Sprawa C‑72/22 PPU

Valstybės sienos apsaugos tarnyba

(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas)

Wyrok Trybunału (pierwsza izba) z dnia 30 czerwca 2022 r.

Odesłanie prejudycjalne – Pilny tryb prejudycjalny – Polityka w dziedzinie azylu i imigracji – Dyrektywa 2011/95/EWG – Artykuł 4 – Wspólne procedury udzielania i cofania ochrony międzynarodowej – Dyrektywa 2013/32/EWG – Artykuły 6 i 7 – Normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową – Artykuł 18 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Dyrektywa 2013/33/EWG – Artykuł 8 – Zatrzymanie wnioskodawcy – Podstawy zatrzymania – Ochrona bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego – Zatrzymanie osoby ubiegającej się o azyl w związku z nielegalnym wjazdem na terytorium Unii

Pytania prejudycjalne – Pilny tryb prejudycjalny – Przesłanki – Osoba pozbawiona wolności – Pojęcie – Obywatel państwa trzeciego umieszczony w ośrodku dla cudzoziemców z ograniczeniem przemieszczania się jedynie w obrębie tego miejsca –Objęcie zakresem stosowania – Rozstrzygnięcie sprawy mogące mieć wpływ na to pozbawienie wolności – Zastosowanie pilnego trybu prejudycjalnego

(statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 23a; regulamin postępowania przed Trybunałem, art. 107; dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady: 2008/115; 2013/32; 2013/33)

(zob. pkt 36, 38, 41–45)
Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka azylowa – Normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową – Dyrektywa 2013/33 – Pojęcie zatrzymania – Środek przymusu pozbawiający wnioskodawcę swobody przemieszczania się oraz powodujący jego izolację od społeczeństwa poprzez nałożenie na niego obowiązku pozostawania na ograniczonym i zamkniętym obszarze

[dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33, art. 2 lit. h)]

(zob. pkt 39)
Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka azylowa – Procedury udzielania i cofania ochrony międzynarodowej – Dyrektywa 2013/32 – Procedura rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej – Dostęp do procedury – Oświadczenie przez państwo członkowskie o stanie wojennym, stanie wyjątkowym lub sytuacji wyjątkowej spowodowanej masowym napływem cudzoziemców – Uregulowanie krajowe pozbawiające de facto przebywających nielegalnie obywateli państw trzecich możliwości dostępu na terytorium tego państwa członkowskiego do wspomnianej procedury – Niedopuszczalność

(art. 4 ust. 72 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 18; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32, art. 6, art. 7 ust. 1, art. 43)

(zob. pkt 58, 61–64, 70–72, 74, 75; pkt 1 sentencji)
Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka azylowa – Normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową – Dyrektywa 2013/33 – Zatrzymanie – Podstawy – Oświadczenie przez państwo członkowskie o stanie wojennym, stanie wyjątkowym lub sytuacji wyjątkowej spowodowanej masowym napływem cudzoziemców – Uregulowanie krajowe przewidujące w takich przypadkach możliwość zatrzymania osoby ubiegającej się o azyl wyłącznie z tego powodu, że przebywa na terytorium tego państwa członkowskiego nielegalnie – Niedopuszczalność

[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 6; dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady: 2013/32, art. 8, 9; 2013/33, motywy 15, 20, art. 8 ust. 2, 3, art. 9)

(zob. pkt 80–84, 86–91, 93; pkt 2 sentencji)

Streszczenie

Prawo Unii stoi na przeszkodzie ustawodawstwu litewskiemu, na mocy którego w przypadku masowego napływu cudzoziemców osoba ubiegająca się o azyl może zostać zatrzymana wyłącznie z tego powodu, że znajduje się w nieuregulowanej sytuacji pobytowej

Jednakże co do zasady do państwa członkowskiego, w którym osoba ubiegająca się o azyl znajdująca się w nieuregulowanej sytuacji pobytowej, wnosi o udzielenie ochrony międzynarodowej, należy wykazanie, że ze względu na szczególne okoliczności stanowi ona zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego uzasadniające zatrzymanie

W dniu 2 lipca 2021 r. Republika Litewska uznała sytuację wyjątkową na całym swoim terytorium. Następnie w dniu 10 listopada 2021 r. oświadczenie to zostało ogłoszone w trybie pilnym na części tego terytorium ze względu na masowy napływ migrantów przybywających między innymi z Białorusi.

W dniu 17 listopada 2021 r. M.A., obywatel państwa trzeciego, został zatrzymany w Polsce wraz z grupą osób, która przybyła z Litwy, na tej podstawie, że nie posiadał on ani dokumentów podróży, ani wizy wymaganej do pobytu w tym ostatnim państwie członkowskim oraz w Unii. M.A. został w związku z tym przekazany organom litewskim, które zatrzymały go do czasu wydania decyzji w sprawie jego statusu prawnego. W dniach następujących po tym przekazaniu niezwłocznie złożył on wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, który został następnie złożony na piśmie w styczniu 2022 r. Wniosek ten został jednak odrzucony jako niedopuszczalny ze względu na to, że został złożony z naruszeniem przepisów przewidzianych w ustawodawstwie litewskim dotyczących składania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w sytuacji wyjątkowej spowodowanej masowym napływem cudzoziemców ( 1 ). Zgodnie bowiem z tymi przepisami cudzoziemiec, który wjechał na Litwę nielegalnie, nie ma możliwości wystąpienia na terytorium tego państwa członkowskiego z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej. Przepisy te przewidują również, że w takiej pilnej sytuacji cudzoziemiec może zostać zatrzymany wyłącznie z tego powodu, że nielegalnie wjechał na terytorium litewskie.

W tych okolicznościach sąd odsyłający, do którego M.A. wniósł odwołanie od postanowienia o jego zatrzymaniu, zmierza do ustalenia, czy dyrektywy w sprawie procedur ( 2 ) i przyjmowania ( 3 ) stoją na przeszkodzie takiego ustawodawstwa.

Trybunał, orzekając w pilnym trybie prejudycjalnym, orzekł, że dyrektywa w sprawie procedur ( 4 ) stoi na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, zgodnie z którym w przypadku stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub sytuacji wyjątkowej spowodowanej masowym napływem cudzoziemców obywatele państw trzecich przebywający nielegalnie są de facto pozbawieni dostępu na terytorium tego państwa członkowskiego do procedury rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Ponadto Trybunał orzekł, że dyrektywa w sprawie przyjmowania ( 5 ) stoi na przeszkodzie ustawodawstwu państwa członkowskiego, zgodnie z którym w przypadku takiego ogłoszenia osoba ubiegająca się o azyl może zostać zatrzymana wyłącznie z tego powodu, że przebywa nielegalnie na terytorium tego państwa członkowskiego.

Ocena Trybunału

W pierwszej kolejności, w odniesieniu do dostępu do procedury rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, Trybunał uściślił przede wszystkim, że każdy obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec ma prawo złożyć taki wniosek na terytorium państwa członkowskiego, w tym na jego granicach lub w strefach tranzytowych, nawet jeśli przebywa on nielegalnie na tym terytorium. Prawo to ma na celu zapewnienie, po pierwsze, skutecznego dostępu do procedury udzielania ochrony międzynarodowej, a po drugie, skuteczności prawa do azylu, gwarantowanego w art. 18 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. W konsekwencji należy uznać, że stosowanie ustawodawstwa krajowego takiego jak rozpatrywane ustawodawstwo litewskie, które przewiduje, że obywatel państwa trzeciego znajdujący się w nieuregulowanej sytuacji pobytowej jest wyłącznie z tego powodu pozbawiony, po wjeździe na terytorium litewskie, możliwości wystąpienia z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej na tym terytorium, uniemożliwia wspomnianemu obywatelowi skuteczne korzystanie z prawa do azylu.

Następnie Trybunał stwierdził, że powołanie się w sposób ogólny na naruszenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, które może być spowodowane masowym napływem obywateli państw trzecich, nie pozwala na uzasadnienie takiego uregulowania na podstawie art. 72 TFUE ( 6 ).

Wreszcie dyrektywa w sprawie procedur ( 7 ) pozwala państwom członkowskim na ustanowienie szczególnych procedur mających zastosowanie na ich granicach, mających na celu ocenę dopuszczalności wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w sytuacjach, w których zachowanie wnioskodawcy wskazuje, że jego wniosek jest oczywiście bezzasadny lub stanowi nadużycie. Procedury te pozwalają państwom członkowskim na wykonywanie na granicach zewnętrznych Unii obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego bez konieczności stosowania odstępstwa na podstawie art. 72 TFUE.

W drugiej kolejności, w odniesieniu do kwestii zatrzymania obywatela państwa trzeciego wyłącznie z tego powodu, że nielegalnie wjechał on na terytorium państwa członkowskiego, Trybunał przypomniał przede wszystkim, że zgodnie z dyrektywą w sprawie przyjmowania ( 8 ) osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej może zostać zatrzymana tylko wtedy, gdy po indywidualnym zbadaniu każdej sprawy okaże się to konieczne, oraz jeżeli nie można skutecznie zastosować łagodniejszych środków przymusu. Następnie dyrektywa ( 9 ) ta wymienia w sposób wyczerpujący różne powody mogące uzasadniać zatrzymanie. Tymczasem okoliczność, że osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej przebywa nielegalnie na terytorium państwa członkowskiego, nie figuruje wśród tych powodów. W konsekwencji obywatel państwa trzeciego nie może zostać zatrzymany wyłącznie z tego powodu.

Wreszcie w odniesieniu do kwestii, czy taka okoliczność może uzasadniać zatrzymanie osoby ubiegającej się o azyl ze względów ochrony bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego ( 10 ) w wyjątkowym kontekście masowego napływu cudzoziemców, Trybunał przypomniał, że zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego może uzasadniać zatrzymanie wnioskodawcy wyłącznie pod warunkiem, że jego indywidualne zachowanie stanowi rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa lub bezpieczeństwa wewnętrznego lub zewnętrznego bezpieczeństwa danego państwa członkowskiego. W tym względzie nie można uznać, że nielegalny charakter pobytu osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej świadczy sam w sobie o istnieniu takiego zagrożenia. Tym samym taki wnioskodawca nie może co do zasady stanowić zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego tego państwa członkowskiego wyłącznie z tego powodu, że przebywa ona nielegalnie w danym państwie członkowskim. Stwierdzenie to pozostaje bez uszczerbku dla możliwości, że osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej przebywająca nielegalnie zostanie uznana za stanowiącą takie zagrożenie ze względu na szczególne okoliczności wykazujące, że stwarza ona niebezpieczeństwo, a dodatkowo, że jej pobyt jest nielegalny.

( 1 ) Rozdział X2 Lietuvos Respublikos įstatymas „Dėl užsieniečių teisinės padėties” (ustawy Republiki Litewskiej o statusie prawnym cudzoziemców) dotyczy w istocie stosowania tej ustawy w przypadku ogłoszenia stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub sytuacji wyjątkowej spowodowanej masowym napływem cudzoziemców. W rozdziale tym art. 14012 ust. 1 określa miejsca, w których można złożyć wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej.

( 2 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013, L 180, s. 60) (zwana dalej „dyrektywą w sprawie procedur”).

( 3 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (wersja przekształcona) (Dz.U. 2013, L 180, s. 96) (zwana dalej „dyrektywą w sprawie przyjmowania”).

( 4 ) Zobacz w szczególności art. 6 dyrektywy w sprawie procedur, dotyczący dostępu do procedury udzielania ochrony międzynarodowej, i art. 7 ust. 1, nakładający na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, aby każda osoba dorosła posiadająca zdolność do czynności prawnych miała prawo wystąpienia we własnym imieniu z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej.

( 5 ) Zobacz art. 8 ust. 2 i 3 dyrektywy w sprawie przyjmowania, dotyczący zatrzymania osoby ubiegającej się o azyl.

( 6 ) Zgodnie z tym artykułem „[n]iniejszy tytuł [dotyczący przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości] nie narusza wykonywania przez państwa członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego”.

( 7 ) Zobacz w szczególności art. 43 dyrektywy w sprawie procedur.

( 8 ) Zobacz art. 8 ust. 2 dyrektywy w sprawie przyjmowania.

( 9 ) Zobacz art. 8 ust. 3 dyrektywy w sprawie przyjmowania.

( 10 ) Zobacz art. 8 ust. 3 lit. e) dyrektywy w sprawie przyjmowania.