–

w imieniu Asociación Española de Productores de Vacuno de Carne – Asoprovac – M. J. Marcén Castán, J. C. Martín Aranda, abogados, oraz J. M. Rico Maesso, procurador,

–

w imieniu rządu hiszpańskiego – L. Aguilera Ruiz, w charakterze pełnomocnika,

–

w imieniu Komisji Europejskiej – A. C. Becker, C. Calvo Langdon i E. Sanfrutos Cano, w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 4 i art. 32 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. 2013, L 347, s. 608), a także art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1200/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Asociación Española de Productores de Vacuno de Carne – Asoprovac, hiszpańskim stowarzyszeniem producentów bydła mięsnego, a Administración General del Estado (ogólną administracją państwową, Hiszpania) w przedmiocie zgodności z prawem dekretu królewskiego stanowiącego, że na trwałych użytkach zielonych stanowiących własność publiczną i przeznaczonych do użytku wspólnego będą wypasane zwierzęta z własnego gospodarstwa rolnego rolnika ubiegającego się o wsparcie finansowe na podstawie systemu bezpośredniej płatności obszarowej.

3

Zatytułowany „Ochrona interesów finansowych Unii” art. 58 rozporządzenia nr 1306/2013, uchylonego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz.U. 2021, L 435, s. 187), lecz mającego zastosowanie ratione temporis do sporu w postępowaniu głównym, stanowił w ust. 1:

„Państwa członkowskie przyjmują, w ramach [wspólnej polityki rolnej (WPR], wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, a także podejmują wszelkie inne środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii, w szczególności w celu:

4

Artykuł 60 tego rozporządzenia, zatytułowany „Klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa”, stanowił:

„Bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa”.

5

Zatytułowany „Definicje i powiązane przepisy” art. 4 rozporządzenia nr 1307/2013, uchylonego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiającym przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylającego rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013 (Dz.U. 2021, L 435, s. 1), lecz mającego zastosowanie ratione temporis do sporu w postępowaniu głównym, stanowił:

„1.   Dla celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:

[…]

[…]

[…].

2.   Państwa członkowskie:

[…].

3.   Aby zagwarantować pewność prawa, należy przekazać Komisji uprawnienia do przyjmowania aktów delegowanych […] ustanawiających:

[…]”.

6

Artykuł 32 tego rozporządzenia, zatytułowany „Aktywacja uprawnień do płatności”, przewiduje w ust. 1 i 2:

„1.   Wsparcie w ramach systemu płatności podstawowej przyznaje się rolnikom po aktywacji – w formie zgłoszenia zgodnie z art. 33 ust. 1 – uprawnienia do płatności na kwalifikujący się hektar w państwie członkowskim, w którym przydzielono uprawnienie. […]

2.   Do celów niniejszego tytułu »kwalifikujący się hektar« oznacza:

[…]”.

7

Motyw 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz.U. 2014, L 181, s. 1), uchylonego rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) 2022/2529 z dnia 17 października 2022 r. (Dz.U. 2022, L 328, s. 74), lecz mającego zastosowanie ratione temporis do sporu w postępowaniu głównym, miał następujące brzmienie:

„Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej należy wyjaśnić, że państwa członkowskie, przyjmując środki służące wdrożeniu prawa Unii, powinny korzystać z przysługującego im zakresu uznania zgodnie z określonymi zasadami, w tym w szczególności z zasadą niedyskryminacji”.

8

Artykuł 4 rzeczonego rozporządzenia delegowanego, zatytułowany „Ramy kryteriów dotyczących utrzymywania użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy”, stanowi:

„1.   Dla celów art. 4 ust. 1 lit. c) ppkt (ii) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 kryteria, które rolnicy mają spełnić, aby wywiązać się z wymogu utrzymywania użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i użycie zwykłego sprzętu rolniczego, ustalane są przez państwa członkowskie w jeden z następujących sposobów albo na oba te sposoby:

2.   Przy ustalaniu kryteriów, o których mowa w ust. 1, państwa członkowskie mogą wprowadzać rozróżnienie między różnymi rodzajami użytków rolnych”.

9

Artykuł 11 ust. 2 i 3 Real Decreto 1075/2014, sobre la aplicación a partir 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural (dekretu królewskiego 1075/2014 w sprawie wdrażania od 2015 r. płatności bezpośrednich w rolnictwie i hodowli zwierząt oraz innych systemów wsparcia oraz w sprawie zarządzania płatnościami bezpośrednimi i płatnościami na rzecz rozwoju obszarów wiejskich i ich kontroli) z dnia 19 grudnia 2014 r. (BOE nr 307 z dnia 20 grudnia 2014 r., s. 103644), zmienionego przez Real Decreto 41/2021, por el que se establecen las disposiciones específicas para la aplicación en los años 2021 y 2022 de los Reales Decretos 1075/2014, 1076/2014, 1077/2014 y 1078/2014, todos ellos de 19 de diciembre, dictados para la aplicación en España de la Política Agrícola Común (dekret królewski 41/2021 ustanawiający przepisy szczególne dotyczące stosowania w latach 2021 i 2022 dekretów królewskich 1075/2014, 1076/2014, 1077/2014 i 1078/2014 z dnia 19 grudnia 2014 r. przyjętych w celu stosowania w Hiszpanii wspólnej polityki rolnej) z dnia 26 stycznia 2021 r. (BOE nr 23 z dnia 27 stycznia 2021 r., s. 7955) stanowił:

„2.   W odniesieniu do każdej działki lub zagrody wnioskodawca zgłasza w swoim wniosku o przyznanie pomocy uprawę lub użytkowanie, do których są przeznaczone, lub, w stosownych przypadkach, wskazuje, czy zagroda jest przedmiotem prac konserwacyjnych. We wniosku wyraźnie wskazuje się, czy zagrody pastwiskowe są przeznaczone do produkcji opartej na wypasie lub, w przypadku pastwisk, na wypasie lub koszeniu, czy też wyłącznie do utrzymania w oparciu o działania, o których mowa w załączniku IV.

W przypadku trwałych użytków zielonych stanowiących własność publiczną użytkowanych wspólnie dozwolona jest jedynie produkcja oparta na wypasie z wykorzystaniem zwierząt pochodzących z własnego gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, z wyłączeniem zwierząt należących do organów będących właścicielami tych użytków zielonych, zwierząt należących do podmiotów zarządzających odpowiedzialnych za pośrednictwo na rynku i zwierząt hodowców, którzy nie poświadczyli wykorzystania użytków zielonych, w zależności od przypadku, zgodnie z warunkami, na jakich beneficjentom tego użytku zielonego przyznano jego użytkowanie na szczeblu gminnym lub zgodnie z warunkami należycie poświadczonymi w odpowiednim dokumencie, od których uzależniono używanie wspomnianego użytku zielonego jako dobra stanowiącego własność prywatną lub publiczną. W pewnych okolicznościach właściwe organy wspólnot autonomicznych mogą również zezwolić na produkcję w oparciu o koszenie pastwisk stanowiących własność publiczną wykorzystywanych wspólnie, pod warunkiem że zostanie wykazane, iż koszenie do celów użytkowania przez właściciela gospodarstwa rolnego, który wnioskuje o przyznanie pomocy, wchodzi w zakres działalności rolniczej rzeczywiście wykonywanej przez wspomnianego właściciela. Działania polegające na utrzymywaniu wymienione w załączniku IV nie są w żadnym wypadku dozwolone.

3.   Wnioskodawca wyraźnie i dokładnie wskazuje we wniosku, że uprawy i sposoby użytkowania, jak również zgłoszone działania polegające na utrzymywaniu są dokładnym i wiernym odzwierciedleniem jego działalności rolniczej. Jeżeli w następstwie kontroli administracyjnej przeprowadzonej na miejscu lub kontroli przeprowadzonej przez właściwy organ, zostanie stwierdzone, że uprawy lub działania polegające na użytkowaniu lub utrzymaniu gruntów nie zostały przeprowadzone, a zgłoszenia są nieprawdziwe, niedokładne lub zostały dokonane w sposób niedbały, i że ponadto ów brak zgodności miał wpływ na spełnienie wymogów dotyczących działalności rolniczej na odnośnych obszarach, właściwy organ może uznać, że chodzi o stworzenie sztucznych warunków w celu skorzystania z pomocy, zaś pomoc ta będzie podlegać systemowi kar przewidzianemu w art. 102”.

10

Stowarzyszenie Asoprovac wniosło do Tribunal Supremo (sądu najwyższego, Hiszpania) skargę o stwierdzenie nieważności ustępu piątego pierwszego przepisu końcowego dekretu królewskiego 41/2021 zmieniającego art. 11 ust. 2 i 3 dekretu królewskiego 1075/2014.

11

Na poparcie skargi stowarzyszenie to podniosło w szczególności, że wymóg, zgodnie z którym zwierzęta przebywające na trwałych użytkach zielonych stanowiących własność publiczną i przeznaczonych do użytku wspólnego muszą pochodzić z gospodarstwa wnioskodawcy ubiegającego się o pomoc, jest nowy i narusza rozporządzenie nr 1307/2013 oraz rozporządzenie nr 1306/2013.

12

W pierwszej kolejności stowarzyszenie uważa, że art. 11 ust. 2 i 3 dekretu królewskiego 1075/2014, zmienionego dekretem królewskim 41/2021, narusza art. 4 i 32 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz art. 4 rozporządzenia delegowanego nr 639/2014 ze względu na to, że państwo hiszpańskie ustanawia warunki kwalifikowalności do bezpośredniej pomocy obszarowej, które są dodatkowe w stosunku do warunków przewidzianych w uregulowaniach Unii.

13

W drugiej kolejności, zdaniem stowarzyszenia to uregulowanie krajowe narusza art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, a także orzecznictwo Trybunału dotyczące sztucznego tworzenia warunków dostępu do pomocy, ponieważ ustanawia niewzruszalne domniemanie oszustwa i wyklucza z możliwości skorzystania z tej pomocy hodowców prowadzących intensywną hodowlę bydła.

14

W trzeciej kolejności, według tego stowarzyszenia wspomniane uregulowanie krajowe między hodowcami prowadzącymi intensywną hodowlę bydła ustanawia dyskryminacyjne traktowania dwojakiego rodzaju. Z jednej strony, pierwsza forma dyskryminacji występuje pomiędzy hodowcami hiszpańskimi a hodowcami będącymi obywatelami innego państwa członkowskiego Unii. Z drugiej strony istnieje także druga forma dyskryminacji pomiędzy samymi hodowcami hiszpańskimi, w zależności od tego, czy wypasają oni swoje bydło na trwałych użytkach zielonych stanowiących własność publiczną i przeznaczonych do użytku wspólnego, czy na prywatnych użytkach zielonych.

15

W tych okolicznościach Tribunal Supremo (sąd najwyższy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

16

Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 4 i art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które w celu uniknięcia sztucznego tworzenia warunków wymaganych do uzyskania pomocy w ramach przyznawania trwałych użytków zielonych stanowiących własność publiczną i przeznaczonych do użytku wspólnego rolnikom, którzy ich nie użytkują, wymaga, aby działalność w zakresie wypasu na tych użytkach zielonych była prowadzona z wykorzystaniem zwierząt należących do własnego gospodarstwa rolnego rolnika wnioskującego o przyznanie pomocy.

17

Zgodnie z art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013 wsparcie w ramach systemu płatności podstawowej przyznaje się rolnikom po aktywacji – w formie zgłoszenia zgodnie z art. 33 ust. 1 tego rozporządzenia – uprawnienia do płatności na „kwalifikujący się hektar” w państwie członkowskim, w którym przydzielono uprawnienie.

18

Pojęcie „kwalifikującego się hektara” zdefiniowane w art. 32 ust. 2 tego rozporządzenia obejmuje zasadniczo każdą powierzchnię użytków rolnych gospodarstwa rolnego wykorzystywaną do prowadzenia działalności rolniczej. Jak z tego wynika, aby można go było przedstawić na poparcie wniosku o skorzystanie ze wsparcia finansowego w ramach systemu płatności bezpośrednich przewidzianego w prawie Unii, hektar musi spełniać trzy przesłanki, a mianowicie stanowić powierzchnię użytków rolnych, na której prowadzona jest działalność rolnicza związana z gospodarstwem rolnym.

19

W tym względzie należy przede wszystkim zauważyć, że pojęcie „użytków rolnych” zostało zdefiniowane w art. 4 ust. 1 lit. e) tego rozporządzenia jako każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe.

20

Następnie art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1307/2013 definiuje pojęcie „działalności rolniczej” jako obejmujące zasadniczo trzy rodzaje działalności, a mianowicie, po pierwsze, produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, po drugie, utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie, a po trzecie, prowadzenie działań minimalnych na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu.

21

Tak więc, w przypadku gdy na zgłoszonych użytkach rolnych rolnik nie prowadzi żadnego z trzech rodzajów działalności, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1307/2013, lub gdy prowadzi jedynie nieznaczną działalność na tych użytkach, nie można uznać, że prowadzi on na nich działalność rolniczą.

22

Niemniej jednak przepis ten milczy na temat tego, czy działalność rolnicza powinna być prowadzona przez samego rolnika wnioskującego o przyznanie pomocy, czy też działalność ta może być prowadzona przez osobę trzecią w ramach przekazania niewyłącznego prawa do wypasu na trwałym użytku zielonym stanowiącym własność publiczną i przeznaczonym do użytku wspólnego.

23

Pojęcie „gospodarstwa rolnego” jest zdefiniowane w art. 4 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenia nr 1307/2013 jako oznaczające wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego.

24

Trybunał orzekł zatem, że „jednostki produkcyjne” zarządzane przez rolnika, obejmują nie tylko użytki rolne, lecz również zwierzęta wykorzystywane do wypasu, o ile rolnik ten posiada w odniesieniu do tych zwierząt wystarczające uprawnienie do rozporządzania nimi dla celów prowadzenia swojej działalności rolniczej, czego ocena należy do właściwego sądu krajowego z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danego przypadku (zob. podobnie wyrok z dnia 7 kwietnia 2022 r., Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, pkt 36).

25

Pojęcie zarządzania nie wiąże się z istnieniem po stronie rolnika nieograniczonego uprawnienia do rozporządzania danym gruntem lub danymi zwierzętami w ramach użytkowania tych zwierząt do celów rolniczych, lecz zakłada istnienie wystarczającej samodzielności tego rolnika przy prowadzeniu swojej działalności rolniczej (zob. podobnie wyroki: z dnia 14 października 2010 r., Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, pkt 61, 62; z dnia 7 kwietnia 2022 r., Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, pkt 49).

26

Rolnik powinien zatem być w stanie wykonywać pewne uprawnienia decyzyjne w ramach użytkowania danego gruntu dla celów prowadzenia przez niego na tym gruncie działalności rolniczej (wyrok z dnia 7 kwietnia 2022 r., Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).

27

Aby zatem rolnik mógł kwalifikować się do systemu płatności bezpośrednich przewidzianego w art. 32 rozporządzenia nr 1307/2013, musi on wykonywać na użytkach rolnych, które zgłasza na poparcie swojego wniosku, pewne uprawnienia decyzyjne w odniesieniu do użytkowania danego gruntu dla celów prowadzenia swojej działalności rolniczej. W tym kontekście samo przeniesienie na hodowcę będącego osobą trzecią prawa do niewyłącznego wypasu na trwałych użytkach zielonych stanowiących własność publiczną i przeznaczonych do użytku wspólnego, bez zachowania żadnych uprawnień decyzyjnych rolnika wnioskującego o przyznanie pomocy w odniesieniu do działalności prowadzonej na tych użytkach zielonych przez zwierzęta hodowcy będącego osobą trzecią nie może zostać uznane samo w sobie za „działalność rolniczą” w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia.

28

W niniejszym przypadku z art. 11 ust. 2 akapit pierwszy dekretu królewskiego 1075/2014, zmienionego dekretem królewskim 41/2021, wynika, że we wniosku o przyznanie pomocy wnioskodawca zgłasza użytkowanie, do którego przeznacza zadeklarowaną zagrodę lub działkę, mianowicie dokładniej rzecz ujmując, w przypadku użytków zielonych, użytkowanie do wypasu. Akapit drugi tego przepisu przewiduje w istocie, że w przypadku trwałych użytków zielonych stanowiących własność publiczną i przeznaczonych do użytku wspólnego dozwolona jest co do zasady jedynie działalność produkcyjna oparta na wypasie z wykorzystaniem zwierząt z własnego gospodarstwa rolnego wnioskodawcy.

29

Nie wydaje się, że wymagając, aby działalność polegająca na wypasie była prowadzona z wykorzystaniem zwierząt należących do własnego gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, władze hiszpańskie ustanowiły dodatkowe warunki kwalifikowalności w stosunku do warunków przewidzianych w art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, o którym mowa w pkt 18 niniejszego wyroku. Przeciwnie, wymóg ten wydaje się mieścić w ramach definicji gospodarstwa rolnego, jako że to uregulowanie krajowe ogranicza się do przypomnienia, że wnioskodawca powinien mieć wystarczające uprawnienia do rozporządzania tymi zwierzętami dla celów prowadzenia działalności rolniczej, nie wymaga jednak posiadania prawa własności tych zwierząt.

30

Niemniej jednak należy zauważyć, że biorąc pod uwagę zakres uznania państw członkowskich w odniesieniu do systemów wsparcia w ramach WPR, powinny one, jak wynika z orzecznictwa Trybunału, korzystać z tego zakresu uznania z poszanowaniem celów realizowanych przez uregulowania Unii i ogólne zasady prawa Unii, a w szczególności zasady proporcjonalności, która wymaga, by środki wprowadzone przez przepis były odpowiednie do realizacji zamierzonego celu i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (zob. podobnie wyrok z dnia 7 kwietnia 2022 r., Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, pkt 40, 42).

31

W tym względzie, mimo że do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy zasada ta była przestrzegana w ramach uregulowania krajowego rozpatrywanego w postępowaniu głównym, należy zauważyć, że – jak wynika zarówno z informacji przekazanych przez sąd odsyłający, jak i z uwag rządu hiszpańskiego i Komisji – wymóg ten został nałożony w celu, z jednej strony, zwalczania nadużyć i oszustw, a z drugiej strony, zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Biorąc bowiem pod uwagę sam charakter przedmiotowych użytków zielonych, mianowicie obszarów o charakterze często górskim, na których mogą paść się zwierzęta należące do różnych gospodarstw rolnych i na których mogą one swobodnie przemieszczać się, szczególnie trudne byłoby nie tylko upewnienie się o rzeczywistym charakterze wypasu, ale przede wszystkim sprawdzenie, którzy rolnicy prowadzą rzeczywiście działalność rolniczą polegającą na wypasie na tych trwałych użytkach zielonych stanowiących własność publiczną i przeznaczonych do użytku wspólnego.

32

W niniejszym przypadku te dwa cele odpowiadają celom realizowanym przez uregulowania Unii. Z jednej strony art. 39 ust. 1 lit. b) TFUE stanowi bowiem, że systemy wsparcia w ramach WPR zapewniają bezpośrednie wsparcie dochodowe, którego celem jest zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, w szczególności poprzez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie.

33

Z drugiej strony, jak wskazał rząd hiszpański i Komisja w swoich uwagach na piśmie, to uregulowanie krajowe zostało przyjęte w celu wdrożenia art. 58 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, który upoważnia państwa członkowskie do podjęcia środków ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii, a w szczególności w celu zapewnienia zgodności z prawem i prawidłowości operacji finansowanych z funduszy Unii, a także zapewnienia skutecznego zapobiegania nadużyciom finansowym, w szczególności w obszarach o zwiększonym poziomie ryzyka.

34

Co się tyczy zdatności uregulowania krajowego rozpatrywanego w postępowaniu głównym do osiągnięcia takich celów, wystarczy stwierdzić, z zastrzeżeniem ustaleń, jakich powinien dokonać sąd odsyłający, że wydaje się ono odpowiednie do realizacji tego celu, polegającego, jak wynika z pkt 31 niniejszego wyroku, na ułatwieniu rzeczywistego prowadzenia działalności rolniczej w zakresie wypasu na tych trwałych użytkach zielonych stanowiących własność publiczną i przeznaczonych do użytku wspólnego.

35

Wymóg, o którym mowa w pkt 29 niniejszego wyroku, również nie wydaje się wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia wspomnianych celów – czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego – jako że ogranicza się on do wymagania, aby działalność rolnicza polegająca na wypasie na tych trwałych użytkach zielonych stanowiących własność publiczną i przeznaczonych do użytku wspólnego była prowadzona z wykorzystaniem zwierząt z własnego gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, jednak bez wymagania, aby wnioskodawca posiadał prawo własności tych zwierząt.

36

W świetle powyższych rozważań odpowiedź na pytanie pierwsze brzmi: art. 4 i art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które w celu uniknięcia sztucznego tworzenia warunków wymaganych do uzyskania pomocy w ramach przyznawania trwałych użytków zielonych stanowiących własność publiczną i przeznaczonych do użytku wspólnego rolnikom, którzy ich nie użytkują, wymaga, aby działalność w zakresie wypasu na tych użytkach zielonych była prowadzona z wykorzystaniem zwierząt należących do własnego gospodarstwa rolnego rolnika wnioskującego o przyznanie pomocy.

37

Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które w celu uniknięcia sztucznego tworzenia warunków wymaganych do uzyskania pomocy w ramach przyznawania trwałych użytków zielonych stanowiących własność publiczną i przeznaczonych do użytku wspólnego rolnikom, którzy ich nie użytkują, wymaga, aby działalność w zakresie wypasu na tych użytkach zielonych była prowadzona z wykorzystaniem zwierząt należących do własnego gospodarstwa rolnego rolnika wnioskującego o przyznanie pomocy.

38

Zgodnie z art. 60 tego rozporządzenia, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

39

Zgodnie ze swym brzmieniem art. 60 tego rozporządzenia odpowiada co do zasady przepisom wcześniejszym, dokonującym kodyfikacji dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, zgodnie z którym podmioty prawa nie mogą w sposób oszukańczy lub stanowiący nadużycie powoływać się na przepisy prawa Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 kwietnia 2022 r., Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, pkt 68; z dnia 9 lutego 2023 r., Druvnieks, C‑668/21, EU:C:2023:82, pkt 31).

40

Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że zakresu zastosowania rozporządzeń Unii nie można rozszerzać tak, aby objąć nim praktyki przedsiębiorców stanowiące nadużycie (wyrok z dnia 7 kwietnia 2022 r., Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo).

41

Trybunał orzekł zaś, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania (wyrok z dnia 7 kwietnia 2022 r., Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo).

42

Ponadto Trybunał uściślił, że to do sądu krajowego należy stwierdzenie zaistnienia tych dwóch elementów, którego dowód musi być przeprowadzony zgodnie z przepisami prawa krajowego, o ile nie naruszy to skuteczności prawa Unii (wyrok z dnia 7 kwietnia 2022 r., Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, pkt 71 i przytoczone tam orzecznictwo).

43

Jak z tego wynika, sprzeczne z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 byłoby uregulowanie krajowe, które w sposób ogólny i bez jakiejkolwiek oceny konkretnych okoliczności ustanawiałoby domniemanie sztucznego stworzenia warunków dostępu do pomocy, w przypadku gdy działalność rolnicza polegająca na wypasie na trwałych użytkach zielonych stanowiących własność publiczną i przeznaczonych do użytku wspólnego jest prowadzona przy użyciu zwierząt, które nie należą do własnego gospodarstwa rolnego wnioskodawcy.

44

W niniejszym zaś przypadku, z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający, uregulowanie krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym nie ustanawia domniemania sztucznego stworzenia warunków dostępu do pomocy, o którym mowa w tym art. 60.

45

Jak bowiem wynika z postanowienia odsyłającego, art. 11 ust. 2 akapit pierwszy dekretu królewskiego 1075/2014, zmienionego dekretem królewskim 41/2021, przewiduje w istocie, że wnioskodawca zgłasza użytkowanie, do którego przeznacza zgłoszoną zagrodę lub działkę, mianowicie dokładniej rzecz ujmując, w przypadku użytków zielonych, użytkowanie do wypasu. Artykuł 11 ust. 2 akapit drugi tego dekretu królewskiego przewiduje zasadniczo, że w przypadku trwałych użytków zielonych stanowiących własność publiczną i przeznaczonych do użytku wspólnego, dozwolona jest co do zasady jedynie działalność polegająca na produkcji opartej na wypasie z wykorzystaniem zwierząt z własnego gospodarstwa rolnego wnioskodawcy. Tenże art. 11 w ust. 3 pozostawia właściwemu organowi administracyjnemu dokonanie oceny, w konkretnych okolicznościach, czy zgłoszenie jest nieprawdziwe, niedokładne lub zostało dokonane w sposób niedbały i czy ten brak zgodności miał wpływ na spełnienie wymogów dotyczących działalności rolniczej na odnośnych gruntach, tak iż może on uznać, iż chodzi o przypadek sztucznego stworzenia warunków dostępu do pomocy.

46

Jak przypomniano w pkt 33 niniejszego wyroku, uregulowanie to zostało przyjęte w ramach wdrożenia art. 58 ust. 1 tego rozporządzenia, który upoważnia państwa członkowskie do przyjęcia w ramach WPR środków ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii, a w szczególności w celu zapewnienia zgodności z prawem i prawidłowości operacji finansowanych z funduszy Unii, a także zapewnienia skutecznego zapobiegania nadużyciom finansowym, w szczególności w obszarach o zwiększonym poziomie ryzyka.

47

W świetle powyższych rozważań odpowiedź na pytanie drugie brzmi: art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które w celu uniknięcia sztucznego tworzenia warunków wymaganych do uzyskania pomocy w ramach przyznawania trwałych użytków zielonych stanowiących własność publiczną i przeznaczonych do użytku wspólnego rolnikom, którzy ich nie użytkują, wymaga, aby działalność w zakresie wypasu na tych użytkach zielonych była prowadzona z wykorzystaniem zwierząt należących do własnego gospodarstwa rolnego rolnika wnioskującego o przyznanie pomocy.

48

Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1307/2013 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które wyklucza możliwość, że działalność w zakresie wypasu na trwałym użytku zielonym stanowiącym własność publiczną i przeznaczonym do użytku wspólnego mogłaby zostać uznana za działalność polegającą na utrzymaniu tych gruntów w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu.

49

W tym względzie należy zauważyć, że sąd odsyłający zastanawia się nad ppkt (ii) tego przepisu, przewidującym w istocie, że pojęcie „działalności rolniczej” obejmuje utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję.

50

Artykuł 4 ust. 1 lit. c) ppkt (ii) rozporządzenia nr 1307/2013 należy interpretować w związku z art. 4 ust. 2 lit. a) tego rozporządzenia, który stanowi, że państwa członkowskie określają kryteria, jakie mają spełnić rolnicy, aby wywiązać się z obowiązku utrzymywania użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy.

51

Jako że działalność polegająca na utrzymywaniu nie jest zdefiniowana ani w tych przepisach, ani w żadnym innym przepisie tego rozporządzenia, państwa członkowskie dysponują zakresem uznania przy ustalaniu kryteriów dotyczących utrzymania użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu.

52

Co się tyczy kwestii, czy ten zakres uznania obejmuje możliwość wyłączenia przez państwo członkowskie w uregulowaniu krajowym działalności w zakresie wypasu użytków rolnych jako działalności polegającej na utrzymaniu tych gruntów w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu, należy jeszcze zauważyć, że art. 4 ust. 3 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013 stanowi, iż aby zagwarantować pewność prawa, należy przekazać Komisji uprawnienia do przyjmowania aktów delegowanych ustanawiających ramy, w których państwa członkowskie mają ustanowić kryteria, jakie rolnicy powinni spełnić, aby wywiązać się z obowiązku utrzymywania użytków rolnych w stanie nadającym się do wypasu.

53

Przyjęte zaś w tym celu rozporządzenie delegowane nr 639/2014, choć w motywie 4 stanowi, że państwa członkowskie, przyjmując środki służące wdrożeniu prawa Unii, powinny korzystać z przysługującego im zakresu uznania zgodnie w szczególności z zasadą niedyskryminacji, ogranicza się do postanowienia w art. 4 ust. 1, że państwa członkowskie ustalają kryteria, które rolnicy mają spełnić, aby wywiązać się z wymogu utrzymywania użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i użycie zwykłego sprzętu rolniczego, w jeden z następujących sposobów albo na oba te sposoby, mianowicie zasadniczo poprzez wymóg, aby rolnik przeprowadził co najmniej jedno działanie w roku, lub poprzez określenie właściwości, jakie muszą posiadać użytki rolne, aby mogły być uznane za utrzymywane w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy. Artykuł 4 ust. 2 tego rozporządzenia przewiduje, że przy ustalaniu tych kryteriów państwa członkowskie mogą wprowadzać rozróżnienie między różnymi rodzajami użytków rolnych.

54

Jak z tego wynika, choć działalność polegająca na utrzymywaniu powinna co do zasady być przeprowadzana przez rolnika na danym użytku rolnym co najmniej raz w roku, to art. 4 rozporządzenia delegowanego nr 639/2014 nie zakazuje państwu członkowskiemu wykluczenia możliwości uznania działalności w zakresie wypasu na trwałym użytku zielonym stanowiącym własność publiczną i przeznaczonym do użytku wspólnego za działalność polegającą na utrzymaniu tych użytków w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu.

55

Wykładnia ta jest spójna z celem przypomnianym w pkt 33 niniejszego wyroku, polegającym na ochronie interesów finansowych Unii poprzez zwalczanie nieprawidłowości i nadużyć finansowych. Biorąc bowiem pod uwagę sam charakter przedmiotowych użytków zielonych, wskazany w pkt 31 niniejszego wyroku, mianowicie obszarów o charakterze często górskim, na których mogą paść się zwierzęta należące do różnych gospodarstw rolnych i na których mogą one swobodnie przemieszczać się, szczególnie trudne, jeśli nie niemożliwe, byłoby sprawdzenie na jednych i tych samych użytkach zielonych stanowiących własność publiczną i przeznaczonych do użytku wspólnego, którzy rolnicy wykonują rzeczywiście działalność polegającą na wypasie produkcyjnym, a którzy prowadzą działalność polegającą na utrzymaniu tych użytków w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu, ponieważ te dwa rodzaje działalności wydają się w istocie identyczne.

56

W świetle powyższych rozważań odpowiedź na pytanie trzecie brzmi: art. 4 ust. 1 lit. c) ppkt (ii) rozporządzenia nr 1307/2013 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które wyklucza możliwość, że działalność w zakresie wypasu na trwałym użytku zielonym stanowiącym własność publiczną i przeznaczonym do użytku wspólnego mogłaby zostać uznana za działalność polegającą na utrzymaniu tych gruntów w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu.

57

Poprzez pytania czwarte i piąte, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 4 ust. 1 lit. b) i c) rozporządzenia nr 1307/2013 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, na mocy którego osoba, której przysługuje jedynie niewyłączne prawo do wypasu na trwałych użytkach zielonych stanowiących własność publiczną i przeznaczonych do użytku wspólnego i która przenosi to prawo na hodowcę będącego osobą trzecią, aby prowadził on działalność wypasu z wykorzystaniem własnych zwierząt, nie prowadzi działalności rolniczej w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c) ppkt (i) tego rozporządzenia i nie może zostać uznana za zarządzającego tymi użytkami zielonymi dla celów prowadzenia działalności polegającej na utrzymaniu tego użytku w stanie, dzięki któremu nadaje się on do wypasu w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c) ppkt (ii) wspomnianego rozporządzenia.

58

W pierwszej kolejności zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c) ppkt (i) rozporządzenia nr 1307/2013 pojęcie „działalności rolniczej” obejmuje produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich.

59

Jak z tego wynika, przepis ten nie wyklucza wyraźnie z pojęcia „działalności rolniczej” przeniesienia niewyłącznego prawa do wypasu na trwałych użytkach zielonych stanowiących własność publiczną i przeznaczonych do użytku wspólnego na hodowcę będącego osobą trzecią, aby prowadził on działalność w zakresie wypasu z wykorzystaniem własnych zwierząt.

60

Niemniej jednak, jak przypomniano w pkt 27 niniejszego wyroku, aby rolnik mógł kwalifikować się do systemu płatności bezpośrednich przewidzianego w art. 32 rozporządzenia nr 1307/2013, musi on wykonywać na użytkach rolnych, które zgłasza na poparcie swojego wniosku, pewne uprawnienia decyzyjne w odniesieniu do użytkowania danego gruntu dla celów prowadzenia działalności rolniczej, co oznacza, że posiada on wystarczające uprawnienia do rozporządzania, a także wystarczającą autonomię do prowadzenia swojej działalności rolniczej.

61

W tym kontekście samo przeniesienie na hodowcę będącego osobą trzecią prawa do niewyłącznego wypasu na trwałych użytkach zielonych stanowiących własność publiczną i przeznaczonych do użytku wspólnego, bez zachowania żadnych uprawnień decyzyjnych rolnika wnioskującego o przyznanie pomocy w odniesieniu do aktywności na tych użytkach zielonych zwierząt hodowcy będącego osobą trzecią, nie może zostać uznane za „działalność rolniczą” w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia.

62

W drugiej kolejności z art. 4 ust. 1 lit. c) ppkt (ii) rozporządzenia nr 1307/2013 wynika, że pojęcie „działalności rolniczej” obejmuje działalność polegającą na utrzymywaniu użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję.

63

Przepis ten nie wyklucza jednak wyraźnie z pojęcia „działalności rolniczej” przeniesienia niewyłącznego prawa do wypasu na trwałych użytkach zielonych stanowiących własność publiczną i przeznaczonych do użytku wspólnego na hodowcę będącego osobą trzecią, aby prowadził on działalność w zakresie wypasu z wykorzystaniem własnych zwierząt.

64

Jednakże, jak przypomniano w pkt 18 niniejszego wyroku, działalność ta musi być prowadzona w ramach gospodarstwa rolnego, co oznacza, że rolnik, który prawo przenosi, ma wystarczające uprawnienia do rozporządzania zwierzętami dla celów prowadzenia działalności rolniczej.

65

Z informacji sądu odsyłającego nie wynika zaś, że przeniesieniu prawa do niewyłącznego wypasu na tych użytkach zielonych towarzyszą przepisy utrzymujące wystarczające uprawnienie rolnika, który prawo przenosi, do rozporządzania wypasem i zwierzętami hodowcy będącego osobą trzecią pozwalające ocenić, czy rolnik ten prowadzi działalność polegającą na utrzymaniu użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu.

66

W świetle powyższych rozważań odpowiedź na pytania czwarte i piąte brzmi: art. 4 ust. 1 lit. b) i c) rozporządzenia nr 1307/2013 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, na mocy którego osoba, której przysługuje jedynie niewyłączne prawo do wypasu na trwałych użytkach zielonych stanowiących własność publiczną i przeznaczonych do użytku wspólnego i która przenosi to prawo na hodowcę będącego osobą trzecią, aby prowadził on działalność wypasu z wykorzystaniem własnych zwierząt, nie prowadzi działalności rolniczej w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c) ppkt (i) tego rozporządzenia i nie może zostać uznana za zarządzającego tymi użytkami zielonymi dla celów prowadzenia działalności polegającej na utrzymaniu tego użytku w stanie, dzięki któremu nadaje się on do wypasu w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c) ppkt (ii) wspomnianego rozporządzenia.

67

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (ósma izba) orzeka, co następuje: