1.

W 2014 r., w odpowiedzi na niesprowokowane naruszenie suwerenności i integralności terytorialnej Ukrainy przez Federację Rosyjską, Unia Europejska przyjęła przeciwko temu państwu szereg środków ograniczających. Niniejsza sprawa dotyczy środków ograniczających wprowadzonych decyzją 2014/512/WPZiB ( 2 ).

2.

Najważniejszą kwestią podniesioną w niniejszej sprawie jest pytanie o to, czy Trybunał może dokonać wykładni przepisów tej decyzji, jeżeli brać pod uwagę ograniczenia jego właściwości w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (zwanej dalej „WPZiB”) wynikające z art. 24 ust. 1 TUE oraz art. 275 TFUE.

3.

Niniejsza sprawa jest rozpatrywana przez Trybunał równolegle z dwiema sprawami połączonymi, KS i KD/Rada i in. oraz Komisja/KS i in. (sprawy C‑29/22 P i C‑44/22 P, zwanymi dalej „sprawami KS i KD”), w których moja opinia jest przedstawiana tego samego dnia. Druga ze spraw dotyczy dodatkowo kwestii zakresu ograniczeń właściwości Trybunału w dziedzinie WPZiB. Z tego względu, gdy będzie to stosowne, będę odwoływać się do mojej opinii przedstawionej w przytoczonych sprawach.

4.

Szerszym kontekstem obu spraw są toczące się negocjacje w sprawie przystąpienia Unii do europejskiej konwencji praw człowieka (zwanej dalej „EKPC”). Wydaje się, że zamknięto wszystkie rozdziały negocjacyjne, które otwarto w rezultacie opinii 2/13 ( 3 ), z wyjątkiem jednego, jakim jest zakres właściwości sądów Unii w dziedzinie WPZiB.

5.

Neves 77 Solutions SRL (zwany dalej „Neves”) jest spółką utworzoną w 2014 r., której głównym przedmiotem działalności jest pośrednictwo w sprzedaży produktów lotniczych.

6.

Neves pośredniczył w transakcji między ukraińską spółką SFTE Spetstechnoexport (zwaną dalej „SFTE”) a indyjską spółką Hindustan Aeronautics Limited (zwaną dalej „Hindustan”).

7.

W 2009 r. te dwie ostatnie spółki zawarły umowę, na mocy której SFTE zobowiązała się dostarczyć i naprawić dla Hindustan kilka samolotów z użyciem komponentów wyprodukowanych w Rosji. W następstwie inwazji Rosji na Ukrainę w regionie Krymu w 2014 r. SFTE zaprzestała jednak nabywania części i sprzętu potrzebnego do realizacji tego kontraktu bezpośrednio z Rosji.

8.

W dniu 4 stycznia 2019 r. SFTE zawarła z Neves umowę na dostawę 32 odbiorników radiowych R-800L2E, które miały zostać dostarczone do Zjednoczonych Emiratów Arabskich. W dniu 8 stycznia 2019 r. Neves z kolei zawarł z portugalską spółką umowę kupna 32 odbiorników radiowych R-800L2E, z których 20 zostało wyprodukowanych i wyeksportowanych z Rosji do Zjednoczonych Emiratów Arabskich. Następnie Neves, na wniosek SFTE, przekazał tych 20 odbiorników radiowych spółce Hindustan w Indiach.

9.

Zawiadomieniem z dnia 26 lipca 2019 r. departament kontroli eksportu (zwany dalej „ANCEX”) poinformował Neves, że odbiornik radiowy R-800L2E został włączony do kategorii ML11 wykazu produktów wojskowych podlegających systemowi kontroli wywozu, przywozu i innych transakcji, zatwierdzonego przez rozporządzenie ministra spraw zagranicznych nr 901/2019 (zwane dalej „rozporządzeniem krajowym nr 901/2019”) ( 4 ). W zawiadomieniu tym wskazano również, że dalszy obrót tymi produktami zgodnie z prawem rumuńskim może odbywać się wyłącznie na podstawie potwierdzenia rejestracji i zezwoleń wydanych przez ANCEX.

10.

Zawiadomieniem z dnia 29 lipca 2019 r. ANCEX poinformował ponadto Neves, że transakcja pośrednictwa dotycząca odbiorników radiowych R-800L2E jest objęta zakresem środków ograniczających wobec Rosji wprowadzonych decyzją 2014/512/WPZiB.

11.

Neves odpowiedział na dwa zawiadomienia ANCEX, twierdząc, że odbiorniki radiowe były przeznaczone do użytku cywilnego, a rozporządzenie krajowe nr 901/2019, którym transponowano do prawa rumuńskiego unijny wykaz towarów wojskowych, na który powoływał się ANCEX, nie obowiązywało w czasie dostawy tych towarów. Zdaniem Neves również art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512/WPZiB nie miał zastosowania, ponieważ odbiorniki radiowe nie zostały sprzedane do Rosji.

12.

W dniach 6 i 9 sierpnia 2019 r. Neves otrzymał od SFTE kwoty w łącznej wysokości 2984961,40 EUR tytułem zapłaty za odbiorniki radiowe dostarczone na podstawie umowy z dnia 4 stycznia 2019 r.

13.

W dniu 12 maja 2020 r. departament ds. zwalczania oszustw podatkowych przy rumuńskiej krajowej agencji administracji podatkowej (zwany dalej „ANAF”) ( 5 ) wydał zawiadomienie o naruszeniu przepisów przez Neves. ANAF uznał że Neves popełnił przestępstwo z art. 26 ust. 1 lit. b) rozporządzenia z mocą ustawy nr 202/2008 poprzez naruszenie art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 24 ust. 1 tego samego rozporządzenia oraz art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512/WPZiB. Rozporządzenie z mocą ustawy reguluje sposób wdrażania na szczeblu krajowym sankcji międzynarodowych, w tym sankcji nałożonych przez Unię. Przepisy wspomnianego rozporządzenia z mocą ustawy, na które powołuje się ANAF, stanowią, że akty, którymi nakłada się sankcje międzynarodowe (w tym decyzje Unii w dziedzinie WPZiB), są wiążące dla organów publicznych oraz wszystkich osób fizycznych lub prawnych mające miejsce zamieszkania lub siedzibę w Rumunii. Wprowadzają one również ciążący na osobach fizycznych i prawnych obowiązek zawiadomienia właściwych organów o nawiązaniu stosunku dotyczącego transakcji objętych sankcjami międzynarodowymi lub pozostawaniu w faktycznym stosunku dotyczącym takich transakcji.

14.

W rezultacie Neves został obciążony grzywną w wysokości 30000 RON (około 6000 EUR) i zastosowano wobec niego środek w postaci konfiskaty kwoty w wysokości 14113003 RON (2984961,40 EUR), co odpowiadało kwotom uzyskanym od SFTE w dniach 6 i 9 sierpnia 2019 r.

15.

W zawiadomieniu o naruszeniu ANAF wskazał że chociaż ANCEX poinformował Neves, iż odbiornik radiowy R-800L2E znajduje się w wykazie produktów wojskowych objętych systemem kontroli wywozu, przywozu i innych transakcji oraz że transakcja pośrednictwa dotycząca tego produktu wchodzi w zakres stosowania decyzji 2014/512/WPZiB, Neves mimo wszystko kontynuował działania związane ze sprzedażą tych produktów poprzez pobranie kwot, który otrzymał na rumuński rachunek bankowy.

16.

Neves złożył skargę na zawiadomienie o naruszeniu do Judecătoria Sectorului 1 București (sądu pierwszej instancji dla rejonu 1 w Bukareszcie, Rumunia). Wyrokiem z dnia 2 listopada 2020 r. sąd ten oddalił skargę Neves jako bezzasadną.

17.

Neves wniósł środek odwoławczy od tego wyroku do Tribunalul București (sądu okręgowego w Bukareszcie, Rumunia), będącego sądem odsyłającym w niniejszej sprawie.

18.

Sąd odsyłający wyjaśnia, że na podstawie środka krajowego wdrażającego unijne środki ograniczające Neves obciążono karą administracyjną obejmującą grzywnę, a dodatkowo zastosowano wobec niego środek w postaci konfiskaty kwot otrzymanych od SFTE z tytułu transakcji pośrednictwa. Sąd odsyłający zauważa ponadto, że przepisy krajowe wprowadziły odrębny obowiązek zawiadamiania właściwych organów o jakichkolwiek transakcjach objętych zakresem zakazu usług pośrednictwa ustanowionego w art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512/WPZiB, pod rygorem automatycznej konfiskaty wszelkich kwot uzyskanych w wyniku naruszenia tego obowiązku.

19.

Sąd odsyłający zasadniczo dąży do ustalenia, czy – biorąc pod uwagę twierdzenia Neves o braku proporcjonalności kary polegającej na konfiskacie całości kwoty w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej „ETPC”) w przedmiocie prawa własności zagwarantowanego w art. 1 protokołu nr 1 do EKPC ( 6 ) – krajowy akt wykonawczy może być sprzeczny z niektórymi zasadami ogólnymi prawa Unii i prawami zawartymi w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).

20.

Dodatkowo sąd odsyłający zastanawia się, czy zakaz usług pośrednictwa ustanowiony w art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512/WPZiB ma zastosowanie do sytuacji rozpatrywanej w postępowaniu głównym, dotyczącej towarów pochodzących z Rosji, które nie zostały fizycznie przywiezione na terytorium państwa członkowskiego.

21.

Sąd odsyłający zauważa, że Trybunał nie wypowiadał się dotąd w przedmiocie przepisów decyzji 2014/512/WPZiB, których wykładnia stanowi przedmiot wniosku, a okoliczności tej sprawy różnią się od okoliczności, które doprowadziły do wydania wyroku Rosneft ( 7 ).

22.

W tych okolicznościach Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

23.

Uwagi na piśmie zostały przedłożone Trybunałowi przez Komisję Europejską. Ponadto w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 62 regulaminu postępowania przed Trybunałem rząd rumuński i Komisja zostały wezwane do udzielenia odpowiedzi na piśmie na dodatkowe pytania, w tym na pytanie dotyczące właściwości Trybunału w niniejszej sprawie.

24.

W dniu 27 czerwca 2023 r. odbyła się rozprawa, podczas której Neves, rządy niderlandzki i austriacki, Rada i Komisja przedstawili swoje uwagi ustnie.

25.

W ramach WPZiB Rada może podjąć decyzję o nałożeniu środków ograniczających na państwa trzecie, podmioty lub osoby zgodnie z celami WPZiB określonymi w art. 21 TUE.

26.

Ogólnie rzecz biorąc, celem środków ograniczających jest doprowadzenie do zmiany polityki lub działalności objętego nimi kraju, części tego kraju, rządu, podmiotów lub osób ( 8 ). Jak wynika z mapy sankcji Unii ( 9 ), obecnie w mocy jest ponad 40 unijnych środków ograniczających (głównie wymierzonych w państwa).

27.

Środki ograniczające przyjmuje Rada na podstawie art. 29 TUE i są one wdrażane na szczeblu unijnym lub krajowym.

28.

Środki dotyczące kwestii wchodzących w zakres kompetencji państw członkowskich lub kompetencji dzielonych, których nie wykonywano dotąd na szczeblu Unii, są wdrażane wyłącznie na szczeblu krajowym. Państwa członkowskie są zobowiązane do przyjęcia odpowiednich środków, ponieważ są one prawnie zobowiązane do działania zgodnie z decyzjami Rady w dziedzinie WPZiB ( 10 ). Dotychczas praktyką było, że środki takie jak embarga na broń i zakazy podróżowania były wdrażane bezpośrednio przez państwa członkowskie ( 11 ).

29.

Środki ograniczające wchodzące w zakres kompetencji Unii są co do zasady wdrażane na szczeblu Unii. Z tego względu środki polegające na częściowym lub całkowitym przerwaniu lub ograniczeniu stosunków gospodarczych z państwem trzecim, w tym środki polegające na zamrożeniu środków finansowych i zasobów gospodarczych, są przyjmowane przez Radę na wspólny wniosek Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa oraz Komisji w formie rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 215 TFUE (zwanego dalej „rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 215” lub „rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 215”) ( 12 ). Tego rodzaju rozporządzenia są wiążące i bezpośrednio stosowane w całej Unii, w związku z czym zapewniają jednolite stosowanie środków ograniczających we wszystkich państwach członkowskich ( 13 ). Ponadto, inaczej niż w przypadku decyzji w dziedzinie WPZiB, rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 215 można nakładać obowiązki bezpośrednio na osoby w państwach członkowskich. Niemniej jednak, nawet jeżeli wdrożenie odbywa się w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 215, zastosowanie unijnych środków ograniczających w praktyce może wymagać dodatkowych aktów na szczeblu krajowym.

30.

Treść decyzji WPZiB wydawanych na podstawie art. 29 TUE i rozporządzeń wydawanych na podstawie art. 215 niekoniecznie jest w pełni jednakowa. Decyzja WPZiB mogłaby bowiem obejmować środki wchodzące w zakres, jak i pozostające poza zakresem kompetencji w świetle TFUE, co oznaczałoby, że rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 215 nie wdrażano by pełnej treści tej decyzji ( 14 ). Jeżeli decyzja WPZiB jest wdrażana rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 215, istnieje możliwość dodatkowego jej uszczegółowienia w treści tego rozporządzenia.

31.

W odpowiedzi na inwazję Rosji na region Krymu w Ukrainie, do której doszło już w marcu 2014 r., Unia przyjęła decyzję 2014/145/WPZiB ( 15 ). Decyzja ta przewidywała ograniczenia w podróżowaniu oraz zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych określonych osób. Wdrożono ją rozporządzeniem nr 269/2014 ( 16 ).

32.

Następnie, ponieważ Rosja nie zastosowała się do żądań Unii, decyzją 2014/512/WPZiB Rada wprowadziła pakiet kolejnych unijnych środków ograniczających. Ograniczenia wprowadzono w odniesieniu do usług finansowych, towarów podwójnego zastosowania, technologii wrażliwych i towarów wojskowych ( 17 ). W związku z trwającą agresją wojskową Rosji wobec Ukrainy środki te były wielokrotnie zmieniane ( 18 ). Niemniej jednak niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie środków przyjętych decyzją 2014/512/WPZiB.

33.

W art. 2 tej decyzji przewidziano szereg zakazów dotyczących broni i powiązanych towarów wojskowych ( 19 ). W jej art. 2 ust. 2 lit. a) ustanowiono zakaz usług pośrednictwa w odniesieniu do towarów wojskowych. Przewiduje on następujący zakaz:

„świadczenia pomocy technicznej, usług pośrednictwa lub innych usług w związku z działaniami wojskowymi oraz w związku z dostarczaniem, wytwarzaniem, konserwacją i używaniem broni i materiału pokrewnego wszelkiego rodzaju – łącznie z bronią i amunicją, pojazdami i sprzętem wojskowym, sprzętem paramilitarnym oraz częściami zamiennymi do nich – bezpośrednio lub pośrednio na rzecz jakichkolwiek osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów w Rosji lub do wykorzystania w Rosji” ( 20 ).

34.

W tym samym dniu, w którym przyjęto decyzję 2014/512/WPZiB, Rada przyjęła na podstawie art. 215 TFUE rozporządzenie nr 833/2014 ( 21 ) w celu wykonania tej decyzji. Rozporządzenie nr 833/2014 nie zawierało początkowo zakazu usług pośrednictwa w odniesieniu do towarów wojskowych ( 22 ). Z art. 4 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia wynikało, że zakaz dotyczy:

„udzielania, bezpośrednio lub pośrednio, jakiejkolwiek osobie fizycznej lub prawnej, podmiotowi lub organowi w Rosji lub do wykorzystania w Rosji, pomocy technicznej związanej z towarami i technologiami wymienionymi we wspólnym wykazie uzbrojenia lub związanej z dostarczaniem, wytwarzaniem, konserwacją i użytkowaniem towarów zawartych w tym wykazie”.

35.

Dopiero niedawno, w dniu 23 czerwca 2023 r., Rada zmieniła art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 833/2014 ( 23 ), dodając po słowach „pomocy technicznej” sformułowanie „i usług pośrednictwa” ( 24 ). Zmiana ta nie ma jednak zastosowania ratione temporis do sytuacji analizowanej w postępowaniu głównym.

36.

W czasie istotnym dla sprawy zakaz usług pośrednictwa w odniesieniu do towarów wojskowych określonych w art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512/WPZiB nie był zatem wdrożony rozporządzeniem nr 833/2014.

37.

Powód niewprowadzenia zakazu w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 215 Rada wyjaśniała w podany niżej sposób. Wywóz broni jest przedmiotem wspólnego stanowiska 2008/944/WPZiB ( 25 ), którym reguluje się całość takiego wywozu, a nie tylko wywóz do państw, w stosunku do których Unia nałożyła embargo na broń. Wynika z niego, że państwa członkowskie muszą wydać zezwolenie na każdy wywóz sprzętu wojskowego. Z tego względu nikt nie może dokonywać wywozu broni z Unii bez zezwolenia uzyskanego od organu ustanowionego w tym celu w każdym państwie członkowskim. Z tego samego wspólnego stanowiska wynika zobowiązanie państw członkowskich do odmowy wydania zezwolenia na wywóz broni między innymi wówczas, gdy taki wywóz jest niezgodny z embargiem na broń wiążącym państwa członkowskie ( 26 ). Aby ułatwić stosowanie tego wspólnego stanowiska, przyjęto wspólny wykaz uzbrojenia Unii ( 27 ). Wszystkie towary widniejące w tym wykazie są objęte kontrolą wywozu na podstawie wspólnego stanowiska 2008/944/WPZiB ( 28 ).

38.

To właśnie ten ogólny system regulujący wywóz broni jest, jak wyjaśniła Rada, powodem, dla którego zakazy wywozu broni bezpośrednio do państw objętych sankcjami (embargami na broń) nie są zawarte w rozporządzeniach wydawanych na podstawie art. 215. Przyjęcie takich rozporządzeń jest konieczne, gdy egzekwowanie środków ograniczających wymaga nałożenia obowiązku na jednostki w państwach członkowskich, ponieważ takiego obowiązku nie można nałożyć bezpośrednio w samej decyzji WPZiB. Niemniej jednak, ponieważ wszystkie państwa członkowskie musiały stworzyć systemy zezwoleń i zobowiązać wszystkich eksporterów broni na swoim terytorium do uzyskania takiego zezwolenia, nie zachodzi konieczność wydawania rozporządzenia na podstawie art. 215.

39.

Rada uważa jednak, że wspólne stanowisko 2008/944/WPZiB nie wymaga wyraźnie od państw członkowskich nałożenia obowiązku wydania zezwolenia na usługi pośrednictwa w związku z towarami wojskowymi, mimo iż art. 1 ust. 2 tego dokumentu stanowi, że do wniosków o udzielenie zezwolenia na wywóz należą również wnioski o zezwolenie na pośrednictwo ( 29 ). Z tego względu praktyka jest różna, ponieważ czasami wdrożenie zakazu usług pośrednictwa w odniesieniu do towarów wojskowych poprzez rozporządzenie wydawane na podstawie art. 215 uznaje się za konieczne, a czasami nie ( 30 ).

40.

Nawet jeśli nie uznaję wyjaśnienia Rady za przekonujące, nie zmienia to faktu, że zakaz pośrednictwa w odniesieniu do towarów wojskowych nie został włączony do rozporządzenia nr 833/2014 w wersji mającej zastosowanie w niniejszej sprawie.

41.

Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie) sformułował swoje pytania prejudycjalne w ten sposób, że dotyczą one wykładni niektórych przepisów decyzji 2014/512/WPZiB. Jak jednak wynika jasno z uzasadnienia skierowania pytań do Trybunału, sąd odsyłający oczekuje co do zasady wskazówek dotyczących zgodności krajowych aktów wykonawczych z prawami podstawowymi i zasadami Unii.

42.

W prawie rumuńskim w ramach sankcji cywilnoprawnej postanowiono karać osoby świadczące usługi pośrednictwa sprzeczne z unijnymi środkami ograniczającymi grzywną administracyjną i konfiskatą całości wpływów pochodzących z zakazanej transakcji. Wyboru takich sankcji dokonał krajowy ustawodawca w ramach stosowania unijnych środków ograniczających, w tym sankcji nałożonych na Rosję. Tego rodzaju środki nie są wymagane w świetle decyzji 2014/512/WPZiB i żaden z uczestników niniejszego postępowania nie twierdzi, że tak jest.

43.

Zatem dwa pierwsze pytania, nawet jeżeli zostały sformułowane jako pytanie o wykładnię niektórych przepisów decyzji 2014/512/WPZiB, nie wymagają w rzeczywistości wykładni tej decyzji. Wymagają one raczej dokonania przez Trybunał wykładni niektórych zasad prawa Unii, na które powołuje się sąd odsyłający, a mianowicie: pewności prawa, nulla poena sine lege i prawa własności.

44.

Z tego względu proponuję przeformułować pierwsze dwa pytania prejudycjalne.

45.

W pytaniu pierwszym sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy zasady pewności prawa i nulla poena sine lege oraz prawo podstawowe, jakim jest prawo własności, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie środkom krajowym przewidującym konfiskatę w całości kwot wynikających z transakcji zakazanej w art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512/WPZiB.

46.

W pytaniu drugim sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy takie prawa i zasady Unii należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, aby środki krajowe przewidujące taką konfiskatę były automatyczne i wynikały z naruszenia obowiązku zawiadomienia o transakcji objętej zakresem art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512/WPZiB.

47.

Pytanie trzecie wymaga dokonania wykładni samej decyzji 2014/512/WPZiB, ponieważ dotyczy ono pojęcia usług pośrednictwa, których zakazano w tej decyzji.

48.

Nie widzę przeszkód, aby Trybunał udzielił odpowiedzi na dwa pierwsze pytania w przeformułowanym brzmieniu. Trybunał jest właściwy do dokonywania wykładni zasad ogólnych prawa Unii i praw podstawowych zawartych w karcie. Jest tak nawet wówczas, gdy wykładnia Trybunału ma znaczenie dla dokonywanej przez sąd krajowy oceny zgodności z prawem środków krajowych stanowiących środki wdrażania WPZiB.

49.

Jak zasugerowałam w opinii w sprawach KS i KD ( 31 ), Trybunał byłby właściwy do dokonania wykładni zasad ogólnych prawa Unii i praw podstawowych zawartych w karcie również wtedy, gdyby taka wykładnia miała znaczenie dla oceny zgodności z prawem decyzji WPZiB. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Gdyby jednak w samej decyzji 2014/512/WPZiB przewidziano konfiskatę jako środek, który ma być wdrożony przez państwa członkowskie, odesłanie z sądu krajowego byłoby odesłaniem zawierającym pytanie o ważność środka WPZiB. Artykuł 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE nie wykluczają właściwości Trybunału do rozpoznania takiego odesłania.

50.

Powodem, dla którego zaproponowałam taką wykładnię art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE, jest to, że postanowienia te stanowią wyjątek od ogólnej właściwości Trybunału przewidzianej traktatami i że należy je interpretować w sposób zawężający ( 32 ). Jeżeli przyjąć taką wykładnię tych postanowień traktatowych, nie wynika z nich wykluczenie właściwości Trybunału do badania zgodności wszystkich środków WPZiB, w tym środków o zasięgu ogólnym, z prawami podstawowymi chronionymi w porządku prawnym Unii. Wykładnia art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE wykluczająca właściwość Trybunału w takich sprawach nie byłaby zgodna z konstytucyjnymi fundamentami Unii. Pozbawiłaby ona Trybunał jego konstytucyjnej roli polegającej na zapewnieniu, aby instytucje i organy Unii nie naruszały praw podstawowych gwarantowanych w jej porządku prawnym. To z kolei pozbawiłoby jednostki skutecznej ochrony sądowej ich praw podstawowych wynikających z prawa Unii. Nie mogła być to intencja autorów traktatów, kiedy ograniczali właściwości Trybunału w dziedzinie WPZiB.

51.

Wręcz przeciwnie: intencją autorów traktatów mogło być wyłączenie właściwości Trybunału do dokonywania wykładni środków WPZiB jedynie w zakresie wyjaśnienia ich znaczenia na potrzeby stosowania tych środków w państwach członkowskich. Artykuł 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE należy zatem interpretować w sposób wykluczający właściwość tego właśnie rodzaju. Wyjaśnię to stanowisko bardziej szczegółowo w mojej odpowiedzi na pytanie trzecie.

52.

Pierwsze dwa pytania dotyczą potencjalnej niezgodności z prawem środków polegających na konfiskacie nałożonych na podstawie prawa rumuńskiego. Istnieją trzy możliwe przyczyny takiej niezgodności z prawem, które zostały podniesione przez sąd odsyłający: naruszenie zasady pewności prawa, zasady nulla poena sine lege oraz prawa własności.

53.

Moim zdaniem, jak zresztą wskazała Komisja, dwie pierwsze zasady nie mają znaczenia w niniejszej sprawie.

54.

Zasada pewności prawa w znaczeniu, w jakim powołał się na nią Neves, stoi na przeszkodzie mocy wstecznej nowego przepisu prawa w stosunku do sytuacji zaistniałej przed jego wejściem w życie ( 33 ). W niniejszej sprawie Neves twierdzi, że rozporządzenie krajowe nr 901/2019, w którym Rumunia ustanowiła wykaz produktów wojskowych, dokonując transponowania wykazu Unii, nie obowiązywało jeszcze w chwili zawarcia przez Neves transakcji dotyczącej spornych odbiorników radiowych, których dotyczy sprawa. Rozporządzenie krajowe nr 901/2019 zawiera jednak wykaz produktów wojskowych identyczny z wykazem zawartym w rozporządzeniu krajowym nr 156/2018, który obowiązywał w czasie istotnym dla sprawy. Z tego względu w niniejszej sprawie nie pojawia się problem stosowania prawa z mocą wsteczną.

55.

Zasada nulla poena sine lege dotyczy legalności i przewidywalności czynów zabronionych i kar ( 34 ). Z uwagi na fakt, że konfiskata nałożona środkami krajowymi nie jest sankcją karną, lecz cywilnoprawną, nie dostrzegam, w jaki sposób można powołać się w niniejszej sprawie na tę zasadę.

56.

Niemniej jednak konfiskata z pewnością stanowi ingerencję w prawo własności zagwarantowane w art. 17 ust. 1 karty. Prawo to nie ma charakteru bezwzględnego i może, jak przewidziano w art. 52 ust. 1 karty, zostać ograniczone w sposób proporcjonalny, aby można było osiągnąć uzasadnione cele publiczne.

57.

Aby wspomóc sąd odsyłający, należy dokonać wykładni karty w celu wyjaśnienia, czy prawo własności może zostać ograniczone z zamiarem osiągnięcia celów publicznych, których realizacji służy decyzja 2014/512/WPZiB.

58.

Podobne pytanie Trybunał omawiał już w wyroku Rosneft ( 35 ). W przytoczonej sprawie Trybunał oddalił skargę, w której kwestionowano ważność niektórych przepisów decyzji 2014/512/WPZiB nakładających indywidualne środki ograniczające i analogicznych przepisów rozporządzenia nr 833/2014, powołując się na okoliczność, że zezwolono w nich na konfiskatę mienia i ingerencję w prawa własności. Trybunał przypomniał swój wyrok w sprawie Bosphorus ( 36 ), w którym uznał, że środki ograniczające z definicji niosą konsekwencje wpływające na prawo własności i swobodę prowadzenia działalności handlowej lub gospodarczej, co w tamtej sprawie umożliwiało ich uzasadnienie, nawet jeżeli powodują one szkodę osób, które nie są w żaden sposób odpowiedzialne za sytuację leżącą u podstaw przyjęcia sankcji. Trybunał stwierdził w sprawie Rosneft, że takie ograniczenia mogą być a fortiori uzasadnione w odniesieniu do skutków ukierunkowanych środków ograniczających zaistniałych względem podmiotów podlegających tym środkom ( 37 ).

59.

W wyroku Rosneft Trybunał zauważył ponadto, że celami, których osiągnięciu mają służyć środki ograniczające wobec Rosji, są ochrona integralności terytorialnej, suwerenności i niepodległości Ukrainy oraz promowanie pokojowego rozwiązania kryzysu w tym kraju. Osiągnięcie tych celów stanowi część szerszego dążenia, jakim jest utrzymanie pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z art. 21 TUE ( 38 ). Cele te uznano za uzasadniające ingerencję w prawo własności przysługujące stronie skarżącej.

60.

Można zatem stwierdzić, że cele środków ograniczających stosowanych wobec Rosji mogą stanowić uzasadnienie ograniczenia prawa własności. Kolejnym pytaniem, na które należy odpowiedzieć, jest pytanie o to, czy konfiskata jest środkiem proporcjonalnym dla osiągnięcia tych zasadnych celów i czy wprowadzenie automatycznej konfiskaty za niezawiadomienie o transakcji zakazanej tymi środkami ograniczającymi nie stanowi nadmiernej ingerencji.

61.

Środki krajowe, za pomocą których wdraża się unijne środki ograniczające, muszą umożliwiać osiągnięcie celów przyświecających tym środkom ograniczającym. W tym sensie muszą one mieć skutek odstraszający. Dokonując w tym względzie wyboru odpowiednich środków, państwa członkowskie korzystają z uprawnień dyskrecjonalnych. Jest to konieczne, ponieważ sytuacja w każdym państwie członkowskim może być odmienna. Określenie, które środki są wystarczające, aby zniechęcić przedsiębiorstwa i osoby do prowadzenia zakazanych transakcji, może wymagać uwzględnienia specyfiki danego kraju. Moim zdaniem, jak zasugerowała Komisja, przewidzenie oprócz grzywny również konfiskaty może faktycznie być konieczne, ponieważ sama grzywna może nie przynieść pożądanego efektu, zważywszy że jej wysokość jest znikoma w stosunku do kwot otrzymanych tytułem zapłaty za zakazaną transakcję.

62.

Nawet jeżeli sąd krajowy może uwzględnić specyfikę krajową, musi wziąć pod uwagę również wymogi prawa Unii dotyczące oceny proporcjonalności. Zgodnie z art. 52 ust. 3 karty, aby dokonać wykładni art. 17 karty, konieczne jest uwzględnienie orzecznictwa ETPC dotyczącego art. 1 protokołu nr 1 do EKPC, w którym ustanowiono ochronę prawa własności jako minimalny próg ochrony ( 39 ).

63.

W przypadkach, w których ETPC uznał środki w postaci konfiskaty za nieproporcjonalne, było tak, ponieważ powodowały one nałożenie na jednostki nadmiernego obciążenia, jako że nie uwzględniono takich czynników jak legalne pochodzenie skonfiskowanych kwot czy też brak zamiaru wprowadzenia w błąd organów. Innym czynnikiem uwzględnianym w niektórych sprawach było to, czy środek w postaci konfiskaty był sankcją dodatkową ( 40 ).

64.

W niniejszej sprawie konfiskata jest środkiem stosowanym automatycznie w konsekwencji braku zawiadomienia o zakazanej transakcji. Mogę się zgodzić, że – co do zasady – automatyczna konfiskata, która nie pozwala sądowi na ocenę okoliczności sprawy, może okazać się problematyczna z punktu widzenia proporcjonalności. Niemniej jednak wydaje się, że prawo rumuńskie wiąże automatyczność konfiskaty z faktem, że nie dokonano zawiadomienia o zakazanej i tym samym niezgodnej z prawem transakcji. Jeżeli zatem sąd stwierdzi, że transakcja była zgodna z prawem, nie dojdzie do konsekwencji w postaci automatycznej konfiskaty.

65.

Z tego względu, którego weryfikacja należy do sądu odsyłającego, jestem zdania, że automatyczna konfiskata stanowi ograniczenie prawa własności, które to ograniczenie jest proporcjonalne względem celu polegającego na zniechęceniu osób do naruszania środków ograniczających wprowadzonych wobec Rosji, które to środki przyjęto, aby osiągnąć uzasadnione cele publiczne ( 41 ).

66.

Z tego względu uważam, że na pytania pierwsze i drugie należy odpowiedzieć w ten sposób, że krajowe środki przewidujące konfiskatę całości wpływów z transakcji dokonanej z naruszeniem decyzji 2014/512/WPZiB stanowią proporcjonalne ograniczenie prawa własności. Jest tak nawet wówczas, gdy konfiskata jest automatyczną konsekwencją niezawiadomienia właściwych organów krajowych o takiej transakcji.

67.

W pytaniu trzecim sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy zakaz ustanowiony w art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512/WPZiB ma zastosowanie, gdy towary wojskowe, które były przedmiotem transakcji pośrednictwa, nigdy nie zostały fizycznie przywiezione na terytorium państwa członkowskiego.

68.

Zadając to pytanie, sąd odsyłający oczekuje od Trybunału dokonania wykładni przepisu ogólnego decyzji WPZiB nakładającej środki ograniczające wobec państwa trzeciego.

69.

Trybunał nie miał jeszcze możliwości wyjaśnienia, czy art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE wykluczają jego właściwość w takiej sytuacji.

70.

Jestem zdania, że art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE wykluczają właściwość Trybunału do dokonywania wykładni przepisów środków WPZiB w celu doprecyzowania ich znaczenia.

71.

Taka wykładnia jest zgodna z celem ograniczenia właściwości określonym w tych dwóch postanowieniach traktatowych. Autorzy traktatów poprzez te postanowienia zamierzali zasadniczo wyłączyć Trybunał z kształtowania polityki w dziedzinie WPZiB. Jeżeli Trybunał może dokonać wyboru pomiędzy kilkoma możliwymi znaczeniami przepisu prawnego, w sposób nieunikniony wpływa na wybór polityczny dokonany przez autorów danej normy prawnej. Dzieje się tak nawet wówczas, gdy wykładnia sądowa jest ograniczona, między innymi koniecznością interpretowania normy w zgodzie z intencją autora lub autorów. Taka intencja nie zawsze jest oczywista, co oznacza, że sama w sobie staje się przedmiotem wykładni sądowej ( 42 ).

72.

Czy takie stanowisko jest sprzeczne z moim przekonaniem, że Trybunał może oceniać zgodność z prawami podstawowymi wszystkich środków WPZiB, w tym środków o zastosowaniu ogólnym (zob. pkt 49 i 50 niniejszej opinii)? Koniec końców, kroki intelektualne podejmowane w ramach kontroli sądowej wymagają zrozumienia interpretowanej normy oraz normy, w świetle której pierwsza norma ma być interpretowana. Z tego względu, gdy Trybunał ocenia zgodność środka WPZiB z kartą, musi dokonać nie tylko wykładni karty, ale również przepisu WPZiB, którego zgodność z prawem jest przedmiotem oceny. Niemniej jednak taka sprzeczność nie występuje, jeżeli przyjąć, że dokonując kontroli zgodności z prawem, Trybunał jest związany znaczeniem przypisywanym poddawanemu kontroli środkowi przez jego autora, który przedkłada go albo jako strona w skardze bezpośredniej kierowanej do Trybunału, albo jako uczestnik postępowania prejudycjalnego. Niezależnie od ograniczenia właściwości przewidzianego w art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE Trybunał może oceniać, czy norma WPZiB w rozumieniu jej autora jest dozwolona w świetle praw podstawowych i zasad Unii.

73.

Z kolei gdy do Trybunału zwrócono się w ramach postępowania prejudycjalnego, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, z wnioskiem o wyjaśnienie znaczenia normy WPZiB, które nie jest jasne dla sądu odsyłającego, Trybunał ma do czynienia z normą, której w sposób konieczny można przypisać różne znaczenia. W takiej procedurze znaczenie, za którym opowiadają się autorzy normy, jest jedynie jednym z możliwych znaczeń, a inni uczestnicy mogą mieć odmienne poglądy. Postępowanie prejudycjalne wymaga zatem od Trybunału rozstrzygnięcia, które ze znaczeń jest „prawidłowe”.

74.

Można słusznie zapytać: dlaczego w ocenie zgodności normy z prawem Trybunał miałby się kierować znaczeniem zaproponowanym przez autora normy, ale dokonując jej wykładni w ramach postępowania prejudycjalnego, miałby mieć możliwość przypisywania normie innego znaczenia niż zaproponowane przez autora?

75.

Przyczyna leży w odmiennym celu dwóch rodzajów właściwości Trybunału. Ocena zgodności z prawem środka WPZiB (czy to na przykład w skardze o stwierdzenie nieważności, postępowaniu prejudycjalnym w przedmiocie oceny ważności lub skargi o odszkodowanie) służy stwierdzeniu, że dana norma, która ma znaczenie zamierzone przez Radę, nie może zostać zaakceptowana w porządku prawnym Unii. Innymi słowy, Trybunał nie może zgadywać, co Rada miała na myśli, ale może sprawdzić, czy to, co Rada miała na myśli, jest zgodne z prawami podstawowymi i zasadami Unii.

76.

Z kolei w kontekście wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczącego wykładni chodzi o znaczenie normy nadawane jej przez różne podmioty, takie jak: autor lub autorzy, strony postępowania głównego czy sam sąd odsyłający. Gdy proces legislacyjny dobiegnie końca, norma zaczyna niejako „żyć swoim życiem”. Jeżeli wszystkie znaczenia nadane normie w jej stosowaniu są możliwe (a są one możliwe tylko, gdy nie stoją w sprzeczności z prawami podstawowymi i zasadami Unii), nie ma powodu, by jedno ze znaczeń przeważało nad innymi. Dla zapewnienia jednolitości w porządku konstytucyjnym Unii powierzono Trybunałowi uprawnienie polegające na dokonywaniu wyboru jednego z możliwych znaczeń. Uprawnienie to wyłączono w kontekście WPZiB.

77.

Jednolitość prawa w dziedzinie WPZiB ma swoją cenę w postaci ograniczenia właściwości Trybunału. Ponieważ pojęcie usług pośrednictwa może być interpretowane na różne sposoby, może ono nabierać jednego znaczenia w sądach jednego państwa członkowskiego i innego znaczenia w sądach innego państwa członkowskiego. Niemniej jednak należy przyjąć, że autorzy traktatów, ograniczając właściwość Trybunału w drodze art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE, dopuścili możliwość takich rozbieżności. Możliwe, że autorzy traktatów woleli, aby takie rozbieżności były rozwiązywane z wykorzystaniem mechanizmów politycznych, a nie sądowych. Jeżeli rola polegająca na zapewnieniu jednolitości miałaby zostać powierzona Trybunałowi w taki sposób, jak ma to miejsce w świetle TFUE, ograniczenie właściwości wynikające z dwóch przytoczonych postanowień musiałoby zostać zniesione w drodze zmiany treści traktatów.

78.

Jeżeli jednak decyzja WPZiB jest wykonywana nie przez państwa członkowskie, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, ale przez Unię – w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 215 – wówczas Trybunałowi będzie przysługiwać pełna właściwość do dokonywania wykładni tego rozporządzenia i może on wykonywać ją w ramach postępowania prejudycjalnego ( 43 ). Rozporządzenie wydawane na podstawie art. 215 jest środkiem przewidzianym w TFUE, którym to środkiem Unia wybiera znaczenie, jakie należy przypisać normie zawartej w decyzji WPZiB. Ponieważ może nie być jasne, jakie znaczenie wybrała Unia, Trybunałowi na mocy traktatów powierza się zadanie doprecyzowania tego znaczenia w celu zapewnienia jednolitego stosowania tego rozporządzenia.

79.

Ściślej rzecz ujmując, oznaczałoby to, że gdyby rozporządzenie nr 833/2014 stanowiło pełne wykonanie art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512/WPZiB poprzez uwzględnienie zakazu usług pośrednictwa w odniesieniu do towarów wojskowych, to do Trybunału należałoby określenie, czy pojęcie usług pośrednictwa obejmuje transakcje dotyczące towarów, które nigdy nie zostały fizycznie przywiezione na terytorium państwa członkowskiego. Niemniej jednak wykładnia Trybunału dotyczyłaby jedynie tego rozporządzenia, a nie tej decyzji WPZiB.

80.

W tym sensie nie można zgodzić się z argumentem Komisji, że Trybunał jest właściwy do dokonania wykładni decyzji 2014/512/WPZiB, ponieważ zakaz pośrednictwa w odniesieniu do towarów wojskowych powinien był zostać wprowadzony rozporządzeniem nr 833/2014. Nawet gdyby prawdą było, że Rada błędnie nie włączyła usług pośrednictwa do rozporządzenia wydanego na podstawie art. 215, wykładnia pojęcia usług pośrednictwa zawartego w tym rozporządzeniu nie wpływałaby na znaczenie tego pojęcia w decyzji WPZiB. Z tego względu nie ma potrzeby analizowania, czy w świetle traktatów zachodził obowiązek wdrożenia zakazu usług pośrednictwa w odniesieniu do towarów wojskowych.

81.

Na podstawie powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał stwierdził brak swojej właściwości do udzielenia odpowiedzi na pytanie trzecie.

82.

Proponuję Trybunałowi, by na pytania prejudycjalne przedstawione przez Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie, Rumunia) odpowiedział następująco:

Zasada pewności prawa, zasada nulla poena sine lege i podstawowe prawo własności nie stoją na przeszkodzie środkom krajowym przewidującym konfiskatę w całości kwot wynikających z transakcji przeprowadzonej z naruszeniem decyzji 2014/512/WPZiB. Jest tak nawet wówczas, gdy konfiskata jest automatyczną konsekwencją niezawiadomienia właściwych organów krajowych o takiej transakcji.

Trybunał nie jest właściwy do orzekania w przedmiocie pytania trzeciego.