Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
TAMARY ĆAPETY
przedstawiona w dniu 30 maja 2024 r.(1)
Sprawa C‑23/23
Komisja Europejska
przeciwko
Republice Malty
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dyrektywa 2009/147/WE – Ochrona dzikiego ptactwa – Chwytanie żywych osobników – System stanowiący odstępstwo, w ramach którego zezwala się na chwytanie łuszczaków– Artykuł 9 ust. 1 lit. b) – Odstępstwo do celów badań – Wymogi – Jasne i wystarczające uzasadnienie – Brak zadowalającej alternatywy
I. Wprowadzenie
1. Sokół to nie jedyny ptak, z którego słynie Malta(2). Od wieków w tym kraju żywa jest bowiem tradycja odławiania dzikich łuszczaków migrujących przez jego terytorium(3).
2. W Unii Europejskiej dzikie łuszczaki są chronione dyrektywą ptasią(4). Republika Malty, jak gdyby przyjmując za własne niezapomniane słowa „zniosę kłopoty w rozsądnej ilości”, które w Sokole maltańskim wypowiada Sam Spade, zgodziła się dostosować swoje zwyczaje do wymogów dyrektywy ptasiej do 2008 r.(5).
3. W związku z tym w 2009 r. Malta zakazała odławiania łuszczaków. W 2014 r. postanowiła ona jednak skorzystać z odstępstwa przewidzianego w art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej w celu zezwolenia na rekreacyjny odłów siedmiu gatunków dzikich łuszczaków(6).
4. W wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r., Komisja/Malta(7), Trybunał stwierdził, że połowy rekreacyjne nie spełniają warunków tego odstępstwa. Dla rozpatrywanej skargi szczególne znaczenie ma okoliczność, że Trybunał uznał, iż brak wiedzy o pochodzeniu referencyjnych populacji ptaków migrujących przez Maltę („luka w wiedzy”) uniemożliwił spełnienie kryterium „małych ilości”, które zostało przewidziane w ramach ustanowionego w dyrektywie ptasiej odstępstwa dla celów rekreacyjnych(8).
5. W następstwie tego wyroku Malta uchyliła system stanowiący odstępstwo dla celów rekreacyjnych.
6. W październiku 2020 r. Malta ustanowiła Finches Project (projekt dotyczący łuszczaków)(9). Zezwala on na chwytanie żywych osobników tych samych siedmiu gatunków łuszczaków, których dotyczyło uregulowanie dopuszczające odłów w celach rekreacyjnych, przy czym odłów w ramach projektu dotyczącego łuszczaków został pomyślany jako element rzekomego projektu badawczego. Podstawą nowego uregulowania określającego ramy projektu dotyczącego łuszczaków jest inne odstępstwo przewidziane w dyrektywie ptasiej, na które – zgodnie z jej art. 9 ust. 1 lit. b) – można się powołać „do celów badań”.
7. Komisja Europejska uważa, że projekt dotyczący łuszczaków jest jedynie „przykrywką” umożliwiającą dalsze rekreacyjne odławianie łuszczaków, które Trybunał w wyroku Komisja/Malta uznał za sprzeczne z dyrektywą ptasią. W związku z tym Komisja wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w trybie art. 258 TFUE, które doprowadziło do wniesienia rozpatrywanej skargi(10).
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
8. Dyrektywa ptasia stanowi, obok dyrektywy siedliskowej(11), akt Unii zmierzający do ochrony różnorodności biologicznej(12).
9. Jak wynika z motywów 3 i 5 dyrektywy ptasiej, ochrona różnorodności gatunków ptaków nie jest wyłącznie celem środowiskowym per se, gdyż traktuje się ją również jako niezbędny element pozwalający na osiągnięcie założonych przez Unię celów w zakresie zrównoważonego rozwoju i poprawy warunków życia.
10. Niezależnie od pewnych różnic między systemami mającymi zastosowanie do gatunków ptaków wymienionych w załącznikach I–III do dyrektywy ptasiej, jej art. 1 ust. 1 jasno stanowi, że jej celem jest ochrona „wszystkich gatunków ptactwa występujących naturalnie w stanie dzikim na europejskim terytorium państw członkowskich, do którego stosuje się traktat”(13). W tym celu dyrektywa ptasia reguluje „ochronę tych gatunków, gospodarowanie nimi oraz ich kontrolę i ustanawia reguły ich eksploatacji”.
11. Artykuł 5 dyrektywy ptasiej zabrania między innymi umyślnego zabijania lub chwytania ptaków jakimikolwiek metodami oraz umyślnego płoszenia ptaków.
12. Artykuł 8 ust. 1 dyrektywy ptasiej stanowi ponadto:
„W odniesieniu do polowania, chwytania lub zabijania ptactwa na mocy niniejszej dyrektywy państwa członkowskie zabraniają wykorzystywania wszelkich środków, sposobów lub metod wykorzystywanych do nieselektywnego lub prowadzonego na dużą skalę chwytania lub zabijania ptactwa, lub mogących spowodować lokalne zanikanie gatunków, w szczególności tych wymienionych w załączniku IV lit. a)”.
13. W załączniku IV lit. a) tiret czwarte wśród zabronionych środków i metod chwytania wymieniono sieci i sidła, zaś z wyroku Komisja/Malta wynika, że pułapki zatrzaskowe, których stosowanie przewidziano w ramach projektu dotyczącego łuszczaków, jest objęte zakresem stosowania tego przepisu(14).
14. Choć dyrektywa ptasia co do zasady zakazuje odłowu ptactwa, Trybunał uznał, że pod pewnymi warunkami polowanie na dzikie ptactwo lub jego chwytanie w celach rekreacyjnych może stanowić dozwolone przez tę dyrektywę „legalne wykorzystywanie”(15). To stanowisko wydaje się być zgodne z art. 2 owej dyrektywy, który zezwala państwom członkowskim na uwzględnienie wymogów ekonomicznych i rekreacyjnych przy opracowywaniu środków niezbędnych w celu ochrony ptactwa.
15. Niemniej jednak, jak również potwierdził Trybunał(16), utrzymanie tradycyjnej działalności nie stanowi autonomicznego odstępstwa od systemu ochrony ustanowionego w dyrektywie ptasiej. Zezwolenie na odstępstwo może natomiast zostać wydane jedynie wówczas, gdy jest ono przewidziane przez samą dyrektywę ptasią oraz na warunkach w niej określonych.
16. W tym względzie art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej ma następujące brzmienie:
„Państwa członkowskie mogą odstąpić od art. 5–8, jeśli nie ma innego zadowalającego rozwiązania, z następujących przyczyn:
[…]
b) do celów badań i nauczania, repopulacji lub ponownego wprowadzania oraz dla wylęgu niezbędnego do powyższych celów;
c) w celu zezwolenia, przy zachowaniu ściśle nadzorowanych warunków oraz na zasadach selektywnych, na chwytanie, przetrzymywanie lub inne legalne wykorzystywanie niektórych ptaków w małych ilościach”.
B. Prawo maltańskie
17. Republika Malty ustanowiła projekt dotyczący łuszczaków w 2020 r. Odpowiednie uregulowanie zostało przyjęte na podstawie Wild Birds Regulations (przepisów w sprawie ochrony dzikiego ptactwa)(17), które transponują dyrektywę ptasią do prawa maltańskiego.
18. Artykuł 9 przepisów w sprawie ochrony dzikiego ptactwa stanowi środek transpozycji art. 9 dyrektywy ptasiej i ustala warunki mające służyć badaniu odstępstw, a także określa dokładnie procedurę decyzyjną, w której uczestniczy maltański komitet ornitologiczny, którego rola została uregulowana w art. 10 tychże przepisów w sprawie ochrony dzikiego ptactwa.
19. Projekt dotyczący łuszczaków został ustanowiony na mocy Framework Regulations 2020 (przepisów ramowych z 2020 r.)(18), które zostały wprowadzone w życie w tym samym roku na podstawie Declaration 2020 (oświadczenia z 2020 r.)(19). W 2021 r. podstawowe ramy zostały zmienione Framework Regulations 2021 (przepisami ramowymi z 2021 r.)(20), które wprowadzono w życie w tym roku na podstawie Declaration 2021 (oświadczenia z 2021 r.)(21), a w roku kolejnym – na podstawie Declaration 2022 (oświadczenia z 2022 r.)(22).
20. Rozpatrywane przepisy [ramowe] „ustanawiają na podstawie art. 9 ust. 1 lit. b) [dyrektywy ptasiej] ramy zezwalające, przy zachowaniu ściśle nadzorowanych warunków oraz w sposób selektywny, na wprowadzenie odstępstwa związanego z badaniami w celu określenia maltańskiej populacji referencyjnej [siedmiu gatunków łuszczaków] […]”(23). W art. 1 ust. 2 przepisów ramowych z 2020 r. wyjaśniono ponadto, że ów projekt „zmierza w szczególności do zgromadzenia wystarczających danych naukowych, tak aby umożliwić Malcie wprowadzenie systemu odstępstwa w rozumieniu art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej, które będzie zgodne z kryterium »małych ilości«, tak jak zostało ono zinterpretowane przez Trybunał Sprawiedliwości w [wyroku Komisja/Malta]”.
21. Zgodnie z założeniami projektu dotyczącego łuszczaków te dane mają być gromadzone w drodze chwytania ptaków należących do siedmiu gatunków łuszczaków objętych zakresem owego projektu przy użyciu pułapek zatrzaskowych o rozmiarze oczek w siatce nie mniejszym niż 18 × 18 mm. W planie badawczym przyjęto, że punkt nasycenia danymi zostanie osiągnięty, gdy wielkość próby będzie wynosiła 60–70 odczytów obrączek dla każdego z siedmiu gatunków łuszczaków.
22. Ptaki mają być chwytane przez osoby posiadające licencję specjalną, zwane osobami gromadzącymi dane. Licencja specjalna może zostać wydana osobie, która posiada ogólną licencję na chwytanie żywych osobników, przedstawia plan zagospodarowania określający rozmieszczenie jej zatwierdzonych pułapek zatrzaskowych oraz bierze udział w obowiązkowym kursie dotyczącym zamierzeń badawczych.
23. Po schwytaniu ptaka osoba gromadząca dane sprawdza, czy jest on zaobrączkowany; jeżeli tak jest, wprowadza ona informacje z obrączki do formularza odczytowego (ta czynność nosi nazwę „kontroli”). Formularz ten jest następnie odsyłany do Maltese Wild Birds Regulation Unit (maltańskiej jednostki regulacyjnej ds. dzikiego ptactwa, zwanej dalej „WBRU”). W stanie prawnym po przyjęciu przepisów ramowych z 2021 r.) wszystkie okazy schwytane przez osobę gromadzącą dane, w tym okazy niezaobrączkowane, podlegają niezwłocznemu zgłoszeniu do organu regulacyjnego (którym, w okresie istotnym dla sprawy, był WBRU). Po „skontrolowaniu” ptaka osoba gromadząca dane jest zobowiązana do niezwłocznego uwolnienia go z powrotem do środowiska naturalnego.
24. Na mocy właściwych ram prawnych dopuszczono także możliwość udziału w projekcie osób posiadających licencję specjalną na obrączkowanie, których zadaniem miałoby być zakładanie schwytanym ptakom obrączek zawierających odpowiednie dane. Organizacje zajmujące się obrączkowaniem ptaków na Malcie, mianowicie EURING i BirdLife Malta, odmówiły jednak udziału w projekcie dotyczącym łuszczaków ze względów natury etycznej(24) oraz wezwały obrączkarzy do powstrzymania się od uczestnictwa w tym projekcie. Ponieważ, jak wyjaśniono na rozprawie, obrączkarze zrzeszeni w krajowej centrali obrączkowania ptaków nie partycypowali w tym projekcie, przed każdym sezonem badawczym Malta wystosowywała do obrączkarzy ogólnoeuropejskie zaproszenia. Do uczestnictwa w projekcie nie zgłosili się jednak żadni obrączkarze. Z tego powodu projekt dotyczący łuszczaków obejmował wyłącznie chwytanie i kontrolowanie już zaobrączkowanych ptaków.
25. Opisany projekt dotyczący łuszczaków był realizowany w latach 2020–2022. Każdego roku na mocy oświadczeń wykonawczych wskazywano początek przypadającego w dniach od 20 października do 20 grudnia okresu badawczego, podczas którego dozwolone było odławianie ptactwa.
III. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
26. W dniu 3 grudnia 2020 r. Komisja skierowała do Malty wezwanie do usunięcia uchybienia. Jej zdaniem projekt dotyczący łuszczaków jest niezgodny z art. 5 i art. 8 ust. 1 dyrektywy ptasiej, a uzasadnienia dlań nie może stanowić odstępstwo przewidziane w jej art. 9 ust. 1 lit. b). Komisja uznała, że Malta nie wykazała, iż projektowi dotyczącemu łuszczaków przyświeca rzeczywisty cel badawczy; że uregulowanie maltańskie jest obarczone brakiem uzasadnienia w przedmiocie innego zadowalającego rozwiązania oraz że Malta nie wykazała braku innego zadowalającego rozwiązania.
27. Malta ustosunkowała się do tych zarzutów pismem z dnia 3 lutego 2021 r., w którym podniosła, że projekt dotyczący łuszczaków opiera się na art. 9 ust. 1 lit. b) dyrektywy ptasiej. Utrzymywała ona, że nowy system stanowiący odstępstwo służył celom badawczym. W szczególności przedmiotowe badanie ma na celu wypełnienie luki w wiedzy, której istnienie stwierdził Trybunał w wyroku Komisja/Malta.
28. W dniu 9 czerwca 2021 r. Komisja wydała uzasadnioną opinię, w której powtórzyła zarzuty sformułowane w wezwaniu do usunięcia uchybienia. Ponieważ Malta zdążyła już wskazać, że jesienią 2021 r. rozpocznie się kolejny sezon odłowów, w uzasadnionej opinii zakreślono krótki, bo wynoszący jeden miesiąc, termin na udzielenie odpowiedzi. Złożony przez Maltę wniosek o przedłużenie tego terminu nie został uwzględniony.
29. W dniu 15 lipca 2021 r. Malta złożyła odpowiedź na tę uzasadnioną opinię, w której podtrzymała swoje stanowisko, że przedmiotowy system jest zgodny z prawem Unii.
30. W następstwie rozmów i spotkań, w których uczestniczyły służby Komisji i władze maltańskie, w dniu 14 października 2021 r. maltański minister środowiska uchylił przepisy ramowe z 2020 r., „bez uszczerbku dla ważności wszelkich działań lub zaniechań będących wynikiem ich stosowania”.
31. W dniu 19 października 2021 r. minister ten, przyjąwszy przepisy ramowe z 2021 r.(25), podjął decyzję o kontynuowaniu projektu dotyczącego łuszczaków.
32. Komisja uważa, że przepisy ramowe z 2020 r. i przepisy ramowe z 2021 r., a także oświadczenia, na mocy których postanawiano o rozpoczęciu okresów badawczych w latach 2020, 2021 i 2022, stanowią postępowanie o takim samym charakterze, w związku z czym traktuje je ona łącznie jako jeden środek.
IV. Postępowanie przed Trybunałem
33. W skardze złożonej w dniu 20 stycznia 2023 r. Komisja zwraca się do Trybunału o stwierdzenie, że Malta, z racji tego, iż ustanowiła projekt dotyczący łuszczaków, a tym samym zezwoliła na chwytanie żywych osobników siedmiu gatunków łuszczaków, o których mowa, uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 5 i art. 8 ust. 1 dyrektywy ptasiej w związku z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy.
34. W odpowiedzi na skargę, złożonej w dniu 21 kwietnia 2023 r., Malta wnosi do Trybunału o odrzucenie rozpatrywanej skargi jako niedopuszczalnej lub, tytułem żądania ewentualnego, o oddalenie jej jako bezzasadnej.
35. W dniu 19 czerwca 2023 r. Komisja złożyła replikę, a w dniu 24 lipca 2023 r. Malta złożyła duplikę.
36. W dniu 7 marca 2024 r. odbyła się rozprawa, podczas której Komisja i Malta przedstawiły swe wystąpienia ustne.
V. Analiza
37. Zanim przeanalizuję niniejszą sprawę co do istoty, odniosę się do kwestii dopuszczalności.
A. W przedmiocie dopuszczalności
38. Malta utrzymuje, że rozpatrywana skarga jest niedopuszczalna w zakresie, w jakim opiera się ona na uzasadnionej opinii, w następstwie której niezwłocznie dokonano istotnej zmiany krajowych ram prawnych, które w rozpatrywanej skardze zrównano i pomylono z poprzednio obowiązującymi ramami. W związku z tym zakres rozpatrywanej skargi nie jest jasny, co skutkuje naruszeniem przysługującego Malcie prawa do obrony.
39. Komisja odpowiada, że w uzasadnionej opinii z dnia 9 czerwca 2021 r. odniesiono się do maltańskiego projektu dotyczącego łuszczaków, którego elementami składowymi były podówczas przepisy ramowe z 2020 r. i oświadczenie z 2020 r. W skardze zakwestionowano ten sam projekt, który był następnie kontynuowany na mocy przepisów ramowych z 2021 r. i oświadczeń z 2021 r. i 2022 r. Zdaniem Komisji owe ostatnie środki stanowią postępowanie „o takim samym charakterze”(26).
40. Komisja utrzymuje, że kluczowe cechy pierwotnego projektu dotyczącego łuszczaków, które – jak wskazano w uzasadnionej opinii – nie były zgodne z art. 9 ust. 1 lit. b) dyrektywy ptasiej, zachowały się w systemie obowiązującym w chwili złożenia skargi przez Komisję. Chodzi tutaj o następujące kluczowe elementy: projekt ma ten sam rzekomy cel badawczy polegający na gromadzeniu informacji(27) na temat tych samych siedmiu gatunków łuszczaków(28); projekt przewiduje te same warunki udzielania licencji, wśród których można wymienić udzielanie licencji nie zawodowym naukowcom, lecz każdej osobie posiadającej ogólną licencję na chwytanie żywych osobników, która jest właścicielem pary pułapek zatrzaskowych tego samego rodzaju i która wzięła udział w tym samym kursie(29); ponadto zakres systemu stanowiącego odstępstwo obejmuje ten sam okres 64 dni na jesieni(30).
41. Wbrew podnoszonym przez Maltę argumentom, że w przepisach ramowych z 2021 r. uwzględniono zastrzeżenia zgłaszane przez Komisję w toku postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, Komisja uważa, że zmiany wprowadzone przepisami ramowymi z 2021 r. oraz oświadczeniami wykonawczymi są nieznaczne. Wprowadzenie organu regulacyjnego odpowiedzialnego za badania nie miało żadnego istotnego wpływu, ponieważ rolę tę pełni WBRU(31), zaś owa rola była już przypisana tej jednostce na mocy poprzednich przepisów ramowych. Na gruncie przepisów ramowych z 2021 r. licencje były udzielane na podstawie wniosków składanych zgodnie z aktem prawnym będącym ich poprzednikiem, przepisami ramowymi z 2020 r., z kolei oświadczenia z lat 2020, 2021 i 2022 są niemal identyczne.
42. Moim zdaniem podniesiony przez Maltę zarzut niedopuszczalności należy oddalić.
43. Niewątpliwie Trybunał konsekwentnie wskazuje, że przedmiot skargi w trybie art. 258 TFUE jest ograniczony do przedmiotu określonego podczas postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, o którym mowa w tym artykule, oraz że w związku z tym uzasadniona opinia Komisji oraz skarga wnoszona przez nią do Trybunału powinny być oparte na tych samych zarzutach(32).
44. Jednocześnie Trybunał przyznaje, że wymóg ten nie powinien jednak prowadzić do narzucenia w każdym przypadku dosłownej zbieżności między przepisami krajowymi wskazanymi w uzasadnionej opinii a tymi, na które powołano się w skardze. W przypadku gdy między etapem poprzedzającym wniesienie skargi a etapem postępowania sądowego nastąpi zmiana w ustawodawstwie, wystarczy, żeby reżim ustanowiony przez przepisy kwestionowane w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi został utrzymany, w swoich ogólnych założeniach, przez nowe przepisy przyjęte przez państwo członkowskie po wydaniu uzasadnionej opinii, przy czym bez znaczenia pozostaje, że nowe przepisy nie zostały formalnie zakwestionowane na etapie poprzedzającym wniesienie skargi(33).
45. Przyznaję bowiem, że gdyby państwo członkowskie mogło, poprzez każdą inną niż istotna zmianę badanego ustawodawstwa, doprowadzić do sytuacji, w której zaistniałaby konieczność ponownego wszczęcia ab initio postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, ten mechanizm egzekwowania prawa utraciłby swoją skuteczność. W związku z tym sama tylko zmiana przepisów nie może automatycznie uzasadniać niedopuszczalności skargi do Trybunału. Jak jednak podnosi Malta, nie może to skutkować pozbawieniem pozwanego państwa możliwości prowadzenia skutecznej obrony.
46. W tym względzie zgadzam się z Komisją, że nowa wersja uregulowania krajowego, które stanowiło zrąb projektu dotyczącego łuszczaków, nie spowodowała żadnej istotnej zmiany elementów zidentyfikowanych przez Komisję(34).
47. Ponadto sformułowane przez Komisję zarzuty odnoszące się do powodów, dla których projekt dotyczący łuszczaków nie spełnia wymogów zawartych w art. 9 ust. 1 lit. b) dyrektywy ptasiej, były zrozumiałe dla Malty. To państwo członkowskie miało możliwość wytłumaczyć, czy oraz jak nowe uregulowanie pozwala w inny sposób przezwyciężyć zarzucane przez Komisję uchybienia, a także wyjaśnić Trybunałowi, dlaczego jego zdaniem owo uregulowanie spełnia warunki określone w art. 9 ust. 1 lit. b) dyrektywy ptasiej. W związku z tym zapewniono poszanowanie przysługującego Malcie prawa do obrony.
48. Oznacza to, że rozpatrywana skarga jest moim zdaniem dopuszczalna.
B. Co do istoty
49. W niniejszej sprawie Komisja utrzymuje, że Malta uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 5 i art. 8 ust. 1 dyrektywy ptasiej oraz że uzasadnienia naruszenia tych przepisów nie może stanowić odstępstwo związane z badaniami, o którym mowa w art. 9 ust. 1 lit. b) dyrektywy ptasiej.
50. Malta, od początku oraz w sposób dosłowny, oparła swoje uregulowanie na art. 9 ust. 1 lit. b) dyrektywy ptasiej. Decyzji o powołaniu się na odstępstwo nie można rozumieć inaczej aniżeli jako akceptację przez Maltę, że działalność przewidziana w jej uregulowaniu, o ile nie będzie się mieścić w zakresie tego odstępstwa, będzie sprzeczna z dyrektywą ptasią.
51. Sednem niniejszej sprawy pozostaje zatem ustalenie, czy Malta spełniła warunki wymagane do zastosowania ustanowionego w dyrektywie ptasiej odstępstwa związanego z badaniami(35).
52. W tym względzie Komisja formułuje trzy zasadnicze zarzuty. Po pierwsze, Malta nie wykazała, że projektowi dotyczącemu łuszczaków przyświeca rzeczywisty cel badawczy. Po drugie, Malta nie uzasadniła braku innego zadowalającego rozwiązania, a także, po trzecie, nie wykazała braku innego zadowalającego rozwiązania.
53. Najważniejszą i bezprecedensową kwestią w niniejszej sprawie jest ta podniesiona w zarzucie pierwszym: czy maltański projekt dotyczący łuszczaków jest rzeczywistym projektem badawczym, czy też – jak utrzymuje Komisja – stanowi on jedynie „przykrywkę” dla utrzymania działalności naruszającej dyrektywę ptasią? Najpierw analizuję to właśnie pytanie (zob. śródtytuł 1 poniżej). Dochodzę do wniosku, że rozpatrywany projekt badawczy, zarówno jeśli chodzi o jego plan, jak i sposób realizacji, jest obarczony wadami, które powinny skłonić Trybunał do uznania, iż w istocie nie stanowi on rzeczywistego projektu badawczego. Z tego powodu zarzuty drugi i trzeci Komisji traktuję jako mające jedynie charakter pomocniczy. Badam je łącznie (zob. śródtytuł 2 poniżej).
1. Niewykazanie, że projektowi dotyczącemu łuszczaków przyświeca cel badawczy
54. W jaki sposób Trybunał może rozstrzygnąć, czy projekt przedstawiany przez ustawodawcę państwa członkowskiego jako projekt badawczy został faktycznie ustanowiony do celów badań, czy też państwo członkowskie jedynie powołuje się na odstępstwo związane z badaniami, aby umożliwić prowadzenie działań, które w przeciwnym wypadku byłyby niezgodne z prawem?
55. Logicznie należałoby przyjąć, że jeżeli projekt spełnia wszystkie warunki narzucone przez dyrektywę ptasią w celu powołania się na to odstępstwo, Trybunał powinien uznać, iż został on wprowadzony do celów badań.
56. W rzeczywistości jednak sprawa wcale nie wygląda tak prosto. O ile dyrektywa ptasia dopuszcza odstępstwo związane z badaniami, obejmujące działania, które normalnie byłyby traktowane jako zabronione chwytanie i płoszenie dzikiego ptactwa, o tyle nie dostarcza ona żadnych wskazówek co do tego, jakie znaczenie należy nadać znajdującemu się w jej art. 9 ust. 1 lit. b) wyrażeniu „do celów badań”.
57. Żadnych wyjaśnień nie przedstawiono również w jej siostrzanej dyrektywie, mianowicie dyrektywie siedliskowej, zawierającej niemal identycznie sformułowane odstępstwo związane z badaniami, które umożliwia odstąpienie od przewidzianej tym aktem prawnym ochrony objętych jej zakresem zwierząt i roślin(36).
58. W celu określenia znaczenia pojęcia „badań” można zaczerpnąć inspirację z Konwencji berneńskiej o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk, której stroną jest Unia Europejska(37). Artykuł 9 owej konwencji przewiduje odstępstwo związane z badaniami, które jest sformułowane podobnie jak te, o których mowa w dyrektywach ptasiej i siedliskowej. Jeśli chodzi o znaczenie owych odstępstw, Stały Komitet tejże konwencji berneńskiej uznał, że „prace badawcze [badania] stanowią działalność intelektualną mającą na celu poczynienie nowych ustaleń naukowych w sposób metodyczny, systematyczny i weryfikowalny”(38).
59. Gdy przyjmie się za punkt wyjścia ów opis, można sformułować wnioski co do niektórych, tak materialnych, jak i proceduralnych, elementów pojęcia „badań”. Materialnym wymiarem projektu badawczego jest jego cel, który pozwala udzielić odpowiedzi na pytanie o zasób wiedzy, jaki projekt ma w zamierzeniu poszerzyć, i który wyjaśnia, dlaczego w ogóle należy zadać to pytanie. Wymiar proceduralny dotyczy stosowanych metod naukowych, to znaczy sposobu, w jaki ma zostać osiągnięty zamierzony rezultat.
60. W związku z tym proponuję, aby, na potrzeby niniejszej sprawy oraz bez konieczności podawania pełniejszej definicji „badań”, Trybunał ustalił, że projekt badawczy powinien mieć cel wyrażony w postaci pytania badawczego oraz być zaplanowany tak, aby możliwe było udzielenie odpowiedzi na to pytanie. Te elementy pojęcia „badań”, w odniesieniu do którego obie strony zgadzają się ponadto, że oznacza ono „badania naukowe”, nie zostały zakwestionowane(39).
61. Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości (MTS), gdy analizował kwestię podobną do tej, która zawisła przed Trybunałem w niniejszym postępowaniu, również uznał, w sprawie dotyczącej japońskiego projektu połowu wielorybów w Antarktyce(40), że nie musi przedstawiać wyczerpującej definicji „badań”. Wyjaśnił on jednak, że „obiektywnym kryterium pozwalającym ustalić, czy dany program służy celom badań naukowych, nie są zamiary przyświecające poszczególnym urzędnikom państwowym, lecz to, czy koncepcja tego programu i sposób jego realizacji są rozsądne z punktu widzenia osiągnięcia zadeklarowanych celów badawczych”(41).
62. Proponuję Trybunałowi, aby zastosował podobną metodę i ocenił, czy plan i sposób realizacji projektu dotyczącego łuszczaków są racjonalne z perspektywy jego zadeklarowanych celów badawczych.
63. Komisja zakwestionowała zarówno zadeklarowane cele badawcze, jak i plan oraz sposób realizacji projektu dotyczącego łuszczaków. Odniosę się do tych kwestii po kolei.
a) Pytanie badawcze i cel badania
64. Pytanie badawcze projektu dotyczącego łuszczaków brzmi następująco: „Skąd pochodzą łuszczaki, które przelatują przez Maltę podczas migracji po zakończeniu okresu reprodukcyjnego (migracji jesiennej)?”(42).
65. Komisja utrzymuje, że temu pytaniu badawczemu nie przyświeca cel związany z ochroną. Malta poszukuje na nie odpowiedzi jedynie w celu (ponownego) wprowadzenia odstępstwa dla celów rekreacyjnych.
66. Zdaniem Komisji na odstępstwo przewidziane w art. 9 ust. 1 lit. b) dyrektywy ptasiej można się powołać wyłącznie w przypadku badań, którym przyświeca cel związany z ochroną.
67. Malta potwierdziła, że potrzeba udzielenia odpowiedzi na pytanie badawcze projektu dotyczącego łuszczaków została faktycznie dostrzeżona po tym, jak w wyroku Komisja/Malta Trybunał zwrócił uwagę na istnienie luki w wiedzy. Utrzymuje ona jednak, że wypełnienie luki w wiedzy, która uniemożliwia Malcie wprowadzenie odstępstwa dla celów rekreacyjnych, może stanowić cel projektu badawczego realizowanego na podstawie art. 9 ust. 1 lit. b) dyrektywy ptasiej.
68. Malta wyjaśnia ponadto, że projektowi dotyczącemu łuszczaków przyświeca również szerzej zakreślony cel związany z ochroną. Utrzymuje ona, że ustalenie, skąd pochodzą łuszczaki przelatujące przez Maltę, może pomóc Malcie opracować jej politykę w zakresie ich ochrony. W szczególności dane uzyskane w toku realizacji projektu dotyczącego łuszczaków umożliwią zidentyfikowanie właściwych szlaków migracyjnych, a tym samym przyczynią się do odpowiedniego ukierunkowania wysiłków na rzecz ochrony siedlisk oraz ukształtowania działań w dziedzinie gospodarki przestrzennej w sposób pozwalający na ochronę punktów przystankowych i najważniejszych tras przelotu.
69. Moim zdaniem nie można zaakceptować twierdzenia Komisji, że celem projektu badawczego realizowanego na podstawie art. 9 ust. 1 lit. b) dyrektywy ptasiej może być wyłącznie cel związany z ochroną. Badania wymagające odstępstwa od ochrony ptaków mogą być prowadzone w każdym, zgodnym z prawem interesie badawczym. W tym względzie dopóki odłów ptactwa w celach rekreacyjnych jest traktowany jako dozwolone legalne wykorzystywanie odstępstwa dla celów rekreacyjnych, pod warunkiem, iż chwytane są jedynie małe ilości ptaków, dopóty nie można zarzucać, że gromadzeniu danych na potrzeby wprowadzenia takiego odstępstwa przyświeca niezgodny z prawem cel.
70. Do prowadzenia badań służących osiągnięciu celów związanych z ochroną zachęca inny przepis dyrektywy ptasiej. Artykuł 10 owej dyrektywy stanowi, że „[p]aństwa członkowskie zachęcają do prowadzenia badań oraz wszelkich prac wymaganych jako podstawa ochrony, gospodarowania i wykorzystywania populacji wszystkich gatunków ptactwa, określonych w art. 1”. Jest to argument, który potwierdza moje stanowisko, że art. 9 ust. 1 lit. b) dyrektywy ptasiej należy interpretować w ten sposób, iż zezwala on również na badania prowadzone w zgodnych z prawem celach, innych niż te związane z ochroną.
71. Jednocześnie uważam, że choć badania prowadzone na podstawie przepisu wprowadzającego odstępstwo nie muszą służyć ulepszaniu metod ochrony, to jednak nie mogą one skutkować uniemożliwieniem lub utrudnieniem osiągnięcia związanych z ochroną celów polegających na utrzymaniu dobrego stanu ochrony danego gatunku.
72. Co się tyczy okoliczności niniejszej sprawy, w przepisach ramowych z 2020 r. cel projektu dotyczącego łuszczaków został sformułowany inaczej aniżeli w przepisach ramowych z 2021 r. Wyraźne odesłanie do odstępstwa dla celów rekreacyjnych, które było zawarte w przepisach ramowych z 2020 r., zostało wykreślone z przepisów ramowych z 2021 r.(43). Na rozprawie Malta wyjaśniła jednak, że ewentualne wprowadzenie odstępstwa dla celów rekreacyjnych nadal pozostaje, pomimo tej zmiany brzmienia, jednym z celów przepisów ramowych z 2021 r.
73. Pytanie badawcze, na które odpowiedzi ma udzielić projekt dotyczący łuszczaków, wydaje mi się odpowiednie, aby móc wypełnić lukę w wiedzy, której istnienie zostało stwierdzone przez Trybunał w wyroku Komisja/Malta w odniesieniu do odstępstwa dla celów rekreacyjnych.
74. Z kolei, nawet jeżeli, jak twierdzi Malta, projektowi dotyczącemu łuszczaków przyświecają szerzej zakreślone cele związane z ochroną, to owo państwo jedynie w bardzo ogólnikowy sposób wyjaśniło, do osiągnięcia jakich celów związanych z ochroną ma w założeniu doprowadzić ten projekt. W związku z tym trudno jest wykazać związek między pytaniem badawczym o pochodzenie ptaków migrujących jesienią przez Maltę a ewentualnymi celami związanymi z ochroną.
75. Przyznam jednak Malcie przywilej wątpliwości i przystąpię do analizy przy założeniu, że projektowi dotyczącemu łuszczaków przyświeca również szerzej zakreślony cel związany z ochroną. Przy dokonywaniu oceny racjonalności planu badawczego projektu pod uwagę należy wziąć jego cele. W związku z tym zbadam, czy plan badawczy tego projektu może być uzasadniony w świetle obu jego zadeklarowanych celów.
b) Plan badawczy i sposób realizacji projektu
76. Jak już wyjaśniono, plan badawczy projektu oraz sposób jego realizacji muszą być racjonalne(44). Oznacza to, że płoszenie ptaków, które co do zasady jest zabronione przez dyrektywę ptasią, powinno być uzasadnione celami projektu(45).
77. Rozważania związane z planem badawczym i sposobem realizacji projektu dotyczącego łuszczaków rozdzielę tak, że przeanalizuję – z jednej strony – te zakwestionowane przez Komisję aspekty, które uważam za racjonalne elementy planu badawczego tego projektu, oraz – z drugiej strony – te aspekty, których nie uważam za racjonalne.
1) Akceptowalne elementy planu badawczego projektu dotyczącego łuszczaków
78. Komisja argumentuje, że stosowanie pułapek zatrzaskowych nie jest uzasadnione oraz że liczba miejsc odłowu jest nadmierna oraz nie pozostaje w wyraźnym związku z badanym zagadnieniem. Ponadto z uwagi na niewielką liczbę zaobrączkowanych okazów odławianych na Malcie gromadzenie danych pochodzących wyłącznie od zaobrączkowanych okazów nie pozwoli na udzielenie odpowiedzi na pytanie badawcze w rozsądnym terminie. Utrzymuje się, że zgodnie z założeniami rozpatrywanego projektu odczytanie potrzebnej liczby obrączek zajmie około 70 lat.
79. Moim zdaniem Malta przedstawiła przekonujące argumenty, które pozwalają odeprzeć te sformułowane przez Komisję zarzuty o wadach planu badawczego. Po pierwsze, zarówno pułapki zatrzaskowe, jak i sieci ornitologiczne są co do zasady zabronione przez załącznik IV do dyrektywy ptasiej i mogą być stosowane wyłącznie na podstawie jednego z odstępstw. W związku z tym, jeżeli ptaki muszą być chwytane, zaś obecnie wydaje się to stanowić jedyną dostępną naukowo metodę odczytywania danych z obrączek założonych zaobrączkowanym łuszczakom, stosowanie pułapek zatrzaskowych umożliwia bardziej selektywne chwytanie ptaków aniżeli zakładanie sieci ornitologicznych. Z uwagi na fakt, że projekt dotyczący łuszczaków obejmuje siedem konkretnych gatunków łuszczaków, taki wybór wydaje się uzasadniony.
80. Po drugie, mogę się zgodzić, że duża liczba ptaków odławianych na dużym obszarze kraju niekoniecznie musi stanowić wadę projektu. Zastosowanie takiego planu badawczego zwiększa szanse na odłów zaobrączkowanego ptaka i szybsze zebranie potrzebnych informacji. Niemniej jednak nie można zaakceptować jednego z argumentów przytoczonych w tym względzie przez Maltę. Malta podkreśliła, że – inaczej niż w przypadku poprzedniego projektu o charakterze rekreacyjnym – odłów dużej ilości ptaków nie stanowi problemu, ponieważ ptaki są uwalniane z powrotem do środowiska naturalnego w stanie nienaruszonym. Fakt, że łuszczaki są uwalniane po schwytaniu, nie może być jednak traktowany jako okoliczność, która sama w sobie uzasadnia plan badawczy projektu. Nie należy zapominać, że na gruncie dyrektywy ptasiej zabrania się nie tylko przetrzymywania lub zabijania ptactwa, lecz także jego chwytania i płoszenia.
81. Po trzecie, co się tyczy wyznaczonego punktu nasycenia, który ma zostać osiągnięty, gdy wielkość próby będzie wynosiła 60–70 odczytów obrączek dla każdego gatunku łuszczaków, co pozwoli sformułować wniosek, iż zgromadzono dane wystarczające do wyciągnięcia wiarygodnych wniosków, nie wydaje mi się, aby Trybunał dysponował odpowiednimi informacjami pozwalającymi mu rozstrzygać o tym aspekcie. To samo tyczy się przewidywań w przedmiocie ewentualnego zakończenia projektu.
2) Nieakceptowalne wady planu badawczego i uchybienia w realizacji projektu
82. Jak już zaproponowałam, przy badaniu, czy projekt jest rzeczywistym projektem badawczym, Trybunał powinien się skupić na jego racjonalności. Aby ocenić racjonalność projektu badawczego, należy wyważyć płoszenie dzikich łuszczaków, które jest wymagane w ramach projektu i zabronione przez dyrektywę ptasią, z jego celem naukowym. Im ważniejszy jest cel projektu, tym łatwiej uzasadnić chwytanie i płoszenie. Im ów cel jest mniej istotny, tym trudniej jest uzasadnić projekt, co może prowadzić do wniosku, że nie należy zezwalać na chwytanie i płoszenie ptactwa.
83. Podczas wyważania trzeba również wziąć pod uwagę, że rozpatrywany projekt dotyczy żywych zwierząt(46). Nie można zapominać, że ochrona dobrostanu zwierząt stanowi, zgodnie z art. 13 TFUE, uznawany przez Unię cel interesu ogólnego(47). Trybunał potwierdził już wyraźnie jego znaczenie w kontekście dyrektywy ptasiej(48).
84. Jeśli chodzi o racjonalność projektu dotyczącego łuszczaków, Komisja zwraca uwagę na poniższe wady planu badawczego. Po pierwsze, nie istnieje żadna kompleksowa metoda gromadzenia danych która mogłaby uzasadniać koszt w postaci płoszenia ptaków, zaś projekt błędnie koncentruje się na inwentaryzowaniu okazów, które są już zaobrączkowane. Po drugie, osoby gromadzące dane, które uczestniczą w projekcie, nie są odpowiednio przeszkolone i pozostają w sytuacji konfliktu interesów, która powinna stać na przeszkodzie ich udziałowi w projekcie.
i) Projekt koncentrujący się wyłącznie na już zaobrączkowanych okazach
85. W ramach pierwszego z argumentów Komisja, opierając się na ustaleniach poczynionych w sprawozdaniach organizacji BirdLife Malta i EURING, podnosi, po pierwsze, że projekt błędnie koncentruje się na pochodzeniu łuszczaków. Ich zdaniem „[w] celu odpowiedniego ukierunkowania zwiększonych wysiłków na rzecz ochrony łuszczaków zimujących na Malcie oraz gospodarowania nimi, jak również w celu zapewnienia podstawy dla działań w zakresie monitorowania skuteczności przyszłych środków ochrony, istotne jest ustalenie ich rozmieszczenia, liczby i dynamiki populacyjnej, a także miejsc pochodzenia”. Wiarygodny projekt powinien początkowo skupiać się nie na pochodzeniu populacji, gdyż w jego ramach trzeba najpierw oszacować wielkość, skład i dynamikę populacji łuszczaków występujących na Malcie w sezonie pozalęgowym. To zamierzenie mogłoby zostać zrealizowane w drodze ankietowych badań obserwacyjnych, które „dostarczyłyby podstawowych informacji na temat zagęszczeń sezonowych i wykorzystania siedlisk oraz pozwoliłyby zidentyfikować te obszary i siedliska, które mają najważniejsze znaczenie i które należy uznać za priorytetowe z punktu widzenia ochrony tych gatunków”(49).
86. Malta nie obaliła tego argumentu. W istocie, jeżeli gromadzenie danych na temat pochodzenia ptaków jest rozpatrywane wyłącznie w kontekście przyświecającego mu celu polegającego na (ponownym) wprowadzeniu odstępstwa dla celów rekreacyjnych, w drodze wypełnienia luki w wiedzy zidentyfikowanej przez Trybunał w wyroku Komisja/Malta, to może się ono jawić jako adekwatny punkt ciężkości projektu. Niemniej jednak skupienie się wyłącznie na tego rodzaju informacjach, zwłaszcza w braku innych istotnych danych, których nie można zgromadzić w ramach projektu dotyczącego łuszczaków, nie może stanowić uzasadnienia dla płoszenia ptaków w świetle szerzej zakreślonego celu związanego z ochroną.
87. Druga wysoce problematyczna wada planu badawczego tego projektu sprowadza się do tego, że na chwytanie ptaków zezwala się wyłącznie po to, by umożliwić odczytanie i zapisanie danych pochodzących od schwytanych okazów, które są już zaobrączkowane. Jak utrzymuje Komisja, nie jest to zasadne ani z naukowego, ani z etycznego punktu widzenia. W przypadku gdy ptaki są chwytane podczas operacji obrączkowania, należy zgromadzić wszystkie odpowiednie dane naukowe w celu zapewnienia ich maksymalnego wykorzystania do celów naukowych. Gromadzenie nie tylko danych pochodzących z obrączki, lecz także dodatkowych danych o każdym schwytanym ptaku, takich jak jego wiek i płeć, waga, stan upierzenia, rozpiętość skrzydeł itp., wraz z obrączkowaniem wszystkich schwytanych okazów, mogłoby rzeczywiście stanowić uzasadnienie dla działań, które normalnie byłyby zabronione przez dyrektywę ptasią. Do tego potrzebni byliby wyszkoleni i wykwalifikowani obrączkarze.
88. W tym względzie należy przypomnieć, że projekt dotyczący łuszczaków, tak jak został on pierwotnie pomyślany w odpowiednich przepisach, zakładał w istocie nie tylko gromadzenie danych o już zaobrączkowanych ptakach, lecz również obrączkowanie wszystkich schwytanych ptaków. Na potrzeby realizacji tego elementu projektu przewidziano, że licencjonowanym obrączkarzom będą mogły być wydawane specjalne zezwolenia na udział w projekcie. Niemniej jednak z powodu nieufności, jaką wobec planowanego projektu żywiła odpowiednia organizacja obrączkarska, mianowicie EURING, obrączkarze działający na Malcie odmówili w nim uczestnictwa(50). W rzeczywistości, jak wskazała Malta, nikt nie wyraził zainteresowania ogólnoeuropejskimi zaproszeniami wystosowywanymi do obrączkarzy. Z tego powodu w ciągu trzech lat objętych badaniem projekt był realizowany wyłącznie w celu zgromadzenia danych o już zaobrączkowanych ptakach.
89. Chwytanie ptaków na dużą skalę, takie jak to przewidziane w ramach projektu dotyczącego łuszczaków, jedynie na potrzeby zgromadzenia danych pochodzących od zaobrączkowanych ptaków nie może moim zdaniem stanowić uzasadnienia dla tego projektu, niezależnie od tego, czy jest tak, że jego celem jest wyłącznie doprowadzenie do (ponownego) wprowadzenia odstępstwa dla celów rekreacyjnych, czy też może tak, że w istocie przyświecają mu szerzej zakreślone cele związane z ochroną. W obu scenariuszach płoszenie ptaków na tak dużą skalę nie byłoby proporcjonalne w stosunku do korzyści naukowych projektu(51).
90. Gdyby ustawodawca zarzucił pewne elementy projektu badawczego, być może udałoby się zapobiec rezygnacji przez obrączkarzy z uczestnictwa w projekcie dotyczącym łuszczaków. Jedną z kontrowersyjnych kwestii, dla których obrączkarze odmówili udziału w projekcie dotyczącym łuszczaków, było wykorzystywanie żywych wabików. Nie wydaje się to jednak niezbędne dla umożliwienia chwytania łuszczaków z użyciem pułapek zatrzaskowych. Równie skuteczne jest stosowanie wabików elektronicznych z wgranymi dźwiękami(52). Z uwagi na fakt, że tego rodzaju zmiana planu badawczego mogłaby zwiększyć racjonalność projektu, ponieważ obok odczytu istniejących danych zapisanych na obrączkach można by też równolegle obrączkować ptaki, co nie przełożyłoby się na spadek skuteczności metody chwytania, należy zadać sobie pytanie, czy ten element planu badawczego nie służy celowi innemu aniżeli cel badawczy. Ten element planu badawczego umożliwia utrzymanie działalności rekreacyjnej polegającej na odłowie łuszczaków, w której tradycyjnie używano żywych wabików(53).
ii) Osoby gromadzące dane i badania metodą obywatelską
91. Prowadzi mnie to do kolejnego argumentu przytoczonego przez Komisję, który odnosi się do tego, że nieodpowiedni jest udział w projekcie osób, które uczestniczyły wcześniej w projekcie dotyczącym odstępstwa dla celów rekreacyjnych.
92. Malta odpiera te zarzuty, powołując się zasadniczo na ideę badań metodą obywatelską. Malta twierdzi, że badania metodą obywatelską stanowią koncepcję zdecydowanie popieraną przez Komisję oraz że jest zaskoczona stanowiskiem, jakie Komisja zajmuje w niniejszej sprawie(54). Utrzymuje ona ponadto, że włączenie do projektu osób posiadających licencję na chwytanie żywych osobników, którą uzyskały one w ramach odstępstwa dotyczącego odłowu rekreacyjnego, jest odpowiednie, ponieważ osoby te wiedzą, jak powinno się posługiwać pułapkami zatrzaskowymi. Wreszcie Malta podkreśla, że jedynie te osoby odławiające ptaki, które przeszły szkolenie, mogą uzyskać licencję specjalną umożliwiającą im udział w projekcie dotyczącym łuszczaków.
93. Badania metodą obywatelską faktycznie stanowią koncepcję popieraną przez Unię(55). Idea włączania obywateli w projekty naukowe nie sprowadza się jednak do planowania projektów z myślą o uczestnictwie w nich obywateli, lecz polega raczej na włączaniu obywateli w projekty badawcze, które same w sobie są uzasadnione pewnym istotnym celem badawczym. Udział obywateli należy zapewnić w drodze umożliwienia uczestnictwa w projekcie wszystkim zainteresowanym nim osobom, przy czym udział ten nie może mieć charakteru dyskryminacyjnego, choć dopuszczalne jest wprowadzenie pewnych warunków uczestnictwa.
94. Z kolei projekt dotyczący łuszczaków jest zaplanowany w taki sposób, że o licencję specjalną na udział w nim mogą się ubiegać wyłącznie osoby posiadające ogólną licencję na chwytanie żywych osobników, która nie jest już wydawana, a którą posiadają wyłącznie byli uczestnicy projektu realizowanego na podstawie odstępstwa dla celów rekreacyjnych(56). Malta potwierdziła to na rozprawie. To państwo członkowskie nie przedstawiło natomiast żadnego sensownego wytłumaczenia, dlaczego ów projekt, skoro zasadza się na koncepcji badań metodą obywatelską, nie jest otwarty na wszystkich obywateli, którzy mogliby być zainteresowani uczestnictwem. Jednym z przytoczonych argumentów był ten, że osoby posiadające ogólną licencję na chwytanie żywych osobników wiedzą, jak należy się posługiwać pułapkami zatrzaskowymi. Nie wyjaśniono jednak, dlaczego inni obywatele nie mogliby się nauczyć, jak należy używać tych pułapek na potrzeby projektu.
95. Szkolenie, które należy obligatoryjnie ukończyć, aby móc się kwalifikować do uzyskania specjalnego zezwolenia, wydaje się skupiać się wyłącznie na przekazaniu potencjalnym uczestnikom informacji na temat konstrukcji prawnej projektu, w tym – co nie mniej ważne – na temat obowiązku niezwłocznego wypuszczenia schwytanych ptaków. Z danych przedstawionych Trybunałowi nie wynika, że przedmiotowe szkolenie pozwala zdobyć jakiekolwiek umiejętności potrzebne do gromadzenia danych, na przykład w zakresie prawidłowego używania pułapek zatrzaskowych lub rozróżniania siedmiu gatunków łuszczaków oraz odróżniania tych gatunków od innych ptaków(57). Wydaje się zatem, że nie mamy w tym przypadku do czynienia z odpowiednim szkoleniem, które umożliwiłoby każdemu zainteresowanemu obywatelowi uczestnictwo w projekcie.
96. Inne projekty, które jakoby są porównywalne z projektem dotyczącym łuszczaków, a które Malta wymieniła w odpowiedzi na skargę jako projekty angażujące obywateli w badania nad ptakami, nie wiązały się z włączeniem obywateli w jakiekolwiek inwazyjne działania w stosunku do ptaków. W większości polegały one natomiast na prowadzeniu obserwacji i raportowaniu zaobserwowanych danych(58). Ponadto, jak wyjaśnia organizacja EURING, obywatele uczestniczący w projektach obrączkowania przechodzą gruntowne szkolenie, które nierzadko trwa cały rok, oraz biorą w nich udział obok zawodowych obrączkarzy(59).
97. Mogę się zgodzić z Maltą, iż włączenie do projektu osób, które wcześniej brały udział w rekreacyjnym odłowie łuszczaków, samo w sobie nie stanowi problemu, a nawet może mieć pewien walor edukacyjny, zwłaszcza że w ramach projektu zabrania się przetrzymywania ptaków.
98. Nie wyjaśnia to jednak, dlaczego tylko te osoby mogą skorzystać z oferowanych przez projekt dotyczący łuszczaków możliwości w zakresie badań metodą obywatelską. Takie podejście nie jest spójne z koncepcją badań metodą obywatelską. Świadczy ono raczej o tym, że ów projekt został rzeczywiście zaplanowany i wdrożony w celu umożliwienia tej konkretnej grupie obywateli dalszego rekreacyjnego odławiania łuszczaków.
99. Malta zaznaczyła, że w ramach projektu przewidziano środki służące monitorowaniu jego realizacji i przestrzeganiu przepisów, co powinno uniemożliwić przetrzymywanie schwytanych ptaków przez osoby gromadzące dane. Ponadto dane liczbowe dotyczące dwóch ostatnich lat realizacji projektu wskazują na skuteczną kontrolę przestrzegania przepisów w praktyce. W tym względzie Malta przedstawiła konkretne dane liczbowe świadczące o podejmowaniu zdecydowanych wysiłków na rzecz lepszego egzekwowania swoich przepisów. Na przykład podczas „okresów badawczych” w 2021 r. obowiązywał ustawowy wymóg oddelegowania, w godzinach, w których dozwolone było prowadzenie działań na podstawie projektu, 50 funkcjonariuszy do czynności związanych z nadzorowaniem przestrzegania warunków prawnych, zaś służby przeprowadziły łącznie 3111 kontroli na miejscu, podczas których zidentyfikowano 122 nieprawidłowości, przy czym należy pamiętać, że na podstawie rozpatrywanego odstępstwa wydanych było wówczas 2904 licencji specjalnych(60).
100. Mogło to faktycznie skutkować zmniejszeniem liczby przypadków, w których schwytane ptaki nie były wypuszczane. Jak jednak na rozprawie zauważyła Komisja, dość dziwnym jest fakt, że rzeczywisty projekt badawczy wymaga takiej ciągłej i znacznej mobilizacji organów ścigania.
101. Wreszcie z perspektywy badań metodą obywatelską trudno jest nie tylko obronić plan badawczy projektu dotyczącego łuszczaków, lecz również zrozumieć, dlaczego ów projekt nie jest realizowany we współpracy z innymi projektami badawczymi. Można by przecież oczekiwać, że projekt, który jest zależny od danych pochodzących z innych krajów i który może się przyczynić do realizacji innych projektów w zakresie wędrówek ptaków, będzie przewidywał współpracę krajową i międzynarodową z innymi projektami(61).
102. Podsumowując, zgadzam się z Komisją, że przedłożone dowody nie potwierdzają, iż plan badawczy oraz sposób realizacji projektu dotyczącego łuszczaków są rzeczywiste i racjonalne z punktu widzenia osiągnięcia jego zadeklarowanych celów. Z tego względu uzasadnienia dlań nie może stanowić przewidziane w art. 9 ust. 1 lit. b) dyrektywy ptasiej odstępstwo związane z badaniami.
2. Brak innego zadowalającego rozwiązania oraz obowiązek uzasadnienia
103. Komisja twierdzi, że Malta nie wytłumaczyła, dlaczego nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi na pytanie badawcze innymi metodami, ani nie wyjaśniła tego precyzyjnie w uregulowaniu wprowadzającym odstępstwo.
104. Malta odpowiada, że odesłania do sprawozdań, zawarte w oświadczeniach wprowadzających w życie przepisy wykonawcze z 2020 i 2021 r., w sposób wystarczająco precyzyjny wyjaśniają, dlaczego nie ma odpowiedniej alternatywy dla projektu dotyczącego łuszczaków.
105. Po pierwsze, bez względu na przyczynę wprowadzenia odstępstwa dozwolonego na podstawie art. 9 dyrektywy ptasiej, przepis ten ustanawia, w ust. 1, warunek, zgodnie z którym z takiego odstępstwa można skorzystać wyłącznie wtedy, gdy „nie ma innego zadowalającego rozwiązania”.
106. Wyjaśniłam już, dlaczego moim zdaniem plan badawczy i sposób realizacji projektu dotyczącego łuszczaków nie są racjonalne z perspektywy jego celów badawczych. W związku z tym uważam, że nie został on ustanowiony do celów badań. Nie powstaje zatem kwestia alternatywy.
107. Jeżeli jednak Trybunał uzna, że projekt dotyczący łuszczaków został ustanowiony do celów badań, jestem zdania, iż – jak twierdzi Komisja – Malta nie wyjaśniła precyzyjnie, dlaczego przywołana alternatywa jest niewystarczająca.
108. Celem projektu dotyczącego łuszczaków jest ustalenie, skąd pochodzą łuszczaki przelatujące przez Maltę. W tym celu w ramach projektu proponuje się stosowanie metod zabronionych przez dyrektywę ptasią, mianowicie chwytania ptaków i używania pułapek zatrzaskowych. Aby projekt dotyczący łuszczaków był uzasadniony na podstawie art. 9 ust. 1 lit. b) dyrektywy ptasiej, Malta musi zatem wykazać, że nie są dostępne inne metody, które nie są sprzeczne z tą dyrektywą lub które wiążą się z odstępstwem, ale są mniej inwazyjne.
109. Pierwszą wspomnianą przez Komisję alternatywą jest udział ekspertów w dziedzinie ornitologii. Komisja nie wyjaśniła precyzyjnie, na czym miałby polegać ich udział. Z pewnością muszą być oni zaangażowani w opracowanie planu projektu, analizę zgromadzonych danych, formułowanie wniosków na podstawie tych analiz, a wreszcie w publikację wyników(62).
110. Problem z nieuwzględnieniem ornitologów w planie projektu dotyczącego łuszczaków, na który zwróciła uwagę Komisja, występował na etapie gromadzenia danych z obrączek oraz gromadzenia dodatkowych informacji pochodzących od schwytanych ptaków.
111. W tym względzie wydaje mi się, że Malta nie może utrzymywać, iż bardziej zadowalającym rozwiązaniem będzie brak uczestnictwa ornitologów w projekcie, skoro pierwotnie przewidywała ona udział obrączkarzy w chwili gromadzenia danych. Gdy jednak podjęta przez nią próba zaangażowania ornitologów zakończyła się niepowodzeniem, pominęła ona ten pierwotny element planu projektu i przystąpiła do jego realizacji bez udziału ornitologów. Pierwsza z alternatyw niewątpliwie istniała, ale została przez Maltę pominięta.
112. Drugą wspomnianą alternatywą było modelowanie wielkoskalowe. Choć Malta przedstawia wiele powodów, dla których ten wariant jest mniej efektywny aniżeli projekt oparty na gromadzeniu danych z obrączek, to nie twierdzi ona, że taka metoda nie pozwala na udzielenie odpowiedzi na pytanie badawcze, a tym samym na wypełnienie przedmiotowej luki w wiedzy. Z uwagi na fakt, że modelowanie wielkoskalowe stanowi nieinwazyjną metodę badawczą, a tym samym nie jest sprzeczne z dyrektywą ptasią, odrzucenie takiej metody wymagałoby dokładniejszego wyjaśnienia.
113. Uważam, że Malta nie wyjaśniła precyzyjnie, dlaczego inne dostępne metody nie są odpowiednie do wypełnienia luki w wiedzy, której istnienie stanowiło powód opracowania projektu dotyczącego łuszczaków. W związku z tym uzasadnienie zawarte w przepisach wykonawczych (oświadczeniach) nie spełnia określonego w orzecznictwie kryterium pewności prawa(63), które wymaga jasnego i wystarczającego uzasadnienia wyjaśniającego, w jaki sposób spełniono warunki przewidziane w art. 9, a także wskazującego przyczyny, dla których organ wprowadzający środek stanowiący odstępstwo uważa, że nie istnieje inna zadowalająca alternatywa(64).
114. W przepisach ramowych z 2020 r. lub 2021 r. nie znajduje się żadne uzasadnienie dotyczące dostępnej alternatywy. Trzy oświadczenia wykonawcze, na mocy których postanowiono o rozpoczęciu okresów badawczych w latach 2020, 2021 i 2022, zawierają pewne uzasadnienie. O ile w oświadczeniu z 2020 r. jedynie pośrednio wskazano na badania bazowe wykorzystane na potrzeby zaplanowania projektu, o tyle w kolejnych oświadczeniach o tych badaniach jest mowa w przypisach w sposób bardziej jednoznaczny. Ani jednak te badania, ani argumenty przedstawione w toku postępowania przed Trybunałem nie pozwalają na udzielenie precyzyjnej odpowiedzi na pytanie, dlaczego należało odrzucić inne metody. Nie podnosi się, że są one nieodpowiednie, lecz jedynie, że są one mniej efektywne.
115. Komisja w sposób odpowiedni dowiodła zatem, że Malta nie uzasadniła braku innego zadowalającego rozwiązania i nie wykazała braku innego zadowalającego rozwiązania.
116. Mając na uwadze całość powyższych ustaleń, proponuję, aby Trybunał stwierdził, że Malta uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 5 i art. 8 ust. 1 dyrektywy ptasiej w związku z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy.
VI. W przedmiocie kosztów
117. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Malty kosztami postępowania, a Republika Malty przegrała sprawę, należy obciążyć tę ostatnią kosztami postępowania.
VII. Wnioski
118. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał:
– stwierdził, że ustanawiając stanowiący odstępstwo system zezwalający na chwytanie żywych osobników siedmiu dzikich gatunków z rodziny łuszczaków (zięby zwyczajnej Fringilla coelebs, makolągwy Carduelis cannabina, szczygła Carduelis carduelis, dzwońca Carduelis chloris, grubodzioba zwyczajnego Coccothraustes coccothraustes, kulczyka zwyczajnego Serinus serinus oraz czyżyka Carduelis spinus), Republika Malty uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 5 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa w związku z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy;
– orzekł, że Republika Malty pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Komisję Europejską.
1 Język oryginału: angielski.
2 J. Huston, The Maltese Falcon, Warner Bros, 1941. Aby zapoznać się z faktami historycznymi związanymi z tą historią, zob. M.-A. Falzon, Birds of Passage, Hunting and Conservation in Malta, New York, Oxford, Berghahn Books, 2020, s. 26.
3 Jak rozumiem, to odławianie łuszczaków jest praktykowane na Malcie w celu wykorzystywania tych ptaków jako żywych wabików do polowań lub dalszych odłowów. Ptaki te były też trzymane w klatkach oraz używane do hodowli lub jako zwierzęta domowe, a także dla samej przyjemności słuchania ich śpiewu. Zobacz podobnie M.-A. Flazon, Birds of Passage, Hunting and Conservation in Malta op.cit., s. 14–15, 51, 55–56.
4 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.U. 2010, L 20, s. 7), która uchyliła dyrektywę Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.U. 1979, L 103, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 1, s. 98) (zwana dalej „dyrektywą ptasią”).
5 W traktacie akcesyjnym przewidziano okres przejściowy, w trakcie którego Malta miała stopniowo wycofać się z zabronionego dyrektywą ptasią odłowu ptactwa. Zobacz Traktat między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (państwami członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej (Dz.U. 2003, L 236, s. 17, na s. 870).
6 Siedem przywołanych gatunków dzikich łuszczaków to: zięba zwyczajna (Fringilla coelebs), makolągwa (Carduelis cannabina), szczygieł (Carduelis carduelis), dzwoniec (Carduelis chloris), grubodziób zwyczajny (Coccothraustes coccothraustes), kulczyk zwyczajny (Serinus serinus) oraz czyżyk (Carduelis spinus).
7 Wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Komisja/Malta, C‑557/15, EU:C:2018:477 (zwany dalej „wyrokiem Komisja/Malta”).
8 Zobacz wyrok Komisja/Malta, pkt 62–76. Trybunał uznał, że odstępstwo dla celów rekreacyjnych nie spełnia warunków określonych w art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej również dlatego, że pułapki zatrzaskowe nie są metodą selektywną; że odłów jest bardzo intensywny oraz że odstępstwo nie jest wykorzystywane przy zachowaniu ściśle nadzorowanych warunków (zob. wyrok Komisja/Malta, pkt 71, 79, 81, 84, 97).
9 Podstawę prawną projektu dotyczącego łuszczaków stanowi uregulowanie przywołane w śródtytule II niniejszej opinii.
10 Na rozprawie Komisja wyjaśniła, że postanowiła wnieść rozpatrywaną skargę na podstawie art. 258 TFUE, a nie na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE, ponieważ wydaje się, iż uzasadnieniem uregulowania wprowadzającego w życie projekt dotyczący łuszczaków jest inny przepis dyrektywy ptasiej. W związku z tym Komisja uważa, że nawet jeżeli nowe uregulowanie utrzymuje poprzedni system, to powołanie się w nim na inny powód uzasadniający odstępstwo wymagało wszczęcia nowego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
11 Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. 1992, L 206, s. 7 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 2, s. 102), ostatnio zmieniona dyrektywą Rady 2013/17/UE z dnia 13 maja 2013 r. dostosowującą niektóre dyrektywy w dziedzinie środowiska w związku z przystąpieniem Republiki Chorwacji (Dz.U. 2013, L 158, s. 193) (zwana dalej „dyrektywą siedliskową”).
12 W odniesieniu do znaczenia różnorodności biologicznej zob. uwagi wstępne do mojej opinii w sprawie Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony) (C‑444/21, EU:C:2023:90, pkt 1–3).
13 Wyróżnienie moje. Należy zaznaczyć, że w załączniku I do dyrektywy ptasiej wymieniono ptaki, które, zgodnie z art. 4 tego aktu prawnego, podlegają specjalnym środkom ochrony w celu zapewnienia im przetrwania. Załącznik II zawiera wykaz gatunków, na które można polować zgodnie z przepisami krajowymi, natomiast załącznik III zawiera wykaz gatunków, które na określonych warunkach mogą być przedmiotem handlu. Łuszczaki, które są objęte zakresem projektu dotyczącego łuszczaków, nie zostały wymienione w żadnym z załączników do dyrektywy ptasiej. Również podlegają one jednak specjalnym środkom ochrony na podstawie art. 4 ust. 2 dyrektywy ptasiej, który wymaga ich podjęcia w odniesieniu do „regularnie występujących gatunków wędrownych niewymienionych w załączniku I”.
14 Zobacz podobnie pkt 79, 81, 84 tego wyroku.
15 Zobacz podobnie wyrok z dnia 17 marca 2021 r., One Voice i Ligue pour la protection des oiseaux, C‑900/19, EU:C:2021:211, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo (zwany dalej „wyrokiem One Voice”).
16 Zobacz podobnie wyroki: z dnia 8 lipca 1987 r., Komisja/Belgia, 247/85, EU:C:1987:339, pkt 8; z dnia 28 lutego 1991 r., Komisja/Niemcy, C‑57/89, EU:C:1991:89, pkt 22; z dnia 23 kwietnia 2020 r., Komisja/Finlandia (Wiosenny odstrzał samców edredona), C‑217/19, EU:C:2020:291, pkt 85; One Voice, pkt 35.
17 Legal notice 79 (nota prawna nr 79) z dnia 29 marca 2006 r., która zawiera przepisy w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (załącznik A.1 do skargi).
18 Legal notice 399 (nota prawna nr 399) z dnia 27 października 2020 r.
19 Legal Notice 400 of 2020 concerning a declaration on a derogation allowing a research period for 2020 (nota prawna nr 400 z 2020 r. w sprawie oświadczenia dotyczącego odstępstwa umożliwiającego określenie okresu badania w 2020 r.).
20 Legal Notice 394 of 2021 (nota prawna nr 394 z 2021 r.).
21 Legal Notice 395 of 2021 concerning a declaration on a derogation allowing scientific research for 2021 (nota prawna nr 395 z 2021 r. w sprawie oświadczenia dotyczącego odstępstwa umożliwiającego prowadzenie badań naukowych w 2021 r.).
22 Legal Notice 257 of 2022 concerning a declaration on a derogation allowing scientific research for 2022 (nota prawna nr 257 z 2022 r. w sprawie oświadczenia dotyczącego odstępstwa umożliwiającego prowadzenie badań naukowych w 2022 r.).
23 Takie jest brzmienie art. 1 ust. 2 zarówno przepisów ramowych z 2020 r., jak i przepisów ramowych z 2021 r. Sformułowanie „przy zachowaniu ściśle nadzorowanych warunków oraz w sposób selektywny” zostało jednak wprowadzone przepisami ramowymi z 2021 r.
24 Zobacz podobnie art. 2 lit. c) oświadczenia z 2021 r., w którym wyjaśniono, że obrączkarze zrzeszeni w krajowej centrali obrączkowania ptaków nie mogą używać żywych wabików na potrzeby obrączkowania i kontroli oraz że są oni temu przeciwni ze względów etycznych.
25 Na mocy oświadczenia z 2021 r., które zostało przyjęte tego samego dnia co przepisy ramowe z 2021 r., Malta postanowiła o rozpoczęciu kolejnego okresu badawczego przypadającego od dnia 20 października 2021 r. do dnia 20 grudnia 2021 r. Decyzja o rozpoczęciu analogicznego okresu badawczego, przypadającego od dnia 20 października 2022 r. do dnia 20 grudnia 2022 r., została podjęta w oświadczeniu z 2022 r.
26 Wyrok z dnia 22 marca 1983 r., Komisja/Francja, 42/82, EU:C:1983:88, pkt 20.
27 Zobacz art. 1 ust. 2 przepisów ramowych z 2020 r. i przepisów ramowych z 2021 r.
28 Zobacz definicję „odpowiednich gatunków” zawartą w art. 2 ust. 2 przepisów ramowych z 2020 r. i przepisów ramowych z 2021 r.
29 Zobacz: art. 5–7 przepisów ramowych z 2020 r.; art. 10–12 przepisów ramowych z 2021 r.
30 Zobacz: art. 4 przepisów ramowych z 2020 r.; art. 8 przepisów ramowych z 2021 r.
31 Zobacz art. 3 przepisów ramowych z 2021 r.
32 Zobacz podobnie wyroki: z dnia 17 listopada 1992 r., Komisja/Grecja, C‑105/91, EU:C:1992:441, pkt 12 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 4 września 2014 r., Komisja/Niemcy, C‑211/13, EU:C:2014:2148, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo.
33 Zobacz podobnie wyroki: z dnia 17 listopada 1992 r., Komisja/Grecja, C‑105/91, EU:C:1992:441, pkt 13 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 9 września 2004 r., Komisja/Grecja, C‑417/02, EU:C:2004:503, pkt 17; z dnia 4 września 2014 r., Komisja/Niemcy, C‑211/13, EU:C:2014:2148, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo.
34 Zobacz pkt 40 niniejszej opinii.
35 Zobacz podobnie wyrok One Voice, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo.
36 Zobacz art. 16 ust. 1 lit. d) dyrektywy siedliskowej. Drobna różnica sprowadza się do użycia liczby pojedynczej w angielskiej wersji dyrektywy siedliskowej. Nie wydaje mi się, aby ta różnica była istotna lub zamierzona. Ponadto w wersji francuskiej tak dyrektywy siedliskowej, jak i ptasiej posłużono się liczbą mnogą; jak rozumiem, użycie liczby mnogiej jest bardziej odpowiednie na potrzeby odniesienia się zarówno do badań, jak i do edukacji.
37 Rzecznik generalna J. Kokott uznała, że poprzez art. 9 dyrektywy ptasiej dokonano transpozycji art. 9 Konwencji o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk, podpisanej w Bernie w dniu 19 września 1979 r. (Dz.U. 1982, L 38, s. 3 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 11, t. 14, s. 282) (zwanej dalej „konwencją berneńską”), której stroną jest Unia Europejska [decyzja Rady 82/72/EWG z dnia 3 grudnia 1981 r. dotycząca zawarcia Konwencji o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk (Dz.U. 1982, L 38, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 11, t. 14, s. 280)], co oznacza, iż owa konwencja powinna być uwzględniana przy dokonywaniu wykładni dyrektywy ptasiej. Zobacz opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawach połączonych Föreningen Skydda Skogen i in. (C‑473/19 i C‑474/19, EU:C:2020:699, pkt 73).
38 Stały Komitet, Provisions on Exceptions in accordance with Article 9 of the Bern Convention, T-PVS/Inf (2011) 23, pkt 3.5.5, s. 19; dokument dostępny na stronie https://rm.coe.int/0900001680746b62 (data ostatniego dostępu: 29 lutego 2024 r.).
39 Malta wskazuje na następujące elementy konstytutywne projektu badań naukowych: w ramach takiego projektu należy sformułować pytanie badawcze, wybrać strategię badawczą, określić metody gromadzenia i analizy danych, a na samym końcu zinterpretować i przedstawić wyniki; w tym względzie Malta powołuje się na R. Day, B. Gastel, How to Write and Publish a Scientific Paper, ninth ed., Cambridge University Press, 2022. Malta utrzymuje, że projekt dotyczący łuszczaków zawiera wszystkie te elementy. Komisja nie podważa podanej przez Maltę definicji badań naukowych. Kwestionuje ona natomiast to, że projekt dotyczący łuszczaków odpowiada tej definicji.
40 Wyrok Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie połowów wielorybów w Antarktyce (Australia przeciwko Japonii; przy udziale Nowej Zelandii), ICJ Reports 2014, s. 226, 258.
41 Wyrok Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie połowów wielorybów w Antarktyce (Australia przeciwko Japonii; przy udziale Nowej Zelandii), ICJ Reports 2014,, pkt 97.
42 To pytanie zostało wskazane jako asumpt do ustanowienia projektu dotyczącego łuszczaków w opracowaniu pt. „Malta’s finches research project: scope and methodology”, WBRU, s. 4, które wydaje się stanowić ekspertyzę sporządzoną przed wprowadzeniem w życie projektu dotyczącego łuszczaków. W dokumencie przedłożonym Trybunałowi (jako załącznik B.2 do odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie) zaznaczono, że został on przyjęty w maju 2020 r., ale opublikowano go dopiero w marcu 2023 r. w wersji zaktualizowanej. W swoich uwagach Malta potwierdziła, że tak w istocie brzmi pytanie badawcze projektu dotyczącego łuszczaków.
43 W art. 2 ust. 1 przepisów ramowych z 2020 r. w sposób wyraźny wspomniano o gromadzeniu danych na potrzeby wprowadzenia w przyszłości odstępstwa związanego z rekreacją jako o celu projektu dotyczącego łuszczaków. W art. 2 ust. 1 przepisów ramowych z 2021 r. nie ma już wyraźnie mowy o takim celu.
44 Zobacz pkt 60, 61 niniejszej opinii.
45 Co się tyczy potrzeby zapewnienia proporcjonalności każdego środka opartego na art. 9 dyrektywy ptasiej, zob. wyroki: z dnia 10 września 2009 r., Komisja/Malta, C‑76/08, EU:C:2009:535, pkt 57; One Voice, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo.
46 Zobacz podobnie aspekty etyczne i procedury oceny etycznej, które należy uwzględnić w projektach proponowanych w ramach programu Horyzont 2020: https://ec.europa.eu/research/participants/docs/h2020-funding-guide/cross-cutting-issues/ethics_en.htm.
47 Zobacz podobnie wyroki: z dnia 17 grudnia 2020 r., Centraal Israëlitisch Consistorie van België i in., C‑336/19, EU:C:2020:1031, pkt 63; z dnia 29 lutego 2024 r., cdVet Naturprodukte, C‑13/23, EU:C:2024:175, pkt 49. W tym względzie Unia uchwaliła dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/63/UE z dnia 22 września 2010 r. w sprawie ochrony zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych (Dz.U. 2010, L 276, s. 33).
48 Wyrok One Voice, pkt 39, 65.
49 EURING, „Advice to the European Commission on Collection of data to inform the conservation and management of Maltese Finch Populations” (załącznik A.21 do skargi), s. 12.
50 Zobacz podobnie protokół z posiedzenia maltańskiego komitetu ornitologicznego obradującego w środę, dnia 26 sierpnia 2020 r. (załącznik A.20 do skargi), pkt 5.29, s. 13.
51 Z danych dostępnych Trybunałowi wynika, że w 2020 r. odczytano dane jedynie z 10 obrączek [WBRU, „Report on the Outcome of the Autumn 2020 Research Derogation to Determine Malta’s reference population of the seven finch species”, March 2021 (załącznik A.11 do skargi), pkt 5.2], zaś w 2021 r. – z 22 obrączek [WBRU, „Report on the Outcome of the Autumn 2021 Research Derogation to Determine Malta’s reference population of the seven finch species”, March 2022 (załącznik B.27 do odpowiedzi na skargę), pkt 5.2].
52 Na swoim posiedzeniu maltański komitet ornitologiczny zagłosował bowiem za uwzględnieniem wabików elektronicznych jako metody wykorzystywanej obok ewentualnego stosowania przez osoby odławiające ptaki żywych wabików. Przedstawiciel organizacji BirdLife Malta zagłosował przeciwko, a to z powodu ciągłego stosowania żywych wabików. Zobacz podobnie protokół posiedzenia maltańskiego komitetu ornitologicznego obradującego w środę, dnia 26 sierpnia 2020 r. (przypis 50 niniejszej opinii), pkt 5.14, 5.26, 5.30. Na rozprawie Malta nie wyjaśniła, dlaczego taka zmiana nie została wprowadzona, lecz jedynie powtórzyła, że stosowanie wabików elektronicznych zostało uwzględnione jako dopuszczalna metoda uzupełniająca stosowanie żywych wabików.
53 Zobacz podobnie protokół posiedzenia maltańskiego komitetu ornitologicznego obradującego w środę, dnia 26 sierpnia 2020 r. (przypis 50 niniejszej opinii), pkt 5.14.
54 W tym względzie Malta wspomina o zielonej księdze z 2013 r. w sprawie badań metodą obywatelską, która jest dostępna na stronie http://socientize.eu/sites/default/files/Green%20Paper%20on%20Citizen%20Science%202013.pdf; zalecenie Komisji (UE) 2024/736 z dnia 1 marca 2024 r. w sprawie kodeksu praktyk dotyczącego zaangażowania obywatelskiego na rzecz waloryzacji wiedzy (Dz.U. L 2024/736).
55 Komisja Europejska finansuje unijną inicjatywę w dziedzinie badań metodą obywatelską jako swój projekt w ramach programu Horyzont 2020; aby zapoznać się z wyjaśnieniami w tym przedmiocie, zob. https://eu-citizen.science/. Na tej stronie znajduje się wykaz 328 projektów, które angażują społeczeństwo w badania naukowe poprzez działania w zakresie badań metodą obywatelską.
56 Artykuł 5 ust. 3 lit. a) przepisów ramowych z 2020 r.; art. 10 ust. 5 lit. a) przepisów ramowych z 2021 r. Zobacz także: WBRU, „Report on the Outcome of the Autumn 2020 Research Derogation to Determine Malta’s reference population of the seven finch species”, March 2021 (załącznik A.11 do skargi), pkt 4.1; WBRU, „Report on the Outcome of the Autumn 2021 Research Derogation to Determine Malta’s reference population of the seven finch species”, March 2022 (załącznik B.27 do odpowiedzi na skargę), pkt 4.1.
57 Można to wywnioskować, wobec braku dalszych szczegółowych informacji na temat szkolenia, z przykładowego testu, który muszą zdać osoby ubiegające się o licencję i który stanowił element zbioru dokumentów przedłożonych Trybunałowi jako załącznik B.3 do odpowiedzi na skargę.
58 Malta wspomniała o inicjatywie eBird, Christmas Bird Count (projekcie zimowego liczenia ptaków) oraz Breeding Bird Survey (projekcie monitoringu ptaków lęgowych), które – jak przyznała w swoich uwagach – koncentrują się na nieinwazyjnych obserwacjach i monitorowaniu.
59 Zobacz na przykład British Trust for Ornithology oraz Bird Banding Laboratory (USA).
60 Te dane zostały potwierdzone w piśmie przekazanym przez Commissioner of Police (komendanta głównego policji). Zobacz załącznik B.28 do odpowiedzi na skargę.
61 Zobacz także podobnie wyrok Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie połowów wielorybów w Antarktyce (Australia przeciwko Japonii; przy udziale Nowej Zelandii), ICJ Reports 2014, pkt 220–222.
62 Stały Komitet konwencji berneńskiej wyjaśnił, że badania, niezależnie od tego, czy są one organizowane przez instytucje publiczne czy prywatne, a nawet przez osoby fizyczne, muszą być prowadzone przez „badacza […] mającego należyte przygotowanie w danej dziedzinie” oraz muszą być „ukierunkowane na wywołanie skutków społecznych”. Stały Komitet, „Provisions on Exceptions in accordance with Article 9 of the Bern Convention”, T-PVS/Inf (2011) 23, s. 20; dokument dostępny na stronie https://rm.coe.int/0900001680746b62 (data ostatniego dostępu: 29 lutego 2024 r.).
63 Wyroki: z dnia 8 czerwca 2006 r., WWF Italia i in., C‑60/05, EU:C:2006:378, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo; Komisja/Malta, pkt 47; One Voice, pkt 28.
64 Zobacz na przykład wyroki: z dnia 11 listopada 2010 r., Komisja/Włochy, C‑164/09, niepublikowany, EU:C:2010:672, pkt 26; Komisja/Malta, pkt 50; One voice, pkt 31.