Sprawa C‑123/22

Komisja Europejska

przeciwko

Węgrom

Wyrok Trybunału (czwarta izba) z dnia 13 czerwca 2024 r.

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Dyrektywy 2008/115/WE, 2013/32/WE i 2013/33/UE – Procedura przyznawania ochrony międzynarodowej – Skuteczny dostęp – Procedura graniczna – Gwarancje proceduralne – Powrót nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich – Środki zaskarżenia od decyzji administracyjnych odrzucających wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej – Prawo do pozostania na terytorium państwa – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie – Niewykonanie – Artykuł 260 ust. 2 TFUE – Kary pieniężne – Charakter proporcjonalny i odstraszający – Ryczałt – Okresowa kara pieniężna

Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie – Termin na wykonanie – Data odniesienia dla oceny istnienia uchybienia – Data upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu do usunięcia uchybienia

(art. 260 ust. 2 TFUE)

(zob. pkt 56)
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie – Skutki – Obowiązki państwa członkowskiego, które dopuściło się uchybienia – Pełne wykonanie wyroku – Obowiązki organów uczestniczących w sprawowaniu władzy ustawodawczej – Zmiana krajowych przepisów ustawowych w taki sposób, aby dostosować je do wymogów prawa Unii

(art. 260 ust. 1 TFUE)

(zob. pkt 57)
Państwa członkowskie – Zobowiązania – Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Uzasadnienie wynikające z wewnętrznego porządku prawnego – Uzasadnienie oparte na trudnościach o charakterze praktycznym, administracyjnym lub finansowym – Niedopuszczalność

(art. 4 ust. 3 TUE; art. 260 ust. 2 TFUE)

(zob. pkt 74, 121, 122)
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie – Skutki – Obowiązki państwa członkowskiego, które dopuściło się uchybienia – Pełne wykonanie wyroku – Obowiązek zmiany krajowych przepisów ustawowych w taki sposób, aby dostosować je do wymogów prawa Unii – Zwykła zmiana praktyki administracyjnej – Uchybienie

(art. 260 ust. 1 TFUE)

(zob. pkt 80, 81)
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie – Uchybienie obowiązkowi wykonania wyroku – Kary pieniężne – Cel – Zapobieganie powtarzaniu się analogicznych naruszeń prawa

(art. 260 ust. 2 TFUE)

(zob. pkt 96, 97)
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie – Uchybienie obowiązkowi wykonania wyroku – Kary pieniężne – Nałożenie ryczałtu – Swobodna ocena przysługująca Trybunałowi – Kryteria oceny – Skuteczne zapobieganie powtarzaniu się analogicznych naruszeń prawa

(art. 260 ust. 2 TFUE)

(zob. pkt 98–101)
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie – Uchybienie obowiązkowi wykonania wyroku – Kary pieniężne – Ryczałt – Określenie kwoty – Kryteria – Waga naruszenia – Przedłużające się niewykonanie wyroku Trybunału – Fundamentalny charakter przepisów będących przedmiotem stwierdzonego uchybienia – Systematyczne i celowe uchylanie się od wdrożenia wspólnej polityki w jej całokształcie – Uchybienie będące wynikiem praktyki o charakterze ogólnym i ciągłym stanowiącej naruszenie zasady solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwa członkowskie – Powtarzalny charakter stanowiącego naruszenie zachowania danego państwa członkowskiego

(art. 260 ust. 2 TFUE)

(zob. pkt 102, 104–118, 120)
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie – Uchybienie obowiązkowi wykonania wyroku – Kary pieniężne – Ryczałt – Określenie kwoty – Kryteria – Czas trwania naruszenia – Ocena w chwili badania stanu faktycznego przez Trybunał

(art. 260 ust. 2 TFUE)

(zob. pkt 126, 127)
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie – Termin na wykonanie – Wykonanie, które powinno rozpocząć się bezzwłocznie i zostać zakończone w najkrótszym możliwym terminie

(art. 260 ust. 1 TFUE)

(zob. pkt 130)
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie – Uchybienie obowiązkowi wykonania wyroku – Kary pieniężne – Ryczałt – Określenie kwoty – Kryteria – Zdolność płatnicza – Produkt krajowy brutto odnośnego państwa członkowskiego – Data oceny

(art. 260 ust. 2 TFUE)

(zob. pkt 131)
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie – Uchybienie obowiązkowi wykonania wyroku – Kary pieniężne – Okresowa kara pieniężna – Ryczałt – Kumulacja dwóch sankcji – Dopuszczalność

(art. 260 ust. 2 TFUE)

(zob. pkt 134)
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie – Uchybienie obowiązkowi wykonania wyroku – Kary pieniężne – Okresowa kara pieniężna – Zasądzenie zapłaty – Przesłanka – Trwanie uchybienia do czasu oceny okoliczności faktycznych przez Trybunał

(art. 260 ust. 2 TFUE)

(zob. pkt 135)
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie – Uchybienie obowiązkowi wykonania wyroku – Kary pieniężne – Okresowa kara pieniężna – Ustalenie formy i kwoty – Swobodna ocena przysługująca Trybunałowi – Kryteria

(art. 260 ust. 2 TFUE)

(zob. pkt 138–141)

Streszczenie

Trybunał zasądził od Węgier ryczałt w wysokości 200000000 EUR i okresową karę pieniężną w całkowitej wysokości 1000000 EUR za każdy dzień niewykonania przez to państwo członkowskie wyroku Komisja/Węgry (Przyjmowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową) ( 1 ).

W wyroku tym, ogłoszonym w dniu 17 grudnia 2020 r., Trybunał orzekł, że Węgry uchybiły zobowiązaniom, które na nich ciążą na mocy dyrektyw: w sprawie procedur ( 2 ), w sprawie przyjmowania ( 3 ) i w sprawie powrotów ( 4 ). Dokładniej rzecz ujmując, Węgry uchybiły swoim obowiązkom dotyczącym, po pierwsze, dostępu do procedury ochrony międzynarodowej, po drugie, zatrzymywania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową w strefach tranzytowych w Röszke i Tompie, po trzecie, wydalania obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na ich terytorium, oraz po czwarte, prawa osób ubiegających się o ochronę międzynarodową do pozostania na terytorium Węgier do chwili upływu terminu, w jakim mogą one skorzystać z prawa do skutecznego środka zaskarżenia, a jeśli z tego prawa skorzystano w przewidzianym terminie – do czasu rozpatrzenia środka zaskarżenia.

W dniu 9 czerwca 2021 r. Komisja Europejska, uznawszy, że Węgry nie przyjęły środków niezbędnych do wykonania wyroku Komisja/Węgry z 2020 r., skierowała do tego państwa członkowskiego wezwanie do usunięcia uchybienia zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 260 ust. 2 TFUE ( 5 ). Komisja wezwała Węgry do przedstawienia uwag w terminie dwóch miesięcy.

Ponieważ odpowiedzi udzielone przez Węgry nie zadowoliły Komisji, wniosła ona do Trybunału, na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE, skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w celu doprowadzenia do stwierdzenia, że owo państwo członkowskie, pomimo zamknięcia stref tranzytowych w Röszke i Tompie, nie zapewniło wykonania tego wyroku, oraz w celu doprowadzenia zasądzenia od wspomnianego państwa członkowskiego ryczałtu i okresowej kary pieniężnej do dnia całkowitego wykonania wyroku Komisja/Węgry.

Trybunał uwzględnił skargę Komisji.

Ocena Trybunału

W ogłoszonym dziś wyroku Trybunał stwierdził, że w dniu upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu do usunięcia uchybienia, to jest w dniu 9 sierpnia 2021 r., Węgry nie przyjęły nadal środków zapewniających wykonanie wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. Środki te muszą bowiem być bezwzględnie zgodne z przepisami prawa Unii, których naruszenie zostało stwierdzone w tym wyroku i umożliwiać poprawne stosowanie tych przepisów. Tymczasem w dniu upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu do usunięcia uchybienia, pomijając zamknięcie stref tranzytowych w Röszke i Tompie, krajowe uregulowania będące przedmiotem wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. nie były zmienione w taki sposób, aby spełniać te wymogi. W szczególności zmiana krajowych przepisów będących przedmiotem wyroku Komisja/Węgry (Oświadczenie o zamiarze wszczęcia procedury azylowej) ( 6 ) nie może zostać uznana za środek zapewniający wykonanie wyroku Komisja/Węgry z 2020 r., ponieważ nie jest zgodna z obowiązkami wynikającymi z art. 6 dyrektywy 2013/32, którego naruszenie zostało stwierdzone w tym ostatnim wyroku.

Ponadto niewykonanie przez Węgry tego wyroku narusza w wyjątkowo poważny sposób zarówno interes publiczny, jak i pewne interesy prywatne, w szczególności interesy obywateli państw trzecich i bezpaństwowców pragnących ubiegać się o ochronę międzynarodową.

Przede wszystkim należy bowiem podkreślić znaczenie przepisów, których naruszenie zostało stwierdzone. W tym względzie, po pierwsze, naruszenie przepisu o fundamentalnym znaczeniu, jakim jest art. 6 dyrektywy w sprawie procedur, stanowi systematycznie przeszkodę w jakimkolwiek dostępie do procedury ochrony międzynarodowej, uniemożliwiając tym samym, jeśli chodzi o Węgry, pełne wdrożenie wspólnej polityki w dziedzinie azylu. Okoliczność, iż dane państwo członkowskie systematycznie i celowo uchyla się od wdrożenia w sposób całościowy wspólnej polityki, stanowi bezprecedensowe i wyjątkowo poważne naruszenie prawa Unii, które stwarza istotne zagrożenie dla jedności tego prawa i dla zasady równości państw członkowskich wyrażonej w art. 4 ust. 2 TUE. Po drugie, poszanowanie art. 46 ust. 5 dyrektywy w sprawie procedur jest niezbędne dla zapewnienia, w odniesieniu do osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, efektywności zasady skutecznej ochrony sądowej praw, jakie jednostki wywodzą z prawa Unii, stanowiącej zasadę ogólną prawa Unii wynikającą z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim. Po trzecie, podstawowe gwarancje ustanowione w art. 5, 6, 12 i 13 dyrektywy w sprawie powrotów stanowią istotę wymogów mających zastosowanie do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, przy czym kwestia ta stanowi jedną z podstawowych składowych wspólnej polityki imigracyjnej.

Następnie postępowanie Węgier skutkuje między innymi przeniesieniem na inne państwa członkowskie odpowiedzialności, która na tym państwie członkowskim spoczywa, w tym odpowiedzialności finansowej, za zapewnienie przyjmowania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową w Unii, za rozpatrywanie wniosków zgodnie z procedurami regulującymi przyznawanie i cofanie tej ochrony, a także za zagwarantowanie zgodnych z prawem Unii warunków powrotu nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich. Takie postępowanie stanowi wyjątkowo poważne naruszenie zasady solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwa członkowskie. W tym względzie Trybunał przypomniał, że zasada solidarności stanowi jedną z podstawowych zasad prawa Unii i należy do wspólnych państwom członkowskim wartości, na których zgodnie z art. 2 TUE opiera się Unia. Jednostronne naruszenie przez państwo członkowskie równowagi między korzyściami a zobowiązaniami wynikającymi z jego przynależności do Unii podważa poszanowanie zasady równości państw członkowskich wobec prawa Unii. To uchybienie obowiązkom solidarności, na które państwa członkowskie wyraziły zgodę przez fakt swego przystąpienia do Unii, narusza najgłębsze podwaliny porządku prawnego Unii.

Ponadto powtarzalność stanowiącego naruszenie zachowania Węgier, wielokrotnie uznanego za takie w wyrokach wydanych przez Trybunał w dziedzinie ochrony międzynarodowej ( 7 ), stanowi okoliczność obciążającą. Postępowanie Węgier po ogłoszeniu wyroku w sprawie Komisja/Węgry z 2020 r. świadczy o tym, iż państwo to nie działało zgodnie z obowiązkiem lojalnej współpracy w celu położenia kresu uchybieniu stwierdzonemu przez Trybunał, co stanowi dodatkową okoliczność obciążającą.

W tych okolicznościach, mając na uwadze w szczególności wyjątkowo poważny charakter spornych naruszeń i brak ze strony Węgier lojalnej współpracy w celu położenia kresu tym naruszeniom, czas trwania naruszenia oraz zdolność płatniczą tego państwa członkowskiego, Trybunał zasądził od niego na rzecz Komisji ryczałt w wysokości 200000000 EUR i okresową karę pieniężną w całkowitej wysokości 1000000 EUR dziennie, licząc od dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie do dnia wykonania wyroku Komisja/Węgry z 2020 r.

( 1 ) Wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r.Komisja/Węgry (Przyjmowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową) (C-808/18, EU:C:2020:1029, zwany dalej „wyrokiem Komisja/Węgry z 2020 r.”).

( 2 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013, L 180, s. 60) (zwana dalej „dyrektywą w sprawie procedur”). Trybunał stwierdził uchybienie zobowiązaniom wynikającym z art. 6, art. 24 ust. 3, art. 43 i art. 46 ust. 5 tej dyrektywy.

( 3 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (Dz.U. 2013, L 180, s. 96) (zwana dalej „dyrektywą w sprawie przyjmowania”). Trybunał stwierdził uchybienie zobowiązaniom wynikającym z art. 8, 9 i 11 tej dyrektywy.

( 4 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. 2008, L 348, s. 98), (zwana dalej „dyrektywą w sprawie powrotów”). Trybunał stwierdził uchybienie ciążącym na Węgrzech zobowiązaniom wynikającym z art. 5, art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 1 tej dyrektywy.

( 5 ) W myśl art. 260 ust. 1 i 2 TFUE państwo członkowskie, w odniesieniu do którego Trybunał uznał, że uchybiło ono jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy traktatów, jest zobowiązane do przyjęcia środków, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału, a Komisja może wnieść skargę do Trybunału, jeśli uzna, po umożliwieniu zainteresowanemu państwu członkowskiemu przedstawienia uwag, że takie środki nie zostały przyjęte. Jeżeli Trybunał stwierdzi, że zainteresowane państwo członkowskie nie zastosowało się do jego wyroku, może na nie nałożyć ryczałt lub okresową karę pieniężną.

( 6 ) Wyrok z dnia 22 czerwca 2023 r.Komisja/Węgry (Oświadczenie o zamiarze wszczęcia procedury azylowej) (C–823/21, EU:C:2023:504).

( 7 ) Wyroki: z dnia 2 kwietnia 2020 r., Komisja/Polska, Węgry i Republika Czeska (Tymczasowy mechanizm relokacji osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej), (C-715/17, C-718/17 i C-719/17, EU:C:2020:257); dnia 16 listopada 2021 r., Komisja/Węgry (Karalność pomocy udzielanej osobom ubiegającym się o azyl) (C-821/19, EU:C:2021:930); z dnia 22 czerwca 2023 r., Komisja/Węgry (Oświadczenie o zamiarze wszczęcia procedury azylowej) (C-823/21, EU:C:2023:504).