–

w imieniu Green Network SpA – V. Cerulli Irelli oraz A. Fratini, avvocati,

–

w imieniu rządu włoskiego – G. Palmieri, w charakterze pełnomocnika, którą wspierali G. Aiello oraz F. Fedeli, avvocati dello Stato,

–

w imieniu Komisji Europejskiej – O. Beynet, G. Gattinara oraz T. Scharf, w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 37 ust. 1 i 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE (Dz.U. 2009, L 211, s. 55) oraz załącznika I do niej.

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Green Network SpA a Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (urzędem regulacji energii, sieci i środowiska, Włochy) (ARERA) w przedmiocie decyzji tego urzędu nakładającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 655000 EUR na Green Network i nakazującej Green Network zwrot na rzecz jej odbiorców końcowych kwoty 13987495,22 EUR odpowiadającej określonym kosztom administracyjnym, które Green Network naliczyła tym odbiorcom.

3

Motywy 37, 42, 51 i 54 dyrektywy 2009/72 miały następuje brzmienie:

[…]

[…]

[…]

4

Artykuł 1 tej dyrektywy, zatytułowany „Przedmiot i zakres stosowania”, stanowił:

„Niniejsza dyrektywa ustanawia wspólne zasady dotyczące wytwarzania, przesyłu, dystrybucji i dostaw energii elektrycznej, wraz z przepisami dotyczącymi ochrony konsumentów, w celu ulepszenia i zintegrowania konkurencyjnych rynków energii [w Unii]. […] Określa ona również obowiązki usługi powszechnej i prawa konsumentów energii elektrycznej oraz wyjaśnia wymogi z zakresu konkurencji”.

5

Zgodnie z art. 2 rzeczonej dyrektywy, zatytułowanym „Definicje”:

„Na użytek niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:

[…]

[…]”.

6

Artykuł 3 owej tej dyrektywy, zatytułowany „Obowiązki użyteczności publicznej i ochrona odbiorcy”, przewidywał:

„[…]

7.   Państwa członkowskie podejmują odpowiednie środki w celu ochrony odbiorców końcowych, a w szczególności zapewniają istnienie odpowiednich zabezpieczeń chroniących odbiorców wrażliwych. […] Państwa członkowskie zapewniają wysoki poziom ochrony konsumenta, w szczególności w odniesieniu do przejrzystości ogólnych warunków umownych, informacji ogólnych i mechanizmów rozstrzygania sporów. […]

[…]

9.   […]

Organ regulacyjny lub inny właściwy organ krajowy podejmuje niezbędne kroki w celu zapewnienia rzetelności informacji dostarczanych przez dostawców ich odbiorcom zgodnie z niniejszym artykułem oraz w celu przedstawiania ich, na poziomie krajowym, w sposób umożliwiający łatwe porównanie.

[…]”.

7

Artykuł 36 dyrektywy 2009/72, zatytułowany „Ogólne cele organu regulacyjnego”, miał następujące brzmienie:

„Wykonując zadania regulacyjne określone w niniejszej dyrektywie, organ regulacyjny podejmuje wszelkie rozsądne środki służące realizacji następujących celów w ramach swoich obowiązków i uprawnień określonych w art. 37, w ścisłym porozumieniu z innymi właściwymi organami krajowymi, w tym również z organami ochrony konkurencji, w stosownych przypadkach i bez uszczerbku dla ich kompetencji:

[…]

[…]”.

8

Artykuł 37 dyrektywy, zatytułowany „Obowiązki i uprawnienia organu regulacyjnego”, w ust. 1 i 4 stanowił:

„1.   Do obowiązków organu regulacyjnego należy:

[…]

[…]

[…]

4.   Państwa członkowskie zapewniają, aby organy regulacyjne otrzymały uprawnienia umożliwiające im wykonywanie obowiązków, o których mowa w ust. 1, 3 i 6, w sposób skuteczny i szybki. W tym celu organ regulacyjny ma przynajmniej następujące uprawnienia:

[…]

[…]”.

9

Załącznik I do wskazanej dyrektywy, zatytułowany „Środki z zakresu ochrony konsumentów”, stanowił w ust. 1:

„1. Bez uszczerbku dla [unijnych] zasad dotyczących ochrony konsumentów […] środki, o których mowa w art. 3, mają zapewnić odbiorcom:

[…]

[…]

[…]”.

10

Artykuł 2 ust. 12 lit. g) legge n. 481 – Norme per la concorrenza et la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità (ustawy nr 481 w sprawie zasad konkurencji i uregulowania usług użyteczności publicznej – utworzenie organu regulacyjnego usług użyteczności publicznej) z dnia 14 listopada 1995 r. (dodatek zwyczajny nr 136 do GURI nr 270 z dnia 18 listopada 1995 r.) powierza ARERA funkcję „[kontroli] wykonywania usług za pomocą uprawnień do kontroli, dostępu, pozyskiwania dokumentów i istotnych informacji, określając również przypadki automatycznego odszkodowania ze strony podmiotu świadczącego usługę wobec użytkownika, w przypadku gdy podmiot ten nie przestrzega warunków umownych lub świadczy usługę o jakości na poziomie niższym niż poziom określony w regulaminie usługi”.

11

Zgodnie z art. 2 ust. 20 lit. d) tej ustawy ARERA jest uprawniony do nakazania operatorowi usługi zaprzestania wszelkich zachowań naruszających prawa użytkowników i nałożenia na niego, na podstawie art. 2 ust. 12 lit. g) tej ustawy, obowiązku wypłaty odszkodowania.

12

Po otrzymaniu sprawozdania Sportello per il consumatore Energia e Ambiente (działu wsparcia odbiorców energii i środowiska, Włochy), w którym stwierdzono, że Green Network, spółka zajmująca się dystrybucją energii elektrycznej i gazu ziemnego, naliczyła na fakturach wystawionych na jej klientów opłatę, którą odbiorcy ci zakwestionowali ze względu na brak jasności, ARERA wszczął przeciwko tej spółce postępowanie.

13

W następstwie tego sprawozdania ARERA przeprowadziła inne kontrole, w których stwierdził, że opłata ta została ustanowiona w jednym z ogólnych warunków umowy mających zastosowanie do umów na dostawę energii proponowanych przez Green Network, zarówno w odniesieniu do energii elektrycznej, jak i gazu ziemnego. Zgodnie z tym warunkiem koszty administracyjne nie były uwzględnione w taryfach przewidzianych za dostawę energii, dostawca zaś mógł pobierać z tego tytułu od klienta opłatę nieprzekraczającą 5 EUR, a w przypadku niektórych odbiorców – 10 EUR miesięcznie.

14

Stwierdziwszy, że zdefiniowanie tej opłaty przez Green Network we wspomnianych ogólnych warunkach umowy było niezgodne z prawem, ponieważ wspomniana opłata nie została wskazana w arkuszu porównawczym, który pozwala na porównanie różnych ofert handlowych na rynku, oraz w systemie wyszukiwania ofert, decyzją z dnia 20 czerwca 2019 r. ARERA nałożył administracyjną karę pieniężną w wysokości 655000 EUR na Green Network za przekazanie jej odbiorcom końcowym informacji umownych naruszających przepisy wykonawcze wydane przez ARERA. W tej decyzji urząd ten nakazał Green Network zwrot rzeczonym klientom kwoty 13987495,22 EUR pobranej od nich tytułem kosztów administracyjnych.

15

Green Network wniosła skargę na tę decyzję do Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionalnego sądu administracyjnego dla Lombardii, Włochy), która została oddalona.

16

Green Network wniosła odwołanie od wyroku oddalającego skargę do Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy), będącego sądem odsyłającym, podnosząc w szczególności, że uprawnienie ARERA do nakazania zwrotu opłaty ona rzecz odbiorców jest sprzeczne z dyrektywą 2009/72, ponieważ opłata ta została określona w ramach prywatnych stosunków umownych.

17

Sąd odsyłający zauważa, że zawisły przed nim spór dotyczy kwestii, czy uprawnienie ARERA obejmujące nakazanie zwrotu kwot naliczonych odbiorcom może być wywiedzione z dyrektywy 2009/72. Odpowiednie przepisy tej dyrektywy, na które powołuje się Green Network, a których prawidłowa wykładnia nie jest jasna, nie były jeszcze przedmiotem wykładni Trybunału.

18

W takich okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

19

Poprzez swoje pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 37 ust. 1 lit. i) i n) oraz art. 37 ust. 4 lit. d) dyrektywy 2009/72, a także załącznik I do tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie przyznało krajowemu organowi regulacyjnemu uprawnienie do nakazania przedsiębiorstwom energetycznym zwrotu na rzecz ich odbiorców końcowych kwoty odpowiadającej wynagrodzeniu zapłaconemu przez nich jako „koszty administracyjne” na podstawie warunku umowy uznanego przez ten organ za niezgodny z prawem, również w sytuacji, w której ten nakaz zwrotu nie jest oparty na względach związanych z jakością danej usługi świadczonej przez te przedsiębiorstwa, lecz na naruszeniu wymogów w zakresie przejrzystości cen.

20

W tym względzie, jak zauważył już Trybunał, z art. 1 dyrektywy 2009/72, a także z motywów 37, 42, 51 i 54 tej dyrektywy wynika, iż ma ona na celu przyznanie organom regulacji energetyki uprawnień do zapewnienia pełnej skuteczności środków ochrony konsumentów, umożliwienie wszystkim sektorom przemysłu i handlu oraz wszystkim obywatelom Unii korzystania z wysokiego poziomu ochrony konsumentów i mechanizmów rozstrzygania sporów, uczynienie interesów konsumentów głównym elementem tej dyrektywy, egzekwowanie przez organy regulacyjne – w przypadku gdy państwo członkowskie przyznaje im tę kompetencję – praw odbiorców energii elektrycznej, a także zapewnienie dostępności skutecznych środków rozstrzygania sporów dla wszystkich konsumentów (wyrok z dnia 8 października 2020 r., Crown Van Gelder, C‑360/19, EU:C:2020:805, pkt 26).

21

Zgodnie z art. 3 ust. 7 dyrektywy 2009/72 państwa członkowskie podejmują odpowiednie środki w celu ochrony odbiorców końcowych i zapewniają miedzy innymi wysoki poziom ochrony konsumenta, w szczególności w odniesieniu do przejrzystości ogólnych warunków umownych, informacji ogólnych i mechanizmów rozstrzygania sporów. Zgodnie z tym przepisem, w odniesieniu do przynajmniej odbiorców będących gospodarstwami domowymi, środki te powinny obejmować środki wymienione w załączniku I do tej dyrektywy, w tym środki mające na celu zapewnienie, aby odbiorcy otrzymywali przejrzyste informacje o stosowanych cenach i taryfach oraz o standardowych warunkach dotyczących dostępu do usług.

22

Trybunał stwierdził już ponadto, że dla realizacji wspomnianych celów dyrektywa 2009/72 wymaga od państw członkowskich przyznania ich krajowym organom regulacyjnym szerokich uprawnień w dziedzinie regulacji i nadzoru rynku energii elektrycznej (wyrok z dnia 11 czerwca 2020 r., Prezident Slovenskej republiky, C‑378/19, EU:C:2020:462, pkt 23). Jak wynika zatem z art. 36 lit. g) tej dyrektywy wśród celów ogólnych, których osiągnięcie mają wyznaczyć swym krajowym organom regulacyjnym państwa członkowskie w ramach wykonywania ich obowiązków i uprawnień, znajduje się cel obejmujący zapewnienie ochrony konsumentów (zob. podobnie wyroki: z dnia 23 stycznia 2020 r., Energiavirasto, C‑578/18, EU:C:2020:35, pkt 35; z dnia 8 października 2020 r., Crown Van Gelder, C‑360/19, EU:C:2020:805, pkt 27).

23

W szczególności art. 37 ust. 1 lit. i) i n) dyrektywy 2009/72 przewiduje, że do obowiązków krajowego organu regulacyjnego należy zapewnianie przestrzegania przez przedsiębiorstwa energii elektrycznej wymogów w zakresie przejrzystości oraz pomoc w zapewnieniu, przy udziale innych właściwych organów, aby środki ochrony konsumenta, w tym środki określone w załączniku I do tej dyrektywy, były skuteczne i egzekwowane. W tym względzie art. 37 ust. 4 wspomnianej dyrektywy stanowi, że państwa członkowskie zapewniają, aby organy regulacyjne otrzymały uprawnienia umożliwiające im wykonywanie obowiązków, o których mowa w ust. 1, 3 i 6 tejże dyrektywy, w sposób skuteczny i szybki, oraz że w tym celu mają one przynajmniej uprawnienia wymienione w tym przepisie. Otóż, o ile wśród tych uprawnień znajduje się przewidziane w art. 37 ust. 4 lit. d) dyrektywy 2009/72 uprawnienie do nakładania skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji na przedsiębiorstwa energetyczne, które nie spełniają swoich obowiązków zgodnie z tą dyrektywą lub ze wszelkimi właściwymi prawnie wiążącymi decyzjami organów regulacyjnych, o tyle przepis ten nie wspomina o uprawnieniu żądania od tych przedsiębiorstw zwrotu wszelkich kwot otrzymanych ma mocy warunku umownego uznanego za niezgodny z prawem.

24

Posłużenie się w art. 37 ust. 4 dyrektywy 2009/72 wyrażeniem „organ regulacyjny ma przynajmniej następujące uprawnienia” wskazuje jednak, że organowi temu można przyznać uprawnienia inne niż wyraźnie wymienione w tym art. 37 ust. 4, aby umożliwić mu wykonywanie obowiązków, o których mowa w art. 37 ust. 1, 3 i 6 tej dyrektywy (zob. podobnie wyrok z dnia 23 stycznia 2020 r., Energiavirasto, C‑578/18, EU:C:2020:35, pkt 37, 38, 40).

25

Zważywszy, że zapewnienie przestrzegania wymogów w zakresie przejrzystości ciążących na przedsiębiorstwach energetycznych oraz ochrona konsumentów wchodzą w zakres obowiązków, o których mowa w art. 37 ust. 1, 3 i 6 wskazanej dyrektywy, należy stwierdzić, że państwo członkowskie może przyznać takiemu organowi uprawnienie do zobowiązania tych podmiotów do zwrotu kwot pobranych przez nie z naruszeniem wymogów dotyczących ochrony konsumentów, w szczególności wymogów w zakresie przejrzystości i dokładności rozliczeń.

26

Wykładni tej nie podważa okoliczność, że art. 36 dyrektywy 2009/72 przewiduje zasadniczo, iż krajowy organ regulacyjny podejmuje niezbędne środki „w ścisłym porozumieniu z innymi właściwymi organami krajowymi, w tym również z organami ochrony konkurencji, w stosownych przypadkach i bez uszczerbku dla ich kompetencji”, lub że art. 37 tej dyrektywy zawiera w ust. 1 lit. n) wyrażenie „przy udziale innych właściwych organów”. Z przepisów tych nie wynika bowiem, że w przypadku takim jak rozpatrywany w postępowaniu głównym tylko jeden z tych innych organów krajowych może nakazać zwrot kwot nienależnie pobranych przez przedsiębiorstwa energetyczne od odbiorców końcowych. Przeciwnie, użycie wyrażenia „w stosownych przypadkach” oznacza, że takie porozumienie jest konieczne jedynie wtedy, gdy środek, który ma zostać przyjęty, może mieć wpływ na inne właściwe organy.

27

Ponadto sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 37 ust. 1 lit. i) i n) oraz art. 37 ust. 4 lit. d) dyrektywy 2009/72, a także załącznik I do tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że pozwalają one krajowemu organowi regulacyjnemu na podstawie przepisu krajowego dotyczącego automatycznego wyrównania na rzecz odbiorców kwot otrzymanych przez przedsiębiorstwo energetyczne, w sytuacji gdy nie osiągnięto przewidzianych poziomów jakości usług, nakazanie temu przedsiębiorstwu energetycznemu zwrotu odbiorcom końcowym zafakturowanych im kwot, gdy ów nakaz zwrotu opiera się nie na względach dotyczących jakości danej usługi, lecz na niezgodności z prawem warunku umownego przewidującego zapłatę „kosztów administracyjnych”.

28

W tym względzie, jak wynika zasadniczo z pkt 25 niniejszego wyroku, o ile dyrektywa 2009/72 nie wymaga od państw członkowskich, by przewidziały, że krajowy organ regulacyjny jest uprawniony do nakazania przedsiębiorstwu energetycznemu zwrotu nienależnie pobranych kwot od jego odbiorców, o tyle dyrektywa ta nie stoi na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie przyznało temu organowi takie uprawnienie. W zakresie, w jakim ochrona konsumentów i przestrzeganie wymogów w zakresie przejrzystości wchodzą w zakres obowiązków, które należy powierzyć organom regulacyjnym na podstawie art. 37 ust. 1 lit. i) i n) rzeczonej dyrektywy, dokładny powód, dla którego w celu wypełnienia jednego z tych obowiązków nakazano takiemu przedsiębiorstwu dokonanie zwrotu na rzecz jego odbiorców, nie jest istotny.

29

Niemniej jednak do sądu krajowego należy dokonanie oceny kwestii, czy prawo krajowe rzeczywiście przyznaje krajowemu organowi regulacyjnemu uprawnienie do nakazania zwrotu nienależnie pobranych kwot w przypadkach takich jak rozpatrywany w postępowaniu głównym lub czy organ ten prawidłowo zastosował to prawo krajowe.

30

W świetle ogółu powyższych rozważań na przedłożone pytania należy odpowiedzieć, że art. 37 ust. 1 lit. i) i n) oraz art. 37 ust. 4 lit. d) dyrektywy 2009/72, a także załącznik I do tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie przyznało krajowemu organowi regulacyjnemu uprawnienie do nakazania przedsiębiorstwom energetycznym zwrotu na rzecz ich odbiorców końcowych kwoty odpowiadającej wynagrodzeniu zapłaconemu przez nich jako „koszty administracyjne” na podstawie warunku umowy uznanego przez ten organ za niezgodny z prawem, również w sytuacji, w której ten nakaz zwrotu nie jest oparty na względach związanych z jakością danej usługi świadczonej przez te przedsiębiorstwa, lecz na naruszeniu wymogów w zakresie przejrzystości cen.

31

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 37 ust. 1 lit. i) i n) oraz art. 37 ust. 4 lit. d) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE, a także załącznik I do dyrektywy 2009/72

należy interpretować w ten sposób, że:

nie stoją one na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie przyznało krajowemu organowi regulacyjnemu uprawnienie do nakazania przedsiębiorstwom energetycznym zwrotu na rzecz ich odbiorców końcowych kwoty odpowiadającej wynagrodzeniu zapłaconemu przez nich jako „koszty administracyjne” na podstawie warunku umowy uznanego przez ten organ za niezgodny z prawem, również w sytuacji, w której ten nakaz zwrotu nie jest oparty na względach związanych z jakością danej usługi świadczonej przez te przedsiębiorstwa, lecz na naruszeniu wymogów w zakresie przejrzystości cen.