Wydanie tymczasowe

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

ATHANASIOSA RANTOSA

przedstawiona w dniu 18 kwietnia 2024 r.(1)

Sprawa C‑447/22 P

Republika Słowenii,

Komisja Europejska

przeciwko

Petrze Flašker

Odwołanie – Pomoc państwa – Artykuły 107 i 108 TFUE – Środki pomocy przyznane przez Republikę Słowenii przed przystąpieniem do Unii Europejskiej – Etap badania wstępnego – Decyzja Komisji Europejskiej stwierdzająca brak pomocy państwa – Brak wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego – Pojęcie „poważnych trudności” w odniesieniu do istnienia pomocy lub jej zgodności z rynkiem wewnętrznym – Zakres spoczywających na Komisji obowiązków w zakresie staranności i dochodzenia – Ciężar dowodu spoczywający na stronie powołującej się na istnienie „poważnych trudności”

I. Wprowadzenie

1. W niniejszym odwołaniu Republika Słowenii wnosi o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 27 kwietnia 2022 r., Flašker/Komisja (T‑392/20, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”, EU:T:2022:245), w którym Sąd stwierdził nieważność decyzji Komisji C(2020) 1724 final z dnia 24 marca 2020 r. kończącej badanie środków dotyczących publicznej sieci aptek Lekarna Ljubljana w świetle zasad dotyczących pomocy państwa zawartych w art. 107 i 108 TFUE [sprawa SA.43546 (2016/FC) – Słowenia, zwanej dalej „sporną decyzją”] w zakresie, w jakim dotyczy ona „aktywów zarządzanych” przez ów podmiot.

2. U podstaw tej sprawy leży skarga złożona w 2016 r. do Komisji przez Petrę Flašker (zwaną dalej „PF”), osobę prowadzącą prywatną aptekę, informująca o istnieniu pomocy państwa na rzecz konkurencyjnego przedsiębiorstwa Lekarna Ljubljana, w szczególności w formie udostępniania aktywów zarządzanych, takich jak lokale handlowe, na warunkach, które nie odpowiadają warunkom rynkowym. Sporną decyzją Komisja zakończyła badanie tej skargi bez wszczynania szczegółowego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE. Komisja wskazała zasadniczo, że po zakończeniu wstępnego etapu badania przewidzianego w art. 108 ust. 3 TFUE nabrała przekonania, iż rozpatrywane środki nie stanowią pomocy państwa, a jednocześnie wyjaśniła, że nawet przy założeniu, iż udostępnienie aktywów zarządzanych mogło stanowić taką pomoc, byłaby to „pomoc istniejąca”. Rozpatrując skargę o stwierdzenie nieważności, Sąd w zaskarżonym wyroku uwzględnił podniesiony przez PF zarzut oparty na tym, że Komisja nie mogła zgodnie z prawem wydać spornej decyzji bez wszczęcia postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE, i stwierdził nieważność spornej decyzji w zakresie, w jakim dotyczy ona aktywów zarządzanych przez Lekarna Ljubljana.

3. W postępowaniu odwoławczym Republika Słowenii, popierana przez Komisję, podnosi w ramach dwóch pierwszych zarzutów, że zaskarżony wyrok narusza prawo w ramach wykładni i stosowania art. 108 ust. 2 i 3 TFUE, art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia (UE) 2015/1589(2), a także wykładni i stosowania pojęcia „poważnych trudności” zobowiązujących do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z wnioskiem Trybunału niniejsza opinia skoncentruje się na analizie rzeczonych dwóch pierwszych zarzutów odwołania.

4. Niniejsza sprawa sytuuje się w linii licznych spraw, które dały początek utrwalonemu orzecznictwu sądów Unii i w nurcie szeregu innych spraw zakończonych ostatnio wydanymi wyrokami dotyczącymi braku wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego(3). Stanowi zatem dla Trybunału okazję do dalszego wyjaśnienia, po pierwsze, pojęcia „poważnych trudności”, których istnienie po przeprowadzeniu badania wstępnego pociąga za sobą obowiązek wszczęcia przez Komisję formalnego postępowania wyjaśniającego, a po drugie, ciężaru dowodu i zakresu obowiązków w zakresie staranności i dochodzenia spoczywających na tej instytucji w sytuacji niepewności.

II. Ramy prawne

A. Traktat o przystąpieniu i akt przystąpienia

5. Traktat dotyczący przystąpienia Republiki Słowenii do Unii Europejskiej(4) (zwany dalej „traktatem o przystąpieniu”) został podpisany przez Republikę Słowenii w dniu 16 kwietnia 2003 r. i wszedł w życie w dniu 1 maja 2004 r.

6. Zgodnie z art. 1 ust. 2 traktatu o przystąpieniu warunki przystąpienia i dostosowania traktatów stanowiących podstawę Unii Europejskiej zostały zawarte w Akcie dotyczącym warunków przystąpienia oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (zwanym dalej „aktem przystąpienia”(5)).

7. Artykuł 22 aktu przystąpienia, który – podobnie jak jego pozostałe postanowienia – stanowi integralną część traktatu o przystąpieniu, przewiduje, że środki wymienione w załączniku IV do tego aktu stosuje się zgodnie z warunkami określonymi w tym załączniku.

8. Punkt 3 ust. 1 załącznika IV do aktu przystąpienia stanowi:

„Następujące programy pomocowe lub pomoc indywidualna wprowadzone w życie w nowych państwach członkowskich przed dniem przystąpienia i mające nadal zastosowanie po tym dniu zostaną uznane w dacie przystąpienia za istniejącą pomoc w rozumieniu [art. 108 ust. 1 TFUE]:

a) środki pomocowe wprowadzone w życie przed dniem 10 grudnia 1994 r.;

b) środki pomocowe wymienione w dodatku do niniejszego załącznika;

c) środki pomocowe, które przed dniem przystąpienia zostały uznane przez organ nadzorujący pomoc państwa w nowych państwach członkowskich jako [za] zgodne z dorobkiem i w stosunku do których Komisja [Europejska], zgodnie z procedurą przewidzianą w [ust.] 2, nie zgłosiła sprzeciwu w związku z istnieniem poważnych wątpliwości co do zgodności tych środków ze wspólnym rynkiem.

Wszystkie środki mające nadal zastosowanie po dniu przystąpienia, które stanowią pomoc państwa i które nie spełniają powyżej określonych warunków, zostaną uznane w dniu przystąpienia za nową pomoc państwa dla celów stosowania [art. 108 ust. 3 TFUE]”.

B. Rozporządzenie 2015/1589

9. Artykuł 1 rozporządzenia 2015/1589, zatytułowany „Definicje”, stanowi:

„Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:

a) »pomoc« oznacza każdy środek spełniający wszystkie kryteria ustanowione w art. 107 ust. 1 TFUE;

b) »istniejąca pomoc« oznacza:

i) bez uszczerbku […] dla pkt 3 i dodatku do załącznika IV do Aktu przystąpienia Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji […] wszelk[ą] pomoc istniejąc[ą] przed wejściem w życie TFUE w poszczególnych państwach członkowskich, czyli programy pomocowe oraz pomoc indywidualn[ą], które zostały wprowadzone w życie przed wejściem w życie TFUE, a które będą nadal stosowane po jego wejściu w życie w poszczególnych państwach członkowskich;

[…]

c) »nowa pomoc« oznacza każdą pomoc, czyli programy pomocowe i pomoc indywidualną, która nie jest pomocą istniejącą, włącznie ze zmianami istniejącej pomocy;

[…]”.

10. Artykuł 4 tego rozporządzenia, zatytułowany „Badanie wstępne zgłoszenia i decyzje Komisji” stanowi w ust. 2–5:

„2. W przypadku gdy Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego stwierdza, że środek będący przedmiotem zgłoszenia nie stanowi pomocy, ustalenie to zostaje stwierdzone w formie decyzji.

3. W przypadku gdy Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego stwierdza, że nie ma żadnych wątpliwości co do zgodności środka będącego przedmiotem zgłoszenia z rynkiem wewnętrznym, w stopniu, w jakim mieści się on w zakresie art. 107 ust. 1 TFUE, Komisja podejmuje decyzję, że środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym (»decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń«). W decyzji określone zostaje, który z przewidzianych w TFUE wyjątków zastosowano.

4. W przypadku gdy po przeprowadzeniu badania wstępnego Komisja stwierdza, że zaistniały wątpliwości co do zgodności środka będącego przedmiotem zgłoszenia z rynkiem wewnętrznym, Komisja podejmuje decyzję o wszczęciu postępowania zgodnie z art. 108 ust. 2 TFUE (»decyzja o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia [decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego]«).

5. Decyzje, o których mowa w ust. 2, 3 i 4 niniejszego artykułu, podejmowane są w terminie dwóch miesięcy […]”.

C. Rozporządzenie (WE) nr 794/2004

11. Artykuł 4 rozporządzenia (WE) nr 794/2004(6), zatytułowany „Uproszczona procedura notyfikacyjna w odniesieniu do niektórych zmian pomocy istniejącej”, stanowi w ust. 1 zdanie pierwsze, że na potrzeby art. 1 lit. c) rozporządzenia 2015/1589 „zmiana pomocy istniejącej oznacza jakąkolwiek zmianę inną niż modyfikacje o czysto administracyjnym lub formalnym charakterze, która nie może wpłynąć na ocenę zgodności danego środka pomocowego [z rynkiem wewnętrznym]. Jednak wzrost pierwotnego budżetu istniejącego programu pomocowego do 20 % nie jest uznawany za zmianę pomocy istniejącej”.

III. Okoliczności powstania sporu

12. Okoliczności powstania sporu oraz treść spornej decyzji przedstawiono w pkt 2–13 zaskarżonego wyroku i na potrzeby niniejszej opinii można je streścić w podany niżej sposób.

13. W 1979 r. w Lublanie (Słowenia), wówczas w Socjalistycznej Federacyjnej Republice Jugosławii, utworzono podmiot o nazwie Lekarna Ljubljana o.p., zajmujący się apteczną sprzedażą produktów leczniczych. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez organy słoweńskie podmiot ten wyposażono w aktywa umożliwiające mu wykonywanie tych zadań. Według PF, obecnie farmaceutki aptecznej wykonującej wolny zawód, wspomniany podmiot był „kooperatywą pracowniczą”, która nie prowadziła działalności gospodarczej na rynku ani nie miała zdolności do posiadania majątku.

14. W następstwie uzyskania przez Słowenię niepodległości przyjęto w 1991 r. ustawę o przedsiębiorstwach, która dotyczyła między innymi przedsiębiorstw publicznych odpowiedzialnych za usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym. Na podstawie art. 48 tej ustawy, „przedsiębiorstwo uzyskuje zasoby do wykonywania swoich zadań z dotacji założyciela, ze sprzedaży produktów i usług oraz z innych źródeł przewidzianych w niniejszej ustawie”.

15. W następnym roku przyjęto również ustawę o aptekach. Przewiduje ona współistnienie publicznych przedsiębiorstw aptecznych i aptek prywatnych, a także obowiązek świadczenia przez gminy usług aptecznych na swoim terenie. Apteki prywatne otrzymują zezwolenie na prowadzenie działalności w formie koncesji udzielanej przez daną gminę w wyniku przetargu. Publiczne przedsiębiorstwa apteczne są zakładane przez gminy, które uczestniczą w ich zarządzaniu, a ich działalność regulują akty założycielskie. Zdaniem Komisji w Słowenii istnieje obecnie około 25 publicznych przedsiębiorstw aptecznych, prowadzących około 200 aptek, i 100 aptek prywatnych.

16. Na podstawie tych dwóch ustaw w 1997 r. gmina Lublana utworzyła w drodze rozporządzenia publiczne przedsiębiorstwo apteczne Javni Zavod Lekarna Ljubljana (zwane dalej „Lekarna Ljubljana”), wskazując, że jest ono następcą prawnym Lekarna Ljubljana o.p. i wstępuje w jego prawa i obowiązki.

17. Obecnie Lekarna Ljubljana prowadzi około 50 aptek w Słowenii, głównie w Lublanie, ale również w około 15 innych gminach. W Grosuplje (Słowenia), czyli mieście, w którym swoją aptekę prywatną prowadzi PF, również powstały dwie apteki sieci Lekarna Ljubljana.

18. W skardze oficjalnie złożonej w dniu 27 kwietnia 2016 r. do Komisji po wcześniejszych kontaktach z jej służbami PF zawiadomiła o istnieniu pomocy państwa w rozumieniu art. 107 TFUE na rzecz Lekarna Ljubljana. Wśród środków zidentyfikowanych w toku dochodzenia w sprawie tej skargi figurowało „udostępnianie aktywów zarządzanych” na warunkach, które zdaniem PF nie odpowiadają warunkom rynkowym. Pośród tych aktywów PF wymienia lokale handlowe.

19. Między Komisją i władzami słoweńskimi z jednej strony a PF z drugiej strony miała miejsce obszerna wymiana korespondencji. Komisja dwukrotnie przekazała PF wstępną ocenę, zgodnie z którą zidentyfikowane środki nie stanowiły pomocy państwa. Za każdym razem PF podtrzymywała skargę, przedstawiając dodatkowe informacje, a w 2018 r. uzyskała poparcie 16 innych prywatnych aptek ze Słowenii.

20. W dniu 24 marca 2020 r. Komisja skierowała do Republiki Słowenii sporną decyzję. Decyzję tę Komisja wydała bez wszczynania szczegółowego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE. W motywie 73 tej decyzji Komisja doszła do wniosku, że badanie czterech środków na rzecz Lekarna Ljubljana, opisanych w toku dochodzenia przez PF w następujący sposób: (i) korzyści udzielonej przez gminę Skofljica (Słowenia) w postaci nieodpłatnej dzierżawy długoterminowej, (ii) udostępnienia przez gminę Lublana aktywów zarządzanych, iii) zwolnienia przyznanego przez szereg gmin z opłat koncesyjnych oraz (iv) rezygnacji z zysków, w których udział powinno mieć szereg gmin, nie wykazało istnienia pomocy państwa. Jednakże w odniesieniu do udostępniania aktywów zarządzanych Komisja wyjaśniła w motywach 37–40 spornej decyzji, że chociaż udostępnianie takich aktywów mogło stanowić pomoc państwa, byłaby to „pomoc istniejąca”.

21. Uzasadnienie zawarte w tych motywach jest następujące: po przypomnieniu przepisów art. 48 ustawy o przedsiębiorstwach przyjętej w 1991 r. i wskazaniu, po pierwsze, że gmina Lublana miała na jej podstawie wyposażyć Lekana Ljubljana w aktywa, aby jednostka ta mogła rozpocząć działalność, oraz po drugie, że wszystkie aktywa nabyte przez Lekarna Ljubljana, w tym z jej własnych środków, są wykazywane jako „aktywa zarządzane” zgodnie z zasadami rachunkowości publicznej, Komisja wskazała, że według władz słoweńskich gmina Lublana wyposażyła w 1979 r. Lekarna Ljubljana o.p. w aktywa niezbędne do rozpoczęcia jego działalności, że w 1997 r. aktywa te uległy przeniesieniu na jego następcę prawnego, tj. Lekarna Ljubljana, zaś wszystkie pozostałe aktywa nabywane następnie przez te dwa podmioty od 1979 r. zostały nabyte na rynku z ich własnych środków i na warunkach rynkowych. Jedynymi aktywami zarządzanymi, których przyznanie mogłoby stanowić pomoc państwa, są zatem aktywa objęte pierwotną dotacją aktywów na rzecz Lekarna Ljubljana o.p., przeniesioną w 1997 r. na Lekarna Ljubljana.

22. Komisja odwołuje się następnie do załącznika IV do aktu przystąpienia, a w szczególności do jego pkt 3, dotyczącego polityki konkurencji. Wskazuje ona, że zgodnie z jego ust. 1 „[n]astępujące programy pomocowe lub pomoc indywidualna wprowadzone w życie w nowych państwach członkowskich przed dniem przystąpienia i mające nadal zastosowanie po tym dniu zostaną uznane w dacie przystąpienia za istniejącą pomoc w rozumieniu [art. 108 ust. 1 TFUE]: a) środki pomocowe wprowadzone w życie przed dniem 10 grudnia 1994 r.”.

23. Następnie Komisja przypomina, że art. 1 lit. c) rozporządzenia 2015/1589 definiuje „nową pomoc” jako „każdą pomoc, czyli programy pomocowe i pomoc indywidualną, która nie jest pomocą istniejącą, włącznie ze zmianami istniejącej pomocy”. Komisja przypomina także, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 794/2004 „zmiana pomocy istniejącej oznacza jakąkolwiek zmianę inną niż modyfikacje o czysto administracyjnym lub formalnym charakterze, która nie może wpłynąć na ocenę zgodności danego środka pomocowego z rynkiem [wewnętrznym]”.

24. Na tej podstawie Komisja doszła do wniosku, że gdyby udostępnianie aktywów zarządzanych stanowiło pomoc państwa, byłaby to pomoc istniejąca, ponieważ pomoc tę przyznano w ramach utworzenia Lekarna Ljubljana o.p. w 1979 r. Zastąpienie go przez Lekarna Ljubljana w 1997 r. miało charakter czysto administracyjny, ponieważ nie zmienił się ani kontekst prawny, ani fakt korzystania z omawianych aktywów, ani warunki korzystania z tych aktywów. Zastąpienie to nie może zatem stanowić zmiany istniejącej pomocy, w związku z czym rozpatrywana pomoc pozostaje pomocą tego właśnie rodzaju.

IV. Przebieg postępowania przed Sądem i zaskarżony wyrok

25. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 19 czerwca 2020 r. PF wniosła skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji i obciążenie Komisji kosztami.

26. Na poparcie tej skargi PF podniosła trzy zarzuty, z których pierwszy dotyczył naruszenia obowiązku uzasadnienia spornej decyzji, drugi – błędnej oceny okoliczności faktycznych oraz błędu w kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych dotyczących udostępniania aktywów zarządzanych, prowadzącego do naruszenia art. 107 i 108 TFUE, a trzeci – tego, że Komisja nie mogła zgodnie z prawem wydać spornej decyzji bez wszczynania postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE(7).

27. W zaskarżonym wyroku Sąd uwzględnił zarzut trzeci, który uznał za stosowne zbadać w pierwszej kolejności, i uwzględnił skargę, stwierdzając nieważność spornej decyzji w zakresie, w jakim dotyczyła ona oceny w świetle przepisów w dziedzinie pomocy państwa faktu udostępnienia Lekarna Ljubljana aktywów zarządzanych, przy czym nie widział konieczności badania zarzutów pierwszego i drugiego(8).

28. Dokładniej rzecz ujmując, po ustaleniu, że zakres skargi obejmował ocenę jedynie środków dotyczących „aktywów zarządzanych”(9), i wyjaśnieniu, że zarzut trzeci skargi należało zbadać w szczególności w świetle argumentów przedstawionych przez PF w ramach zarzutu drugiego(10), Sąd rozdzielił swoje badanie aktywów zarządzanych zależnie od tego, czy przyznano je w 1979 r., w momencie zakładania Lekarna Ljubljana o.p., w celu umożliwienia rozpoczęcia przez niego działalności (aktywa zwane dalej „aktywami zarządzanymi w 1979 r.”), czy zostały one nabyte przez Lekarna Ljubljana o.p. i Lekarna Ljubljana po tej dacie (aktywa zwane dalej „aktywami zarządzanymi po 1979 r.”)(11).

29. Sąd orzekł, że w wyniku badania wstępnego, które Komisja przeprowadziła na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE, instytucja ta nie rozwiała wątpliwości, po pierwsze, co do tego, czy aktywa, które przyznano w zarząd Lekarna Ljubljana s.o. w 1979 r. i które zostały przeniesione na Lekarna Ljubljana w 1997 r., stanowią – o ile można by je uznać za „pomoc państwa” – pomoc istniejącą, czy nową pomoc w rozumieniu art. 1 lit. b) rozporządzenia 2015/1589(12), a po drugie, co do tego, czy wszystkie aktywa zarządzane nabyte przez Lekarna Ljubljana o.p. i Lekarna Ljubljana po 1979 r. zostały nabyte przez same te jednostki na warunkach rynkowych, jak twierdziły władze słoweńskie, a w konsekwencji czy poprzez te aktywa rzeczonym podmiotom nie przyznano pomocy państwa(13).

30. Na podstawie tych dwóch ustaleń Sąd doszedł do wniosku, że Komisja „znajdowała się w obliczu poważnych trudności, które powinny były skłonić ją do wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE […]. Pogłębiona analiza, jaka wiąże się z takim postępowaniem, umożliwiłaby zresztą Komisji wypowiedzenie się w razie potrzeby w sposób świadomy w przedmiocie następujących zagadnień: istnienie pomocy państwa w rozumieniu art. 107 TFUE w przypadku udostępnienia Lekarna Ljubljana aktywów zarządzanych nieodpłatnie lub na warunkach preferencyjnych przez gminę Lublana, uznanie takich aktywów za pomoc istniejącą lub za nową pomoc oraz uznanie ich za pomoc indywidualną lub pomoc objętą systemem pomocy. Umożliwiłoby to Komisji pokierowanie z pełną znajomością rzeczy dalszym tokiem postępowania, aby w razie potrzeby ocenić zgodność z rynkiem wewnętrznym środków, które okazałyby się pomocą – istniejącą lub nową – wymagającą takiej oceny”(14).

V. Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron

31. W dniu 6 lipca 2022 r. Republika Słowenii złożyła odwołanie od zaskarżonego wyroku. Wnosi ona do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku i, tytułem żądania głównego, oddalenie skargi w pierwszej instancji, a tytułem żądania ewentualnego, jeżeli stan postępowania nie pozwala na wydanie orzeczenia w sprawie – skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd, oraz o obciążenie PF kosztami postępowania.

32. Ze swej strony Komisja wnosi do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku i, tytułem żądania głównego, o oddalenie skargi w pierwszej instancji, jeżeli stan postępowania na to pozwala, oraz o obciążenie PF kosztami postępowania, a tytułem żądania ewentualnego – przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania i orzeczenie, że rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.

33. PF natomiast wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie Republiki Słowenii kosztami postępowania.

34. Na rozprawie w dniu 31 stycznia 2024 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Trybunału.

VI. Ocena

35. Na poparcie odwołania Republika Słowenii, popierana przez Komisję, podnosi cztery zarzuty, z których pierwszy dotyczy naruszeń prawa przy wykładni i stosowaniu art. 108 ust. 2 i 3 TFUE, art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia 2015/1589, a także błędów w wykładni pojęcia „poważnych trudności” przy kwalifikacji aktywów zarządzanych po 1979 r. jako pomocy państwa, drugi – błędnej wykładni okoliczności faktycznych i naruszeń prawa w odniesieniu do istnienia takich poważnych trudności w kwalifikacji aktywów zarządzanych w 1979 r. jako „pomocy istniejącej”, trzeci – naruszenia ciążącego na Sądzie obowiązku uzasadnienia, a czwarty – naruszenia prawa Komisji do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu w rozumieniu art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

36. Na wniosek Trybunału niniejsza opinia ograniczy się do analizy dwóch pierwszych zarzutów odwołania.

37. Ponieważ oba te zarzuty dotyczą spoczywającego na Komisji obowiązku zbadania złożonej do niej skargi dotyczącej istnienia ewentualnej pomocy lub jej zgodności z rynkiem wewnętrznym, wydaje mi się, że w pierwszej kolejności warto zbadać zakres obowiązku wszczęcia przez Komisję formalnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE, określonego w orzecznictwie Trybunału (sekcja A), następnie, w drugiej kolejności, przeanalizować rozumowanie Sądu i zbadać przy tym szereg zarzutów szczegółowych, podniesionych przez Republikę Słowenii popieranej przez Komisję, a to w ramach zarzutu pierwszego, który dotyczy aktywów zarządzanych po 1979 r. (sekcja B), oraz zarzutu drugiego, który dotyczy aktywów zarządzanych w 1979 r. (sekcja C).

A. W przedmiocie spoczywającego na Komisji obowiązku wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE

38. Uważam, że na tym etapie użyteczne byłoby przypomnienie właściwych zasad dotyczących systemu kontroli pomocy państwa ustanowionego w traktacie FUE oraz obowiązków ciążących na Komisji w ramach postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy państwa na podstawie art. 108 TFUE.

39. Na początku pragnę przypomnieć, że ocena zgodności środków pomocy z rynkiem wewnętrznym należy do wyłącznych kompetencji Komisji(15). Do celów stosowania art. 93 i 107 TFUE Komisja posiada bowiem na podstawie art. 108 TFUE szczególną i wyłączną kompetencję decydowania o zgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym, w trakcie przeglądu istniejącej pomocy, przy podejmowaniu decyzji w sprawie nowej lub zmienionej pomocy oraz przy podejmowaniu działań dotyczących niezgodności z jej decyzjami lub z wymogiem dotyczącym zgłoszenia(16). Ta wyłączna kompetencja ma w szczególności na celu zapewnienie skutecznego i jednolitego stosowania art. 107 TFUE w całej Unii, przy zachowaniu pełnej przewidywalności i przejrzystości(17).

40. W ramach postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy państwa przewidzianego w art. 108 TFUE należy odróżnić, po pierwsze, wstępny etap badania pomocy ustanowiony w ust. 3 tego artykułu, zmierzający jedynie do umożliwienia Komisji sformułowania wstępnej opinii w sprawie istnienia pomocy albo częściowej lub całkowitej zgodności pomocy, i po drugie, etap badania, o którym mowa w art. 108 ust. 2 TFUE i który ma umożliwić Komisji uzyskanie kompletnych informacji o wszystkich danych w sprawie. Główną cechą różniącą te dwa etapy jest to, że na etapie wstępnym Komisja przed wydaniem decyzji nie ma obowiązku wezwania zainteresowanych stron do przedstawienia uwag(18). Struktura tego systemu opiera się zatem na założeniu, że służby Komisji nie mogą być zobowiązane do przeprowadzania uciążliwego postępowania, które stanowi duże obciążenie dla ich zasobów, jeżeli środek państwowy na pierwszy rzut oka nie powoduje trudności w zakresie jego kwalifikacji lub zgodności z rynkiem wewnętrznym, co wyjaśnia również, dlaczego decyzje zamykające etap wstępny są co do zasady wydawane w terminie dwóch miesięcy(19).

41. W tym względzie z brzmienia art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2015/1589 i z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że jeżeli Komisja nie może w następstwie pierwszego badania w ramach postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 3 TFUE uzyskać przekonania, że dany środek wprowadzony przez państwo albo nie stanowi „pomocy” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, albo – jeżeli jest zakwalifikowany jako pomoc – jest zgodny z traktatem, lub jeżeli postępowanie to nie pozwoli jej na przezwyciężenie wszystkich trudności spowodowanych oceną zgodności rozpatrywanego środka, instytucja ta ma obowiązek wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE, „nie dysponując w tym kontekście zakresem uznania”(20). Postępowanie przewidziane w art. 108 ust. 2 TFUE jest więc nieodzowne w przypadku, gdy Komisja napotka poważne trudności w ocenie istnienia lub zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym. Innymi słowy, Komisja nie może zatem w celu wydania pozytywnej decyzji w sprawie pomocy poprzestać na etapie badania wstępnego, o którym mowa w art. 108 ust. 3 TFUE, chyba że po przeprowadzeniu pierwszego badania będzie w stanie dojść do przekonania, iż pomoc ta jest zgodna z rynkiem wewnętrznym. Jeśli natomiast to pierwsze badanie prowadzi Komisję do odmiennego przekonania lub jeśli nie pozwala ono nawet na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości powstałych w czasie badania istnienia pomocy lub zgodności tej pomocy ze wspólnym rynkiem, Komisja ma obowiązek zebrania wszelkich niezbędnych opinii i wszczęcia w tym celu postępowania, o którym mowa w art. 108 ust. 2 TFUE(21).

42. Z tego samego orzecznictwa wynika również, że pojęcie „poważnych trudności” ma charakter obiektywny(22), a dowód na istnienie takich trudności, którego należy poszukiwać zarówno w okolicznościach wydania decyzji podjętej po zakończeniu badania wstępnego, jak i w jej treści, powinien zostać przedstawiony przez podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie zbioru zgodnych poszlak(23). I tak niewystarczający lub niekompletny charakter badania przeprowadzonego przez Komisję w toku wstępnego postępowania wyjaśniającego stanowi przesłankę wskazującą na istnienie poważnych trudności w ocenie spornego środka, co powinno skłonić ją do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego(24).

43. W konsekwencji gdy zainteresowana strona domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Komisji o niewnoszeniu zastrzeżeń wobec pomocy państwa, kwestionuje ona głównie fakt, że instytucja ta wydała ową decyzję bez wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, a co za tym idzie – z naruszeniem przysługujących tej stronie uprawnień proceduralnych. Aby wniesiona przez tę stronę skarga o stwierdzenie nieważności została uwzględniona, może ona podnieść wszelkie zarzuty wykazujące, że ocena informacji i danych posiadanych przez Komisję podczas wstępnego etapu badania powinna była wzbudzić wątpliwości co do zgodności rozpatrywanego środka z rynkiem wewnętrznym. Wykorzystanie takich argumentów nie może jednak prowadzić do zmiany przedmiotu skargi ani do zmiany przesłanek jej dopuszczalności. Przeciwnie, istnienie wątpliwości co do wspomnianej zgodności stanowi właśnie dowód, jaki powinien zostać przeprowadzony, aby wykazać, że Komisja zobowiązana była wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 108 ust. 2 TFUE i art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589(25).

44. Wynika z tego, że zgodność z prawem decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń, wydanej na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589, jest uzależniona od tego, czy ocena informacji i danych posiadanych przez Komisję podczas etapu badania wstępnego zgłoszonego środka powinna była wzbudzić obiektywnie wątpliwości zarówno co do kwalifikacji tego środka jako „pomocy”, jak i jego zgodności z rynkiem wewnętrznym, ze względu na to, iż takie wątpliwości powinny prowadzić do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, w którym mogą uczestniczyć „strony zainteresowane”, o których mowa w art. 1 lit. h) tego rozporządzenia(26).

45. Ponadto sąd Unii powinien oceniać zgodność z prawem decyzji wydanej po zakończeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego, takiej jak wspomniana w art. 4 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589, nie tylko na podstawie informacji, którymi Komisja dysponowała w momencie jej wydania, lecz również na podstawie informacji, którymi „mogła dysponować”, obejmujących informacje, które wydawały się istotne i których przedstawienia Komisja mogła domagać się w toku postępowania administracyjnego(27).

46. W interesie prawidłowego stosowania przepisów w dziedzinie pomocy państwa Komisja jest bowiem zobowiązana do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie kwestionowanych środków w sposób staranny i bezstronny, tak aby w chwili wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej istnienie pomocy oraz – w odpowiednim przypadku – jej niezgodność z rynkiem wewnętrznym lub jej niezgodny z prawem charakter dysponowała możliwie najbardziej kompletnymi i wiarygodnymi informacjami, by to uczynić(28).

47. W wyroku Tempus Energy Trybunał wyjaśnił w tym względzie, że wprawdzie przy badaniu istnienia pomocy państwa i jej zgodności z prawem może okazać się konieczne, by Komisja w razie potrzeby wyszła poza samo tylko badanie okoliczności faktycznych i prawnych podanych do jej wiadomości, jednak do Komisji nie należy poszukiwanie, z własnej inicjatywy i w braku jakichkolwiek przesłanek w tym zakresie, wszelkich informacji, które mogą mieć związek z rozpatrywaną przez nią sprawą, nawet jeśli takie informacje są powszechnie dostępne(29). Tak więc samo istnienie potencjalnie istotnej informacji, o której Komisja nie wiedziała i której nie miała obowiązku zbadać, w świetle informacji znajdujących się rzeczywiście w jej posiadaniu, nie może dowodzić istnienia poważnych trudności, które zobowiązywały tę instytucję do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego(30).

48. Co się tyczy obowiązku uzasadnienia ciążącego na Komisji na podstawie art. 296 akapit drugi TFUE, Trybunał wyjaśnił, że jeżeli chodzi w szczególności o decyzję, podjętą na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE, o niewnoszeniu zastrzeżeń wobec środka pomocy, to taka decyzja powinna zawierać jedynie powody, dla których Komisja uważa, iż nie stoi w obliczu poważnych trudności w zakresie oceny zgodności danej pomocy z rynkiem wewnętrznym, i że nawet zwięzłe uzasadnienie tej decyzji należy uznać za wystarczające w świetle wymogu uzasadnienia przewidzianego w art. 296 akapit drugi TFUE, o ile przedstawia ono w sposób jasny i jednoznaczny powody, dla których Komisja uznała, iż nie stoi w obliczu takich poważnych trudności, przy czym zasadność tego uzasadnienia jest zagadnieniem odrębnym, niemającym związku z owym wymogiem(31).

49. Wreszcie należy podkreślić, że o ile zasady ustanowione w orzecznictwie przypomnianym w pkt 41–47 niniejszej opinii zostały rozwinięte głównie w kontekście decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń, o których mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589, o tyle mają one zastosowanie również do decyzji takich jak sporna decyzja, stwierdzająca, że środek „nie stanowi pomocy”, o których to decyzjach mowa w art. 4 ust. 2 tego rozporządzenia(32).

50. To właśnie w świetle tych wymogów należy sprawdzić, czy Sąd naruszył prawo, orzekając w zaskarżonym wyroku, że w następstwie badania wstępnego, które Komisja przeprowadziła na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE, instytucja ta nie rozwiała wątpliwości dotyczących aktywów zarządzanych, a mianowicie, po pierwsze, czy aktywa zarządzane nabyte przez Lekarna Ljubljana o.p. i przez Lekarna Ljubljana po 1979 r. zostały faktycznie nabyte na warunkach rynkowych, a w konsekwencji czy w drodze tych aktywów nie została przyznana pomoc (zarzut pierwszy odwołania), a po drugie, czy aktywa udostępnione Lekarna Ljubljana o.p w zarząd w 1979 r. i przeniesione w 1997 r. na Lekarna Ljubljana – na ile można by je uznać za pomoc państwa – stanowiły pomoc istniejącą, czy nową pomoc (zarzut drugi odwołania).

B. W przedmiocie zarzutu pierwszego odwołania

1. Argumenty stron

51. W zarzucie pierwszym odwołania, który dotyczy pkt 48–50 zaskarżonego wyroku, odnoszących się do analizy aktywów zarządzanych nabytych przez Lekarna Ljubljana o.p. i Lekarna Ljubljana po 1979 r., Republika Słowenii, popierana przez Komisję, zarzuca Sądowi zasadniczo, że błędnie określił zakres obowiązków spoczywających na Komisji na etapie badania wstępnego przewidzianego w art. 108 ust. 3 TFUE, a to poprzez przyjęcie zbyt niskiego standardu dowodowego w odniesieniu do ustalenia istnienia „poważnych trudności” mogących uzasadniać wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE.

52. Dokładniej rzecz ujmując, Sąd miał błędnie orzec w pkt 49 zaskarżonego wyroku, że sytuacja nie była „jasna”, jeśli chodzi o charakter i status aktywów zarządzanych po 1979 r. Sąd miał również błędnie stwierdzić w pkt 50 tego wyroku, że Komisja nie rozwiała wątpliwości co do tego, czy wyżej wymienione przedsiębiorstwa nabyły wszystkie swoje aktywa zarządzane po 1979 r. na warunkach rynkowych i czy w konsekwencji za pomocą tych aktywów nie przyznano tym podmiotom pomocy państwa.

53. Na poparcie tych rozważań Republika Słowenii w pierwszej kolejności zajmuje stanowisko w przedmiocie wszystkich siedmiu dokumentów i dowodów dostarczonych przez PF w toku wstępnego postępowania wyjaśniającego i przeanalizowanych przez Sąd w zaskarżonym wyroku, przy czym podnosi ona zasadniczo, że żaden z tych elementów nie może obiektywnie wzbudzić wątpliwości wskazujących na istnienie ewentualnej pomocy państwa. Ponieważ PF nie przedstawiła żadnej konkretnej poszlaki ani dowodu mogącego obiektywnie wzbudzić podejrzenia, że gmina Lublana przekazała Lekarna Ljubljana aktywa zarządzane nieodpłatnie lub na warunkach korzystniejszych niż rynkowe, Komisja mogła zasadnie polegać na zapewnieniach udzielonych przez władze słoweńskie, zgodnie z którymi aktywa te udostępniono na warunkach rynkowych, i nie była zobowiązana do poszukiwania z własnej inicjatywy informacji, które w danym przypadku mogły mieć znaczenie dla stwierdzenia istnienia ewentualnej pomocy państwa.

54. W drugiej kolejności Republika Słowenii zarzuca Sądowi, że – jak wynika z pkt 48 zaskarżonego wyroku – uznał on, iż wykazanie ponad wszelką możliwą wątpliwość, że aktywa zarządzane przez Lekarna Ljubljana należały do aktywów stanowiących pomoc państwa, nie należało do PF, lecz przeciwnie, że to do Komisji, mającej do czynienia z „niepewną” sytuacją, należało przeprowadzenie bardziej szczegółowego badania. Postępując w ten sposób, Sąd błędnie zastosował standard prawny „poważnych trudności”, ponieważ zastosował niewłaściwy i ewidentnie zbyt niski standard dowodowy do celów wykazania istnienia wątpliwości przez PF, nie uwzględniając przy tym zakresu uznania, jakim dysponuje Komisja przy wszczynaniu formalnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE. Podejście to, które jest zresztą sprzeczne ze standardem ustanowionym przez Trybunał w wyroku Tempus Energy, doprowadziłoby do zlikwidowania jakiejkolwiek różnicy między etapem wstępnym a formalnym postępowaniem wyjaśniającym, zmuszając Komisję do kontynuowania postępowania za każdym razem, gdy na pierwszym z tych etapów strona wyrazi zastrzeżenia co do domniemanej pomocy państwa, i to nawet jeśli na poparcie swoich twierdzeń strona ta nie przedstawia żadnego wiarygodnego dowodu.

55. PF twierdzi, że zarzut pierwszy należy oddalić jako bezzasadny.

2. Ocena

56. Jak wynika z orzecznictwa Trybunału, zgodność z prawem decyzji, w której w następstwie przeprowadzenia badania wstępnego stwierdzono, że dany środek nie stanowi pomocy, zależy od tego, czy ocena informacji i dowodów, którymi dysponowała Komisja na wstępnym etapie badania, powinna była obiektywnie wzbudzić wątpliwości co do takiej kwalifikacji i doprowadzić do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego(33).

57. W celu przeprowadzenia takiej kontroli zgodności z prawem oraz mając na uwadze, że treść pkt 48–50 zaskarżonego wyroku, do których wyraźnie odnosi się zarzut pierwszy, odzwierciedla analizę przeprowadzoną we wcześniejszych punktach zaskarżonego wyroku, użyteczne wydaje mi się przypomnienie rozumowania Sądu zawartego w pkt 40–50 tego wyroku, a dotyczącego analizy aktywów zarządzanych nabytych przez Lekarna Ljubljana o.p. i Lekarna Ljubljana po 1979 r.(34).

58. W tym względzie Sąd stwierdził w pierwszej kolejności, że wniosek Komisji, zgodnie z którym aktywa te nie stanowiły pomocy państwa, opierał się na twierdzeniu władz słoweńskich, iż wszystkie wspomniane aktywa zostały nabyte na rynku prywatnym bez żadnego wsparcia publicznego. Jednakże jako podstawę owego wniosku Komisja przedstawiła jedynie zapewnienia udzielone w tym względzie przez organy słoweńskie, mimo że na poparcie tego zapewnienia nie przeprowadzono żadnego konkretnego dowodu(35).

59. W drugiej kolejności Sąd, aby ustalić, czy w drodze aktywów zarządzanych po 1979 r. została przyznana pomoc państwa, zbadał szereg dokumentów przedstawionych przez PF w celu wykazania istnienia „poważnych trudności”, z którymi Komisja miała do czynienia. Przede wszystkim Sąd zajął stanowisko w przedmiocie fragmentu sprawozdania rocznego Lekarna Ljubljana za 2012 r., w którym wskazano dwie nieruchomości posiadające szczególny status, przekazane w zarząd tej ostatniej przez gminę Lublana (zwane dalej „dwoma rozpatrywanymi nieruchomościami”), przy czym nie sprecyzowano warunków ich przekazania(36). Następnie, stwierdziwszy, że Lekarna Ljubljana należy do kategorii beneficjentów przewidzianej w art. 24 słoweńskiej ustawy o aktywach trwałych państwa i samorządów lokalnych, zgodnie z którym państwo i organy administracji lokalnej mogą nieodpłatnie wyposażać w aktywa trwałe podmioty publiczne inne niż spółki skarbu państwa, o ile leży to w interesie publicznym, Sąd wskazał zasadniczo, że nie można wykluczyć, iż ten rodzaj zbycia aktywów trwałych wchodzi w zakres pojęcia pomocy państwa(37). Wreszcie Sąd przeanalizował szereg wyciągów ze sprawozdań publicznych Lekarna Ljubljana i gminy Lublana dotyczących drugiej dekady XXI w., które zostały dostarczone przez PF. Wyciągi te uwydatniały pewne rozbieżności między danymi liczbowymi gminy dotyczącymi wartości aktywów udostępnionych w zarząd Lekarna Ljubljana a danymi wynikającymi z jej sprawozdań publicznych. W tym względzie Sąd wskazał, że „nie wydaje się możliwe ustalenie na podstawie samych tylko sprawozdań publicznych, co w ramach aktywów udostępnionych w zarząd Lekarna Ljubljana odpowiada aktywom nieruchomym, które gmina Lublana udostępniła [Lekarna Ljubljana] nieodpłatnie lub na preferencyjnych warunkach, aktywom nieruchomym nabytym na warunkach rynkowych przez Lekarna Ljubljana, czy też aktywom finansowym lub pieniężnym”, przy czym „do [PF] nie należało udowodnienie ponad wszelką wątpliwość, że wśród aktywów zarządzanych przez Lekarna Ljubljana znajdowały się aktywa z tytułu otrzymanej pomocy państwa, lecz to Komisja winna była pogłębić dochodzenie w obliczu niepewności w tym względzie”(38).

60. W świetle powyższych rozważań Sąd doszedł zasadniczo do wniosku, że w wyniku badania wstępnego, które Komisja przeprowadziła na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE, instytucja ta nie rozwiała wątpliwości co do tego, czy aktywa zarządzane nabyte przez Lekarna Ljubljana o.p. i Lekarna Ljubljana po 1979 r. zostały nabyte na warunkach rynkowych, ani w konsekwencji co do tego, czy w drodze tych aktywów rzeczonym podmiotom nie przyznano pomocy państwa(39). Zdaniem Sądu Komisja nie wywiązała się ze spoczywającego na niej ciężaru dowodu, ponieważ niektóre z elementów przedstawionych przez PF w toku postępowania administracyjnego, takie jak te wspomniane w pkt 58 i 59 niniejszej opinii, wskazywały na „niejasną” sytuację w odniesieniu do charakteru i statusu tychże aktywów zarządzanych. Sąd dodał, że w takich okolicznościach Komisja miała obowiązek pogłębienia dochodzenia w celu ustalenia – za pomocą szerokich uprawnień przysługujących jej na podstawie traktatu FUE i rozporządzenia 2015/1589 – czy wśród aktywów zarządzanych przez Lekarna Ljubljana znajdowały się aktywa z tytułu otrzymanej pomocy państwa. Nie można uznać, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywał na PF, dla której uzyskanie informacji istotnych w tym względzie od władz publicznych, które przyznały ewentualną pomoc państwa, może być znacznie trudniejsze(40).

61. To na podstawie tej analizy należy odnieść się do poszczególnych zarzutów szczegółowych podniesionych przez Republikę Słowenii i Komisję.

62. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w sytuacji, gdy Sąd dokonał ustalenia lub oceny okoliczności faktycznych, Trybunał jest uprawniony na podstawie art. 256 TFUE jedynie do kontroli kwalifikacji prawnej tych okoliczności i skutków prawnych, które wywiódł z nich Sąd. Ocena stanu faktycznego nie stanowi zatem, z zastrzeżeniem przeinaczenia dowodów przedstawionych przed Sądem, kwestii prawnej podlegającej jako taka kontroli Trybunału w postępowaniu odwoławczym(41). W niniejszej sprawie, niezależnie od kwestii tego, czy Sąd błędnie uznał w pkt 50 zaskarżonego wyroku, że Komisja nie rozwiała wątpliwości, czy aktywa zarządzane po 1979 r. stanowiły pomoc państwa, zarzuty szczegółowe zmierzające do podważenia wartości dowodów dostarczonych przez PF w toku postępowania administracyjnego, które Sąd zbadał w zaskarżonym wyroku, należy odrzucić jako niedopuszczalne, ponieważ w rzeczywistości zmierzają one do uzyskania nowej oceny tych okoliczności faktycznych, co nie należy do kompetencji Trybunału. Ponadto na rozprawie Republika Słowenii i Komisja stwierdziły, że nie podważają prawdziwości okoliczności faktycznych ustalonych przez Sąd, podnosząc przeinaczenie dowodów. W konsekwencji nie ma potrzeby badania konkretnych argumentów o charakterze faktycznym, podniesionych przez Republikę Słowenii i Komisję, które dotyczą poszczególnych dowodów.

63. W drugiej kolejności – zarówno Republika Słowenii, jak i Komisja – jak potwierdziły to również na rozprawie – kwestionują kwalifikację prawną wyżej wymienionych okoliczności faktycznych jako poszlak mogących wykazać istnienie wątpliwości co do istnienia lub zgodności rozpatrywanego środka z rynkiem wewnętrznym. Otóż ten rzekomy błąd w kwalifikacji prawnej zakłada błąd w zakresie określenia progu ciężaru dowodu spoczywającego na PF odnośnie do podnoszonego przez nią istnienia „poważnych trudności” mogących uzasadniać wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego.

64. W tym względzie, ustalając „mające zastosowanie przepisy i zasady”(42), Sąd, w pkt 35 i 36 zaskarżonego wyroku, powołał się na mający zastosowanie standard prawny w sposób całkowicie zgodny z utrwalonym orzecznictwem przytoczonym w pkt 41–47 niniejszej opinii. Dokładniej rzecz ujmując, w pkt 35 zaskarżonego wyroku Sąd słusznie przypomniał, że „w sytuacji gdy Komisja bada środki pomocy w świetle art. 107 TFUE w celu ustalenia, czy są one zgodne z rynkiem wewnętrznym, jest ona zobowiązana do wszczęcia [formalnego postępowania wyjaśniającego], jeżeli po zakończeniu etapu badania wstępnego nie mogła rozwiać wszystkich wątpliwości stojących na przeszkodzie stwierdzeniu zgodności tych środków z rynkiem wewnętrznym”, przy czym „[t]e same zasady powinny mieć zastosowanie wtedy, gdy Komisja ma również wątpliwości co do samego charakteru badanego środka jako pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE”. Podobnie w pkt 36 zaskarżonego wyroku Sąd doszedł do wniosku, że „w przypadku gdy Komisja bada dany środek w świetle art. 107 i 108 TFUE i po przeprowadzeniu badania wstępnego […] stoi w obliczu utrzymujących się trudności lub wątpliwości, innymi słowy – napotyka poważne trudności bądź to w zakwalifikowaniu tego środka jako pomocy państwa, bądź w jego kwalifikacji jako pomocy istniejącej lub jako nowej pomocy, czy też – jeśli uzna, że ma do czynienia z nową pomocą – co do jego zgodności z rynkiem wewnętrznym, jest zobowiązana do wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE”.

65. Wynika z tego, że nie można zarzucać Sądowi, że zastosował ewidentnie zbyt niski standard w odniesieniu do wymogów dowodowych, jakie należy spełnić, aby powstał obowiązek wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego.

66. W trzeciej kolejności, nawet jeśli standard dowodowy wydaje się dobrze określony, pojawia się zagadnienie rzekomo błędnego zastosowania tego progu przez Sąd, w szczególności w pkt 48, 49 i 50 zaskarżonego wyroku, do których wyraźnie odnosi się odwołanie, z czym jednak wiąże się ryzyko dotyczące konieczności dokonania nowej oceny okoliczności faktycznych. Dla przypomnienia: w pkt 49 zaskarżonego wyroku Sąd doszedł do wniosku, że „[chociaż] w [spornej] decyzji w odniesieniu do aktywów zarządzanych […] nabytych po 1979 r. ograniczono się do przedstawienia twierdzenia władz słoweńskich, zgodnie z którym wszystkie te aktywa zostały nabyte przez dane podmioty na warunkach rynkowych, dowody przedstawione przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego […] wskazują na niejasną sytuację co do charakteru i statusu aktywów zarządzanych przez Lekarna Ljubljana” (podkreślenie moje). Komisja podnosi, że takie twierdzenie władz słoweńskich w świetle obowiązku lojalnej współpracy państw członkowskich powinno wystarczyć do rozwiania wszelkich wątpliwości co do istnienia ewentualnej pomocy.

67. Tymczasem, po pierwsze, o ile prawdą jest, że zgodnie z art. 4 ust. 3 TUE państwa członkowskie są zobowiązane do współpracy z Komisją i do dostarczania jej wszelkich informacji koniecznych dla wykonywania przez Komisję jej zadań na mocy rozporządzenia 2015/1589(43), o tyle nie wyklucza to samo w sobie istnienia „poważnych trudności” lub „wątpliwości”, które Komisja może mieć po przeprowadzeniu badania wstępnego. Gdyby bowiem „wątpliwości” mogły być automatycznie rozwiewane wyłącznie na podstawie twierdzeń władz krajowych, byłoby to sprzeczne z duchem postępowania w sprawie skargi do Komisji i z jego skutecznością. Przyjęcie, że wątpliwości co do istnienia lub zgodności środka pomocy z rynkiem wewnętrznym można rozwiać z taką łatwością wyłącznie na podstawie samych twierdzeń władz krajowych, nie tylko pozbawiłoby wstępne postępowanie przewidziane w art. 108 ust. 2 TFUE jakiegokolwiek znaczenia, ale koncepcja taka mogłaby również zagrozić mechanizmowi kontroli pomocy państwa i roli powierzonej Komisji. Do zakończenia postępowania wszczętego na podstawie art. 108 TFUE wystarczyłoby wtedy, aby dane państwo członkowskie, nie przedstawiając żadnych dowodów, odrzuciło twierdzenia przedstawione przez podmioty składające skargę do Komisji. Ponadto, jak wynika z pkt 58–60 niniejszej opinii, dopiero po przeprowadzeniu pogłębionej analizy różnych okoliczności podniesionych przez PF w toku postępowania administracyjnego Sąd uznał w niniejszej sprawie, że sytuacja dotycząca charakteru i statusu tych aktywów zarządzanych była „niejasna”.

68. Po drugie, uważam, że Sąd słusznie stwierdził w pkt 49 zaskarżonego wyroku, iż Komisja „sama nie wyjaśniła tej kwestii w oparciu o udokumentowane podstawy, których niedostarczenia nie może zarzucać [PF]” i że „dla podmiotu składającego skargę do Komisji otrzymanie istotnych informacji od organów publicznych, które mogły przyznać ewentualną pomoc państwa, może bowiem być znacznie trudniejsze […] niż dla Komisji, która dysponuje szerokimi uprawnieniami w tym zakresie, wynikającymi bezpośrednio z traktatu FUE, ale także z rozporządzenia 2015/1589”. Z jednej strony bowiem podmioty składające skargę do Komisji mają zasadniczo ograniczony dostęp do istotnych informacji, zarówno publicznych, jak i prywatnych, co nie pozwala im na dostarczenie szczegółowych informacji potrzebnych do tego, aby Komisja mogła podjąć decyzję na podstawie wystarczająco kompletnych i wiarygodnych informacji. Ta trudność w uzyskaniu dostępu do dowodów jest tym bardziej widoczna w kontekście sprawy takiej jak niniejsza, która sięga lat 70. i którą cechuje przejście z gospodarki centralnie sterowanej na gospodarkę wolnorynkową oraz stosunek konkurencji między aptekami publicznymi i prywatnymi (jeszcze bardziej utrudniający PF dostęp do istotnych informacji dotyczących Lekarna Ljubljana). Z drugiej strony należy podkreślić, że Komisja dysponuje znacznym arsenałem uprawnień umożliwiającym jej zwrócenie się o dalsze informacje do państw członkowskich, które co do zasady są w stanie lepiej w danym przypadku rozwiać wątpliwości niż podmioty składające skargę(44). Ponadto Komisja jest zobowiązana do przeprowadzenia etapu badania wstępnego w sposób staranny i bezstronny, tak aby w chwili wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej istnienie i zgodność pomocy ze wspólnym rynkiem lub z prawem dysponować informacjami możliwie najbardziej kompletnymi i wiarygodnymi(45). W tym kontekście nie wydaje mi się przesadne lub nierozsądne uznanie, że w takim przypadku konieczne jest rozpoczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego, ponieważ wszczęcie postępowania kontradyktoryjnego umożliwia Komisji uzyskanie lepszych informacji przed wydaniem decyzji.

69. Po trzecie i tytułem uzupełnienia, ponieważ ocena ta należy do Sądu, pragnę zauważyć, że w zakresie, w jakim istnienie trudności, które powinny „obiektywnie” wzbudzić wątpliwości co do zakwalifikowania środka jako „pomocy”, skutkuje powstaniem obowiązku wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, należy stwierdzić z jednej strony, że szczególny system, taki jak system słoweński, który pozwala na istnienie stosunku konkurencji między aptekami publicznymi i prywatnymi, moim zdaniem „obiektywnie” budzi oczywiste wątpliwości co do jego zgodności z przepisami w dziedzinie pomocy państwa. Z drugiej strony okoliczność, że miało miejsce przeniesienie nie aktywów, lecz jak podnosi Republika Słowenii, „aktywów zarządzanych” pochodzących od gminy Lublana, nie wyklucza sama w sobie – po raz kolejny „obiektywnie” – możliwości przeniesienia korzyści stanowiącej pomoc państwa, którą należało zbadać w większym stopniu.

70. W świetle powyższego uważam, że zarzut pierwszy odwołania należy oddalić jako bezzasadny.

C. W przedmiocie zarzutu drugiego odwołania

1. Argumenty stron

71. W zarzucie drugim odwołania, który dotyczy pkt 51–55 zaskarżonego wyroku i odnosi się do udostępnienia aktywów zarządzanych w 1979 r., Republika Słowenii czyni zasadniczo Sądowi zarzut z tego, że orzekł on, iż Komisja miała do czynienia z „poważnymi trudnościami”, jeśli chodzi o kwestię tego, czy ów środek – jeśliby uznać go za pomoc państwa – stanowi pomoc „istniejącą” w rozumieniu art. 1 lit. b) rozporządzenia 2015/1589, czy też został w międzyczasie „zmieniony” w rozumieniu art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 794/2004, co prowadzi do uznania go za „nową pomoc” w rozumieniu art. 1 lit. c) rozporządzenia 2015/1589.

72. Zdaniem Republiki Słowenii Sąd błędnie uznał bowiem w pkt 55 i 56 zaskarżonego wyroku, że w odniesieniu do tego środka wystąpiły poważne trudności, mimo że z motywu 39 spornej decyzji wynika jednoznacznie, iż Komisja wyraźnie zdecydowała, że środek polegający na udostępnieniu Lekarna Ljubljana p.o. aktywów zarządzanych w 1979 r. w momencie zakładania tego przedsiębiorstwa, „w zakresie, w jakim środek ten może stanowić pomoc państwa, może co najwyżej stanowić pomoc istniejącą”.

73. Sąd miał również błędnie uznać w pkt 54 zaskarżonego wyroku, że sytuacja „wyjściowa”, czyli sytuacja istniejąca w dniu 10 grudnia 1994 r.(46), była niepewna, ponieważ sporna decyzja nie zawierała żadnej informacji mogącej wyjaśnić, czy w tym czasie apteki prywatne uzyskały już koncesje gminne, czy też Lekarna Ljubljana o.p. nadal znajdowała się w sytuacji monopolu na obszarze swojej działalności(47).

74. Ponadto Sąd niesłusznie uznał w pkt 51–54 zaskarżonego wyroku, że Lekarna Ljubljana i Lekarna Ljubljana p.o. działały w odmiennych okolicznościach, podczas gdy w świetle zmian prawnych i legislacyjnych, które nastąpiły przed dniem 10 grudnia 1994 r., Lekarna Ljubljana p.o. działało w rzeczywistości w takich samych warunkach jak jego następca(48).

75. Wreszcie Republika Słowenii stara się w tym zakresie obalić poszczególne zarzuty szczegółowe podniesione przez PF w toku postępowania administracyjnego, w szczególności zarzuty oparte, po pierwsze, na tym, że Komisja nie rozwiązała wątpliwości co do tego, czy rozpatrywany środek uległ zmianom po dniu 1 maja 2004 r., czyli po dniu przystąpienia Republiki Słowenii do Unii Europejskiej, a po drugie, na tym, że Komisja nie zbadała zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym. W odniesieniu do pierwszego z tych zarzutów szczegółowych podnosi ona w istocie, że ponieważ Sąd błędnie wskazał w pkt 54 zaskarżonego wyroku, że Lekarna Ljubljana jest podmiotem znacząco odmiennym od podmiotu, w którego miejsce wstąpiła w 1997 r., to ów zarzut podniesiony przez PF jest bezzasadny. W odniesieniu do drugiego z tych zarzutów szczegółowych Republika Słowenii uważa, że nie ma on znaczenia z prawnego punktu widzenia ze względu na to, że zgodność środka pomocy z rynkiem wewnętrznym może być wymagana na podstawie art. 108 ust. 1 TFUE jedynie w odniesieniu do systemów pomocy, podczas gdy środek rozpatrywany w niniejszej sprawie stanowiłby pomoc indywidualną. Tymczasem Sąd uwzględnił ten argument prawny, ponieważ nie przedstawił żadnych powodów oddalenia go.

76. Mając na względzie powyższe rozważania, Republika Słowenii stwierdza, że Komisja nie miała żadnego obowiązku wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE. W świetle bowiem danych, którymi dysponowała na etapie badania wstępnego, nie miała ona żadnej podstawy faktycznej ani prawnej, by stwierdzić istnienie „poważnych trudności”. Ponadto wbrew temu, co stwierdził Sąd w zaskarżonym wyroku, decyzja ta została wystarczająco uzasadniona.

77. PF wnosi o oddalenie tego zarzutu jako bezzasadnego.

2. Ocena

78. Ze względu na techniczny i szczególny charakter poszczególnych zarzutów szczegółowych podniesionych przez Republikę Słowenii w ramach zarzutu drugiego ich analiza wymaga przypomnienia rozumowania Sądu przedstawionego w pkt 51–55 zaskarżonego wyroku.

79. Na wstępie należy przypomnieć, że w ramach systemu kontroli pomocy państwa tryb postępowania różni się w zależności od tego, czy chodzi o pomoc istniejącą, czy nową. O ile pomoc istniejąca może być – zgodnie z art. 108 ust. 1 TFUE – systematycznie wprowadzana w życie dopóty, dopóki Komisja nie stwierdzi jej niezgodności z rynkiem wewnętrznym, o tyle art. 108 ust. 3 TFUE przewiduje, że plany ustanowienia nowej pomocy lub zmiany pomocy istniejącej powinny być zgłaszane Komisji w należytym czasie i nie mogą być wprowadzane w życie, dopóki postępowanie nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej. Za nową pomoc podlegającą obowiązkowi zgłoszenia należy uważać środki przyjęte po wejściu w życie traktatu FUE, których celem jest wprowadzenie lub zmiana pomocy, przy czym owe zmiany mogą dotyczyć albo pomocy istniejącej, albo pierwotnych projektów pomocy zgłoszonych Komisji(49).

80. W tym względzie pojęcie „nowej pomocy” zostało zdefiniowane w art. 1 lit. c) rozporządzenia 2015/1589 jako oznaczające „każdą pomoc, czyli programy pomocowe i pomoc indywidualną, która nie jest pomocą istniejącą, włącznie ze zmianami istniejącej pomocy”. Artykuł 4 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 794/2004 stanowi w tym względzie, że „zmiana pomocy istniejącej oznacza jakąkolwiek zmianę inną niż modyfikacje o czysto administracyjnym lub formalnym charakterze, która nie może wpłynąć na ocenę zgodności danego środka pomocowego [z rynkiem wewnętrznym]”. Trybunał orzekł, że zmiana ta nie może być zakwalifikowana jako „czysto formalna lub administracyjna” w rozumieniu tego przepisu, gdy może ona wpłynąć na ocenę zgodności danego środka pomocowego z rynkiem wewnętrznym(50).

81. W tym względzie punktem wyjścia analizy Sądu jest sporna decyzja. I tak w pkt 52 zaskarżonego wyroku Sąd przypomniał, że aby wyjaśnić, iż aktywa udostępnione w zarząd w 1979 r. i przeniesione w 1997 r. na Lekarna Ljubljana stanowiły – na ile mogą mieć charakter pomocy państwa – pomoc istniejącą, Komisja ograniczyła się do wskazania w motywie 39 spornej decyzji, że sukcesja w 1997 r. pomiędzy Lekarna Ljubljana o.p. i Lekarna Ljubljana miała charakter czysto administracyjny, a kontekst prawny, podobnie jak fakt korzystania i warunki korzystania z aktywów od tego czasu się nie zmieniły, w związku z tym pomoc istniejąca obowiązująca w 1997 r. nie uległa zmianie i nadal stanowi pomoc istniejącą.

82. W pkt 53 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że zgodnie z przepisami pkt 3 ust. 1 lit. a) załącznika IV do aktu przystąpienia pomoc indywidualna wprowadzona w życie przed dniem 10 grudnia 1994 r. w Słowenii i nadal obowiązująca po dniu przystąpienia tego państwa członkowskiego, czyli po dniu 1 maja 2004 r., jest uznawana w chwili przystąpienia za pomoc istniejącą. W niniejszej sprawie Sąd uznał zatem, że pomoc wprowadzoną w życie w Słowenii przed dniem 10 grudnia 1994 r. należy uznać za pomoc istniejącą w dniu 1 maja 2004 r., o ile między tymi dwoma datami nie uległa ona zmianie, gdyż w przeciwnym razie od tej drugiej daty rzeczoną pomoc należałoby uznać za „nową pomoc”. Ponadto zmiana tej pomocy po dniu 1 maja 2004 r. również czyniłaby ją nową pomocą. Zatem aby aktywa przyznane w 1979 r. Lekarna Ljubljana o.p., a następnie przeniesione w 1997 r. na Lekarna Ljubljana stanowiły „istniejącą pomoc”, konieczne jest, aby między dniem 10 grudnia 1994 r. a dniem wydania spornej decyzji nie nastąpiła żadna zmiana tej domniemanej pomocy. Te ramy analizy, które nie zostały zresztą zakwestionowane, są zasadne pod względem prawnym.

83. W tym kontekście w pkt 54 i 55 zaskarżonego wyroku Sąd słusznie zbadał zatem, czy poszczególne dowody przedstawione przez PF mogły wykazać „zmianę” charakteru „istniejącej pomocy”, która miałaby miejsce po dniu 10 grudnia 1994 r. i która przekształciłaby ją w „nową pomoc”.

84. W tym względzie Sąd orzekł przede wszystkim, że kontekst prawny na dzień 10 grudnia 1994 r. był „niepewny”, ponieważ żadna informacja znajdująca się w spornej decyzji nie pozwalała na ustalenie, czy apteki prywatne uzyskały już w tym czasie koncesje gminne i czy Lekarna Ljubljana o.p. nadal posiadało monopol w obszarze swojej działalności. Następnie, na podstawie dostarczonych przez PF informacji, które nie zostały zakwestionowane, Sąd stwierdził, że w 1997 r., w momencie gdy Lekarna Ljubljana zastąpiło Lekarna Ljubljana o.p., rynek był konkurencyjny i że spowodowało to istotne zmiany dla nowego podmiotu, takie jak zdolność do nabycia nieruchomości, dążenie, co najmniej od 2007 r., do wypracowania zysków i rozszerzenie jego działalności poza obszar gminy Lublana. Wobec braku bardziej szczegółowego badania, które Komisja powinna była przeprowadzić z własnej inicjatywy w odniesieniu do zmiany kontekstu prawnego i gospodarczego rozpatrywanej działalności w ramach wykonania ciążących na tej instytucji obowiązków kontrolnych, Sąd doszedł do wniosku, że elementy te „uniemożliwiają uzyskanie pewności co do braku zmiany ewentualnej rozpatrywanej pomocy po dniu 10 grudnia 1994 r.”. Wniosku tego nie podważyło twierdzenie Komisji, zgodnie z którym sukcesja, która miała miejsce w 1997 r., miała charakter czysto administracyjny, a kontekst prawny, podobnie jak warunki korzystania z omawianych aktywów, nie uległy zmianie, które to twierdzenie było „co najmniej niewystarczające w tym względzie”.W związku z tym Sąd stwierdził w pkt 55 zaskarżonego wyroku, że Komisja nie rozwiała wątpliwości co do tego, czy rozpatrywane aktywa, o ile można by je uznać za „pomoc państwa”, stanowią pomoc istniejącą, czy też nową pomoc.

85. W świetle tej analizy pragnę zauważyć w pierwszej kolejności, że z tych samych powodów, które wskazano w pkt 62 niniejszej opinii, argumenty przedstawione przez Republikę Słowenii w ramach zarzutu drugiego, mające w rzeczywistości na celu podważenie dokonanej przez Sąd oceny okoliczności faktycznych, należy odrzucić jako niedopuszczalne.

86. W drugiej kolejności, podobnie jak stwierdziłem w kontekście zarzutu pierwszego odwołania, pragnę zauważyć, że nie można mówić o żadnym błędzie w określeniu standardu prawnego pozwalającego wykazać istnienie poważnych trudności, ponieważ uwagi wstępne Sądu zawarte w pkt 35 i 36 zaskarżonego wyroku, zbadane w pkt 64 niniejszej opinii, zachowują ważność i znaczenie także dla analizy zarzutu drugiego odwołania. Ponadto do tych samych punktów Sąd odniósł się w pkt 54 zaskarżonego wyroku, w którym orzekł, że konieczna była bardziej szczegółowa analiza zmian kontekstu prawnego i gospodarczego rozpatrywanej działalności.

87. W trzeciej kolejności, jeśli chodzi o bardziej precyzyjnie nakreślone zarzuty szczegółowe dotyczące kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych, z czym wiąże się ryzyko, że konieczne będzie dokonanie nowej oceny, wydaje mi się rozsądne stwierdzenie – biorąc pod uwagę charakter i poziom niepewności dotyczącej kontekstu prawnego i gospodarczego, która została zidentyfikowana przez Sąd w pkt 54 zaskarżonego wyroku – że niepewność ta powinna była obiektywnie wzbudzić wątpliwości co do kwalifikacji rozpatrywanej pomocy jako istniejącej pomocy i doprowadzić do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego. W świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 80 niniejszej opinii niepewność ta dotyczyła bowiem elementów, które mogą „wpływać na ocenę zgodności środka z rynkiem wewnętrznym”.

88. W konsekwencji uważam, że zarzut drugi odwołania również należy oddalić jako bezzasadny.

VII. Wnioski

89. W świetle powyższych rozważań, w zakresie, w jakim niniejsza opinia dotyczy dwóch pierwszych zarzutów odwołania, proponuję, aby Trybunał oddalił te zarzuty jako bezzasadne.

1 Język oryginału: francuski.

2 Rozporządzenie Rady z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 [TFUE] (Dz.U. 2015, L 248, s. 9).

3 Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 29 kwietnia 2021 r., Achemos Grupė i Achema/Komisja (C‑847/19 P, zwany dalej „wyrokiem Achemos Grupė”, EU:C:2021:343, pkt 44); z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, zwany dalej „wyrokiem Tempus Energy”, EU:C:2021:663); z dnia 6 października 2021 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja (C‑174/19 P i C‑175/19 P, zwany dalej „wyrokiem Scandlines”, EU:C:2021:801); z dnia 17 listopada 2022 r., Irish Wind Farmers’ Association i in./Komisja (C‑578/21 P, zwany dalej „wyrokiem Irish Wind Farmers’ Association”, EU:C:2022:898); z dnia 14 września 2023 r., Komisja i IGG/Dansk Erhverv (C‑508/21 P i C‑509/21 P, zwany dalej „wyrokiem IGG/Dansk Erhverv”, EU:C:2023:669); z dnia 23 listopada 2023 r., Ryanair/Komisja (C‑209/21 P, zwany dalej „wyrokiem Ryanair”, EU:C:2023:905); a także z dnia 11 stycznia 2024 r., Wizz Air Hungary/Komisja (C‑440/22 P, zwany dalej „wyrokiem Wizz Air”, EU:C:2024:26).

4 Dz.U. 2003, L 236, s. 17.

5 Dz.U. 2003, L 236, s. 33.

6 Rozporządzenie Komisji z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 [TFUE] (Dz.U. 2004, L 140, s. 1), zmienione rozporządzeniem Komisji (UE) 2015/2282 z dnia 27 listopada 2015 r. (Dz.U. 2015, L 325, s. 1).

7 Zaskarżony wyrok, pkt 18–20.

8 Zaskarżony wyrok, pkt 57.

9 Zaskarżony wyrok, pkt 17.

10 Zaskarżony wyrok, pkt 22.

11 Zobacz, odpowiednio, pkt 51–57 i pkt 40–50 zaskarżonego wyroku. Co się tyczy analizy Sądu dotyczącej aktywów zarządzanych w 1979 r. i tych po 1979 r., zob. odpowiednio pkt 58–60 i pkt 79–83 niniejszej opinii.

12 Zaskarżony wyrok, pkt 55.

13 Zaskarżony wyrok, pkt 50.

14 Zaskarżony wyrok, pkt 56.

15 Wyrok z dnia 24 listopada 2020 r., Viasat Broadcasting UK (C‑445/19, EU:C:2020:952, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo).

16 Rozporządzenie 2015/1589, motyw 2.

17 Rozporządzenie 2015/1589, motyw 3.

18 Zobacz rozporządzenie 2015/1589, art. 6. Zobacz także wyroki: z dnia 20 marca 1984 r., Niemcy/Komisja (84/82, EU:C:1984:117, pkt 11, 13); z dnia 2 kwietnia 1998 r., Komisja/Sytraval i Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, pkt 33–42); z dnia 3 maja 2001 r., Portugalia/Komisja (C‑204/97, EU:C:2001:233, pkt 27–35); z dnia 17 września 2015 r., Mory i in./Komisja (C‑33/14 P, EU:C:2015:609, pkt 94); a także z dnia 20 stycznia 2022 r., Deutsche Lufthansa/Komisja (C‑594/19 P, EU:C:2022:40, pkt 33).

19 Zobacz rozporządzenie 2015/1589, art. 4 ust. 5.

20 Zobacz wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r., British Aggregates/Komisja (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, pkt 113 i przytoczone tam orzecznictwo).

21 Zobacz wyroki: z dnia 20 marca 1984 r., Niemcy/Komisja (84/82, EU:C:1984:117, pkt 13); Irish Wind Farmers’ Association (pkt 53 przytoczone tam orzecznictwo); a także IGG/Dansk Erhverv (pkt 69).

22 W przedmiocie pojęć „poważnych trudności” i „wątpliwości” zob. opinia rzecznika generalnego E. Tancheva w sprawie Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:451, pkt 73), w której stwierdzono, że te dwa terminy są stosowane zamiennie w orzecznictwie Trybunału.

23 Zobacz wyroki: z dnia 21 grudnia 2016 r., Club Hotel Loutraki in./Komisja (C‑131/15 P, zwany dalej „wyrokiem Club Hotel Loutraki”, EU:C:2016:989, pkt 31); Tempus Energy (pkt 40); Irish Wind Farmers’ Association (pkt 54); IGG/Dansk Erhverv (pkt 70); Ryanair (pkt 109); a także Wizz Air (pkt 95).

24 Zobacz wyroki: z dnia 12 października 2016 r., Land Hessen/Pollmeier Massivholz (C‑242/15 P, EU:C:2016:765, pkt 38); Achemos Grupė (pkt 44); Tempus Energy (pkt 41); Ryanair (pkt 110); Wizz Air (pkt 96).

25 Zobacz wyroki: z dnia 24 maja 2011, Komisja/Kronoply i Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, pkt 59), Ryanair (pkt 108); a także Wizz Air (pkt 94 i przytoczone tam orzecznictwo).

26 Zobacz podobnie wyroki: Club Hotel Loutraki (pkt 32, 33); Irish Wind Farmers’ Association (pkt 55); a także IGG/Dansk Erhverv (pkt 71).

27 Zobacz wyroki: z dnia 10 lipca 1986 r., Belgia/Komisja (234/84, EU:C:1986:302, pkt 16); Achemos Grupė (pkt 42); Tempus Energy (pkt 42, 43); a także Irish Wind Farmers’ Association (pkt 56).

28 Zobacz wyroki: z dnia 2 kwietnia 1998 r., Komisja/Sytraval i Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, pkt 62); Achemos Grupė (pkt 43); a także Tempus Energy (pkt 44).

29 Wyrok Tempus Energy (pkt 45).

30 Zobacz wyroki: Tempus Energy (pkt 51); Irish Wind Farmers’ Association (pkt 59).

31 Zobacz wyroki: Tempus Energy (pkt 199); Ryanair (pkt 95).

32 Zobacz wyroki: Club Hotel Loutraki (pkt 33); Irish Wind Farmers’ Association (pkt 60).

33 Zobacz pkt 44 niniejszej opinii.

34 Zaskarżony wyrok, pkt 38.

35 Zaskarżony wyrok, pkt 40.

36 Zaskarżony wyrok, pkt 45.

37 Zaskarżony wyrok, pkt 47.

38 Zaskarżony wyrok, pkt 48.

39 Zaskarżony wyrok, pkt 50.

40 Zaskarżony wyrok, pkt 48 i 49.

41 Zobacz art. 256 ust. 1 akapit drugi TFUE i art. 58 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zobacz także wyroki: Scandlines (pkt 86); Wizz Air (pkt 57, 58 i przytoczone tam orzecznictwo).

42 Zobacz pkt 23–37 zaskarżonego wyroku.

43 Rozporządzenie 2015/1589, motyw 6. W przedmiocie obowiązku lojalnej współpracy wiążącego wzajemnie Komisję i państwa członkowskie przy wprowadzaniu w życie reguł w dziedzinie pomocy państwa zob. wyrok z dnia 28 lipca 2011 r., Mediaset/Komisja (C‑403/10 P, EU:C:2011:533, pkt 126 i przytoczone tam orzecznictwo).

44 Zobacz wyroki: z dnia 18 września 1995 r., SIDE/Komisja (T‑49/93, EU:T:1995:166, pkt 71); z dnia 28 września 1995 r., Sytraval i Brink’s France/Komisja (T‑95/94, EU:T:1995:172, pkt 77).

45 Zobacz pkt 46 niniejszej opinii.

46 Dokładniej rzecz ujmując, chodzi o datę przyjętą w pkt 3 ust. 1 lit. a) załącznika IV do aktu przystąpienia na potrzeby zakwalifikowania pomocy przyznanej przez Republikę Słowenii jako „pomocy istniejącej”.

47 Te rozważania Sądu są zdaniem Republiki Słowenii błędne, ponieważ z informacji przedstawionych w pkt 51 zaskarżonego wyroku wynika, że między dniem 10 grudnia 1994 r. a dniem, w którym Lekarna Ljubljana zastąpiło Lekarna Ljubljana p.o., w 1997 r., zastosowanie miały te same ramy prawne, ponieważ różne ustawy krajowe regulujące między innymi otwarcie rynku słoweńskiego na konkurencję wprowadzono jeszcze przed dniem 10 grudnia 1994 r. Otóż aspekt ten jest decydujący, aby ocenić, czy zmiana drugiego rozpatrywanego środka, uznanego za „pomoc istniejącą”, stanowi „nową pomoc” w rozumieniu art. 1 lit. c) rozporządzenia 2015/1589. Nawet bowiem jeśli założyć, że ze względu na zmiany drugi rozpatrywany środek, który nie stanowił pomocy państwa w momencie jego wprowadzenia, mógł się nią stać, to zmiany te nastąpiły w każdym wypadku przed dniem 10 grudnia 1994 r. Wynika z tego, że Komisja nie popełniła błędu, stwierdzając w pkt 39 spornej decyzji, że skoro ani kontekst prawny, ani warunki korzystania z aktywów zarządzanych nie uległy zmianie w okresie od dnia 10 grudnia 1994 r. do dnia, w którym Lekarna Ljubljana wstąpiło w prawa Lekarna Ljubljana p.o., to wstąpienie to miało charakter czysto administracyjny, wobec czego nie może stanowić zmiany istniejącej pomocy w nową pomoc.

48 W szczególności błędem ma być uznanie, że – jak podniósł Sąd w pkt 54 zaskarżonego wyroku – podmioty te dzieliły duże różnice, zważywszy, że w odróżnieniu od swojego poprzednika Lekarna Ljubljana miało zdolność do nabywania aktywów zarządzanych, w tym nieruchomości, w związku z czym należałoby zastanowić się, czy dalsze udostępnianie nieruchomości w zarząd bez prawa własności było uzasadnione. W istocie bowiem, tak samo jak Lekarna Ljubljana, jego poprzednik przynajmniej od 1991 r., kiedy to rozpoczął działalność jako przedsiębiorstwo, również miał zdolność do nabywania takich aktywów zarządzanych. W tym względzie Republika Słowenii wyjaśnia, że Lekarna Ljubljana, podobnie jak jego poprzednik, może wykorzystywać wyłącznie aktywa, które otrzymuje (formalnie) w zarząd od gminy Lublana, nawet jeśli aktywa te nabywane są ze środków zapewnianych przez Lekarna Ljubljana. Sąd bezpodstawnie zastanawia się, czy dalsze udostępnianie aktywów zarządzanych pozostaje uzasadnione. Oczywiste jest, że chodzi wyłącznie o sposób zapewnienia przedsiębiorstwu publicznemu możliwości korzystania z aktywów (jak wskazano powyżej, wszystkie aktywa, którymi dysponuje takie przedsiębiorstwo, są aktywami zarządzanymi), co w żadnym wypadku nie wiąże się z nieodpłatnym udostępnieniem zarządzanych aktywów.

49 Zobacz wyrok z dnia 28 października 2021 r., Eco Fox i in. (od C‑915/19 do C‑917/19, EU:C:2021:887, pkt 36–38 i przytoczone tam orzecznictwo).

50 Zobacz wyrok z dnia 28 października 2021 r., Eco Fox i in. (od C‑915/19 do C‑917/19, EU:C:2021:887, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).