–

w imieniu Secrétariat général de l’enseignement catholique ASBL (SeGEC) i in. – D. Renders oraz E. Gonthier, avocats,

–

w imieniu Komisji Europejskiej – F. Blanc oraz T. Materne, w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni pkt 20.15 oraz pkt 20.309 lit. h) załącznika A do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 549/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej (Dz.U. 2013, L 174, s. 1).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Secrétariat général de l’enseignement catholique ASBL (SeGEC) i sześcioma innymi stowarzyszeniami o celach niezarobkowych w sektorze nauczania w Belgii (zwanymi dalej łącznie „przedmiotowymi stowarzyszeniami”) a Institut des Comptes nationaux (zwanym dalej „ICN”) i Banque nationale de Belgique w przedmiocie dokonanego przez ICN sklasyfikowania przedmiotowych stowarzyszeń w sektorze instytucji rządowych i samorządowych w podsektorze instytucji rządowych i samorządowych na szczeblu regionalnym w ramach europejskiego systemu rachunków narodowych 2010, ustanowionego rozporządzeniem nr 549/2013 (zwanego dalej „ESA 2010”).

3

Motywy 1 i 3 rozporządzenia nr 549/2013 ma następujące brzmienie:

[…]

4

Załącznik A do tego rozporządzenia, dotyczący metodologii ESA 2010, zawiera rozdział 1, zatytułowany „Cechy ogólne i podstawowe zasady”, w którym znajdują się pkt 1.01, 1.19, 1.34–1.36 i 1.57 tego załącznika. Punkty te stanowią:

[…]

[…]

Tablica 1.1

[…]

5

Zawarte w rozdziale 2 tego załącznika, zatytułowanym „Jednostki i ich grupowanie [grupy]”, pkt 2.12, 2.39, 2.113 i 2.130 mają następujące brzmienie:

[…]

Sektor instytucji rządowych i samorządowych (S.13)

[…]

[INKgd] (S.15)

[…]

[…]”.

6

Rozdział 3 tego załącznika zawiera pkt 3.31 o następującym brzmieniu:

„W przypadku innych producentów prywatnych dokonywane jest rozróżnienie między INK a pozostałymi producentami prywatnymi.

Definicja: Instytucja niekomercyjna prywatna (INK) jest określana jako jednostka prawna lub społeczna utworzona celem wytwarzania wyrobów i usług oraz której statut nie zezwala na wykorzystywanie uzyskiwanych przez nią dochodów, zysków czy innych przychodów finansowych przez jednostkę, która ją utworzyła, kontroluje lub finansuje. Gdy w wyniku działalności produkcyjnej INK powstaje nadwyżka, taka nadwyżka nie może być przejęta przez inne jednostki instytucjonalne.

[…]

INK zalicza się do INKgd, jeżeli jest ona producentem nierynkowym, chyba że jest pod kontrolą sektora instytucji rządowych i samorządowych. Jeśli instytucja niekomercyjna prywatna jest kontrolowana przez sektor instytucji rządowych i samorządowych, zalicza się ją do sektora instytucji rządowych i samorządowych.

[…]”.

7

W rozdziale 20, zatytułowanym „Rachunki sektora instytucji rządowych i samorządowych”, załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 znajdują się pkt 20.05, 20.13, 20.15, 20.18, 20.29, 20.306, 20.309 i 20.310, które mają następujące brzmienie:

[…]

INK sklasyfikowane w sektorze instytucji rządowych i samorządowych

[…]

[…]

Kontrola publiczna

[…]

Test weryfikujący jednostkę pod kątem jej klasyfikacji jako producenta rynkowego lub nierynkowego (test producentów rynkowych/nierynkowych)

[…]

[…]

Kontrola sektora publicznego

8

Artykuł 24 konstytucji stanowi:

„§ 1.   Nauczanie jest swobodne; zakazane są wszelkie środki prewencyjne, a ściganie przestępstw regulowane jest wyłącznie w drodze ustaw lub dekretów.

Wspólnota zapewnia rodzicom swobodny jego wybór.

Wspólnota organizuje nauczanie, które jest światopoglądowo neutralne. Neutralność zakłada w szczególności respektowanie koncepcji filozoficznych, ideologicznych lub religijnych rodziców i uczniów.

Szkoły organizowane i prowadzone przez władze publiczne zapewniają młodzieży, aż do upływu obowiązku szkolnego, wybór między nauczaniem jednej z uznanych religii lub pozawyznaniowej etyki.

§ 2.   Jeżeli jakaś wspólnota jako władza organizująca pragnie przekazać część swych kompetencji jednemu lub kilku organom autonomicznym, może to uczynić tylko w drodze dekretu przyjętego większością dwóch trzecich głosów.

§ 3.   Każdy ma prawo do nauki przy respektowaniu podstawowych praw i wolności. Nauka jest bezpłatna przez cały okres ustawowego obowiązku szkolnego.

Wszyscy uczniowie podlegający obowiązkowi szkolnemu mają prawo do edukacji religijnej lub etycznej na koszt wspólnoty.

§ 4.   Wszyscy uczniowie lub studenci, rodzice, członkowie personelu i zakłady nauczania są równi wobec prawa. Ustawy i dekrety uwzględniają obiektywne różnice, a zwłaszcza specyfikę poszczególnych instytucji, które uzasadniają szczególne ich traktowanie.

§ 5.   Organizację, uznanie i subwencjonowanie nauczania przez wspólnotę określają ustawy lub dekrety”.

9

Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że konstytucja belgijska od jej uchwalenia w 1831 r. przewiduje zasadę wolności edukacji. Organizacja kształcenia przedszkolnego, podstawowego, średniego i wyższego nieuniwersyteckiego została uregulowana w przepisach krajowych, które rozróżniają placówki edukacyjne z jednej strony będące „szkolnictwem oficjalnym”, na które składa się sieć szkół organizowanych przez państwo, prowincje, gminy, stowarzyszenia gmin lub przez jakąkolwiek osobę prawa publicznego, a z drugiej strony „niezależnym szkolnictwem subwencjonowanym”, wyznaniowym i niewyznaniowym, złożonym z sieci szkół subwencjonowanych przez odpowiednią jednostkę federalną, w niniejszym wypadku Wspólnotę Francuską, lecz organizowanych przez osobę prawną prawa prywatnego. Przedmiotowe stowarzyszenia należą do sieci niezależnego szkolnictwa subwencjonowanego i są, odpowiednio, federacją reprezentującą władze organizujące szkolnictwo katolickie, federacją skupiającą władze organizujące niezależne szkolnictwo niewyznaniowe i pięcioma władzami organizującymi niezależne szkolnictwo subwencjonowane o charakterze wyznaniowym.

10

W Belgii do zadań ICN należy zestawienie danych statystycznych wymaganych na mocy ESA 2010 oraz klasyfikowanie w tym celu różnych podmiotów gospodarczych według sektorów, w kategoriach określonych w rozporządzeniu nr 549/2013, przy czym głównymi sektorami są gospodarstwa domowe, instytucje rządowe i samorządowe, instytucje finansowe i przedsiębiorstwa niefinansowe, INKgd oraz sektor zagraniczny.

11

Decyzją z dnia 28 marca 2018 r. zarząd ICN uznał, że przedmiotowe stowarzyszenia w postępowaniu głównym są „odrębnymi jednostkami instytucjonalnymi” w rozumieniu pkt 2.12 załącznika A do tego rozporządzenia, które są kontrolowane przez organy administracji publicznej, w szczególności przez Wspólnotę Francuską. W konsekwencji ICN uznał, że władze organizujące, jako jednostki niekomercyjne, powinny zostać zaklasyfikowane do sektora instytucji rządowych i samorządowych szczebla regionalnego (sektor S.1312) w rozumieniu pkt 2.113 lit. b) załącznika A do tego rozporządzenia. ICN wyjaśnił w szczególności, że kontrola publiczna w rozumieniu ESA 2010 zostanie przeprowadzona w szczególności w zakresie, w jakim działalność nauczania jest w całości lub prawie w całości finansowana przez sektor publiczny, a finansowanie to jest podporządkowane poszanowaniu norm prawnych.

12

W dniu 14 czerwca 2018 r. przedmiotowe stowarzyszenia wniosły do sądu odsyłającego, tj. Conseil d’Etat (rady stanu, Belgia), skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji w przedmiocie klasyfikacji. Kwestionują one w szczególności dokonaną przez ICN ocenę, zgodnie z którą są one kontrolowane przez Wspólnotę Francuską, i uważają, że jako INKgd zostały błędnie sklasyfikowane w sektorze instytucji rządowych i samorządowych.

13

Sąd odsyłający wskazuje przede wszystkim, że władze organizujące niezależne szkolnictwo subwencjonowane, które przyjęły formę prawną stowarzyszeń o celu niezarobkowym, mogą być uznane za INK w rozumieniu załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 i że omawiane stowarzyszenia nie zgadzają się z ICN w przedmiocie wykładni pojęcia „kontroli publicznej” w rozumieniu tego załącznika, ponieważ decyzja z dnia 28 marca 2018 r. kładzie w tym względzie nacisk na trzy pozostałe wskaźniki kontroli, o których mowa w pkt 20.15 tego załącznika, a mianowicie stopień finansowania, „inne postanowienia upoważnienia lub pełnomocnictwa” i narażenie na ryzyko.

14

Następnie sąd ten zauważa, że chociaż niezależne szkolnictwo subwencjonowane jest głównie finansowane przez Wspólnotę Francuską, czyli instytucje rządowe i samorządowe, to kryterium finansowania samo w sobie nie pozwala na stwierdzenie istnienia kontroli publicznej nad INK, jeżeli ta ostatnia nadal jest w stanie określić w znaczący sposób swoją politykę lub program. Ponadto sąd ten, opierając się na pkt 77 wyroku z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE, C‑612/17 i C‑613/17, EU:C:2019:705), stoi na stanowisku, że zagadnienie kontrolowania INK przez instytucję rządową lub samorządową nie może się odnosić do kwestii, czy instytucja rządowa lub samorządowa wywiera decydujący wpływ na zarządzanie lub zdolność decyzyjną analizowanej jednostki instytucjonalnej, która z definicji posiada pełną autonomię w tym zakresie, lecz ma na celu ustalenie, czy dana instytucja rządowa lub samorządowa jest w stanie, pomimo istnienia takiej autonomii, kierować taką jednostką i stosować wobec niej formy przymusu w ramach definiowania i realizacji jej celów, działalności i strategicznych założeń.

15

Wreszcie, zdaniem sądu odsyłającego, decyzja ICN o sklasyfikowaniu władz organizujących niezależne szkolnictwo subwencjonowane w sektorze administracji publicznej opiera się zasadniczo na różnych obowiązkach, które zostały na nie nałożone, aby mogły one korzystać z finansowania przyznanego przez Wspólnotę Francuską. Tymczasem analizy tych uwag należy dokonać w świetle wskaźników kontroli przewidzianych w pkt 20.309 lit. h) załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013, dotyczącym kwestii „kontroli za pośrednictwem nadmiernych regulacji”. Jednakże w niniejszej sprawie, zdaniem tego sądu, o ile różne okoliczności przedstawione przez ICN wskazują, że działalność przedmiotowych stowarzyszeń podlega istotnej regulacji krajowej, o tyle trudno jest uznać ją wobec braku wskazówek w tym zakresie w orzecznictwie Trybunału za „nadmierną” w rozumieniu tego przepisu. To właśnie w celu uzyskania wyjaśnień w tym zakresie sąd odsyłający formułuje pierwsze pytanie prejudycjalne.

16

Ponadto sąd odsyłający zastanawia się w ramach pytania drugiego nad zakresem pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013, który przewiduje zasadniczo w zdaniu pierwszym, że kontrola instytucji rządowych i samorządowych nad INK jest zdefiniowana jako uprawnienie do określania ogólnej polityki lub programu, lecz który stanowi w zdaniu drugim, że jedyna interwencja publiczna w formie przepisów ogólnych mających zastosowanie do wszystkich jednostek w tej samej dziedzinie działalności nie ma znaczenia dla stwierdzenia, że administracja ta wykonuje swoją kontrolę nad samą jednostką organizacyjną. W niniejszej sprawie sąd odsyłający wskazuje, że decyzja ICN opiera się również na okoliczności, że system prawny mający zastosowanie do personelu niezależnego szkolnictwa subwencjonowanego jest zbliżony do statusu pracowników szkolnictwa formalnego, który z kolei jest zbliżony do statusu służby publicznej. Należy zatem ustalić, czy „regulamin pracowniczy” mający zastosowanie do personelu szkolnictwa niezależnego subwencjonowanego może być uznany za „ogólne przepisy mające zastosowanie do wszystkich jednostek w tej samej dziedzinie działalności”. W przypadku odpowiedzi twierdzącej, na podstawie „negatywnego kryterium” określonego w zdaniu drugim tego przepisu, należałoby uznać, że istnienie tego „regulaminu pracowniczego” nie ma znaczenia dla stwierdzenia, że administracja publiczna „sprawuje kontrolę nad jednostką instytucjonalną”. Jednakże sąd odsyłający wyjaśnia, że o ile „ta sama dziedzina działalności” w rozumieniu tego zdania drugiego oznacza samą dziedzinę nauczania, o tyle należy mieć na względzie okoliczność, że pomimo spokrewnienia pomiędzy dwoma systemami prawnymi mającymi zastosowanie, odpowiednio, do dwóch kategorii personelu, pewna część przepisów krajowych ma zastosowanie wyłącznie do personelu niezależnego szkolnictwa subwencjonowanego, nie będąc przepisami szczególnymi dla każdej z „jednostek indywidualnych” ustanowionych przez różne władze organizacyjne.

17

W tych okolicznościach Conseil d’État (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:

18

Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy pkt 20.309 lit. h) załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 należy interpretować w ten sposób, że pojęcie „nadmiernych regulacji” obejmuje uregulowanie krajowe dotyczące INK prowadzących działalność w dziedzinie szkolnictwa, które choć są subwencjonowane przez właściwe krajowe organy administracji publicznej, korzystają ze swobody nauczania zagwarantowanej przez konstytucję, jeżeli uregulowanie to powierza tej administracji zadanie lub prawo:

19

Na wstępie należy zauważyć, że poprzez to pytanie sąd odsyłający zwraca się w istocie do Trybunału o zbadanie zakresu i granic tych obowiązków, którym podlegają uprawnienia organizatorów niezależnego szkolnictwa subwencjonowanego na podstawie ustawodawstwa belgijskiego, i rozstrzygnięcie, czy należy je uznać za „nadmierne” do tego stopnia, że dyktują lub wiążą faktycznie ogólną politykę lub program jednostek z danej dziedziny działalności w świetle kryteriów i wskaźników wymaganych na podstawie ESA 2010.

20

W ten sposób wniosek sądu odsyłającego w tym względzie zmierza w rzeczywistości do tego, aby Trybunał zbadał mające zastosowanie ustawodawstwo krajowe w świetle zakresu wpływu, jaki Wspólnota Francuska wywiera w dziedzinie subwencjonowanej działalności edukacyjnej.

21

W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w ramach procedury przewidzianej w art. 267 TFUE, opartej na wyraźnym podziale funkcji między sądami krajowymi a Trybunałem Sprawiedliwości, Trybunał nie jest właściwy do dokonywania wykładni prawa krajowego, a wyłącznie do sądu krajowego należy ustalenie i ocena okoliczności faktycznych sprawy głównej oraz ustalenie dokładnego zakresu stosowania krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych (wyrok z dnia 4 marca 2020 r., Schenker, C‑655/18, EU:C:2020:157, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo).

22

Jednakże Trybunał, do którego zwrócono się o udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, jest właściwy do udzielenia mu informacji opartych na aktach sprawy głównej oraz przedłożonych mu uwagach pisemnych i ustnych, tak aby sąd krajowy mógł wydać orzeczenie (wyrok z dnia 3 października 2019 r., Fonds du Logement de la Région de Bruxelles‑Capitale, C‑632/18, EU:C:2019:833, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).

23

W niniejszej sprawie na wstępie należy przypomnieć, że jak wynika z motywów 1 i 3 rozporządzenia nr 549/2013 oraz z pkt 1.01 i 1.19 załącznika A do niego, ESA 2010 ustanawia ramy odniesienia, które dla potrzeb zarówno obywateli Unii, jak i samej Unii służą przygotowaniu sprawozdań państw członkowskich. Przygotowanie to powinno odbywać się na podstawie ujednoliconych i niezróżnicowanych zasad interpretacyjnych, tak aby umożliwić osiągnięcie porównywalnych rezultatów (zob. podobnie wyrok z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE, C‑612/17 i C‑613/17, EU:C:2019:705, pkt 32).

24

Do celów księgowych ESA 2010 każda jednostka instytucjonalna zdefiniowana zasadniczo w pkt 1.57 i 2.12 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013, jako jednostka gospodarcza cechująca się autonomią decyzyjną przy wykonywaniu jej funkcji podstawowej, powinna być przyporządkowana do jednego z sześciu głównych sektorów wymienionych w pkt 1.34 załącznika A do tego rozporządzenia, a mianowicie gospodarstw domowych, instytucji rządowych i samorządowych, instytucji finansowych, przedsiębiorstw niefinansowych, INKgd lub „zagranicy” (wyrok z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE, C‑612/17 i C‑613/17, EU:C:2019:705, pkt 33).

25

W postępowaniu głównym przedmiotowe stowarzyszenia stanowią „jednostki instytucjonalne” w rozumieniu pkt 1.57 i 2.12 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013. O ile nie kwestionują one klasyfikacji tych instytucji przez sąd odsyłający do kategorii „INK niekomercyjnych” w rozumieniu pkt 3.31 i 20.29 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013, o tyle między stronami postępowania głównego istnieją rozbieżności dotyczące kwestii, czy rozpatrywane stowarzyszenia są kontrolowane przez administrację publiczną, czy też nie.

26

W przypadku odpowiedzi twierdzącej INK zostanie sklasyfikowana w sektorze instytucji rządowych i samorządowych, podczas gdy w przypadku odpowiedzi przeczącej zostanie zaklasyfikowana do INKgd. Ta metoda klasyfikacji wynika w szczególności z łącznej lektury pkt 1.35, 2.130, 3.31, 20.05 i 20.13 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 (zob. podobnie wyrok z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE, C‑612/17 i C‑613/17, EU:C:2019:705, pkt 34).

27

Ogólne pojęcie „kontroli” zostało zdefiniowane w sposób podobny w pkt 1.36, 20.15, 20.18, 20.306 i 20.309 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 jako możliwość lub zdolność określania ogólnej polityki, strategii lub programu jednostki lub podmiotu. Punkt 20.309 tego załącznika, należący do części rozdziału 20 tego załącznika poświęconej sektorowi publicznemu, do którego należą w szczególności instytucje rządowe i samorządowe i kontrolowane przez nie jednostki lub podmioty, wymienia dziewięć ogólnych wskaźników kontroli pozwalających na ustalenie, czy można uznać, że jednostka będąca rezydentem jest kontrolowana przez instytucję rządową lub samorządową, w celu sklasyfikowania jej w sektorze publicznym, przy czym zgodnie z pkt 20.310 tego załącznika niektóre z tych wskaźników mogą nie mieć znaczenia w pewnych przypadkach (wyrok z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE, C‑612/17 i C‑613/17, EU:C:2019:705, pkt 35).

28

Punkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 dotyczy w szczególności kwestii kontrolowania instytucji niekomercyjnych przez instytucje rządowe i samorządowe i wymienia pięć wskaźników kontroli, które należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu, czy instytucja niekomercyjna pozostaje pod kontrolą publiczną. Owe pięć wskaźników wymienia również pkt 2.39 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013, z paroma różnicami redakcyjnymi w zależności od wersji językowych. Należy uznać, że z uwagi na fakt, iż dotyczą one tej samej kwestii i realizują ten sam cel, mianowicie uściślenie wskaźników kontroli mających zastosowanie do instytucji niekomercyjnych, pkt 2.39 i 20.15 tego załącznika, pomimo tych różnic redakcyjnych, należy interpretować krzyżowo i uznać je za stanowiące jeden i ten sam przepis (zob. podobnie wyrok z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE, C‑612/17 i C‑613/17, EU:C:2019:705, pkt 37).

29

Ponadto należy stwierdzić, że ponieważ pkt 20.309 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 definiuje pojęcie kontroli w celu określenia granic sektora publicznego w ogólności, a jedyny przepis pkt 2.39 i 20.15 definiuje to samo pojęcie w celu odróżnienia INK, które należą do sektora publicznego, od tych, które do niego nie należą, te dwie definicje mają również ten sam cel i tym samym w wypadku INK mogą mieć zastosowanie do tych samych podmiotów. Należy zatem uznać, że te dwa przepisy uzupełniają się wzajemnie, i stosować je łącznie w sposób zharmonizowany w celu określenia, czy dana jednostka należy do sektora publicznego, czy prywatnego, a tym samym – w odniesieniu do INK – czy należy ona do sektora administracji publicznej, zgodnie z przepisami pkt 3.31 w związku z pkt 20.13 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013, czy też stanowi ona INKgd (wyrok z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE, C‑612/17 i C‑613/17, EU:C:2019:705, pkt 38).

30

W niniejszej sprawie w celu ustalenia, czy omawiane stowarzyszenia są kontrolowane przez administrację publiczną, sąd odsyłający, kładąc nacisk na fakt, że kryterium finansowania samo w sobie nie pozwala stwierdzić istnienia kontroli, postanowił zwrócić się do Trybunału z pytaniem o wykładnię jedynie pkt 20.309 lit. h) załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 oraz na kwestię, czy ogół praw i zadań powierzonych Wspólnocie Francuskiej przez ustawodawcę krajowego należy uznać za „kontrolę za pośrednictwem nadmiernych regulacji” w rozumieniu tego przepisu.

31

Zgodnie z tym ostatnim przepisem „[j]eżeli regulacje są tak ścisłe, że skutecznie narzucają przedsiębiorstwu stosowanie określonej ogólnej polityki, stanowi to formę kontroli”. Trybunał wyjaśnił, że wspomniany przepis wpisuje się w ramy wskaźnika kontroli dotyczącego „zapewniania upoważnień lub pełnomocnictw” i „innych postanowień upoważnienia lub pełnomocnictwa, takich jak obowiązki zawarte w statucie INK”, o których mowa, odpowiednio, w pkt 2.39 lit. b) i w pkt 20.15 lit. b) załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013, a wskaźnik ten odpowiada różnym przykładom wymienionym w pkt 20.309 lit. a)–c) i g)–i) tego załącznika (wyrok z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE, C‑612/17 i C‑613/17, EU:C:2019:705, pkt 64).

32

Ponadto Trybunał orzekł, że z pkt 20.309 lit. h) załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 wynika również, że interwencja regulacyjna, która niezależnie od jej ogólnego lub szczegółowego charakteru byłaby na tyle ingerująca, by de facto ustalała ogólną politykę lub program jednostki, a nawet wszystkich jednostek prowadzących ten sam rodzaj działalności, może stanowić wskazówkę świadczącą o kontroli (zob. podobnie wyrok z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE, C‑612/17 i C‑613/17, EU:C:2019:705, pkt 48).

33

Należy podkreślić, że pojęcie „zdolności określania ogólnej polityki lub programu” INK w rozumieniu pkt 20.15 zdanie pierwsze załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 zostało zdefiniowane przez Trybunał jako zdolność instytucji rządowej lub samorządowej do wywierania w sposób trwały i ciągły rzeczywistego i istotnego wpływu na definiowanie i realizację celów INK, jej działalności wraz z aspektami operacyjnymi, a także założeń strategicznych i wytycznych, które INK zamierza realizować przy wykonywaniu tej działalności (wyrok z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE, C‑612/17 i C‑613/17, EU:C:2019:705, pkt 90).

34

Tymczasem, biorąc pod uwagę komplementarność przepisów pkt 20.15 i 20.309 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013, podkreśloną w pkt 28 i 29 niniejszego wyroku, taka wykładnia pkt 20.15 zdanie pierwsze załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 powinna, jak słusznie podnosi Komisja Europejska w swoich uwagach na piśmie, mieć również zastosowanie w drodze analogii do wykładni pkt 20.309 lit. h) zdanie drugie załącznika A do tego rozporządzenia, który przewiduje, że „[j]eżeli regulacje są tak ścisłe, że skutecznie narzucają przedsiębiorstwu stosowanie określonej ogólnej polityki, stanowi to formę kontroli”.

35

W związku z tym należy uznać, że pkt 20.309 lit. h) załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 w związku z pkt 2.39 lit. b) i pkt 20.15 lit. b) załącznika A do tego rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że uregulowania krajowe dotyczące INK działających w dziedzinie nauczania, które choć są subwencjonowane przez właściwe krajowe organy administracji publicznej, korzystają ze swobody nauczania zagwarantowanej przez konstytucję, należy uznać za „nadmierne” w rozumieniu pkt 20.309 lit. h) tego załącznika, jeśli zadania i prawa, które przepisy te przyznają tym organom administracji, są wystarczająco inwazyjne, aby w praktyce określać ogólną politykę lub program danych instytucji oświatowych, umożliwiając wywieranie rzeczywistego i znaczącego wpływu, w sposób trwały i ciągły, na samo określanie i osiąganie celów tych jednostek, ich działalność i aspekty operacyjne, a także strategiczne kierunki i wytyczne, które jednostki te zamierzają realizować w ramach swojej działalności.

36

W związku z tym do sądu odsyłającego, który jako jedyny posiada bezpośrednią wiedzę na temat sporu w postępowaniu głównym, będzie należało przeprowadzenie, w świetle wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, weryfikacji niezbędnych do ustalenia, czy uprawnienia, jakie Wspólnota Francuska posiada w stosunku do przedmiotowych stowarzyszeń za pośrednictwem przepisów krajowych, są dość inwazyjne, aby ustalić w rzeczywistości ogólną politykę lub program danych stowarzyszeń, w szczególności ze względu na powierzenie tej administracji określenia programów, jak również treści kursów, a zatem określenie celów edukacyjnych, lub, jeśli skutek tych uprawnień jest ograniczony, jak twierdzą omawiane stowarzyszenia w swoich uwagach na piśmie, do zwykłej kontroli wykonywanej a posteriori, bez decydującego wpływu na ogólną politykę lub program szkolny lub akademicki, ponieważ nie dotyczy konkretnej treści nauczania, która jednak stanowiłaby podstawę do przyznania świadectwa potwierdzającego pomyślne ukończenie roku szkolnego lub akademickiego.

37

W każdym wypadku do sądu odsyłającego należy zatem dokonanie takiej całościowej oceny wskaźników, w tym wskaźnika dotyczącego stopnia finansowania w świetle tych przepisów, przy czym ta ocena oznacza z natury zgodnie z pkt 20.15 zdanie ostatnie załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 „ocenę krytyczną” (zob. podobnie wyrok z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE, C‑612/17 i C‑613/17, EU:C:2019:705, pkt 87, 88). Zgodnie bowiem z pkt 20.310 załącznika A do tego rozporządzenia każdy przypadek w zakresie klasyfikacji należy oceniać indywidualnie i wszystkie te wskaźniki mogą nie mieć znaczenia w niektórych przypadkach, podczas gdy w innych przypadkach kilka wskaźników rozpatrywanych odrębnie może wskazywać na występowanie kontroli. Punkt 2.39 zdanie ostatnie i pkt 20.15 zdanie szóste załącznika A do tego rozporządzenia ustanawiają tę samą zasadę, zgodnie z którą w większości przypadków to weryfikacja ogółu wskaźników może wykazać istnienie kontroli.

38

W świetle powyższych rozważań na pytanie pierwsze trzeba udzielić odpowiedzi, iż wykładni pkt 20.309 lit. h) załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 w związku z pkt 2.39 lit. b) i pkt 20.15 lit. b) tego załącznika należy dokonywać w ten sposób, że pojęcie „nadmiernych regulacji” obejmuje uregulowanie krajowe dotyczące INK prowadzących działalność w dziedzinie szkolnictwa, które choć są subwencjonowane przez właściwe krajowe organy administracji publicznej, korzystają ze swobody nauczania zagwarantowanej przez konstytucję, jeżeli uregulowanie to powierza tej administracji zadanie lub prawo:

jeśli te zadania i prawa są dostatecznie inwazyjne, aby faktycznie określić ogólną politykę lub program tych INK, umożliwiając w sposób trwały i ciągły wywieranie rzeczywistego i znaczącego wpływu na określenie i realizację celów tych INK, ich działalności i aspektów operacyjnych, a także założeń strategicznych i wytycznych, które te INK zamierzają realizować przy wykonywaniu swojej działalności, czego zbadanie należy do sądu odsyłającego.

39

Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy pkt 20.15 zdanie drugie załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 należy interpretować w ten sposób, że pojęcie „ogólnych przepisów mających zastosowanie do wszystkich jednostek prowadzących taki sam rodzaj działalności” obejmuje uregulowanie krajowe stanowiące system prawny mający zastosowanie wyłącznie do członków personelu INK prowadzących działalność w dziedzinie szkolnictwa finansowanych przez administrację publiczną.

40

W tym względzie należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już, iż pojęcie to należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ono każde działanie jednostki sektora publicznego, która ustanawia lub stosuje uregulowanie mające na celu objęcie w sposób niezróżnicowany i jednolity wszystkich jednostek w danej dziedzinie działalności ogólnymi, obszernymi i abstrakcyjnymi przepisami lub ogólnymi założeniami, przy czym takie uregulowanie nie może ze względu na swą naturę lub w szczególności „nadmierny” w rozumieniu pkt 20.309 lit. h) załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 charakter dyktować faktycznie ogólnej polityki lub programu jednostek danej dziedziny działalności (wyrok z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE, C‑612/17 i C‑613/17, EU:C:2019:705, pkt 54).

41

Trybunał wyjaśnił również, że pkt 20.15 zdanie drugie załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013, zgodnie z którym „[i]nterwencja publiczna w postaci ogólnych przepisów mających zastosowanie do wszystkich jednostek prowadzących taki sam rodzaj działalności nie jest istotna przy ustalaniu, czy sektor instytucji rządowych i samorządowych sprawuje kontrolę nad daną jednostką”, ma na celu wyłączenie spod pojęcia „kontroli” wszelkiej interwencji ze strony jednostki sektora publicznego, która służy ustanowieniu lub stosowaniu przepisów mających na celu objęcie jednakowo i jednolicie wszystkich jednostek w danej dziedzinie działalności ogólnymi, szerokimi i abstrakcyjnymi przepisami lub ogólnymi założeniami (zob. podobnie wyrok z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE, C‑612/17 i C‑613/17, EU:C:2019:705, pkt 42, 43).

42

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że „regulamin pracowniczy” zawiera przepisy szczególne, mające zastosowanie do pracowników instytucji działających w dziedzinie oświaty, które są finansowane przez instytucje rządowe i samorządowe. Jak bowiem słusznie wskazała Komisja w swoich uwagach na piśmie, przepisy mające zastosowanie do niezależnego szkolnictwa subwencjonowanego, w tym do „regulaminu pracowniczego”, nie mają zastosowania do szkół prywatnych, które nie otrzymują finansowania ze Wspólnoty Francuskiej. Podobnie w swoich uwagach na piśmie stowarzyszenia te podniosły, że „przedmiotowa norma” ma zastosowanie wyłącznie do personelu, którego zatrudnienie jest subwencjonowane. Sąd odsyłający wyjaśnia z kolei, że „[j]eżeli rozważanym obszarem działalności jest samo szkolnictwo, należy zauważyć, że pewne zasady wynikające z dekretu dotyczą wyłącznie kadry niezależnej subwencjonowanej instytucji szkolnictwa”.

43

Tymczasem w niniejszej sprawie dziedziny niezależnego szkolnictwa subwencjonowanego nie można uznać za odrębną dziedzinę działalności nauczania publicznego lub kształcenia ogólnie w Belgii. Wynika z tego, że szczególne zasady stanowiące „regulamin pracowniczy” mające zastosowanie wyłącznie do pracowników instytucji niezależnego szkolnictwa subwencjonowanego nie dotyczą w konsekwencji całej dziedziny działalności nauczania, lecz jedynie tej jej części, którą tworzy wolna sieć subwencjonowana. Skoro zatem rozpatrywane uregulowanie nie ma zastosowania do wszystkich jednostek należących do tej samej dziedziny działalności, a mianowicie do szkolnictwa, „regulamin pracowniczy” nie może być objęty zakresem pojęcia „ogólnych przepisów” w rozumieniu pkt 20.15 zdanie drugie załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013.

44

W świetle powyższych rozważań na pytanie drugie należy odpowiedzieć, iż wykładni pkt 20.15 zdanie drugie załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 należy dokonywać w ten sposób, że pojęcie „ogólnych przepisów mających zastosowanie do wszystkich jednostek prowadzących taki sam rodzaj działalności” nie obejmuje uregulowania krajowego stanowiącego część systemu prawnego mającego zastosowanie wyłącznie do członków personelu INK prowadzących działalność w dziedzinie szkolnictwa finansowanych przez administrację publiczną.

45

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (dziesiąta izba) orzeka, co następuje: