Sprawa C‑626/22

C.Z. i in.

przeciwko

Ilva SpA in Amministrazione Straordinaria
i
Acciaierie d’Italia Holding SpA
oraz
Acciaierie d’Italia SpA

(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale di Milano)

Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 25 czerwca 2024 r.

Odesłanie prejudycjalne – Środowisko naturalne – Artykuł 191 TFUE – Emisje przemysłowe – Dyrektywa 2010/75/UE – Zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich zmniejszanie – Artykuły 1, 3, 8, 11, 12, 14, 18, 21 i 23 – Artykuły 35 i 37 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Procedury udzielenia i ponownego rozpatrzenia pozwolenia na eksploatację instalacji – Środki ochrony środowiska i zdrowia ludzi – Prawo do czystego, zdrowego i zrównoważonego środowiska

Państwa członkowskie – Zobowiązania – Powaga rzeczy osądzonej – Obowiązki sądów krajowych – Obowiązek wzruszenia orzeczenia sądowego, które stało się prawomocne – Brak – Orzecznictwo krajowe, w którym dokonano wykładni przepisu krajowego w sposób sprzeczny z prawem Unii – Obowiązek wykładni tego przepisu zgodnie z prawem Unii – Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym mający na celu dokonanie wykładni prawa Unii – Dopuszczalność

(art. 267 TFUE)

(zob. pkt 53, 54)
Pytania prejudycjalne – Dopuszczalność – Wniosek o dokonanie wykładni przedstawiony w ramach sporu, jaki powstał między jednostkami a zakładem przemysłowym o strategicznym znaczeniu dla kraju – Spór w postępowaniu głównym dotyczący przyjętych w odniesieniu do tego zakładu przepisów szczególnych objętych zakresem stosowania dyrektywy, której dotyczy ten wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Dopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym

(art. 267, art. 288 akapit trzeci TFUE)

(zob. pkt 56–64)
Środowisko naturalne – Zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich zmniejszanie – Dyrektywa 2010/75 – Udzielenie i ponowne rozpatrzenie pozwolenia na eksploatację instalacji – Przesłanki – Obowiązek dokonania uprzedniej oceny oddziaływania działalności tej instalacji na środowisko i na zdrowie ludzi

(art. 191, 192 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 35, 37; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75, motywy 2, 27, 45, art. 3 pkt 2, 3, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 2 akapit drugi, art. 10–27, załączniki I i VII, część 1)

(zob. pkt 67–95, 104, 105; pkt 1 sentencji)
Środowisko naturalne – Zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich zmniejszanie – Dyrektywa 2010/75 – Udzielenie i ponowne rozpatrzenie pozwolenia na eksploatację instalacji – Ustalenie dopuszczalnych wielkości emisji dla substancji zanieczyszczających – Uwzględnienie szkodliwych substancji, które mogą być emitowane przez daną instalację – Zakres

[dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75, motyw 15, art. 3 pkt 6, art. 12 ust. 1 lit. f), art. 14 ust. 1 lit. a), art. 18, art. 21 ust. 5 lit. a)]

(zob. pkt 109–122; pkt 2 sentencji)
Środowisko naturalne – Zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich zmniejszanie – Dyrektywa 2010/75 – Pozwolenie na eksploatację instalacji – Termin na zapewnienie zgodności instalacji z przewidzianymi w tym pozwoleniu środkami ochrony środowiska i zdrowia ludzi – Uregulowanie krajowe wielokrotnie przedłużające ten termin – Niedopuszczalność w przypadku poważnych i znaczących zagrożeń dla integralności środowiska i zdrowia ludzi

(dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75, motyw 43, art. 8 ust. 1, 2, art. 13 ust. 5, art. 21 ust. 3, art. 82 ust. 1)

(zob. pkt 125–128, 130–132; pkt 3 sentencji)

Streszczenie

Rozpatrując wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale di Milano (sąd w Mediolanie, Włochy), Trybunał, orzekający w składzie wielkiej izby, uściślił warunki pozwolenia na eksploatację instalacji udzielanego na podstawie dyrektywy 2010/75 w sprawie emisji przemysłowych ( 1 ).

Huta Ilva (zwana dalej „zakładem Ilva”) znajduje się w gminie Tarente (Włochy) i jej eksploatacja jest prowadzona na podstawie wydanego w 2011 r. „zintegrowanego pozwolenia środowiskowego”.

Pomimo zarządzonego w 2012 r. zajęcia zakład ten uzyskał na podstawie przepisów szczególnych ustanawiających odstępstwo zezwolenie na dalsze prowadzenie działalności produkcyjnej przez okres 36 miesięcy, pod warunkiem przestrzegania planu środków w zakresie ochrony środowiska i zdrowia. Data graniczna na wdrożenie tego planu była wielokrotnie odraczana na łączny okres kilku lat, chociaż rozpatrywana działalność stwarzała poważne i znaczące zagrożenia dla integralności środowiska naturalnego i zdrowia zamieszkałej w pobliżu ludności.

W tym właśnie kontekście skarżący, podnoszący prawa około 300000 mieszkańców gminy Tarente i gmin z nią sąsiadujących, wnieśli do sądu odsyłającego powództwo zbiorowe mające na celu w szczególności doprowadzenie do zaprzestania eksploatacji zakładu Ilva lub jego części ze względu na zanieczyszczenie powodowane przez generowane przez ten zakład emisje przemysłowe i wynikające z tego szkody dla zdrowia ludzi.

Ze względu na to, że włoskie przepisy nie uzależniają udzielenia lub ponownego rozpatrzenia pozwolenia na eksploatację przemysłową od dokonania uprzedniej oceny oddziaływania zdanej instalacji na zdrowie ludzi, sąd odsyłający postanowił zwrócić się do Trybunału z pytaniem o konieczność przeprowadzenia takiej oceny, zakres przeprowadzanego przez właściwe organy badania oraz przyznany operatorowi instalacji termin na spełnienie określonych w wydanym pozwoleniu warunków.

Ocena Trybunału

Po pierwsze, w odniesieniu do konieczności przeprowadzenia oceny obejmującej oddziaływanie działalności danej instalacji na środowisko naturalne i na zdrowie ludzi, Trybunał przypomniał, że ochrona i poprawa jakości środowiska oraz ochrona zdrowia ludzi stanowią dwa ściśle powiązane ze sobą elementy składowe polityki Unii w dziedzinie środowiska. Ustanawiając zasady dotyczące zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom powstającym w wyniku działalności przemysłowej oraz zasady dotyczące kontroli tych zanieczyszczeń, dyrektywa 2010/75 konkretyzuje wynikające w szczególności z art. 191 TFUE zobowiązania Unii w dziedzinie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, przyczyniając się tym samym do ochrony przysługującego wszystkim prawa do życia w środowisku odpowiednim dla zdrowia i samopoczucia. Trybunał odesłał w tym względzie do art. 35 i 37 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, stwierdzając istnienie ścisłego związku między ochroną środowiska a ochroną zdrowia ludzi.

Do przewidzianych w tej dyrektywie warunków pozwolenia na eksploatację należy obowiązek podjęcia przez operatora wszelkich właściwych środków ostrożnościowych przeciwko „zanieczyszczeniu” oraz środków mających na celu monitorowanie emisji do środowiska. Operator ten musi również upewnić się, że prowadzona przezeń eksploatacja nie powoduje żadnego „znacznego zanieczyszczenia”. Ponadto, jeżeli jest to uzasadnione powodowanym przez daną instalację „zanieczyszczeniem”, warunki pozwolenia są ponownie rozpatrywane. Częstotliwość tego ponownego rozpatrywania powinna być dostosowana do zakresu i charakteru instalacji, w szczególności zaś należy przy tym uwzględnić lokalną charakterystykę miejsca, w którym prowadzona jest działalność przemysłowa, a zwłaszcza bliskość budynków mieszkalnych.

W tym względzie Trybunał zauważył, że pojęcie „zanieczyszczenia”, o którym mowa w dyrektywie 2010/75, obejmuje zagrożenia, aktualne i potencjalne, zarówno dla środowiska, jak i dla zdrowia ludzi. Ścisły związek, jaki istnieje między ochroną jakości środowiska a ochroną zdrowia ludzi znajduje zresztą potwierdzenie w postanowieniach prawa pierwotnego Unii, w szeregu przepisów dyrektywy 2010/75 oraz w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Jeśli chodzi, konkretnie rzecz biorąc, o zanieczyszczenie powodowane przez zakład Ilva, sąd ten stwierdził naruszenie przysługującego powodom prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, opierając się na zanieczyszczających skutkach generowanych przez emisje z tego zakładu zarówno dla środowiska, jak i dla zdrowia ludzi ( 2 ).

Wynika z tego, że operator instalacji objętej zakresem stosowania dyrektywy 2010/75 powinien we wniosku o pozwolenie dostarczyć odpowiednich informacji dotyczących emisji pochodzących z jego instalacji, a następnie, przez cały okres eksploatacji, powinien on również zapewniać przestrzeganie przewidzianych w tej dyrektywie obowiązków i środków poprzez ciągłą ocenę oddziaływania prowadzonych w tej instalacji poszczególnych rodzajów działalności zarówno na środowisko, jak i na zdrowie ludzi.

Podobnie, to do właściwych organów krajowych należy ustanowienie przepisów, w myśl których taka ocena będzie stanowić integralną część procedur udzielania i ponownego rozpatrywania pozwolenia na eksploatację, a jej przeprowadzenie stanowić będzie warunek wstępny udzielenia i ponownego rozpatrzenia tego pozwolenia. Jeżeli po przeprowadzeniu takiej oceny okaże się, że jej wyniki świadczą o niedopuszczalnym charakterze zagrożenia dla zdrowia u dużej liczby ludności narażonej na emisję zanieczyszczeń, dane pozwolenie należy niezwłocznie ponownie rozpatrzyć. W niniejszym przypadku zaś w ramach rozpatrywanych pozwoleń środowiskowych nie dokonano oceny wpływu, jaki wywierają na środowisko i zdrowie ludzi pochodzące z zakładu Ilva substancje zanieczyszczające, a mianowicie pochodzące ze źródeł rozproszonych pyły PM2,5 i PM10 miedzi, rtęci i naftalenu.

Po drugie, w odniesieniu do zakresu oceny przeprowadzanej przez właściwe władze, powinny one uwzględnić, oprócz substancji zanieczyszczających, które są przewidywalne z uwagi na charakter i rodzaj danej działalności przemysłowej, wszelkie emitowane substancje, o których wiadomo w świetle nauki, że są szkodliwe, i które mogą być emitowane z danej instalacji w znaczących ilościach, z uwzględnieniem ich właściwości i potencjału w zakresie przenoszenia zanieczyszczeń z jednego komponentu środowiska do innego. Zgodnie z zasadą zapobiegania określenie ilości substancji zanieczyszczających, których emisja może być dozwolona, winno być powiązane ze stopniem szkodliwości danych substancji.

W związku z tym operator instalacji musi dostarczyć we wniosku o pozwolenie informacje dotyczące charakteru, ilości i potencjalnych niekorzystnych skutków emisji, które mogą być wytwarzane przez tę instalację, tak aby właściwe władze mogły ustalić dopuszczalne wielkości dotyczące tych emisji, z wyjątkiem tych, które – ze względu na swój charakter lub ilość – nie mogą stanowić zagrożenia dla środowiska lub zdrowia ludzi.

Procedura ponownego rozpatrzenia pozwolenia nie może jako taka ograniczać się do ustalenia wartości dopuszczalnych jedynie dla tych substancji zanieczyszczających, których emisja była przewidywalna i którą wzięto pod uwagę podczas pierwotnego postępowania w sprawie wydania pozwolenia. W tym względzie należy wziąć pod uwagę doświadczenie zdobyte podczas eksploatacji danej instalacji, a zatem – faktycznie stwierdzone emisje. Jeżeli przestrzeganie norm jakości środowiska jest związane z wymogiem, aby w odniesieniu do danej instalacji nałożono bardziej rygorystyczne dopuszczalne wielkości emisji, w pozwoleniu należy zawrzeć dodatkowe środki, które można podjąć w celu zapewnienia zgodności z tymi normami.

Po trzecie, co się tyczy terminu przyznanego operatorowi instalacji na zastosowanie się do pozwolenia na eksploatację, Trybunał wstępnie wskazał, że w przypadku instalacji takich jak zakład Ilva właściwe organy krajowe miały, zgodnie z dyrektywą 2010/75, dostosować warunki pozwolenia do najlepszych dostępnych technik [BAT] do dnia 28 lutego 2016 r. W przypadku naruszenia warunków pozwolenia na eksploatację danej instalacji państwa członkowskie są na podstawie tej dyrektywy zobowiązane do podjęcia środków niezbędnych do natychmiastowego zapewnienia przestrzegania tych warunków.

Uwzględniając powyższe rozważania, Trybunał doszedł do wniosku, że dyrektywa 2010/75 stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, na mocy którego przewidziany w pozwoleniu na eksploatację danej instalacji termin przyznany jej operatorowi na dostosowanie się do środków w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi był wielokrotnie przedłużany, choć ujawnione zostały poważne i znaczące zagrożenia dla integralności środowiska i zdrowia ludzi. Trybunał wskazał też, że w przypadku gdy działalność ta wiąże się z takimi zagrożeniami, eksploatacja w danej instalacji jest, zgodnie z tą dyrektywą, zawieszana.

( 1 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U. 2010, L 334, s. 17 i sprostowanie Dz. U. 2012 L 158, s. 25).

( 2 ) Wyrok ETPC z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie Cordella i in. przeciwko Włochom, CE:ECHR:2019:0124JUD 005441413.