–

w imieniu rządu litewskiego – V. Kazlauskaitė-Švenčionienė, w charakterze pełnomocnika,

–

w imieniu Komisji Europejskiej – J. Baquero Cruz, S. Delaude oraz A. Steiblytė, w charakterze pełnomocników,

–

w imieniu Europejskiego Banku Centralnego – A. Dambrauskaitė, M. Estrada Cañamares oraz F. Feyerbacher, w charakterze pełnomocników, których wspierał D. Sarmiento Ramírez-Escudero, abogado,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 6 ust. 2 decyzji Europejskiego Banku Centralnego EBC/2010/14 z dnia 16 września 2010 r. w sprawie weryfikacji autentyczności i jakości obiegowej oraz powtórnego wprowadzania do obiegu banknotów euro (Dz.U. 2010, L 267, s. 1), zmienionej decyzją Europejskiego Banku Centralnego EBC/2012/19 z dnia 7 września 2012 r. (Dz.U. 2012, L 253, s. 19) (zwanej dalej „decyzją EBC/2010/14”), oraz w przedmiocie ważności aktu zatytułowanego „Minimalne standardy maszynowego sprawdzania jakości obiegowej banknotów euro przez urządzenia do obsługi banknotów” (zwanego dalej „minimalnymi standardami maszynowego sprawdzania”), opublikowanego na stronie internetowej Europejskiego Banku Centralnego (EBC).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy spółką „Brink’s Lithuania” UAB a Lietuvos bankas (bankiem Litwy), dotyczącego decyzji, w której ten krajowy bank centralny nakazał Brink’s Lithuania przyjęcie niezbędnych środków zapewniających przywrócenie poziomu tolerancji jej urządzeń do obsługi banknotów, wykorzystywanych do maszynowego sprawdzania jakości obiegowej banknotów euro przeznaczonych do ponownego wprowadzenia do obiegu, do maksymalnie 5 %.

3

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1338/2001 z dnia 28 czerwca 2001 r. ustanawiające środki niezbędne dla ochrony euro przed fałszowaniem (Dz.U. 2001, L 181, s. 6), zmienione rozporządzeniem Rady (WE) nr 44/2009 z dnia 18 grudnia 2008 r. (Dz.U. 2009, L 17, s. 1) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 1338/2001”), ma na celu, zgodnie z jego art. 1 ust. 1, ustanowienie środków koniecznych w celu wprowadzania do obiegu banknotów i monet euro w taki sposób, aby uchronić je przed fałszowaniem.

4

Motyw 4 tego rozporządzenia stanowi:

„Środki mające na celu ochronę euro przed podrabianiem dotyczą Wspólnoty jako część jej właściwości w odniesieniu do jednej waluty; prawna ochrona euro nie może być we właściwy sposób zapewniona wyłącznie przez pojedyncze państwa członkowskie, ponieważ banknoty i monety euro będą w obiegu poza terytoriami uczestniczących państw członkowskich. Wobec tego konieczne jest przyjęcie legislacji wspólnotowej określającej środki konieczne, aby obieg banknotów i monet euro odbywał się w odpowiednich warunkach, w celu zapewnienia ogólnie efektywnej i spójnej ochrony euro przed działaniami mogącymi zagrozić jego wiarygodności, a tym samym w celu przyjęcia właściwych środków, aby wszystko było gotowe we właściwym terminie przed dniem 1 stycznia 2002 r.”.

5

Artykuł 6 tego rozporządzenia, zatytułowany „Obowiązki instytucji uczestniczących w obsłudze i publicznym rozprowadzaniu banknotów i monet”, stanowi:

„1.   Instytucje kredytowe i, w granicach świadczonych przez nich usług płatniczych, inni dostawcy usług płatniczych, a także inne podmioty gospodarcze uczestniczące w obsłudze i publicznym rozprowadzaniu banknotów i monet, w tym:

[…]

[…]

mają obowiązek upewnienia się co do autentyczności banknotów i monet euro, które otrzymują i które zamierzają ponownie wprowadzić do obiegu, oraz zapewniają wykrywanie podrobionych pieniędzy.

W odniesieniu do banknotów euro weryfikacja odbywa się zgodnie z procedurami określonymi przez EBC.

Instytucje i podmioty gospodarcze, o których mowa w akapicie pierwszym, są zobowiązane do wycofania z obiegu wszystkich otrzymanych banknotów i monet euro, o których wiedzą lub mają wystarczające powody podejrzewać, że są podrobione. Niezwłocznie przekazują je właściwym organom krajowym.

[…]

2.   Państwa członkowskie podejmują właściwe środki, aby zapewnić, że przedsiębiorstwa określone w ust. 1, które nie wykonują swoich obowiązków wynikających z wymienionego ustępu, zostaną poddane skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym sankcjom.

3.   Bez uszczerbku dla ustalonych przez EBC dat rozpoczęcia stosowania określonych przezeń procedur państwa członkowskie przyjmują, w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r., przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne dla stosowania ust. 1 akapit pierwszy. Państwa członkowskie niezwłocznie powiadamiają o tym Komisję [Europejską] i EBC”.

6

Zgodnie z motywem 2 decyzji EBC/2010/14:

„Ochrona wiarygodności banknotów euro oraz umożliwienie właściwego wykrywania fałszerstw wymaga utrzymywania banknotów euro znajdujących się w obiegu w dobrym stanie, tak aby możliwa była łatwa i wiarygodna weryfikacja ich autentyczności; w związku z czym konieczne jest sprawdzanie jakości obiegowej banknotów euro. Ponadto banknoty euro budzące wątpliwości co do autentyczności powinny być szybko wykrywane i przekazywane właściwym organom krajowym”.

7

Artykuł 1 tej decyzji, zatytułowany „Zakres”, stanowi:

„Niniejsza decyzja określa jednolite zasady i procedury dotyczące weryfikacji autentyczności i jakości obiegowej banknotów euro oraz ich ponownego wprowadzania do obiegu zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia [nr 1338/2001]”.

8

Zgodnie z art. 2 wspomnianej decyzji, zatytułowanym „Definicje”:

„Użyte w niniejszej decyzji określenia oznaczają:

[…]

[…]”.

9

Artykuł 3 decyzji EBC/2010/14, zatytułowany „Zasady ogólne”, przewiduje w ust. 1 oraz 3–5:

„1.   Podmioty zajmujące się obsługą gotówki realizują spoczywający na nich obowiązek weryfikowania autentyczności oraz jakości obiegowej banknotów w sposób zgodny z procedurami określonymi w niniejszej decyzji.

[…]

3.   Weryfikację autentyczności i jakości obiegowej przeprowadza typ urządzenia do obsługi banknotów, który uzyskał pozytywny wynik testu w KBC, lub ręcznie wykwalifikowany personel.

4.   Banknoty euro mogą być ponownie wprowadzane do obiegu za pośrednictwem urządzeń obsługiwanych przez klienta lub urządzeń wypłacających banknoty wyłącznie po zweryfikowaniu ich autentyczności oraz jakości obiegowej przez typ urządzenia do obsługi banknotów, który uzyskał pozytywny wynik testu w KBC, oraz po ich uznaniu za autentyczne i nadające się do obiegu. Wymóg ten nie ma jednak zastosowania do banknotów euro dostarczonych podmiotowi zajmującemu się obsługą gotówki bezpośrednio przez KBC lub inny podmiot zajmujący się obsługą gotówki, który dokonał już weryfikacji autentyczności i jakości obiegowej tych banknotów euro we wskazany sposób.

5.   Podmioty zajmujące się obsługą gotówki mogą wprowadzać do użytku urządzenia obsługiwane przez personel – w zakresie, w jakim są one wykorzystywane do weryfikacji autentyczności i jakości obiegowej, […] wyłącznie po ich pomyślnym przetestowaniu przez KBC oraz umieszczeniu w wykazie publikowanym na stronie internetowej EBC zgodnie z art. 9 ust. 2. Z urządzeń tych korzysta się wyłącznie do obsługi nominałów i serii banknotów euro wskazanych na stronie internetowej EBC dla danego urządzenia, w oparciu o standardowe ustawienia fabryczne, przy uwzględnieniu wszelkich ich aktualizacji i po ich pomyślnym przetestowaniu, chyba że KBC i podmiot zajmujący się obsługą gotówki uzgodnią zastosowanie bardziej restrykcyjnych ustawień”.

10

Artykuł 6 tej decyzji, zatytułowany „Wykrywanie banknotów nienadających się do obiegu”, w ust. 2 i 3 stanowi:

„2.   Maszynową weryfikację jakości obiegowej przeprowadza się przy pomocy pomyślnie przetestowanych urządzeń do obsługi banknotów, przy zachowaniu minimalnych standardów publikowanych na stronie internetowej EBC i poddawanych aktualizacji.

3.   KBC może, po poinformowaniu EBC, określić bardziej restrykcyjne standardy w odniesieniu do jednego lub większej liczby nominałów lub serii banknotów euro, o ile działanie takie jest uzasadnione – na przykład pogorszeniem jakości banknotów euro znajdujących się w obiegu w danym państwie członkowskim. Takie bardziej restrykcyjne standardy publikuje się na stronie internetowej danego KBC”.

11

Zgodnie z art. 9 rzeczonej decyzji, zatytułowanym „Jednolite procedury Eurosystemu w zakresie testowania urządzeń do obsługi banknotów”:

„1.   Typy urządzeń do obsługi banknotów podlegają testom prowadzonym przez KBC zgodnie z jednolitymi procedurami testowania.

2.   Wykaz wszystkich pomyślnie przetestowanych typów urządzeń do obsługi banknotów dostępny jest na stronie internetowej EBC w okresie ważności wyników testów określonym w ust. 3. Typ urządzenia do obsługi banknotów, który w tym czasie utraci zdolność wykrywania wszystkich znanych Eurosystemowi fałszywych banknotów euro, zostanie usunięty z wykazu zgodnie z procedurą określoną przez EBC.

3.   W przypadku pomyślnego przejścia testów przez dany typ urządzenia do obsługi banknotów ich rezultat jest ważny w strefie euro przez rok, licząc od końca miesiąca, w którym testy te zostały przeprowadzone, pod warunkiem że w tym okresie dany typ urządzenia zachowa zdolność wykrywania wszystkich fałszywych banknotów euro znanych Eurosystemowi.

4.   Eurosystem nie ponosi odpowiedzialności w przypadku gdy pomyślnie przetestowany typ urządzenia do obsługi banknotów będzie niezdolny do ich klasyfikacji i obsługi zgodnie z załącznikiem IIa lub IIb”.

12

Artykuł 10 tej decyzji, zatytułowany „Działania monitorujące i korygujące Eurosystemu”, stanowi:

„1.   Z zastrzeżeniem wymogów prawa krajowego, KBC są upoważnione: (i) do przeprowadzania inspekcji na miejscu, w tym inspekcji niezapowiedzianych, w pomieszczeniach podmiotów zajmujących się obsługą gotówki w celu monitorowania ich urządzeń do obsługi banknotów, w szczególności zdolności tych urządzeń do weryfikowania autentyczności i jakości obiegowej oraz do ustalenia posiadacza rachunku w przypadku banknotów euro budzących wątpliwości co do autentyczności oraz banknotów euro o niepotwierdzonej autentyczności; oraz (ii) do weryfikacji procedur określających działanie i kontrolę urządzeń do obsługi banknotów, postępowanie ze zweryfikowanymi banknotami euro oraz procedur określających działania dla każdego rodzaju ręcznej weryfikacji autentyczności oraz jakości obiegowej.

[…]

3.   W przypadku wykrycia uchybień w przestrzeganiu przez podmiot zajmujący się obsługą gotówki postanowień niniejszej decyzji KBC zażąda podjęcia przez ten podmiot w określonym terminie działań korygujących. Do czasu usunięcia uchybień KBC, który zażądał ich usunięcia, może w imieniu EBC zakazać danemu podmiotowi zajmującemu się obsługą gotówki ponownego wprowadzania do obiegu określonych nominałów danej serii banknotów euro. Jeżeli uchybienia wynikają z defektu danego typu urządzenia do obsługi banknotów, może to prowadzić do jego usunięcia z wykazu, o którym mowa w art. 9 ust. 2.

4.   W przypadku gdy podmiot zajmujący się obsługą gotówki nie współpracuje z KBC w zakresie przeprowadzanej inspekcji, zostanie to uznane za uchybienie w przestrzeganiu postanowień niniejszej decyzji”.

13

Motyw 3 decyzji EBC/2012/19 ma następujące brzmienie:

„Minimalne standardy maszynowego sprawdzania jakości obiegowej banknotów euro określone w załączniku IIIa do decyzji EBC/2010/14 odnoszą się do funkcji urządzeń do obsługi banknotów. Stanowią one zatem wyłącznie przedmiot zainteresowania producentów tych urządzeń i nie mają wpływu na procedury dotyczące weryfikacji autentyczności i jakości obiegowej określone w decyzji EBC/2010/14, których zobowiązane są przestrzegać podmioty zajmujące się obsługą gotówki. Jako że minimalne standardy maszynowego sprawdzania jakości obiegowej pozostają poza zakresem decyzji EBC/2010/14, powinny one zostać zintegrowane z zasadami i procedurami dotyczącymi testowania urządzeń do obsługi banknotów, gromadzenia danych i monitorowania”.

14

Artykuł 6 decyzji EBC/2010/14 w brzmieniu pierwotnym odsyłał do załącznika IIIa do tej decyzji, zatytułowanego „Minimalne standardy dla maszynowego sprawdzania banknotów euro”. Załącznik ten został uchylony decyzją EBC/2012/19. Od czasu wejścia w życie owej decyzji te minimalne standardy maszynowego sprawdzania są publikowane na stronie internetowej EBC zgodnie z art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14. W wersji mającej zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym minimalne standardy maszynowego sprawdzania przewidywały w szczególności:

„Dopuszczalny poziom tolerancji dla maszynowej kontroli jakości obiegowej banknotów wynosi 5 %. Oznacza to, że nie więcej niż 5 % banknotów euro, które nie spełniają kryteriów jakości obiegowej, może być błędnie zaklasyfikowanych przez urządzenia jako nadające się do obiegu”.

15

Wytyczne Europejskiego Banku Centralnego EBC/2010/NP16 z dnia 16 września 2010 r. w sprawie zasad i procedur testowania urządzeń do obsługi banknotów, zbierania danych i monitorowania, zmienione wytycznymi Europejskiego Banku Centralnego EBC/2012/NP20 z dnia 7 września 2012 r. (zwane dalej „wytycznymi EBC/2010/NP16”), są dokumentem poufnym, do którego dostęp mają jedynie EBC i KBC. Na wniosek Trybunału na rozprawie wersja jawna wytycznych EBC/2010/NP16 została włączona do akt sprawy przez EBC.

16

Artykuł 2 wytycznych EBC/2010/NP16, zatytułowany „Testy urządzeń do obsługi banknotów”, w ust. 1 i 4 stanowi:

„1.   Na wniosek producentów KBC przeprowadzają testy sprawdzające typy urządzeń do obsługi banknotów przed ich zainstalowaniem i po nim przez podmioty zajmujące się obsługą gotówki […].

[…]

4.   KBC przeprowadzają testy weryfikacyjne, testy roczne, nowe testy […] zgodnie z jednolitą procedurą testowania określoną w załączniku I”.

17

Artykuł 2a tych wytycznych, zatytułowany „Minimalne standardy maszynowego sprawdzania jakości obiegowej”, przewiduje:

„Minimalne standardy maszynowego sprawdzania jakości obiegowej przez urządzenia do obsługi banknotów, o których mowa w art. 6 decyzji EBC/2010/14, są określane przez Eurosystem, ujęte w załączniku IV do niniejszych wytycznych i publikowane na stronie internetowej EBC”.

18

Punkt 3.1.1 załącznika I do wspomnianych wytycznych stanowi:

„Kontrolę jakości przeprowadza się przy użyciu najnowszego urządzenia testowego. […] Mechanizm testowania jakości jest oparty na banknotach euro zawierających uszkodzenia, o których mowa w załączniku IV. […]”.

19

Załącznik IV do wytycznych EBC/2010/NP16 stanowi między innymi:

„Niniejszy załącznik określa minimalne standardy dla maszynowej weryfikacji jakości obiegowej banknotów euro przez urządzenia do obsługi banknotów.

Banknoty euro, w których przy sprawdzaniu jakości obiegowej stwierdzono uszkodzenie określone w poniższych obowiązkowych wymogach, nie nadają się do ponownego wprowadzenia do obiegu.

Dopuszczalny poziom tolerancji dla maszynowej kontroli jakości obiegowej banknotów wynosi 5 %. Oznacza to, że nie więcej niż 5 % banknotów euro, które nie spełniają kryteriów jakości obiegowej, może być błędnie zaklasyfikowanych przez urządzenia jako nadające się do obiegu”.

20

W dniu 18 grudnia 2018 r. urzędnicy banku Litwy przeprowadzili inspekcję na miejscu w oddziale Brink’s Lithuania znajdującym się w Poniewieżu (Litwa). Podczas tej inspekcji urzędnicy sprawdzili, czy urządzenia do obsługi banknotów używane w tym oddziale spełniają wymogi dotyczące obsługi gotówki przeznaczonej do ponownego wprowadzenia do obiegu. W szczególności sprawdzili zdolność tych urządzeń do weryfikacji autentyczności i jakości obiegowej banknotów euro. Test wykazał, że jedno z urządzeń obsługujących wydzieliło jako nadające się do obiegu 18,26 % nienadających się do obiegu banknotów euro znajdujących się w opakowaniu testowym. W przypadku drugiego urządzenia wskaźnik ten wyniósł 13,91 %. Wyniki testu przedstawiono w sprawozdaniu z inspekcji, w którym jednak uznano, że przedmiotowe urządzenia należą do typu urządzeń do obsługi banknotów, które zostały już pomyślnie przetestowane i umieszczone w wykazie publikowanym na stronie internetowej EBC.

21

Po stwierdzeniu, że Brink’s Lithuania naruszyła minimalne standardy maszynowego sprawdzania, zgodnie z którymi poziom tolerancji dla kontroli jakości banknotów euro nie powinien przekraczać 5 %, dyrektor departamentu ds. gotówki banku Litwy decyzją z dnia 28 lutego 2019 r. nakazał tej spółce przyjęcie niezbędnych środków w celu zaprzestania tego naruszenia w ciągu pięciu dni roboczych.

22

Zgodnie z brzmieniem tej decyzji zdolność urządzeń do obsługi banknotów do weryfikowania autentyczności i jakości obiegowej banknotów euro zależy nie tylko od producentów tych urządzeń, ale także od ich użytkowników – czyli podmiotów zajmujących się obsługą gotówki – w szczególności w zakresie konserwacji technicznej urządzeń przeprowadzanej przez tych użytkowników. Samego faktu używania tych urządzeń w oparciu o standardowe ustawienia fabryczne, jak przewidziano w art. 3 ust. 5 decyzji EBC/2010/14, nie można uznać za dowód przestrzegania tych obowiązków przez ów podmiot. Jedynie inspekcje przeprowadzone w pomieszczeniach podmiotu zajmującego się obsługą gotówki mogą wykazać, czy zapewnione jest właściwe użytkowanie i konserwacja urządzeń, czy należycie przestrzegane są wymogi mające zastosowanie do obsługi gotówki oraz czy wdrożone są odpowiednie procedury testowania tych urządzeń.

23

W dniu 29 marca 2019 r. skarżąca zwróciła się do EBC zasadniczo o wyjaśnienie, czy przestrzeganie minimalnych standardów maszynowego sprawdzania ciąży na podmiotach zajmujących się obsługą gotówki, czy też jest wymagane jedynie od producentów, którzy chcą, aby ich urządzenia znalazły się w wykazie urządzeń pomyślnie przetestowanych.

24

W dniu 17 kwietnia 2019 r. EBC odpowiedział na ten wniosek, stwierdzając, że minimalne standardy maszynowego sprawdzania są przeznaczone dla producentów urządzeń do obsługi banknotów. Natomiast podmioty zajmujące się obsługą gotówki są wyłącznie zobowiązane – gdy postanowią przeprowadzić zautomatyzowaną weryfikację fałszerstw i jakości obiegowej banknotów – do korzystania z urządzeń do obsługi banknotów w oparciu o standardowe ustawienia fabryczne, które zostały uznane za zgodne z tymi minimalnymi standardami maszynowego sprawdzania, tylko wtedy, gdy się na to zdecydują, bez obowiązku samodzielnego sprawdzania zgodności takich urządzeń z tymi standardami.

25

Po oddaleniu skargi Brink’s Lithuania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 28 lutego 2019 r. przez Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalny sąd administracyjny w Wilnie, Litwa) spółka ta wniosła skargę do Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (najwyższego sądu administracyjnego Litwy), sądu odsyłającego w niniejszej sprawie.

26

Sąd odsyłający wskazuje, że nie budzi wątpliwości fakt, że Brink’s Lithuania, jako podmiot zajmujący się transportem środków płatniczych, należy uznać za podmiot zajmujący się obsługą gotówki w rozumieniu art. 2 ust. 2 decyzji EBC/2010/14. Powziął on jednak wątpliwości co do wykładni i ważności art. 6 ust. 2 tej decyzji.

27

Jest on zdania, po pierwsze, że pewne elementy brzmienia tego przepisu sugerują, że maszynowe sprawdzanie jakości banknotów euro musi być przeprowadzane zgodnie z minimalnymi standardami maszynowego sprawdzania, co oznacza, że na mocy tego poddania maszynowego sprawdzania zgodności z minimalnymi standardami podmioty zajmujące się obsługą gotówki muszą zapewnić, że owo sprawdzanie jest przeprowadzane zgodnie z tymi standardami, i w stosownych przypadkach podjąć z własnej inicjatywy wszelkie środki niezbędne do tego, aby to zapewnić. Za taką interpretacją przemawia cel decyzji, jakim jest utrzymanie banknotów euro w dobrym stanie, czego nie może zagwarantować stosowanie konkretnych urządzeń do obsługi banknotów w oparciu o standardowe ustawienia fabryczne, jak wymaga tego rzeczona decyzja.

28

W związku z tym sąd odsyłający uważa, że interpretacja art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 jako zobowiązującego podmioty zajmujące się obsługą gotówki do zapewnienia, że maszynowe sprawdzanie jest przeprowadzane zgodnie z minimalnymi standardami dla maszynowego sprawdzania, mogłaby być sprzeczna z art. 3 ust. 5 tej samej decyzji, który stanowi, że podmioty zajmujące się obsługą gotówki muszą używać swoich urządzeń w oparciu o standardowe ustawienia fabryczne. Gdyby wspomniane podmioty miały zapewnić, by maszynowe sprawdzanie było przeprowadzane z poszanowaniem tych standardów, oznaczałoby to, że w przypadku awarii urządzenia mogłyby one skorzystać z ustawień innych niż standardowe fabryczne. Ponadto taka interpretacja powodowałaby niepewność prawną, ponieważ rzeczonym podmiotom trudno byłoby stwierdzić, w jaki sposób mogłyby wywiązać się z tego obowiązku. Wreszcie, interpretacja ta naruszałaby motyw 3 decyzji EBC/2012/19, który wskazuje, że minimalne standardy maszynowego sprawdzania stanowią przedmiot zainteresowania wyłącznie producentów urządzeń do obsługi banknotów i nie mają wpływu na procedury maszynowego sprawdzania jakości obiegowej, które muszą być przeprowadzane przez podmioty zajmujące się obsługą gotówki.

29

Po drugie, nawet gdyby art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 należało interpretować w ten sposób, że nie nakłada on na podmioty zajmujące się obsługą gotówki obowiązku testowania ich urządzeń do obsługi banknotów zgodnie z minimalnymi standardami maszynowego sprawdzania, sąd odsyłający jest zdania, że nie musi to wykluczać tego, by państwa członkowskie przewidziały taki obowiązek poza ramami prawnymi określonymi przez Unię Europejską.

30

Po trzecie, w przypadku gdyby podmioty zajmujące się obsługą gotówki były zobowiązane do przestrzegania minimalnych standardów maszynowego sprawdzania, sąd odsyłający zauważa, że zgodnie z art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 standardy te są po prostu publikowane na stronie internetowej EBC i mogą być poddawane aktualizacji. Powstaje pytanie, czy w braku publikacji rzeczonych standardów w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej można je uznać za wiążące i mogące uzasadnić wydanie nakazu skierowanego do podmiotu zajmującego się obsługą gotówki, a nawet czy z tych względów art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 jest zgodny z zasadą pewności prawa i art. 297 ust. 2 TFUE, a tym samym ważny.

31

W tych okolicznościach Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (najwyższy sąd administracyjny Litwy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

32

Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 należy interpretować w ten sposób, że podmiot zajmujący się obsługą gotówki, który przeprowadza maszynowe sprawdzanie jakości obiegowej banknotów euro, jest zobowiązany do przestrzegania minimalnych standardów maszynowego sprawdzania.

33

Na wstępie należy przypomnieć, że – jak wynika z jej art. 1 – decyzja EBC/2010/14 wykonuje art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1338/2001, który ustanawia zasadę weryfikacji autentyczności banknotów i monet euro w celu zwalczania podrabiania pieniędzy i nakłada w tym celu na przedsiębiorstwa uczestniczące w sortowaniu i publicznym rozprowadzaniu banknotów w ramach działalności zawodowej, w tym podmioty zajmujące się obsługą gotówki, obowiązek zapewnienia wykrywania podrobionych pieniędzy zgodnie z procedurami określonymi przez EBC oraz wycofania z obiegu wszystkich otrzymanych banknotów euro, o których wiedzą lub mają wystarczające powody podejrzewać, że są podrobione, oraz bezzwłocznego przekazania ich właściwym organom krajowym.

34

Na podstawie art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1338/2001 EBC przyjął decyzję EBC/2010/14, której celem jest zgodnie z jej motywem 2 ochrona wiarygodności banknotów euro oraz umożliwienie właściwego wykrywania fałszerstw, co oznacza zapewnienie, aby banknoty euro w obiegu były utrzymywane w dobrym stanie, tak aby zapewnić łatwą i wiarygodną weryfikację ich autentyczności.

35

Jak podkreśliła rzecznik generalna w pkt 62 opinii, ramy normatywne określone między innymi w decyzji EBC/2010/14 w celu zagwarantowania, że jedynie banknoty euro w dobrym stanie zostaną ponownie wprowadzone do obrotu publicznego, opierają się zasadniczo na trzech głównych filarach, a mianowicie odpowiednio na produkcji i konfiguracji urządzeń do obsługi banknotów zgodnych z minimalnymi standardami maszynowego sprawdzania, które po pomyślnym przejściu testów w KBC na wniosek producenta są wymienione według typu na stronie internetowej EBC, następnie na nałożeniu szeregu obowiązków na podmioty zajmujące się obsługą gotówki, w szczególności w zakresie maszynowego sprawdzania jakości obiegowej banknotów euro, oraz, wreszcie, na przyznaniu KBC uprawnień w zakresie nadzoru i monitorowania w celu zapewnienia przestrzegania odpowiednich obowiązków przez właściwe podmioty.

36

Wśród obowiązków ciążących na podmiotach zajmujących się obsługą gotówki art. 3 ust. 1 tej decyzji stanowi, że są one zobowiązane do weryfikowania autentyczności oraz jakości obiegowej banknotów euro w sposób zgodny z procedurami określonymi w tej decyzji.

37

W tym celu art. 3 ust. 3 tej decyzji stanowi, że podmioty zajmujące się obsługą gotówki mogą wypełnić wspomniany obowiązek weryfikacji autentyczności i jakości banknotów euro poprzez wprowadzenie procedury kontroli ręcznej przez wykwalifikowany personel lub procedury kontroli automatycznej za pomocą urządzeń do obsługi banknotów, które uzyskały pozytywny wynik testu w KBC. Zgodnie z art. 3 ust. 4 tej decyzji, jeżeli chodzi o banknoty euro, stosowanie zautomatyzowanej procedury kontroli jest jednak obowiązkowe w przypadku banknotów euro przeznaczonych do ponownego wprowadzenia do obiegu za pośrednictwem urządzeń obsługiwanych przez klienta lub urządzeń wypłacających banknoty, chyba że banknoty te zostały dostarczone bezpośrednio podmiotowi zajmującemu się obsługą gotówki przez KBC lub przez inny podmiot zajmujący się obsługą gotówki, który już zweryfikował w ten sposób autentyczność oraz jakość banknotów euro.

38

Konkretniej, jeśli chodzi o sposoby przeprowadzania tego maszynowego sprawdzania, art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 stanowi, że „przeprowadza się [je] przy pomocy pomyślnie przetestowanych urządzeń do obsługi banknotów, przy zachowaniu minimalnych standardów publikowanych na stronie internetowej EBC i poddawanych aktualizacji”. Otóż przepis ten nie precyzuje, czy minimalne standardy, do których się odnosi, powinny być przestrzegane przez instytucje zaangażowane w obsługę i publiczne rozprowadzanie banknotów, czy też obowiązują one jedynie producentów, którzy chcieliby, aby ich urządzenia zostały wpisane do wykazu urządzeń przetestowanych pomyślnie.

39

Niemniej jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, ale także kontekst, w jaki się on wpisuje, oraz cele regulacji, której część stanowi (zob. podobnie m.in. wyrok z dnia 22 grudnia 2022 r., Les Entreprises du Médicament, C‑20/22, EU:C:2022:1028, pkt 18 i przytoczone tam orzecznictwo).

40

W niniejszej sprawie w odniesieniu do sformułowania art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 prawdą jest, że w niektórych wersjach językowych struktura gramatyczna tego sformułowania może sugerować, że słowa „przy zachowaniu minimalnych standardów” odnoszą się do czasownika „przeprowadza się”, a zatem mają na celu określenie charakteru kontroli, która ma zostać dokonana.

41

Jednakże, jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 45 opinii i przypisie 15 do niej, w innych wersjach językowych, takich jak hiszpańska, angielska, francuska, włoska i portugalska, struktura tego sformułowania skłania do przeciwnej interpretacji, zgodnie z którą owa część odnosi się do testów, jakie muszą przejść urządzenia do obsługi banknotów przed ich użyciem przez podmioty zajmujące się obsługą gotówki, aby podmioty te mogły z nich skorzystać w celu wykonania obowiązków wynikających z decyzji EBC/2010/14, jeżeli powinny one lub zdecydowały się na wprowadzenie weryfikacji maszynowej autentyczności i jakości obiegowej banknotów euro.

42

Niemniej jednak należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem treści lub struktury gramatycznej użytych w niektórych wersjach językowych przepisu prawa Unii nie można traktować jako wyłącznej podstawy jego wykładni ani też przypisywać mu w tym względzie pierwszeństwa wobec innych wersji językowych (zob. podobnie wyrok z dnia 26 stycznia 2021 r., Hessischer Rundfunk, C‑422/19 i C‑423/19, EU:C:2021:63, pkt 65).

43

Natomiast niezależnie od analizowanej wersji językowej należy zauważyć, że interpretowanie art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 w ten sposób, że sformułowanie „przy zachowaniu minimalnych standardów” odnosi się do przeprowadzonego maszynowego sprawdzania, w znacznym stopniu pozbawiłoby skuteczności również użyte w tym przepisie sformułowanie „pomyślnie przetestowane”, ponieważ nie określałoby ono już, w oparciu o jakie standardy urządzenia do obsługi banknotów muszą być pomyślnie przetestowane.

44

W konsekwencji należy uznać, że brzmienie art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 zmierza raczej do wykazania, że minimalne standardy, o których mowa w tym przepisie, nie mają zastosowania do maszynowego sprawdzania jakości przeprowadzanego przez podmioty zajmujące się obsługą gotówki w ramach ich działalności, lecz do testów, jakie urządzenia do obsługi banknotów muszą przejść, zanim będą mogły zostać wykorzystane przez podmioty zajmujące się obsługą gotówki.

45

Za taką interpretacją przemawia zresztą zarówno kontekst art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14, jak i cele, którym przepis ten ma służyć.

46

Po pierwsze, jeśli chodzi o kontekst tego przepisu, to z art. 3 ust. 3–5 tej decyzji wynika, że w przypadku maszynowego sprawdzania podmioty zajmujące się obsługą gotówki powinny używać urządzeń do obsługi banknotów, które zostały pomyślnie przetestowane przez KBC zgodnie z minimalnymi standardami EBC, o których mowa w art. 6 ust. 2 tej decyzji, oraz że takie urządzenia mogą być używane wyłącznie w odniesieniu do nominałów i serii banknotów euro wymienionych na stronie internetowej EBC w oparciu o standardowe ustawienia fabryczne, przy uwzględnieniu najnowszych aktualizacji. Gdyby EBC zamierzał zobowiązać podmioty zajmujące się obsługą gotówki do zapewnienia, by maszynowe sprawdzanie było przeprowadzane zgodnie ze wspomnianymi minimalnymi standardami, nie byłoby konieczne ani przewidzenie, że owe podmioty mogą korzystać w tym celu wyłącznie z urządzeń do obsługi banknotów, które pomyślnie przeszły określone testy, ani ustalenie warunków, w jakich urządzenia te powinny być wykorzystywane w celu przeprowadzenia takiego sprawdzania. Natomiast takie wymogi oznaczają, że korzystanie z tych urządzeń zostało uznane w decyzji EBC/2010/14 za środek, za pomocą którego w przypadku maszynowego sprawdzania podmioty zajmujące się obsługą gotówki spełniają ciążący na nich obowiązek zagwarantowania jakości obiegowej banknotów.

47

Po drugie, w odniesieniu do celów realizowanych przez art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14, jak wskazała rzecznik generalna w pkt 48–50 opinii, należy zauważyć, że przed zmianą dokonaną decyzją EBC/2012/19 art. 6 decyzji EBC/2010/14 stanowił, że jakość banknotów euro powinna być sprawdzana zgodnie z minimalnymi standardami określonymi w załącznikach IIIa i IIIb do tej decyzji. W szczególności załącznik IIIa do tej decyzji określał „minimalne standardy dla maszynowego sprawdzania jakości obiegowej banknotów euro przez urządzenia do obsługi banknotów”, natomiast załącznik IIIb określał „minimalne standardy dla ręcznego sprawdzania jakości obiegowej banknotów euro przez wykwalifikowany personel”. Tymczasem, jak wynika z jej motywu 3, decyzja EBC/2012/19 uchyliła załącznik IIIa do decyzji EBC/2010/14 w wyraźnym celu zintegrowania maszynowego sprawdzania jakości obiegowej banknotów euro, które dotychczas pozostawały poza zakresem stosowania decyzji EBC/2010/14, z zasadami i procedurami dotyczącymi testowania urządzeń do obsługi banknotów, gromadzenia danych i monitorowania. Jednocześnie odniesienie do tych standardów zostało włączone do wytycznych EBC/2010/NP16, które określają zasady i procedury testowania typów urządzeń do obsługi banknotów. Od tego czasu z art. 2 ust. 1 i 4 tych wytycznych w związku z art. 2a, pkt 3.1.1 załącznika I i załącznikiem IV do nich wynika, że owe standardy mają zastosowanie do testów przeprowadzanych na tego rodzaju urządzeniach.

48

Ponadto motyw 3 decyzji EBC/2012/19 wskazuje jednoznacznie, że minimalne standardy maszynowego sprawdzania jakości obiegowej banknotów euro „stanowią […] wyłącznie przedmiot zainteresowania producentów tych urządzeń i nie mają wpływu na procedury dotyczące weryfikacji autentyczności i jakości obiegowej określone w decyzji EBC/2010/14, których zobowiązane są przestrzegać podmioty zajmujące się obsługą gotówki”.

49

W konsekwencji z decyzji EBC/2012/19 wynika, że art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 został zmieniony w celu wyjaśnienia, że minimalne standardy, o których mowa w tym przepisie, mają zastosowanie wyłącznie do testów przeprowadzanych przez producentów na ich typach urządzeń do obsługi banknotów.

50

Z tego wynika, że art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 nie nakłada na podmiot zajmujący się obsługą gotówki, który przeprowadza maszynowe sprawdzanie jakości banknotów euro, obowiązku samodzielnego zapewnienia, że maszynowe sprawdzanie przeprowadzane jest z poszanowaniem minimalnych standardów, o których mowa w tym przepisie. Takie standardy powinny natomiast być przestrzegane przez producentów, jeśli chcą oni, aby model sprzętu, który produkują, został wpisany na stronę internetową EBC jako umożliwiający weryfikację jakości i autentyczności banknotów o określonej wartości nominalnej i należących do określonych serii.

51

Jednakże, jak podkreśliła w istocie rzecznik generalna w pkt 66–68 opinii, należy stwierdzić, że wspomniane podmioty nadal są zobowiązane do przestrzegania obowiązków nałożonych na nie w decyzji EBC/2010/14, w tym w szczególności obowiązków wynikających z art. 3 ust. 1 i art. 10 ust. 1 tej decyzji, do przeprowadzania maszynowego sprawdzania jakości i do wprowadzenia procedur kontroli używanych przez nie urządzeń do obsługi banknotów.

52

Tymczasem obowiązki te oznaczają w sposób konieczny, że owe podmioty są zobowiązane do używania urządzeń do obsługi banknotów, które są zdolne do przeprowadzania tych kontroli, a w szczególności do wykrywania banknotów nienadających się do ponownego wprowadzenia do obiegu lub uszkodzonych, co oznacza konieczność zapewnienia, że używane urządzenia są w stanie eksploatacji, konserwacji i regulacji odpowiednim do weryfikacji jakości banknotów euro. W przeciwnym razie podmioty te nie wywiązałyby się z bardziej ogólnego obowiązku nałożonego na nie przez art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1338/2001 w postaci uczestniczenia w zwalczaniu fałszowania.

53

W konsekwencji podmiot zajmujący się obsługą gotówki, którego urządzenia do obsługi banknotów nie spełniają 5 % poziomu tolerancji określonego w minimalnych standardach maszynowego sprawdzania, nie może odmówić zastosowania się do nakazu skierowanego do niego na podstawie art. 10 ust. 3 decyzji EBC/2010/14 przez KBC po przeprowadzeniu inspekcji w jego pomieszczeniach, nakazującego mu zaradzenie tej sytuacji.

54

W świetle powyższych rozważań art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 należy interpretować w ten sposób, że minimalne standardy, o których mowa w tym przepisie, nie mają zastosowania do podmiotów zajmujących się obsługą gotówki, gdy przeprowadzają one maszynowe sprawdzanie jakości obiegowej banknotów euro. Jednakże art. 3 ust. 1 i art. 10 ust. 1 tej decyzji w związku z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1338/2001 należy interpretować w ten sposób, że owe podmioty są zobowiązane do podjęcia niezbędnych działań w celu naprawienia sytuacji, w której inspekcja przeprowadzona przez KBC wykaże, że ich urządzenia do obsługi banknotów nie są w stanie wykryć poniżej poziomu tolerancji 5 % stanu nienadającego się do ponownego wprowadzenia do obiegu banknotów euro.

55

Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy w przypadku gdyby z odpowiedzi na pytanie pierwsze wynikało, że minimalne standardy, o których mowa w art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14, mają zastosowanie wyłącznie do producentów urządzeń do obsługi banknotów, ów art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 5 tej decyzji należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie wymagało od podmiotów zajmujących się obsługą gotówki przy przeprowadzaniu przez nie maszynowego sprawdzania jakości obiegowej banknotów euro przestrzegania tych minimalnych standardów.

56

W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 133 TFUE środki niezbędne do używania euro jako jednej waluty wchodzą w zakres polityki pieniężnej, w odniesieniu do której Unia ma wyłączne kompetencje na mocy art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE. Tymczasem, jak wynika z motywu 4 rozporządzenia nr 1338/2001, wspólne zasady i procedury dotyczące ochrony euro przed fałszowaniem, do których należą zasady i procedury dotyczące weryfikacji jakości banknotów i monet euro, stanowią środki niezbędne do używania tej waluty.

57

W związku z tym, ponieważ Unia posiada wyłączną kompetencję w zakresie weryfikacji autentyczności i jakości banknotów, państwa członkowskie nie mogą przyjmować przepisów w tych dziedzinach, jeżeli nie zostały do tego upoważnione przez prawo Unii. Otóż decyzja EBC/2010/14 nie przewiduje żadnego uprawnienia dla państw członkowskich do wymagania z własnej inicjatywy przestrzegania minimalnych standardów, o których mowa w art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14, od podmiotów zajmujących się obsługą gotówki, gdy przeprowadzają one maszynowe sprawdzanie jakości obiegowej banknotów euro.

58

Prawdą jest, że art. 6 ust. 3 tej decyzji zezwala KBC na określenie bardziej rygorystycznych standardów w odniesieniu do jednego lub większej liczby nominałów lub serii banknotów euro. Jednakże uprawnienie to jest ograniczone, jak wynika z użycia wyrażenia „bardziej rygorystyczne standardy”, do treści wymogów, które muszą spełniać urządzenia w celu obsługi jednego lub większej liczby nominałów lub serii banknotów euro. Nie może ono zatem upoważnić KBC do rozszerzenia podmiotowego zakresu stosowania minimalnych standardów EBC określonych w art. 6 ust. 2 tejże decyzji, zobowiązując podmioty zajmujące się obsługą gotówki do zapewnienia, aby w przypadku maszynowego sprawdzania przeprowadzanego za pomocą urządzeń do obsługi banknotów, które zostały przetestowane pomyślnie w rozumieniu art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14, takie sprawdzanie było przeprowadzane zgodnie z tymi minimalnymi standardami.

59

W konsekwencji art. 6 ust. 2 decyzji EBC 2010/14 w związku z art. 3 ust. 5 tej decyzji należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie wymagało od podmiotów zajmujących się obsługą gotówki przy przeprowadzaniu przez nie maszynowego sprawdzania jakości obiegowej banknotów euro przestrzegania minimalnych standardów EBC, o których mowa w owym art. 6 ust. 2.

60

Poprzez swoje pytania trzecie i czwarte sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy minimalne standardy maszynowego sprawdzania, a także art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14, są zgodne z zasadą pewności prawa oraz z art. 297 ust. 2 TFUE w zakresie, w jakim ów art. 6 ust. 2 przewiduje, że rzeczone standardy są publikowane na stronie internetowej EBC i poddawane aktualizacji.

61

W tym względzie bezsporne jest, że spór w postępowaniu głównym toczy się między KBC a podmiotem zajmującym się obsługą gotówki. Tymczasem z odpowiedzi na pytanie pierwsze wynika, że minimalne standardy maszynowego sprawdzania nie mają zastosowania do podmiotów zajmujących się obsługą gotówki, gdy przeprowadzają one maszynowe sprawdzanie jakości obiegowej banknotów euro. W konsekwencji nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytania trzecie i czwarte.

62

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje: