentem pomocy nie jest spółka JSC NIAEP jest pozbawiona znaczenia. Podobnie nie jest rozstrzygający argument, zgodnie z którym zwiększenie lub zmniejszenie kwoty pomocy nie przekłada się w niniejszym przypadku na zmianę pomocy jako takiej lub jej antykonkurencyjnych skutków. Rozróżnienie, na którym opiera się wspomniany argument, między nieodpłatnym oddaniem do dyspozycji nowych reaktorów spółce Paks II a zasobami, które przeznaczyły na nie Węgry, jest bowiem błędne. Po trzecie, Republika Austrii podnosi, że istnienie nierozerwalnego związku między udzieleniem zamówienia publicznego na budowę nowych reaktorów a rozpatrywaną pomocą wynika wyłącznie z umowy zawartej między Federacją Rosyjską a Węgrami, z której wynika, że udzielenie zamówienia na budowę i pożyczka od Federacji Rosyjskiej stanowią jeden i ten sam proces.

17.

Jak wskazałam powyżej, części pierwszą i drugą zarzutu pierwszego należy moim zdaniem zbadać łącznie. Argumenty przedstawione przez Republikę Austrii w ramach tejże części pierwszej wydają się kwestionować nie twierdzenie zawarte w pkt 30 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym w wyroku Austria/Komisja, Trybunał nie zamierzał odejść od swojego wcześniejszego orzecznictwa dotyczącego kryterium prawnego opartego na rozróżnieniu między aspektami, które nie są nierozerwalnie związane z przedmiotem pomocy oraz aspektami nierozerwalnie z nim związanymi (zwanego dalej kryterium „nierozerwalnego związku” lub kryterium „nierozerwalnym”), tylko raczej sposób, w jaki Sąd dokonał wykładni tego kryterium i zastosował je w rozpatrywanej sprawie. Ta część zarzutu wydaje mi się zatem zbliżać do części drugiej zarzutu pierwszego.

18.

W dalszej części mojej analizy w pierwszej kolejności przypomnę mod. stosowania wspomnianego kryterium i określenia zakresu obowiązku badania przez Komisję zgodności środka pomocy z przepisami prawa Unii innymi niż przepisy w dziedzinie pomocy państwa. W drugiej kolejności przejdę do zbadania podniesionych przez Republikę Austrii zarzutów szczegółowy w świetle zasad wynikających z tego orzecznictwa.

19.

Kryterium „nierozerwalnego związku” zostało po raz pierwszy sformułowane w wyroku z dnia 22 marca 1977 r., Iannelli & Volpi ( 8 ). Do Trybunału wystąpiono między innymi z pytaniem, czy sąd krajowy, któremu przedstawiono do rozstrzygnięcia kwestię zgodności systemu pomocy państwa lub niektórych jego aspektów, może uwzględnić ewentualne naruszenie art. 30 traktatu EWG (obecnie art. 34 TFUE) w zakresie ograniczeń ilościowych w przywozie. Odpowiadając na to pytanie, po wyjaśnieniu, po pierwsze, że w systemie traktatu EWG uznanie ewentualnej niezgodności pomocy ze wspólnym rynkiem stanowi wynik stosownej procedury, której wszczęcie leży w kompetencji Komisji i, po drugie, że art. 30 tego traktatu wywołuje skutek bezpośredni ( 9 ), w pkt 14 tego wyroku Trybunał stwierdził, że „aspekty pomocy naruszające szczególne postanowienia traktatu, inne niż art. 92 i 93 [obecnie art. 107 i 108 TFUE], mogą być do tego stopnia „nierozerwalnie związane z przedmiotem pomocy, że niemożliwe jest dokonanie ich odrębnej oceny, a więc ich wpływ na zgodność lub niezgodność pomocy w całości należy siłą rzeczy oceniać za pomocą procedury z art. 93”. Wyjaśnił on, że inaczej jest „w przypadku gdy możliwe jest wydzielenie w analizie programu pomocy warunków lub elementów, które, stanowiąc część tego programu, mogą nie być uważane za konieczne do realizacji jego celu lub dla jego funkcjonowania”. W tej ostatniej sytuacji bowiem „nie ma podstaw opartych na podziale kompetencji wynikającym z art. 92 i 93 [traktatu EWG] do uznania, że w przypadku naruszenia innych postanowień traktatu, mających bezpośredni skutek, nie można się powołać na te postanowienia przed sądami krajowymi z tego tylko powodu, iż dany element stanowi aspekt pomocy […]”.

20.

Z wyroku Iannelli & Volpi wynika, że w przypadku, gdy jest to konieczne dla dokonania oceny środka krajowego w ramach postępowania w sprawie kontroli pomocy państwa, Komisja jest nie tylko uprawniona, ale wręcz zobowiązana, w określonych warunkach, do uwzględnienia innych przepisów prawa Unii i, w stosownym przypadku, do stwierdzenia w sposób incydentalny ich naruszenia. Racją bytu tego obowiązku oraz kryterium prawnego określającego jego zakres, w każdym razie taką, którą można wywieść z owego wyroku, wydaje się być, po pierwsze, zachowanie przewidzianego w traktacie zakresu kompetencji Komisji w dziedzinie kontroli pomocy państwa, a po drugie, zapobieżenie sytuacji, w której wykonywanie tej kompetencji stworzyłoby lukę w systemie ochrony praw, które jednostki wywodzą z bezpośredniej skuteczności prawa Unii.

21.

Kilka lat później do Trybunału zwrócono się o wyjaśnienie skutków wyroku Iannelli & Volpi dla relacji między postępowaniem w sprawie kontroli pomocy a postępowaniem w sprawie naruszenia. W wyroku z dnia 21 maja 1980 r. Komisja/Włochy ( 10 ) Republika Włoska oparła się w szczególności na wyroku Iannelli & Volpi w celu podniesienia niedopuszczalności skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesionej przeciwko niej w związku z naruszeniem art. 95 traktatu EWG (obecnie art. 110 TFUE). Utrzymywała ona, że ponieważ kwestionowany środek podatkowy był przeznaczony na finansowanie programu pomocy, a zatem stanowił środek nierozerwalnie związany z przedmiotem tego programu, środek ów nie mógł być oceniany w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, lecz wyłącznie w ramach postępowania w sprawie kontroli pomocy państwa. Uznawszy, że postanowienia traktatu dotyczące pomocy państwa oraz postanowienia dotyczące dyskryminującego opodatkowania, choć ukierunkowane na ten sam cel, jakim jest niezakłócona konkurencja na wspólnym rynku, przewidują odmienne przesłanki stosowania, Trybunał stwierdził, że środek wdrożony za pomocą dyskryminacyjnego opodatkowania, który można zarazem uznać za stanowiący część pomocy państwa, może jednocześnie podlegać obu rodzajom postanowień i w związku z tym być przedmiotem odrębnego postępowania w sprawie naruszenia ( 11 ). Trybunał, uściślając, stwierdził następnie w pkt 11 tego wyroku, że z ogólnej systematyki traktatu wynika, iż postępowanie w sprawie kontroli pomocy państwa „nigdy nie może prowadzić do takiego rezultatu, który byłby sprzeczny ze szczególnymi postanowieniami traktatu […]”. Tak więc w rozpatrywanej sprawie, gdyby po zakończeniu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Trybunał uznał kwestionowany podatek za sprzeczny z postanowieniami traktatu w zakresie dyskryminacyjnego opodatkowania, postępowanie wszczęte przez Komisję na podstawie przepisów z dziedziny pomocy państwa nie mogłoby w żadnym razie doprowadzić do jego utrzymania.

22.

W wyroku z dnia 15 czerwca 1993 r., Matra/Komisja ( 12 ), wydanym około dziesięć lat po wyroku Komisja/Włochy Trybunał, rozpoznając skargę o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej pomoc inwestycyjną na rzecz spółki typu joint venture dwóch producentów samochodów, orzekł tym razem w przedmiocie relacji między postępowaniem w sprawie kontroli pomocy państwa a postępowaniem na podstawie art. 85 i 86 Traktatu EWG (obecnie art. 101 i 102 TFUE), wszczętymi równolegle przez Komisję. Po przypomnieniu zasad wypracowanych w wyrokach Iannelli & Volpi i Komisja/Włochy, Trybunał stwierdził, że obowiązek poszanowania przez Komisję spójności między postanowieniami w dziedzinie pomocy a innymi postanowieniami traktatu nie może uniemożliwić jej przyjęcia decyzji w przedmiocie zgodności pomocy państwa bez doprowadzenia do końca równoległego postępowania wszczętego na podstawie art. 85 lub art. 86 traktatu EWG „o ile w oparciu o analizę ekonomiczną sytuacji […] nabyła przekonanie, że beneficjent pomocy nie znajduje się w sytuacji naruszenia [tych artykułów]” ( 13 ).

23.

W wyroku Matra Trybynał po raz pierwszy zajął stanowisko w przedmiocie relacji między wyrokiem Iannelli & Volpi oraz wyrokiem Komisja/Włochy potwierdzając zarówno autonomię postępowania w sprawie kontroli pomocy, jak i wymóg zachowania spójności decyzji przyjętych po zakończeniu takiego postępowania z innymi postanowieniami traktatu. Wyjaśnił on również, że taki wymóg zachowania spójności obowiązuje „w szczególności w przypadkach, kiedy te pozostałe postanowienia dotyczą również […] celu niezakłóconej konkurencji na wspólnym rynku” ( 14 ).

24.

Zasady wypracowane w wyrokach Komisja/Włochy i Matra zostały potwierdzone na przestrzeni lat. I tak, Trybunał wielokrotnie przypominał on: (i) że postępowanie w sprawie kontroli pomocy nie powinno nigdy prowadzić do takiego rezultatu, który byłby sprzeczny ze szczególnymi postanowieniami traktatu, (ii) że w konsekwencji pomoc państwa, która wskutek niektórych swoich szczegółowych warunków narusza inne postanowienia traktatu, nie może zostać uznana przez Komisję za zgodną ze wspólnym rynkiem ( 15 ), (iii) że podobnie, nie może być uznana za zgodną pomoc państwa, która z powodu pewnych jej szczegółów narusza ogólne zasady prawa Unii ( 16 ) oraz (iv) że „w żadnym przypadku” postanowienia w dziedzinie pomocy państwa nie mogą służyć pozbawieniu skuteczności innych postanowień traktatu, dzielących z tymi przepisami „wspólny cel” polegający na zapewnieniu, że działania państw członkowskich nie skutkują zakłóceniem warunków konkurencji na rynku wewnętrznym ( 17 ). Zasady te zostały niedawno ponownie potwierdzone przez Trybunał w wyrokach Austria/Komisja ( 18 ) i Braesch i in. ( 19 ) oraz w wyrokach dotyczących pomocy przyznanej przedsiębiorstwom lotniczym podczas pandemii COVID-19 ( 20 ).

25.

Kryterium „nierozerwalnego związku”, wskazane w wyroku Iannelli & Volpi zostało niedawno potwierdzone w wyroku z dnia 2 maja 2019 r., A-Fonds ( 21 ) i od tego czasu było wielokrotnie stosowane, nawet po wydaniu wyroku Austria/Komisja ( 22 ), jako kryterium podziału kompetencji w dziedzinie pomocy państwa między sądy krajowe a Komisję ( 23 ) i w celu określenia zakresu spoczywającego na niej obowiązku zbadania – w ramach postępowania w sprawie kontroli pomocy – zgodności przedmiotowego środka z przepisami niewchodzącymi w zakres przepisów dotyczących pomocy ( 24 ). Zakres tego obowiązku, mającego na celu uniknięcie możliwości, że za zgodną z rynkiem wewnętrznym uznana zostanie pomoc naruszająca inne przepisy lub właściwe ogólne zasady prawa Unii ( 25 ) – zależy zatem ostatecznie od mniej lub bardziej ścisłego zastosowania tego kryterium.

26.

Trybunał podjął również próbę sprecyzowania przesłanek stosowania wspomnianego kryterium.

27.

Po pierwsze, potwierdził on, że Komisja musi uwzględnić naruszenia przepisów prawa Unii innych niż przepisy w dziedzinie pomocy, wynikające nie tylko z elementów, warunków lub zasad nierozerwalnie związanych z pomocą lub z jej przedmiotem, ale także tych wynikających z pomocy lub jej celu jako takich lub z „działalności gospodarczej”, którą pomoc ma finansować ( 26 ). W tym przypadku „nierozerwalny związek” w rozumieniu orzecznictwa wynikającego z wyroku Iannelli & Volpi jest in re ipsa.

28.

Po drugie, Trybunał orzekł, że sposób finansowania pomocy, taki jak podatek krajowy mający konkretnie na celu finansowanie programu pomocy, nie może być oddzielony od „pomocy jako takiej” ( 27 ) i że jego ocena, w tym w świetle postanowień traktatu innych niż te dotyczące pomocy państwa, wchodzi w zakres wyłącznej kompetencji Komisji ( 28 ). Podobnie Trybunał wyjaśnił, że aspekty, które określają warunki kwalifikowalności systemu pomocy, są nierozerwalnie związane z pomocą jako taką i należą do elementów, które Komisja powinna zbadać w ramach postępowania na podstawie art. 108 TFUE i w stosownym wypadku zatwierdzić ( 29 ). Wybór beneficjenta pomocy indywidualnej stanowi natomiast część samego „przedmiotu” pomocy ( 30 ). W wyroku Braesch i in. uściślono z kolei, że nie stanowią „aspektów nierozerwalnie związanych” w rozumieniu wyroku Iannelli & Volpi, środki niewymagane przez Komisję, przyjęte przez zainteresowane państwo członkowskie w celu uzyskania od niej decyzji zezwalającej na pomoc po zakończeniu wstępnego etapu badania ( 31 ) ani, bardziej ogólnie, środki „powiązane pod względem faktycznym” z pomocą jako taką, „lecz odrębne [od niej] pod względem prawnym”, przyjęte przez państwo członkowskie, które zgłosiło pomoc ( 32 ).

29.

Pomimo udzielonych przez Trybunał wyjaśnień, orzecznictwo pozostaje w dużej mierze kazuistyczne, jeśli chodzi o nadanie konkretnego znaczenia kryterium „nierozerwalnego związku”. Niektóre pojęcia regulujące jego stosowanie, takie jak „przedmiot” lub „aspekt” pomocy czy też „aspekt nierozerwalny” lub „nierozerwalnie związany” z przedmiotem pomocy, wciąż pozostają niejasne.

30.

W celu dostarczenia klucza do wykładni tych pojęć, w granicach tego, co jest niezbędne dla potrzeb niniejszej sprawy, należy, moim zdaniem, rozpocząć od definicji negatywnej pojęcia „aspektu nierozerwalnie związanego z przedmiotem pomocy”, którą odnajdujemy w wyroku Iannelli & Volpi.

31.

Zdaniem Trybunału takiego aspektu nie stanowi warunek lub element, który „mimo że stanowi część programu pomocy”, może być uznany za „niebędący niezbędnym do osiągnięcia celu tego programu lub do jego funkcjonowania” i z tego powodu może zostać wyodrębniony z tego programu ( 33 ). Rozważając pojęcie „niezbędności” w sprawie, w której zapadł wyrok A-Fonds, rzecznik generalny Saugmandsgaard Øe ( 34 ) stwierdził, że „sposób realizacji jest niezbędny do realizacji celu lub do funkcjonowania pomocy, jeśli jest elementem tworzącym pomoc lub dla niej kluczowym, a więc jego niezastosowanie prowadzi do zmiany zakresu lub głównych cech pomocy”. Chociaż co do zasady zgadzam się z tą definicją, to jednak czynię to pod warunkiem, że odnosi się ją do środka przewidzianego konkretnie przez dane państwo członkowskie, rozpatrywanego w całości ( 35 ), a nie poprzez wyodrębnienie elementów tego środka, które abstrakcyjnie odpowiadają elementom konstytutywnym prawnego pojęcia „pomocy”.

32.

Jeżeli chodzi w szczególności o pojęcie „przedmiotu” pomocy, które odgrywa kluczową rolę w stosowaniu kryterium „nierozerwalnego związku”, orzecznictwo przytoczone w pkt 19–28 niniejszej opinii dostarcza wskazówek co do tego, czego owo pojęcie nie obejmuje. Tak więc różni się ono zarówno od pojęcia „działalności finansowanej” przez pomoc, jak i od pojęcia „aspektu”, które dotyczy różnych elementów środka, za pomocą którego państwo członkowskie zamierza konkretnie wprowadzić w życie pomoc. Nie należy również mylić pojęcia „przedmiotu pomocy” z pojęciem „celu”, ponieważ ten pierwszy jest środkiem, poprzez który dane państwo zamierza osiągnąć ten drugi ( 36 ). Na przykład „sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski” [art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE], „zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego” [art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE], czy też „ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych” [art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE], są również celami uznanymi w traktacie, które państwa członkowskie mogą realizować za pomocą interwencji zróżnicowanych zarówno pod względem charakteru, jak i sektora lub działalności, których dotyczą, lub też pod względem tożsamości lub liczby beneficjentów ( 37 ). Każda z tych interwencji ma swój własny „przedmiot”, który jest określony przez konkretny cel realizowany przez środek (na przykład sprzyjanie niektórym gospodarstwom rolnym lub niektórym sektorom przemysłu, wspieranie przedsiębiorstw zlokalizowanych w określonym regionie, pomoc w odniesieniu do inwestycji w określone rodzaje działalności) oraz przez przewidywany sposób jego wprowadzenia w życie (np. zwolnienie podatkowe, uruchomienie linii kredytowej, gwarancja państwa, wkład kapitałowy itp.) Przedmiot ten należy również określić z uwzględnieniem rozpatrywanej interwencji, która w konkretnym przypadku została zaplanowana przez dane państwo członkowskie.

33.

Podsumowując, przy dokonywaniu oceny zgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym Komisja jest zobowiązana do uwzględnienia ewentualnego naruszenia przepisów prawa Unii innych niż przepisy w dziedzinie pomocy w przypadku, gdy takie naruszenie wynika z finansowanej działalności gospodarczej, z pomocy lub jej przedmiotu jako takich lub też z aspektów nierozerwalnie związanych z przedmiotem pomocy. Taki nierozerwalny związek istnieje w odniesieniu do elementów lub warunków koniecznych dla osiągnięcia przedmiotu pomocy lub jego funkcjonowania, bez których planowana interwencja państwa nie może osiągnąć swoich celów.

34.

To w świetle orzecznictwa przywołanego w pkt 19–28 niniejszej opinii oraz wszystkich przedstawionych powyżej rozważań należy zbadać zarzuty szczegółowe podniesione przez Republikę Austrii w ramach części pierwszej i drugiej jej zarzutu pierwszego.

35.

Przed przystąpieniem do analizy pragnę zauważyć – przy założeniu, iż argumenty przedstawione przez wnoszącą odwołanie w części pierwszej jej zarzutu pierwszego są rozumiane tak jak rozumieją je Komisja i państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenientów popierających Komisję, tj. jako kwestionujące aktualność kryterium „nierozerwalnego związku” w następstwie wyroku w sprawie Austria/Komisja – że z orzecznictwa przywołanego w szczególności w pkt 25 niniejszej opinii wynika, iż argumenty te są skazane na niepowodzenie ( 38 ).

36.

W ramach części pierwszej zarzutu pierwszego Republika Austrii zarzuca Sądowi, w pierwszej kolejności, że nie uznał, iż „przedmiotem” rozpatrywanej pomocy była budowa nowych reaktorów jądrowych. Czyniąc to, Sąd odstąpił od kwalifikacji tego przedmiotu dokonanej przez Komisję w spornej decyzji. Ten zarzut szczegółowy został w istocie powtórzony w kontekście zarzutu drugiego. Republika Czeska, Republika Francuska i Węgry podnoszą, że Sąd słusznie uznał w pkt 36 i 37 zaskarżonego wyroku, iż rozpatrywanym przedmiotem pomocy było „nieodpłatne oddanie do dyspozycji [spółce Paks II] dwóch nowych reaktorów jądrowych do celów ich eksploatacji” ( 39 ). Komisja ze swej strony stwierdza, że chociaż zgłoszony środek dotyczył utworzenia dwóch reaktorów jądrowych na Węgrzech, nie dotyczył on budowy tych reaktorów jako takiej, lecz oddania ich do dyspozycji w celu ich wykorzystywania.

37.

W tym względzie należy zauważyć, że w tytule spornej decyzji zgłoszony środek został określony jako środek, który Węgry planują wdrożyć „w celu wsparcia utworzenia dwóch nowych reaktorów jądrowych w elektrowni jądrowej Paks II”. W motywie 3 tej decyzji, środek ów został opisany jako „mający na celu zapewnienie wkładu finansowego na utworzenie dwóch nowych reaktorów jądrowych na terenie elektrowni Paks”. W motywie 9 wspomnianej decyzji, w tytule 2, zatytułowanym „Szczegółowy opis środka pomocy”, i w podtytule 2.1, zatytułowanym „Opis projektu”, wskazano, że „[ś]rodek pomocy dotyczy utworzenia dwóch nowych reaktorów jądrowych (…) na Węgrzech, których budowę finansuje w całości państwo węgierskie na rzecz podmiotu Paks II […], który będzie właścicielem nowych reaktorów oraz będzie je obsługiwał”. W motywie 15 tejże decyzji, w którym jest mowa o planowanej przez Węgry pomocy finansowej ( 40 ), wskazano, że przyznana Węgrom przez Federację Rosyjską pożyczka państwowa „na sfinansowanie utworzenia Paks II”„zapewnia kredyt odnawialny w wysokości 10 mld EUR”, który Węgry „wykorzystają […] na bezpośrednie sfinansowanie inwestycji w Paks II koniecznych w celu zaprojektowania, wybudowania i uruchomienia” nowych reaktorów, która zostanie uzupełniona „dodatkową kwot[ą] w wysokości do 2,5 mld EUR z” własnego budżetu Węgier. W motywie 21 spornej decyzji wskazano, że „Węgry i Rosja podpisały umowę międzyrządową w celu rozwijania nowych zdolności na terenie elektrowni Paks”. Ogólnie rzecz ujmując, zgłoszony środek został określony i zbadany przez Komisję jako wsparcie inwestycyjne udzielone […] przez państwo węgierskie na rzecz Paks II na rozwój projektu” i obejmujące koszty inwestycji związane z jego ukończeniem ( 41 ). Prawdą jest, że w motywie 197 tej decyzji Komisja stwierdziła, że zgłoszony środek „wiązałby się z korzyścią gospodarczą dla Paks II ze względu na fakt, że elektrownia posiadałaby i wykorzystywałaby dwa nowe bloki jądrowe w pełni sfinansowane przez państwo węgierskie”. Jednakże w motywie 283 wspomnianej decyzji, stanowiącym część uzasadnienia badania kwestii istnienia nierozerwalnego aspektu, Komisja wyjaśnia, że „[p]rzedmiotem pomocy inwestycyjnej na rzecz spółki Paks II jest […] umożliwienie jej wytwarzania energii elektrycznej bez ponoszenia kosztów inwestycji związanych z budową obiektów jądrowych”, poprzez powiązanie w sposób jednoznaczny dokonywanych przez Węgry inwestycji z budową nowych reaktorów. W motywach 324–328 tejże decyzji Komisja uznała zgłoszony środek za „instrument odpowiedni do celów budowy […] nowych reaktorów”, odpowiadający „cel[owi] leżące[mu] we wspólnym interesie, polegające[mu] na propagowaniu energii jądrowej” ( 42 ), a w motywie 332 wskazano, że środek ten „stanowi[ł] zachętę do osiągnięcia celu leżącego we wspólnym interesie, jakim jest na budowa elektrowni jądrowej”. Wreszcie, w motywie 330 spornej decyzji stwierdzono w sposób wyraźny, że spółka Paks II została „zarejestrowan[a] przez państwo tylko w jednym celu, jakim jest rozwój i eksploatacja” wspomnianych reaktorów oraz że otrzyma ona rozpatrywaną pomoc na potrzeby osiągnięcia tego celu. Podobnie, w motywie 334 tejże decyzji wskazano, że jako beneficjent spółka Paks II „otrzymał[a]by wkład finansowy na budowę aktywów wytwórczych” ( 43 ).

38.

Wynika z tego, moim zdaniem, że wnosząca odwołanie słusznie twierdzi, iż określając przedmiot rozpatrywanej pomocy jako „nieodpłatne oddanie” do dyspozycji nowych reaktorów, Sąd nie uznał opisu tego przedmiotu wynikającego, abstrahując od pewnych niespójności, ze spornej decyzji, a mianowicie wkładu finansowego państwa węgierskiego na rzecz spółki Paks II na utworzenie – w tym zaprojektowanie, wybudowanie i uruchomienie – dwóch nowych reaktorów jądrowych. W ten sposób Sąd dokonał błędnej wykładni zaskarżonego przed nim aktu, co stanowi naruszenie prawa, które może zostać podniesione przed Trybunałem w ramach odwołania ( 44 ).

39.

W ramach części drugiej zarzutu pierwszego Republika Austrii, popierana przez Wielkie Księstwo Luksemburga, podnosi również, iż określając przedmiot zgłoszonego środka jako „nieodpłatne oddanie do dyspozycji dwóch nowych reaktorów jądrowych na rzecz spółki Paks II”, Sąd dokonał sztucznego rozróżnienia między różnymi elementami jednego i tego samego środka. Według niej budowa nowych reaktorów i bezpośrednie udzielenie zamówienia spółce JSC NIAEP stanowiły bowiem integralną część projektu leżącego u podstaw umowy zawartej między Federacją Rosyjską a Węgrami.

40.

Komisja powołuje się na niedopuszczalność tego zarzutu szczegółowego, który nie został podniesiony przed Sądem. W tym względzie pragnę zauważyć, że chociaż zgodnie z art. 170 ust. 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem odwołanie nie może zmieniać przedmiotu sporu przed Sądem ( 45 ), wnoszący odwołanie może jednak w odwołaniu podnieść przed Trybunałem zarzuty i argumenty, których źródłem był sam zaskarżony wyrok i których przedmiotem jest krytyka zasadności tego wyroku pod względem prawnym ( 46 ). Moim zdaniem ma to miejsce w przypadku zarzutu szczegółowego podniesionego przez Republikę Austrii. Dodam, że w owym zarzucie szczegółowym wnosząca odwołanie, popierana przez Wielkie Księstwo Luksemburga, kwestionuje nie dokonaną przez Sąd ocenę okoliczności faktycznych, lecz dokonaną przez niego kwalifikację prawną tychże okoliczności faktycznych, co jej zdaniem skłoniło Sąd do błędnego określenia przedmiotu rozpatrywanej pomocy. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem błędna kwalifikacja prawna okoliczności faktycznych stanowi naruszenie prawa, które może zostać podniesione w ramach odwołania ( 47 ).

41.

Co do istoty sprawy bezsporne jest, że zamierzonym celem planowanej przez Węgry pomocy było wspieranie działalności polegającej na produkcji energii jądrowej. Cel ten był realizowany za pomocą projektu mającego sfinansować budowę dwóch reaktorów jądrowych, które miały zostać uruchomione na terenie elektrowni Paks i ostatecznie zastąpić istniejące dotychczas reaktory. Jak argumentuje Republika Austrii i jak wynika z zawartego w spornej decyzji opisu zgłoszonego środka, oddanie do dyspozycji elektrowni Paks II nowych reaktorów było tylko jednym z etapów tego projektu, który był przewidziany jako całość i obejmował zaprojektowanie, wybudowanie i uruchomienie wspomnianych reaktorów ( 48 ). Nowe reaktory, których budowa była przedmiotem umowy międzyrządowej, stanowiły bowiem „produkt” oddany do dyspozycji beneficjentowi pomocy. Chociaż spółka Paks II sama nie inwestowała w budowę swoich przyszłych aktywów wytwórczych, ponieważ władze węgierskie nie uznały za konieczne, aby bezpośrednio zaciągała zadłużenie ( 49 ), była ona jednak zaangażowana na każdym etapie ich tworzenia jako „organizacja państwowa”„kontrolowana przez państwo”, wyznaczona przez Węgry i ponosząca odpowiedzialność „finansową i techniczną” za wykonanie swoich zobowiązań wynikających z projektu (zob. motyw 11 spornej decyzji). I tak, z motywu 14 spornej decyzji wynika, że to spółka Paks II zawarła ze spółką JSC NIAEP umowę o świadczenie usług inżynieryjnych, przetargowych i budowlanych dwóch nowych reaktorów oraz że była ona również odpowiedzialna za monitorowanie prac budowlanych i zatwierdzanie płatności kwot należnych spółce JSC NIAP za każdy etap postępu tych prac (zob. motyw 39 spornej decyzji).

42.

W tych okolicznościach Republika Austrii, popierana przez Wielkie Księstwo Luksemburga, słusznie argumentuje, że sztuczne byłoby rozróżnienie w ramach zgłoszonego środka między budową dwóch reaktorów jądrowych a ich oddaniem do dyspozycji spółce Paks II. Kiedy spojrzymy na ten środek pomocy jako na całość staje się moim zdaniem oczywiste, że ma on na celu sfinansowanie inwestycji w budowę i uruchomienie nowych bloków wytwórczych na terenie Paks.

43.

Wynika z tego, że nawet przy założeniu, iż Sąd – określając przedmiot rozpatrywanej pomocy jako „nieodpłatne oddanie do dyspozycji [spółce Paks II] dwóch nowych reaktorów do celów ich eksploatacji” – nie dopuścił się błędu w wykładni spornej decyzji, określenie to mimo wszystko byłoby wynikiem błędnej kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych.

44.

W części pierwszej zarzutu pierwszego Republika Austrii podnosi, po pierwsze, że Sąd w istocie upoważnił Komisję do pominięcia – przy dokonywaniu przez nią oceny środka pomocy – naruszenia przepisów w dziedzinie zamówień publicznych, a po drugie, że w niniejszej sprawie takie naruszenie wynikało z samego przedmiotu rozpatrywanej pomocy, a mianowicie z finansowania budowy elektrowni jądrowej, wobec czego Sąd w pkt 28–32 zaskarżonego wyroku błędnie dokonał rozróżnienia między niniejszą sprawą a sprawą, w której zapadł wyrok Austria/Komisja.

45.

Republika Francuska kwestionuje dopuszczalność tego zarzutu szczegółowego z uwagi na fakt, że nie został on podniesiony przed Sądem. W tym względzie prawdą jest, że w swojej skardze Republika Austrii nie podnosiła wyraźnie, iż bezpośrednie udzielenie spółce JSC NIAEP zamówienia na budowę nowych reaktorów wchodziło w zakres samego przedmiotu spornej pomocy. Jednakże z pkt 20 zaskarżonego wyroku wynika, że opierając się na swojej wykładni wyroku Austria/Komisja, Republika Austrii twierdziła jednak, że dla celów oceny rozpatrywanej pomocy było mało istotne, czy takie bezpośrednie udzielenie zamówienia stanowi „nierozerwalny aspekt” czy też nawet „aspekt” tej pomocy, ponieważ ogólnie rzecz biorąc, żadnej pomocy państwa, która narusza przepisy prawa Unii, nie można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym. Nie można zatem uznać, że zarzut szczegółowy, który Republika Austrii podnosi obecnie przed Trybunałem zmienia przedmiot sporu przed Sądem ( 50 ).

46.

Co do istoty sprawy, ów zarzut szczegółowy, który jest zresztą stosunkowo słabo rozwinięty, należy moim zdaniem oddalić.

47.

Z jednej strony, w zakresie, w jakim zmierza on do poczynienia Sądowi zarzutu, że uznał, iż Komisja „może pominąć przepisy w dziedzinie zamówień publicznych w ramach postępowania na podstawie art. 108 TFUE”, wspomniany zarzut szczegółowy dotyczy błędnej wykładni zaskarżonego wyroku. W pkt 28–32 tego wyroku Sąd ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że w wyroku Austria/Komisja Trybunał nie zamierzał odejść od swojego orzecznictwa wynikającego z wyroku Iannelli & Volpi, czego – jak już miałam sposobność podkreślić powyżej – nie można zakwestionować. Natomiast wbrew temu, co zdaje się uważać Republika Austrii, Sąd nie zaprzeczył okoliczności, że Komisja jest zobowiązana do uwzględnienia w ramach wspomnianego postępowania ewentualnego naruszenia przepisu prawa Unii innego niż przepisy w dziedzinie pomocy państwa, w tym przepisów w dziedzinie zamówień publicznych, jeżeli takie naruszenie wynika z przedmiotu danej pomocy lub z jednego z jej nierozerwalnych aspektów.

48.

Z drugiej strony, jak to podnosi w szczególności Republika Czeska, tego samego zarzutu szczegółowego nie można uwzględnić również w zakresie, w jakim obejmuje on twierdzenie, że podnoszone przez wnoszącą odwołanie naruszenie przepisów w dziedzinie udzielania zamówień publicznych wynika z samego „przedmiotu” rozpatrywanej pomocy lub z „działalności finansowanej” przez tę pomoc. Nawet bowiem w przypadku gdyby, jak to sugeruję, Trybunał uznał, że Sąd niesłusznie wykluczył z przedmiotu tej pomocy budowę nowych reaktorów, bezpośrednie udzielenie zamówienia na tę budowę spółce JSC NIAEP może stanowić jedynie „aspekt” związany z tym przedmiotem, którego nierozerwalny charakter w odniesieniu do tego przedmiotu pozostaje do zbadania.

49.

W ramach części drugiej zarzutu pierwszego odwołania Republika Austrii kwestionuje przeprowadzoną przez Sąd analizę istnienia „nierozerwalnego związku” między bezpośrednim udzieleniem spółce JSC NIAEP zamówienia na budowę nowych reaktorów a przedmiotem pomocy. W celu zapoznania się z argumentami przedstawionymi przez to państwo członkowskie odsyłam do pkt 16 niniejszej opinii. Jak wskazałem w pkt 17 niniejszej opinii, niektóre z argumentów podniesionych w ramach części pierwszej zarzutu pierwszego zasadniczo mają również na celu zakwestionowanie tej analizy.

50.

Pragnę przypomnieć, że w pkt 36–43 niniejszej opinii doszłam do wniosku, iż określenie przedmiotu rozpatrywanej pomocy, przyjęte przez Sąd w szczególności w pkt 36 zaskarżonego wyroku, jest obarczone błędem w wykładni spornej decyzji i że w każdym razie takie określenie wynika z błędnej kwalifikacji okoliczności faktycznych. Należy jednak przypomnieć, że jeśli w uzasadnieniu wyroku Sądu dopuszczono się naruszenia prawa Unii, lecz sentencja tego wyroku okazuje się zasadna w świetle innych względów prawnych, to naruszenie takie nie może skutkować uchyleniem tego wyroku i w takiej sytuacji uzasadnienie to należy zastąpić innym i oddalić odwołanie ( 51 ). Należy zatem zbadać, czy pomimo naruszeń prawa, których dopuścił się Sąd, słusznie stwierdził on w pkt 39 zaskarżonego wyroku, że Komisja właściwie uznała, iż udzielenie zamówienia na budowę nowych reaktorów nie stanowiło aspektu pomocy przejawiającego nierozerwalny związek z tą pomocą.

51.

Z powodów, które wyjaśnię poniżej uważam, że nie ma to miejsca.

52.

W pierwszej kolejności i na wstępie, chociaż zgadzam się, w szczególności, z Republiką Francuską, że nie można przyjąć argumentu przedstawionego przez Republikę Austrii, zgodnie z którym sama okoliczność, iż przepisy w dziedzinie pomocy państwa i przepisy w dziedzinie zamówień publicznych mają ten sam cel polegający na zapewnieniu niezakłóconej konkurencji na rynku wewnętrznym, jest wystarczająca do stwierdzenia, że istnieje nierozerwalny aspekt ( 52 ), to jednak Republika Austrii słusznie przypomina, że ta zbieżność celów nakłada na Komisję większą odpowiedzialność w zakresie zapewnienia spójności między tymi dwiema grupami przepisów.

53.

W drugiej kolejności, w pkt 36 zaskarżonego wyroku Sąd z naruszeniem prawa uznał, że decyzja o udzieleniu zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów nie stanowi aspektu samej pomocy, ponieważ to udzielenie zamówienia „dotyczy wyprodukowania i dostarczenia produktu, który zostanie oddany nieodpłatnie do dyspozycji”, a „zatem dotyczy etapu wcześniejszego niż środek pomocy jako taki”. Z jednej strony zatem, założenie, na którym opiera się taki wniosek, a mianowicie, że przedmiotem rozpatrywanej pomocy jest nieodpłatne oddanie do dyspozycji spółce Paks II dwóch nowych reaktorów jądrowych, jest – jak to wykazałam powyżej – błędne. Z drugiej strony, jak zasadniczo argumentuje Republika Austrii, w przypadku gdy interwencja państwa finansowana z pomocy na podstawie art. 107 TFUE jest rozłożona na różne etapy, zakwalifikowanie jako „aspektu” lub „nierozerwalnego aspektu” w rozumieniu wyroku Iannelli & Volpi środka przyjętego na jednym z tych etapów nie jest wykluczone wyłącznie z tego względu, że środek ten poprzedza środek, który kończy całe postępowanie. Tak więc, nawet przy założeniu, że Sąd prawidłowo przyjął, że przedmiotem rozpatrywanej pomocy było samo nieodpłatne oddanie do dyspozycji spółce Paks II nowych reaktorów, nie oznaczałoby to automatycznie, że bezpośrednie udzielenie spółce JSC NIAEP zamówienia na ich budowę stanowiło element niezwiązany z rozpatrywaną pomocą. Prawdą jest, że – jak argumentuje Republika Francuska – wykładnia kryterium „nierozerwalnego związku”, która włączałaby do pojęcia „nierozerwalnego aspektu” każdy „aspekt projektu” przedsięwzięcia korzystającego z finansowania publicznego, pozbawiłaby takie kryterium skuteczności. Argumentu tego nie można jednak uwzględnić w niniejszej sprawie. Udzielenie zamówienia na budowę nowych reaktorów nie jest zwykłym „aspektem projektu” ani drugorzędnym aspektem zgłoszonego środka. Przedmiotem rozpatrywanej pomocy jest bowiem utworzenie tych reaktorów, a one stanowią produkt przeznaczony do oddania go do dyspozycji beneficjentowi.

54.

W trzeciej kolejności, jak słusznie podnosi Republika Austrii, ze spornej decyzji i zaskarżonego wyroku wynika, że wyznaczenie spółki JSC NIAEP jako przedsiębiorstwa budowlanego odpowiedzialnego za budowę było jednym z elementów umowy międzyrządowej, której integralną częścią było porozumienie w sprawie finansowania, o którym mowa w pkt 6 niniejszej opinii, i stanowiło jeden z warunków, od których uzależnione było udzielenie pożyczki przeznaczonej na sfinansowanie większej części inwestycji niezbędnych do utworzenia nowych reaktorów. Tymczasem, zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 25 niniejszej opinii, sposobu finansowania pomocy nie można oddzielić od pomocy, a jej ocena, w tym w świetle postanowień traktatu innych niż postanowienia dotyczące pomocy państwa, wchodzi w zakres wyłącznej kompetencji Komisji.

55.

W czwartej kolejności, z orzecznictwa przytoczonego w pkt 19–25 niniejszej opinii nie wynika, że element lub warunek pomocy, który nie ma bezpośredniego wpływu na określenie beneficjenta lub beneficjentów pomocy lub na jej kwotę, nie może stanowić „nierozerwalnego aspektu”, którego zgodność z prawem musi zostać zbadana przez Komisję w ramach postępowania na podstawie art. 108 TFUE. Z orzecznictwa tego wynika natomiast, że taki aspekt stanowi element lub warunek pomocy, który jest „niezbędny do realizacji celu pomocy lub do jej funkcjonowania”. W niniejszej sprawie, jak zasadniczo podnosi Republika Austrii, udzielenie zamówienia na budowę spółce JSC NIAEP było elementem niezbędnym zarówno do realizacji celu rozpatrywanej pomocy, jak i do jej funkcjonowania. Po pierwsze, ze spornej decyzji i z zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że wybór spółki JSC NIAEP jako przedsiębiorstwa odpowiedzialnego za zaprojektowanie, wybudowanie i uruchomienie nowych reaktorów stanowił integralną część umowy międzyrządowej i że pożyczka udzielona Węgrom przez Federację Rosyjską była związana z tym wyborem ( 53 ). Po drugie, z okoliczności, że zarówno przed Komisją, jak i przed Sądem i przed Trybunałem, Węgry utrzymywały, że JSC NIAEP była jedyną spółką zdolną do dostarczenia technologii niezbędnej do wybudowania nowych reaktorów, że owo państwo członkowskie było przekonane, iż z technicznego punktu widzenia udzielenie tej spółce zamówienia na budowę było wyborem niezbędnym do zapewnienia rentowności i powodzenia projektu finansowanego z rozpatrywanej pomocy.

56.

W piątej i ostatniej kolejności, zastanawiam się nad znaczeniem dla oceny istnienia nierozerwalnego aspektu w rozumieniu wyroku Iannelli & Volpi stwierdzenia zawartego w pkt 37 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym „naruszenie przepisów dotyczących zamówień publicznych wywołuje skutki jedynie w odniesieniu do rynku robót budowlanych elektrowni jądrowych i nie może mieć konsekwencji dla rynku, którego dotyczy przedmiot [rozpatrywanego] środka pomocy”. Po pierwsze, takie stwierdzenie nie uzasadnia wniosku, że takie udzielenie zamówienia nie stanowi nierozerwalnego aspektu rozpatrywanej pomocy. Określenie środków, których nie można oddzielić od pomocy, poprzedza logicznie zarówno ocenę ich zgodności z prawem Unii, jak i badanie ich wpływu na zgodność pomocy. Po drugie, co bardziej istotne, mam wątpliwości co do ważności założenia, na którym opiera się to stwierdzenie, a mianowicie, że jedynie naruszenie przepisu innego niż przepisy w dziedzinie pomocy państwa, które skutkowałoby dodatkowym zakłóceniem konkurencji lub wymiany handlowej na rynku, którego dotyczy rozpatrywana pomoc, może prowadzić do powstania po stronie Komisji obowiązku stwierdzenia takiego naruszenia w ramach postępowania na podstawie art. 108 TFUE ( 54 ). Z orzecznictwa Trybunału jasno bowiem wynika, że przy ocenie, czy planowana pomoc spełnia warunek określony w art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, zgodnie z którym warunki wymiany handlowej nie mogą ulec zmianie w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem, Komisja musi wziąć pod uwagę negatywne skutki, jakie pomoc ta może wywołać w odniesieniu do konkurencji i wymiany handlowej na całym rynku wewnętrznym, definiowanym, zgodnie z art. 26 ust. 2 TFUE, jako „obszar bez granic wewnętrznych, w którym jest zapewniony swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału, zgodnie z postanowieniami traktatów” ( 55 ). Powołanie się przez Republikę Francuską i Węgry na wyrok z dnia 31 stycznia 2001 r., Weyl Beef Products i in./Komisja ( 56 ) nie może prowadzić do odmiennego wniosku. W punktach owego wyroku, do których odsyłają te państwa członkowskie, Sąd, po stwierdzeniu, że sporne środki były nierozerwalnie związane z przedmiotem rozpatrywanej pomocy, zbadał, czy pociągały one za sobą skutki „wykraczające poza to, co jest konieczne, aby pomoc mogła osiągnąć cele dopuszczone przez traktat”. Taka weryfikacja wpisuje się zatem wyraźnie w ramy badania proporcjonalności pomocy, następującego po określeniu zakresu środków, które należy wziąć pod uwagę w celu dokonania oceny zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym. W związku z tym wyrok Weyl Beef Products i in./Komisja nie dostarcza wyjaśnień co do okoliczności, które pozwalają na zakwalifikowanie środka jako „nierozerwalnego aspektu”, ani nie pozwala na potwierdzenie tezy, zgodnie z którą wyłącznie skutki takiego środka, które mogą wystąpić na „rynku, którego dotyczy przedmiot [rozpatrywanego] środka pomocy”, są istotne do celów badania, które musi przeprowadzić Komisja w ramach postępowania na podstawie art. 108 TFUE. Wyrok ten podąża natomiast torem wytyczonym przez orzecznictwo wynikające z wyroku Iannelli & Volpi ( 57 ). To samo dotyczy wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., Castelnou Energía/Komisja ( 58 ), przytoczonego w szczególności przez Komisję, w którym wyjaśniono, że jeśli aspekty pomocy są nierozerwalnie związane z jej przedmiotem, „ich zgodność z postanowieniami innymi niż postanowienia dotyczące pomocy państwa jest oceniana przez Komisję w ramach postępowania przewidzianego w art. 108 TFUE i ocena ta może zakończyć się stwierdzeniem niezgodności danej pomocy z rynkiem wewnętrznym”.

57.

Podsumowując tę ostatnią kwestię uważam, że nie można wykluczyć, iż naruszenie przepisu prawa Unii mogące spowodować zakłócenie konkurencji na rynku innym, lecz – jak w rozpatrywanym przypadku – powiązanym z tym, którego dotyczy pomoc, musi zostać uwzględnione przez Komisję w ramach dokonywanego przez nią badania zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym.

58.

Z całości powyższych rozważań wynika, że Sąd niesłusznie przyjął twierdzenie Komisji, że bezpośrednie udzielenie spółce JSC NIAEP zamówienia na budowę nowych reaktorów nie stanowiło „nierozerwalnego aspektu” przedmiotu rozpatrywanej pomocy.

59.

Wynika stąd, że Sąd również błędnie uznał, iż Komisja nie była zobowiązana do zbadania, w ramach postępowania prowadzącego do wydania spornej decyzji, kwestii zgodności tegoż udzielenia zamówienia z przepisami w dziedzinie zamówień publicznych, która to kwestia została podniesiona w toku tego postępowania przez Republikę Austrii i przez inne zainteresowane strony ( 59 ).

60.

Biorąc pod uwagę całokształt powyższych rozważań uważam, że części pierwsza i druga zarzutu pierwszego odwołania, rozpatrywane łącznie, są zasadne.

61.

Część trzecia zarzutu pierwszego zawiera dwa zarzuty szczegółowe. Pierwszy dotyczy braku uzasadnienia spornej decyzji, ustalenia którego to braku Sąd zaniechał, a drugi – naruszenia przepisów prawa zamówień publicznych. Owe zarzuty szczegółowe skierowane są przeciwko pkt 40–49 i 196–203 zaskarżonego wyroku.

62.

Punkty 40–49 zaskarżonego wyroku wpisują się w uzasadnienie, na podstawie którego Sąd oddalił zarzut pierwszy skargi wniesionej przez Republikę Austrii, dotyczący braku przeprowadzenia postępowania o udzielanie zamówienia publicznego. W pkt 41–42 Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że w motywie 285 spornej decyzji Komisja słusznie przyjęła, iż w celu udzielenia odpowiedzi na uwagi przedstawione jej przez zainteresowane strony w przedmiocie zgodności zgłoszonego środka z dyrektywą 2014/25, może ona odesłać do postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczętego przeciwko Węgrom, w którym nabrała ona przekonania, „[opartego] na pogłębionej analizie wymogów technicznych”, na które […] powołał[o] się to [państwo członkowskie], że dyrektywa ta nie ma zastosowania do udzielenia zamówienia na roboty budowlane dotyczące nowych reaktorów na podstawie jej art. 50 [lit.] c) (zwanego dalej „postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego”). W pkt 43–46 tego wyroku Sąd, w drugiej kolejności, zbadał odpowiedź Komisji na pytania na piśmie, zadane jej tytułem środka organizacji postępowania, oraz dokumenty przedstawione na jej poparcie, stwierdzając, że z odpowiedzi tej wynika i zostało potwierdzone przez te dokumenty, iż Komisja doszła do wniosku, że bezpośrednie powierzenie spółce JSC NIAEP prac budowlanych dotyczących nowych reaktorów „mogło zostać dokonane bez uprzedniego zaproszenia do ubiegania się o zamówienie, ponieważ ze względów technicznych nie istniała konkurencja”. W pkt 47 i 48 zaskarżonego wyroku Sąd, w trzeciej kolejności wyjaśnił, że nie można uznać, iż „w związku z postępowaniem dotyczącym zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym są kwestionowane wszystkie podjęte uprzednio decyzje, które były już przedmiotem odrębnego postępowania […], [ponieważ] [z]asada pewności prawa stoi na przeszkodzie temu, by Komisja zbadała ponownie udzielenie zamówienia budowlanego w ramach postępowania w sprawie pomocy państwa, mimo że nie dysponuje nowymi informacjami w stosunku do chwili, w której postanowiła zamknąć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego”. W pkt 49 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, w czwartej i ostatniej kolejności, że „w każdym razie Komisja nie dopuściła się naruszenia prawa, opierając się na wyniku postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dla potrzeb [spornej] decyzji”.

63.

W pkt 196–203 zaskarżonego wyroku Sąd natomiast oddalił część pierwszą zarzutu dziesiątego dotyczącą niewystarczającego uzasadnienia spornej decyzji w odniesieniu do zgodności pomocy z innymi przepisami prawa Unii. W tych punktach Sąd stwierdził zasadniczo, że skoro w motywach 280–284 spornej decyzji Komisja uznała, że nie miała obowiązku zbadania kwestii ewentualnego naruszenia dyrektywy 2014/25 wobec braku nierozerwalnego związku między tym naruszeniem a przedmiotem spornej pomocy, nie była ona zobowiązana do uzasadnienia w zaskarżonej decyzji powodów, dla których przesłanki określone w art. 50 lit. c) dyrektywy 2014/25 zostały spełnione.

64.

Republika Austrii podnosi, że Sąd niesłusznie stwierdził, iż sporna decyzja została wystarczająco uzasadniona w zakresie tego, czy doszło do naruszenia przepisów w dziedzinie zamówień publicznych. Samo odesłanie do zakończonego niepublicznego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, nie stanowi wystarczającego uzasadnienia. Utrzymuje ona, że jedynie na podstawie uwag Komisji i dokumentów przedstawionych przez nią w odpowiedzi na środek organizacji postępowania przyjęty przez Sąd, ten ostatni był w stanie ustalić powody, które skłoniły Komisję do wykluczenia istnienia naruszenia przepisów w dziedzinie zamówień publicznych.

65.

Republika Francuska powołuje się na niedopuszczalność tego zarzutu szczegółowego z uwagi na okoliczność, iż został on podniesiony po raz pierwszy na etapie odwołania. W tym względzie pragnę zauważyć, że z pkt 192 i 196–203 zaskarżonego wyroku wynika jasno, po pierwsze, że Republika Austrii zakwestionowała przed Sądem niewystarczający charakter uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności pomocy z przepisami prawa zamówień publicznych, a po drugie, że Sąd zbadał taki zarzut szczegółowy i oddalił go. Ponadto z pkt 40–49 zaskarżonego wyroku, których treść została przedstawiona w pkt 62 niniejszej opinii, wynika, że Sąd wyraźnie przychylił się do zawartego przez Komisję w motywie 285 spornej decyzji odesłania do postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Jak z tego wynika, ponieważ po pierwsze, rozpatrywany zarzut szczegółowy powtarza zarzuty podniesione przez Republikę Austrii przed Sądem, a po drugie ma on swoje źródło w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ten zarzut szczegółowy jest dopuszczalny ( 60 ).

66.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, chociaż uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno w sposób jasny i jednoznaczny przedstawiać tok rozumowania instytucji, która wydała akt, tak aby umożliwić zainteresowanym poznanie powodów uzasadniających przyjęcie danych środków, a właściwemu sądowi dokonanie jego kontroli, to uzasadnienie takie powinno być także dostosowane do charakteru danego aktu i kontekstu, w jakim został on wydany ( 61 ). Również zgodnie z utrwalonym orzecznictwem obowiązek uzasadnienia stanowi istotny wymóg proceduralny, który należy odróżnić od kwestii prawidłowości uzasadnienia, wchodzącej w zakres zgodności z prawem spornego aktu. Uzasadnienie decyzji polega bowiem na formalnym wskazaniu podstaw, na jakich opiera się ta decyzja. W przypadku gdy podstawy są dotknięte błędami, błędy te stanowią wadę naruszającą materialną legalność decyzji, ale nie jej uzasadnienia, które może być wystarczające, nawet jeśli przedstawia niewłaściwe podstawy ( 62 ).

67.

W rozpatrywanej sprawie Komisja uzasadniła swoje stwierdzenie, zgodnie z którym domniemane naruszenie przepisów w dziedzinie zamówień publicznych nie miało wpływu na ocenę rozpatrywanej pomocy, wskazując dwie podstawy. Po pierwsze, w motywie 283 tej decyzji i tytułem głównym podniosła, że przy założeniu, iż takie naruszenie zostałoby stwierdzone, nie wywołałoby ono skutku w postaci dodatkowego negatywnego wpływu na konkurencję i wymianę handlową na rynku energii elektrycznej, którego dotyczyła owa pomoc, i że w konsekwencji nie była ona zobowiązana do wypowiadania się w przedmiocie jego istnienia. Po drugie, w motywie 285 wspomnianej decyzji i tytułem subsydiarnym ( 63 ) Komisja odesłała do postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w którym stwierdziła ona brak możliwości stosowania dyrektywy 2014/25 do bezpośredniego udzielenia zamówienia budowlanego spółce JSC NIAEP, a zatem nieistnienie naruszenia przepisów tej dyrektywy zarzucanego w szczególności przez Republikę Austrii.

68.

Podstawy przedstawione tytułem głównym, mimo że spełniają wymogi art. 296 TFUE, są – z tych samych powodów, które zostały przedstawione w pkt 49–59 niniejszej opinii – dotknięte błędami, które naruszają ich materialną legalność.

69.

W tych okolicznościach zasadność twierdzenia Komisji, utrzymanego w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym nie była ona zobowiązana do zbadania w zaskarżonej decyzji kwestii zgodności udzielenia zamówienia na budowę nowych reaktorów z przepisami w dziedzinie zamówień publicznych, opiera się wyłącznie na podstawach przedstawionych tytułem subsydiarnym.

70.

Na wstępie pragnę zauważyć, że podobnie jak wszystkie państwa członkowskie uczestniczące w niniejszym postępowaniu i Komisja uważam, że ta ostatnia mogła w rozpatrywanej sprawie wywiązać się z obowiązku przeprowadzenia takiego badania, odsyłając do postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, które zostało zakończone bez stwierdzenia naruszenia wspomnianych przepisów. Z wyroku Komisja/Włochy, o którym mowa w pkt 21 niniejszej opinii wynika w szczególności, że łączne stosowanie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i postępowania w sprawie kontroli pomocy państwa stanowi zasadę ogólną w przypadku, gdy środek państwowy wchodzi jednocześnie w zakres stosowania postanowień w dziedzinie pomocy i innych postanowień traktatu ( 64 ). Z okoliczności faktycznych sprawy, w której zapadł ten wyrok, wynika również, że takie łączne stosowanie nie jest wykluczone nawet w przypadku, gdy istnieje nierozerwalny związek między środkiem krajowym uznanym za sprzeczny z postanowieniem traktatu innym niż postanowienia w dziedzinie pomocy a przedmiotem pomocy, przynajmniej w przypadku, gdy postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zostało wszczęte przed wszczęciem postępowania w sprawie kontroli pomocy państwa.

71.

W związku z tym takie odesłanie może zastąpić badanie co do istoty, w spornej decyzji, kwestii niezgodności zgłoszonego środka z przepisami dyrektywy 2014/25 wyłącznie pod warunkiem, że Komisja wskaże w tej decyzji okoliczności faktyczne i prawne, na podstawie których stwierdziła nieistnienie naruszenia prawa Unii. O ile taki obowiązek należy pogodzić z wymogami poufności dokumentów w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, na które powołują się w szczególności Rzeczpospolita Polska i Republika Francuska, o tyle wymogi te nie mogą znieść spoczywającego na Komisji obowiązku uzasadnienia przyjmowanych przez nią aktów.

72.

W tym względzie należy zauważyć, że motyw 285 spornej decyzji ogranicza się do przedstawienia „wstępnego stwierdzenia”, poczynionego przez Komisję w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, bez wskazania okoliczności faktycznych i prawnych, na których takie stwierdzenie zostało oparte. Prawdą jest, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi określone w art. 296 TFUE, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę ( 65 ). Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Republika Austrii, nie podważając stanowiska Komisji w tej kwestii, stwierdziła, że w dniu przyjęcia spornej decyzji elementy postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, które mogłyby ewentualnie wypełnić luki w brzmieniu motywu 285 tej decyzji, nie były jawne ani dostępne dla zainteresowanych podmiotów uczestniczących w postępowaniu, wobec czego nie można uznać, że stanowiły one część kontekstu znanego tym zainteresowanym, umożliwiającego im jasne i jednoznaczne zrozumienie powodów, które skłoniły Komisję do uznania, że dyrektywa 2014/25 nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie ( 66 ). Wbrew temu, co utrzymuje Republika Francuska, okoliczność, że Komisja przedstawiła powody spornej decyzji w toku postępowania, nie może kompensować niewystarczającego charakteru pierwotnego uzasadnienia tej decyzji. Uzasadnienie nie może bowiem zostać przedstawione po raz pierwszy i a posteriori przed sądem, chyba że zachodzą wyjątkowe okoliczności, które w braku pilnego charakteru nie występują w niniejszej sprawie ( 67 ).

73.

Z całości powyższych rozważań wynika, że rozpatrywany zarzut szczegółowy należy uwzględnić.

74.

W odrębnym zarzucie szczegółowym Republika Austrii, popierana przez Wielkie Księstwo Luksemburga, „przypomina wątpliwości”, które wyraziła na rozprawie przed Sądem, dotyczące możliwości zastosowania w okolicznościach rozpatrywanej sprawy art. 50 lit. c) ppkt (ii) dyrektywy 2014/25, zezwalającego na stosowanie procedury negocjacyjnej bez uprzedniego zaproszenia do ubiegania się o zamówienie, w przypadku jeżeli roboty budowlane mogą zostać zrealizowane wyłącznie przez „określonego wykonawcę” z powodu „braku konkurencji ze względów technicznych”. Argumentuje ona, że jest „znacznie bardziej prawdopodobne”, że przedstawione przez Węgry kryteria udzielenia zamówienia na budowę nowych reaktorów, dotyczące w szczególności bezpieczeństwa, zostały sztucznie ograniczone w celu umożliwienia skorzystania z rosyjskiego finansowania. W każdym razie, nawet przy założeniu, że kryteria te były obiektywne, nie można wykluczyć, że biorąc pod uwagę wartość zamówienia, można było znaleźć innych oferentów w drodze postępowania przetargowego. Republika Austrii, popierana przez Wielkie Księstwo Luksemburga, podnosi również, że w szczególności w pkt 38 i 64 zaskarżonego wyroku Sąd niesłusznie przypisał jej ciężar dowodu w zakresie okoliczności, że inni oferenci mogli dostarczyć nowe reaktory. Jej zdaniem to do Węgier, które zamierzały powołać się na wyjątek przewidziany w art. 50 dyrektywy 2014/25, należało wykazanie, że można było pominąć zaproszenie do ubiegania się o zamówienie.

75.

Nie wydaje się, by ten zarzut szczegółowy można było uwzględnić w zakresie, w jakim jest skierowany przeciwko pkt 40–49 zaskarżonego wyroku ( 68 ). Jego rozpatrzenie przez Trybunał napotyka moim zdaniem na dwojakiego rodzaju trudności. Po pierwsze, argumenty wysuwane przez Republikę Austrii są niejasne i niekompletne. Po drugie, z lektury uzasadnienia zawartego w pkt 40–49 zaskarżonego wyroku moim zdaniem wynika, że Sąd ograniczył się, po pierwsze, do stwierdzenia, że w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja „nabrała przekonania”, które opierało się na „pogłębionej analizie wymogów technicznych”, na które powołały się Węgry ( 69 ), że w niniejszej sprawie to państwo członkowskie mogło skorzystać z procedury bez uprzedniego zaproszenia do ubiegania się o zamówienie na podstawie art. 50 lit. c) ppkt (ii) dyrektywy 2014/25 ( 70 ), a po drugie, że w tych okolicznościach odesłanie do wyniku wspomnianego postępowania, zawarte w motywie 285 spornej decyzji, znajdowało uzasadnienie. Z tych samych punktów zaskarżonego wyroku moim zdaniem nie wynika natomiast, że Sąd dokonał kontroli zgodności z prawem stwierdzenia, na którym w spornej decyzji Komisja oparła się tytułem subsydiarnym, zgodnie z którym dyrektywa 2014/25 nie miała zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Jak słusznie stwierdziła w tej kwestii Komisja na rozprawie, Sąd we wspomnianych punktach zbadał jedynie okoliczności faktyczne.

76.

Z powodów przedstawionych powyżej, jestem zdania, że część trzecia zarzutu pierwszego w zakresie, w jakim zarzuca Sądowi, że zaniechał stwierdzenia braku uzasadnienia spornej decyzji, co zostało omówione w pkt 71 i 72 niniejszej opinii, jest zasadna.

77.

Biorąc pod uwagę całokształt powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał uwzględnił zarzut pierwszy odwołania.

78.

Większość argumentów podniesionych przez Republikę Austrii w ramach zarzutów drugiego i czwartego pokrywa się i z tego powodu przeanalizuję je łącznie. Zarzuty te są skierowane przeciwko pkt 51–65 oraz 184 i 185 zaskarżonego wyroku.

79.

W pkt 51–65 zaskarżonego wyroku Sąd dokonał analizy i oddalił część pierwszą zarzutu czwartego skargi dotyczącą nieproporcjonalnego charakteru rozpatrywanej pomocy. W tejże części Republika Austrii argumentowała, że z uwagi na brak przetargu na budowę dwóch nowych reaktorów nie zapewniono proporcjonalności tej pomocy, ponieważ nie można było zagwarantować, że kwota tej pomocy była ograniczona do minimum niezbędnego do realizacji projektu. Sąd stwierdził w pierwszej kolejności, że „chociaż art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE wymaga ograniczenia pomocy do minimum, nie wynika z niego, że przeprowadzenie postępowania przetargowego jest warunkiem proporcjonalności środka pomocy” oraz że takie postępowanie „jest tylko jednym ze sposobów ograniczenia pomocy do minimum niezbędnego do osiągnięcia zamierzonego celu” (pkt 59 i 60). Sąd stwierdził następnie, że „twierdzenie Republiki Austrii, iż budowa reaktorów mogła zostać zrealizowana po niższych kosztach i przy mniejszej pomocy, gdyby wystosowano zaproszenie do ubiegania się o zamówienie, nie zostało poparte dowodami” oraz że „do Republiki Austrii należało przedstawienie dowodów wskazujących na alternatywne rozwiązanie dla budowy przedmiotowych reaktorów” (pkt 64). Wreszcie, w pkt 65 zaskarżonego wyroku Sąd wyjaśnił, że „[w] każdym razie kwestia, czy środek pomocy był ograniczony do minimum niezbędnego do osiągnięcia zamierzonego celu, dotyczy w rzeczywistości tego, czy nieodpłatne oddanie do dyspozycji dwóch nowych reaktorów nie było nieproporcjonalne, ponieważ taki był cel [rozpatrywanej] pomocy”.

80.

W pkt 177–190 zaskarżonego wyroku Sąd dokonał analizy i oddalił zarzut dziewiąty skargi dotyczący niedostatecznego określenia rozpatrywanej pomocy. W pkt 183 tego wyroku Sąd przypomniał, po pierwsze, tytułem wstępu, że celem określenia elementów pomocy jest umożliwienie Komisji stwierdzenia, czy pomoc jest odpowiednia, niezbędna i czy nie jest nieproporcjonalna, a po drugie, odesłał do wyroku z dnia 12 lipca 2018 r., Austria/Komisja ( 71 ), w którym orzeczono już, że Komisja nie ma obowiązku określania liczbowo dokładnej kwoty ekwiwalentu dotacji wynikającej ze środka pomocy przed przeprowadzeniem badania proporcjonalności tego środka w świetle art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. W pkt 185 zaskarżonego wyroku, w odniesieniu do kosztów finansowania, Sąd, po wskazaniu, że motyw 28 spornej decyzji odnosi się do kosztów związanych z finansowaniem dłużnym odpowiadających całemu okresowi obowiązywania kredytu odnawialnego, zauważył, że Republika Austrii nie przedstawiła „żadnego szczegółowego argumentu mogącego wykazać, że na podstawie określonych we wspomnianym motywie wskazań dotyczących oprocentowania pożyczki oraz dalszych specyfikacji przedstawionych w przypisie 16 [tej] decyzji, Komisja nie była w stanie zweryfikować proporcjonalnego charakteru elementu pomocy oraz kwestii, jakiemu celowi miałoby służyć w tym względzie wskazanie kosztów finansowania zewnętrznego (odsetek od pożyczek), takich jakie prywatny inwestor musiałby zapłacić w warunkach zgodnych z rynkiem”.

81.

W ramach zarzutu drugiego Republika Austrii zarzuca Sądowi, że niesłusznie zatwierdził przeprowadzone przez Komisję w zaskarżonej decyzji badanie proporcjonalności rozpatrywanej pomocy, które jej zdaniem było niewystarczające. W zarzucie czwartym, który dzieli się na trzy części, Republika Austrii zarzuca natomiast Sądowi, że zaakceptował niedostateczne określenie rozpatrywanej pomocy, w szczególności ze względu na brak przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, brak wzięcia pod uwagę kosztów finansowania zewnętrznego oraz brak obliczenia ekwiwalentu dotacji.

82.

Węgry, Rzeczpospolita Polska i Komisja wyrażają, z różnych tytułów, zastrzeżenia co do dopuszczalności zarzutów drugiego lub czwartego. Chociaż zastrzeżenia te są bezzasadne w zakresie, w jakim odnoszą się do tychże zarzutów w całości, niektóre z nich należy jednak uwzględnić w zakresie, w jakim odnoszą się do odrębnych zarzutów szczegółowych podniesionych przez Republikę Austrii w kontekście wspomnianych zarzutów. W dalszej części mojej analizy wskażę przypadki, w których ma to miejsce.

83.

O ile, ogólnie rzecz ujmując, zgadzam się, że zarzuty drugi i czwarty są stosunkowo słabo rozwinięte i niekiedy brakuje im jasności, o tyle można jednak zidentyfikować trzy zarzuty szczegółowe, dotyczące znaczenia, jakie odgrywają następujące czynniki w ramach przeprowadzonej przez Sąd kontroli proporcjonalności rozpatrywanej pomocy, a mianowicie: (i) brak przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego; (ii) brak obliczenia ekwiwalentu dotacji oraz (iii) brak określenia kosztów finansowania zewnętrznego.

84.

Republika Austrii podnosi, że Sąd nie określił wyraźnie lub określił błędnie przedmiot rozpatrywanej pomocy, wykluczając z tegoż przedmiotu wybudowanie nowych reaktorów jądrowych. Uniemożliwiło mu to przeprowadzenie „prawidłowej” kontroli przeprowadzonego przez Komisję badania proporcjonalności tej pomocy. Republika Austrii utrzymuje, że kwota zamówienia zapłacona przez Węgry w ramach budowy owych reaktorów stanowi okoliczność faktyczną nieodzowną przy ocenie rozpatrywanej pomocy. Wywodzi ona z tego, że wbrew temu, co stwierdził Sąd – w szczególności w pkt 65 zaskarżonego wyroku, którego treść została powtórzona w pkt 79 niniejszej opinii – proporcjonalność tej pomocy nie mogła zostać właściwie oceniona wobec braku przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Takie postępowanie mogłoby bowiem doprowadzić do zupełnie innej pomocy, w szczególności w odniesieniu do jej struktury i kwoty. Samo zawarte w pkt 59 zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że „postępowanie przetargowe jest tylko jednym ze sposobów ograniczenia pomocy do minimum niezbędnego do osiągnięcia zamierzonego celu” samo w sobie nie jest wystarczające wobec braku wskazania kryteriów, w świetle których przeprowadzono kontrolę proporcjonalności rozpatrywanej pomocy. Zaskarżony wyrok jest zatem dotknięty brakiem uzasadnienia w tej kwestii ( 72 ).

85.

Jak już miałam sposobność wskazać, z zaskarżonego wyroku, a w szczególności z jego pkt 36 i 65, jasno wynika, że Sąd uznał, iż przedmiotem rozpatrywanej pomocy było „nieodpłatne oddanie do dyspozycji” nowych reaktorów. Jednakże w pkt 34–39 niniejszej opinii uznałam, że takie określenie przedmiotu spornej pomocy, które wyklucza z jej zakresu wybudowanie nowych reaktorów jądrowych, wynika z błędnej wykładni spornej decyzji i z błędnej kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych. Błędy te podważają zaś w sposób nieunikniony założenie, na podstawie którego w pkt 65 zaskarżonego wyroku Sąd odmówił przypisania znaczenia zarzutom szczegółowym podniesionym przez Republikę Austrii w ramach zarzutu czwartego skargi.

86.

W zakresie, w jakim we wspomnianym pkt 65 Sąd powinien był odnieść się, w sposób bardziej ograniczony, do korzyści, jaką spółka Paks II czerpie z projektu finansowanego przez Węgry z tytułu utworzenia i oddania do jej dyspozycji nowych aktywów wytwórczych, należy podkreślić, że istnieje ścisły związek między tą korzyścią a kwotą inwestycji poczynionych przez Węgry na rzecz owego projektu, w tym rzeczywistą ceną nabycia elektrowni jądrowej ( 73 ), która powinna odzwierciedlać, przynajmniej częściowo, wartość ekonomiczną tych aktywów. Wynika stąd, że każda ocena proporcjonalności rozpatrywanej pomocy musiała uwzględniać tę kwotę jako punkt wyjścia.

87.

Z powyższych rozważań wynika, że w zakresie, w jakim jest on skierowany przeciwko pkt 65 zaskarżonego wyroku, rozpatrywany zarzut szczegółowy powinien moim zdaniem zostać uwzględniony. Pragnę jednak podkreślić, że punkt ten zawiera uzupełniającą podstawę, o czym świadczy użycie wyrażenia „w każdym razie”. Wynika stąd, że rozpatrywany zarzut szczegółowy może być skuteczny jedynie w zakresie, w jakim zostałyby uwzględnione argumenty przedstawione przez Republikę Austrii w odniesieniu do pkt 58–64 zaskarżonego wyroku.

88.

W tym względzie, jeśli chodzi, w pierwszej kolejności, o powody wskazane w pkt 58 i 59 zaskarżonego wyroku i przedstawione w pkt 79 niniejszej opinii, nie można moim zdaniem zakwestionować, jak już wyjaśniłam, że badanie proporcjonalności rozpatrywanej pomocy, a w szczególności analiza mająca na celu dokonanie oceny, czy pomoc ta była ograniczona do minimum niezbędnego do umożliwienia zrealizowania projektu, który miała sfinansować, nie może pomijać kwoty inwestycji ustalonej na realizację tego projektu, w tym ceny nabycia nowych reaktorów. Nie można również kwestionować – jak zresztą stwierdza to sam Sąd – że przeprowadzenie postępowania przetargowego jest środkiem służącym upewnieniu się Komisji co do proporcjonalności kwoty zamówienia, ponieważ jej ustalenie podlega zasadom konkurencji. Tymczasem, jak wynika z pkt 53 zaskarżonego wyroku, Republika Austrii podniosła w ramach części pierwszej zarzutu czwartego skargi, że wobec braku przeprowadzenia postępowania przetargowego na budowę nowych reaktorów, proporcjonalność rozpatrywanej pomocy nie była zagwarantowana oraz że okoliczności, na których opierała się Komisja, a mianowicie brak nadmiernej rekompensaty i obowiązek zwrotu zysków, nie miały znaczenia dla kwestii, czy rozpatrywana pomoc była ograniczona do niezbędnego minimum. W tych okolicznościach Republika Austrii słusznie obecnie podnosi, że samo stwierdzenie w pkt 59 zaskarżonego wyroku, iż „postępowanie przetargowe jest tylko jednym ze sposobów ograniczenia pomocy do minimum niezbędnego do osiągnięcia zamierzonego celu”, nie jest wystarczające, by odpowiedzieć na podniesione przez nią zarzuty, wobec braku wskazania okoliczności, na których oparła się Komisja w braku takiego postępowania, i że w konsekwencji zaskarżony wyrok jest dotknięty brakiem uzasadnienia w tej kwestii. Kontrargumenty podniesione przez państwa członkowskie uczestniczące w niniejszym postępowaniu oraz przez Komisję, z których wszystkie zostały zresztą wywiedzione z samej spornej decyzji, nie mogą zniwelować braków w tej kwestii zaskarżonego wyroku ( 74 ).

89.

W drugiej kolejności, w odniesieniu do pkt 64 zaskarżonego wyroku, którego treść została powtórzona w pkt 79 niniejszej opinii, Republika Austrii – w ramach zarzutu pierwszego skargi – zarzuca Sądowi, że nałożył na nią ciężar dowodu na okoliczność, iż inni oferenci mogli zbudować nowe reaktory po niższych kosztach. W tym względzie wystarczy zauważyć, że w pkt 64 Sąd uzasadnia nałożenie takiego ciężaru dowodu na Republikę Austrii powołując się na ocenę rynku przeprowadzoną przez Węgry i zweryfikowaną przez Komisję w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, z której wynikało, że inni odpowiedni dostawcy nie byli dostępni. Ponieważ okoliczności, na których oparła się Komisja w ramach tego postępowania, nie były dostępne dla Republiki Austrii, a sporna decyzja nie była w tej kwestii wystarczająco uzasadniona, ciężar dowodu, taki jak wskazany przez Sąd nie może w żadnym razie znaleźć uzasadnienia.

90.

Z powodów przedstawionych w pkt 85–89 niniejszej opinii, rozpatrywany zarzut szczegółowy moim zdaniem jest zasadny.

91.

Republika Austrii podnosi, że przy założeniu, iż rozpatrywana pomoc polega – jak przyznał Trybunał – na oddaniu do dyspozycji nowych reaktorów, Komisja powinna była obliczyć ekwiwalent dotacji ( 75 ) w celu określania liczbowo tej pomocy i oceny jej proporcjonalności.

92.

W tym względzie, bez konieczności zajmowania stanowiska w przedmiocie dyskutowanej między stronami kwestii, czy Komisja ma obowiązek w każdym przypadku określić liczbowo ekwiwalent dotacji ( 76 ), ograniczę się do przypomnienia, iż w pkt 188–190 zaskarżonego wyroku Sąd przypomniał: (i) że rozpatrywana pomoc obejmowała kredyt odnawialny w wysokości 10 mld EUR oraz dodatkową wypłaconą przez państwo węgierskie kwotę w wysokości 2,5 mld EUR, przy czym kredyt ten miał na celu sfinansowanie 80 % potwierdzonych kosztów inwestycji, a dodatkowa kwota pozostałe 20 %, (ii) że wszystkie koszty, które można powiązać z inwestycją, zostały uwzględnione w tych kwotach oraz (iii) że sporna decyzja ograniczała się do zatwierdzenia projektu zgłoszonego przez Węgry, z wyłączeniem jakiegokolwiek zwiększenia wspomnianych kwot, wobec czego „jakiekolwiek finansowanie przekraczające kwotę 12,5 mld EUR stanowiłoby zmianę istniejącej pomocy”, którą należałoby ocenić zgodnie z art. 4 rozporządzenia (WE) nr 794/2004 ( 77 ). Wydaje się zatem, że Sąd wyszedł z założenia, zgodnie z którym element pomocy odpowiadał całości finansowania przyznanego przez państwo węgierskie, jak opisano w spornej decyzji, i że w związku z tym, w każdym razie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, nie było konieczne obliczanie ekwiwalentu dotacji. Jak w szczególności podnoszą Węgry, Republika Austrii nie przedstawia żadnych konkretnych argumentów pozwalających na zakwestionowanie rozumowania przyjętego przez Sąd i poparcie swojej tezy, zgodnie z którą wobec braku obliczenia ekwiwalentu dotacji nie można było dokonać oceny proporcjonalności rozpatrywanej pomocy. Rozpatrywany zarzut szczegółowy nie może zatem moim zdaniem zostać uwzględniony.

93.

Republika Austrii zarzuca Sądowi, że w pkt 185 zaskarżonego wyroku oddalił jej argument, zgodnie z którym wobec braku ustalenia kosztów finansowania zewnętrznego długu (odsetek od pożyczek), jakie inwestor prywatny musiałby zapłacić w warunkach rynkowych, Komisja nie mogła prawidłowo określić kwoty rozpatrywanej pomocy, a tym samym ocenić jej proporcjonalności.

94.

W tym względzie wystarczające jest stwierdzenie, że na poparcie tego zarzutu szczegółowego Republika Austrii ogranicza się do powtórzenia argumentów przedstawionych w skardze przed Sądem, do której to skargi odsyła. W tych okolicznościach, a ponadto ze względu na brak dokładnego wskazania elementów zaskarżonego wyroku, które zostały poddane krytyce, rozpatrywany zarzut szczegółowy jest moim zdaniem niedopuszczalny. W każdym razie, jak podkreśla Komisja w swoich pismach, w sytuacji takiej jak ta w rozpatrywanej sprawie, gdzie pożyczka została zaciągnięta przez państwo według stopy procentowej określonej w spornej decyzji ( 78 ) gdzie stwierdzono istnienie korzyści dla spółki Paks II, gdzie decyzja dotyczyła finansowania nieprzekraczającego kwoty 12,5 mld EUR ( 79 ), i gdzie, według twierdzeń samej Republiki Austrii, nie była to pożyczka na preferencyjnych warunkach, do Republiki Austrii należało wyjaśnienie – jak potwierdził to Sąd w pkt 185 zaskarżonego wyroku – powodu, dla którego bez obliczenia kosztów finansowania zewnętrznego Komisja nie mogła ocenić proporcjonalności rozpatrywanej pomocy. Rozpatrywany zarzut szczegółowy nie może zatem w żadnym razie zostać uwzględniony.

95.

Na podstawie powyższych rozważań moim zdaniem należy uwzględnić jedyny zarzut szczegółowy podniesiony w ramach zarzutów drugiego i czwartego, który został poddany analizie w pkt 85–89 niniejszej opinii.

96.

W przypadku gdyby – jak proponuję – Trybunał orzekł, że zasadne są: zarzut pierwszy odwołania oraz zarzut szczegółowy poddany analizie w pkt 85–89 niniejszej opinii, podniesiony w ramach zarzutów drugiego i czwartego, odwołanie należałoby uwzględnić, a zaskarżony wyrok uchylić.

97.

W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł, że zasadne są części pierwsza, druga i częściowo trzecia zarzutu pierwszego odwołania oraz zarzut szczegółowy poddany analizie w pkt 85–89 niniejszej opinii, podniesiony w ramach zarzutów drugiego i czwartego odwołania. W konsekwencji proponuję, aby odwołanie zostało uwzględnione, a zaskarżony wyrok uchylony.