1

Parlament Europejski wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że Komisja Europejska, poprzez nieprzyjęcie aktu delegowanego na podstawie art. 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1806 z dnia 14 listopada 2018 r. wymieniającego państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu (Dz.U. 2018, L 303, s. 39), uchybiła zobowiązaniom, jakie na niej ciążą na mocy traktatu FUE.

2

Rozporządzenie 2018/1806 uchyliło i zastąpiło ze skutkiem od dnia 18 grudnia 2018 r. rozporządzenie Rady (WE) nr 539/2001 z dnia 15 marca 2001 r. wymieniające państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu (Dz.U. 2001, L 81, s. 1), zmienione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/850 z dnia 17 maja 2017 r. (Dz.U. 2017, L 133, s. 1). Zgodnie z motywem 1 rozporządzenia 2018/1806 ujednolica ono rozporządzenie uchylone i zastąpione, przy czym odesłania do rozporządzenia nr 539/2001 traktuje się jako odesłania do rozporządzenia 2018/1806, zgodnie z tabelą korelacji znajdującą się w załączniku IV do tego ostatniego rozporządzenia. Zgodnie z tym załącznikiem art. 1 ust. 4 rozporządzenia nr 539/2001 odpowiada art. 7 rozporządzenia 2018/1806.

3

Zgodnie z motywem 14 rozporządzenia 2018/1806:

„Celem, do którego Unia [Europejska] powinna dążyć w sposób proaktywny w swoich stosunkach z państwami trzecimi, przyczyniając się w ten sposób do zwiększania wiarygodności i spójności unijnej polityki zewnętrznej, jest pełna wzajemność wizowa”.

4

Motyw 15 tego rozporządzenia ma następujące brzmienie:

„Należy ustanowić unijny mechanizm umożliwiający stosowanie zasady wzajemności w przypadku, gdy jedno z państw trzecich ujętych w wykazie w załączniku II podejmie decyzję o nałożeniu na obywateli jednego lub więcej państw członkowskich obowiązku wizowego. Mechanizm ten powinien przewidywać odpowiedź Unii stanowiącą wyraz solidarności w przypadku, gdy takie państwo trzecie stosuje obowiązek wizowy wobec obywateli co najmniej jednego państwa członkowskiego”.

5

Zgodnie z motywem 17 rzeczonego rozporządzenia:

„W celu zapewnienia odpowiedniego zaangażowania Parlamentu Europejskiego i Rady [Unii Europejskiej] w drugi etap stosowania mechanizmu wzajemności, z uwagi na szczególnie delikatną politycznie kwestię zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego wszystkich obywateli państwa trzeciego ujętego w wykazie w załączniku II oraz jej horyzontalne konsekwencje dla państw członkowskich, państw stowarzyszonych ze strefą Schengen oraz dla samej Unii, w szczególności w ich stosunkach zewnętrznych i w ogólnym funkcjonowaniu strefy Schengen, należy przekazać Komisji uprawnienia do przyjęcia aktów zgodnie z art. 290 [TFUE] w odniesieniu do niektórych elementów mechanizmu wzajemności. […]”.

6

Artykuł 1 rozporządzenia 2018/1806 przewiduje:

„Niniejsze rozporządzenie określa państwa trzecie, których obywatele objęci są obowiązkiem wizowym, oraz państwa trzecie, których obywatele są zwolnieni z tego obowiązku, w oparciu o indywidualną ocenę szeregu kryteriów odnoszących się między innymi do nielegalnej imigracji, porządku oraz bezpieczeństwa publicznego, korzyści gospodarczych, w szczególności w zakresie turystyki i handlu zagranicznego, oraz do stosunków zewnętrznych Unii z danymi państwami trzecimi, w tym w szczególności w zakresie poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności, a także do skutków spójności regionalnej i wzajemności”.

7

Zgodnie z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia:

„Obywatele państw trzecich wymienionych w załączniku II są zwolnieni z obowiązku [wizowego], gdy ich całkowity pobyt nie przekracza 90 dni w ciągu każdego 180-dniowego okresu”.

8

Artykuł 7 rzeczonego rozporządzenia stanowi:

„W przypadku gdy państwo trzecie wymienione w załączniku II stosuje obowiązek wizowy wobec obywateli co najmniej jednego państwa członkowskiego, zastosowanie mają następujące przepisy:

[…]

[…]”.

9

Artykuł 10 rozporządzenia 2018/1806 w ust. 6 i 7 stanowi:

„6.   Niezwłocznie po przyjęciu aktu delegowanego Komisja przekazuje go równocześnie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie.

7.   Akt delegowany przyjęty na podstawie art. 7 lit. f) wchodzi w życie tylko wówczas, gdy ani Parlament Europejski, ani Rada nie wyraziły sprzeciwu w terminie czterech miesięcy od przekazania tego aktu Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, lub gdy, przed upływem tego terminu, zarówno Parlament Europejski, jak i Rada poinformowały Komisję, że nie wniosą sprzeciwu. Termin ten przedłuża się o dwa miesiące z inicjatywy Parlamentu Europejskiego lub Rady”.

10

W „Wykazie państw trzecich, których obywatele są zwolnieni z obowiązku posiadania wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych państw członkowskich na pobyt nie dłuższy niż 90 dni w okresie 180 dni”, zawartym w załączniku II do rozporządzenia 2018/1806, znajdują się Stany Zjednoczone Ameryki.

11

W dniu 12 kwietnia 2016 r. Komisja przedstawiła Parlamentowi i Radzie komunikat zatytułowany „Aktualna sytuacja i możliwe dalsze działania w odniesieniu do braku wzajemności ze strony niektórych państw trzecich w dziedzinie polityki wizowej” [COM(2016) 221 final] (zwany dalej „komunikatem z dnia 12 kwietnia 2016 r.”). Wskazała ona, że udało się rozwiązać większość przypadków braku wzajemności, w odniesieniu do ośmiu państw trzecich, lecz sytuacja braku wzajemności utrzymuje się w odniesieniu do trzech państw trzecich. Do tych państw należały Stany Zjednoczone Ameryki, które nakładały obowiązek posiadania wizy na obywateli Bułgarii, Chorwacji, Cypru, Polski i Rumunii.

12

W komunikacie tym Komisja przypomniała również, że jeżeli dane państwo trzecie nie zniesie obowiązku wizowego najpóźniej do dnia 12 kwietnia 2016 r., rozporządzenie nr 539/2001, zmienione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1289/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. (Dz.U. 2013, L 347, s. 74), zobowiązuje Komisję do przyjęcia aktu delegowanego zawieszającego na 12 miesięcy zwolnienie z obowiązku wizowego dla obywateli tego państwa trzeciego. Wyjaśniła ona również, że zmienione rozporządzenie nr 539/2001 nakłada na nią również wymóg uwzględnienia konsekwencji zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego w stosunkach zewnętrznych Unii i jej państw członkowskich.

13

Komisja przedstawiła następnie sześć komunikatów w sprawie działań następczych: komunikat z dnia 12 kwietnia 2016 r.: pierwszy i drugi w lipcu i grudniu 2016 r., trzeci i czwarty w maju i grudniu 2017 r., piąty w grudniu 2018 r. i wreszcie szósty w marcu 2020 r.

14

W wyniku drugiego komunikatu w sprawie działań następczych, z dnia 21 grudnia 2016 r., w którym Komisja stwierdziła, że brak wzajemności w dziedzinie wiz dotyczy już tylko dwóch państw trzecich, mianowicie Kanady i Stanów Zjednoczonych Ameryki, Parlament przyjął w dniu 2 marca 2017 r. rezolucję Parlamentu Europejskiego w sprawie obowiązków Komisji w dziedzinie wzajemności wizowej na podstawie art. 1 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 539/2001 [2016/2986(RSP)] (zwaną dalej „rezolucją z dnia 2 marca 2017 r.”). W rezolucji tej Parlament uznał, że Komisja „jest prawnie zobowiązana do przyjęcia aktu delegowanego – tymczasowo zawieszającego zwolnienie z obowiązku wizowego obywateli państw trzecich, które nie zniosły obowiązku wizowego wobec obywateli niektórych państw członkowskich – w ciągu 24 miesięcy od daty publikacji odnośnych powiadomień, który to termin upłynął w dniu 12 kwietnia 2016 r.”, i wezwał ją, aby na podstawie art. 265 TFUE przyjęła wymagany jego zdaniem akt delegowany.

15

W dniu 2 maja 2017 r., w trzecim komunikacie w sprawie działań następczych przedstawionym Parlamentowi i Radzie (zwanym dalej „komunikatem z dnia 2 maja 2017 r.”), Komisja ustosunkowała się do rezolucji Parlamentu z dnia 2 marca 2017 r. i złożyła sprawozdanie z poczynionych postępów [COM(2017) 227 final]. Wskazała ona, że przyjęcie aktu delegowanego tymczasowo zawieszającego zwolnienie z obowiązku wizowego obywateli Kanady i Stanów Zjednoczonych Ameryki byłoby „w tym momencie kontrproduktywne” i „nie przyczyniałoby się do osiągnięcia celu, jakim jest bezwizowy ruch dla wszystkich obywateli” [Unii].

16

W czwartym komunikacie w sprawie działań następczych, z dnia 20 grudnia 2017 r., Komisja wyjaśniła, że jedyny nadal istniejący przypadek braku wzajemności dotyczy Stanów Zjednoczonych Ameryki. Po dołączeniu do programu znoszenia wiz Stanów Zjednoczonych Ameryki przez Rzeczpospolitą Polską, co nastąpiło w listopadzie 2019 r., Komisja w szóstym komunikacie w sprawie działań następczych z dnia 23 marca 2020 r. wskazała, że program znoszenia wiz nie został rozszerzony na ogół państw członkowskich, gdyż Stany Zjednoczone Ameryki nadal odmawiają zniesienia obowiązku wizowego wobec obywateli Republiki Bułgarii, Republiki Chorwacji, Republiki Cypru oraz Rumunii.

17

W dniu 22 października 2020 r. Parlament w drodze rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 22 października 2020 r. w sprawie obowiązków Komisji w dziedzinie wzajemności wizowej zgodnie z art. 7 rozporządzenia (UE) 2018/1806 [2020/2605(RSP)] (zwanej dalej „rezolucją z dnia 22 października 2020 r.”) wezwał Komisję, aby na podstawie art. 265 TFUE przyjęła wymagany jego zdaniem przez art. 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia 2018/1806 akt delegowany tymczasowo zawieszający zwolnienie z obowiązku wizowego podczas pobytu krótkoterminowego obywateli Stanów Zjednoczonych Ameryki ze względu na stosowanie przez to państwo trzecie obowiązku wizowego wobec obywateli Bułgarii, Cypru, Chorwacji i Rumunii.

18

W dniu 22 grudnia 2020 r., w komunikacie Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady określającym stanowisko Komisji w następstwie rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 22 października 2020 r. w sprawie obowiązków Komisji w obszarze wzajemności wizowej oraz podsumowującym rozwój sytuacji w tym obszarze [COM(2020) 851 final] (zwanym dalej„komunikatem z dnia 22 grudnia 2020 r.”) Komisja przedstawiła powody, dla których na tym etapie nie zamierzała przyjąć aktu delegowanego tymczasowo zawieszającego zwolnienie z obowiązku wizowego podczas pobytu krótkoterminowego obywateli Stanów Zjednoczonych Ameryki.

19

Stojąc na stanowisku, że art. 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia 2018/1806 nie daje Komisji uprawnienia do nieprzyjęcia aktu delegowanego, jeżeli spełnione są przesłanki przyjęcia takiego aktu, Parlament wniósł niniejszą skargę.

20

Parlament wnosi do Trybunału o:

21

Komisja wnosi do Trybunału o oddalenie skargi i obciążenie Parlamentu kosztami postępowania.

22

W odrębnym piśmie, złożonym w sekretariacie w dniu 18 maja 2021 r., Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności zgodnie art. 151 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem. Parlament przedstawił swoje uwagi dotyczące tego zarzutu w dniu 28 czerwca 2021 r.

23

W dniu 21 września 2021 r. Trybunał postanowił rozpoznać podniesiony przez Komisję zarzut niedopuszczalności w ramach analizy sprawy co do istoty.

24

Komisja podnosi niedopuszczalność niniejszej skargi z dwóch powodów. Po pierwsze, w odpowiedzi na skargę podnosi ona, że przyjmując rezolucję z dnia 22 października 2020 r., Parlament dopuścił się obejścia terminu do wniesienia skargi na bezczynność przewidzianego w art. 265 TFUE. Rezolucja ta stanowi jej zdaniem drugie wezwanie do działania, zasadniczo o tej samej treści co wezwanie z dnia 2 marca 2017 r., przynajmniej w odniesieniu do obywateli Stanów Zjednoczonych Ameryki, podczas gdy po tym wezwaniu nie wniesiono sprawy do Trybunału. W konsekwencji Parlament utracił prawo do wniesienia takiej skargi na bezczynność. Po drugie, w zarzucie niedopuszczalności Komisja utrzymuje, że przyjmując komunikat z dnia 22 grudnia 2020 r. w odpowiedzi na skierowane do niej przez Parlament w dniu 22 października 2020 r. wezwanie do działania, zajęła ona stanowisko w rozumieniu art. 265 akapit drugi TFUE.

25

Parlament podnosi, że skarga jest dopuszczalna. Co się tyczy ewentualnego obejścia terminu do wniesienia skargi na bezczynność przewidzianego w art. 265 TFUE, zauważa on, po pierwsze, że nie przyjmując aktu delegowanego przewidzianego w rozporządzeniu 2018/1806, Komisja naruszała to rozporządzenie w sposób ciągły. Po drugie, podnosi, że rezolucja z dnia 22 października 2020 r. zawiera dwa nowe motywy w porównaniu z rezolucją z dnia 2 marca 2017 r. Po trzecie, Parlament utrzymuje, że jego skład zmienił się w okresie między dwiema rezolucjami w następstwie wyborów w czerwcu 2019 r. Wreszcie, po czwarte, podkreśla on zasadniczo, że drugie wezwanie do działania opiera się na ocenie rozwoju sytuacji od momentu przyjęcia pierwszego wezwania do działania, z uwzględnieniem ostatniego wówczas komunikatu Komisji w sprawie działań następczych, a mianowicie komunikatu z dnia 23 marca 2020 r. Co się tyczy zarzutu niedopuszczalności, Parlament utrzymuje, że przyjmując komunikat z dnia 22 grudnia 2020 r., Komisja nie zajęła stanowiska w rozumieniu art. 265 akapit drugi TFUE. Kwestii, czy instytucja zajęła stanowisko, nie można bowiem rozstrzygnąć wyłącznie na podstawie tytułu dokumentu pochodzącego od instytucji, o której bezczynność chodzi. Ponadto nie jest jego zdaniem oczywiste, że Komisja zajęła stanowisko w sprawie przyjęcia aktu delegowanego, publikując komunikat z dnia 22 grudnia 2020 r., który jedynie powtarza informacje zawarte w jej wcześniejszych komunikatach i przedstawia faktyczne przyczyny jej bezczynności.

26

Zgodnie z art. 265 akapit drugi TFUE skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy dane instytucja, organ lub jednostka organizacyjna zostały uprzednio wezwane do działania. Jeśli w terminie dwóch miesięcy od tego wezwania instytucja, organ lub jednostka organizacyjna nie zajęły stanowiska, skarga może zostać wniesiona w ciągu następnych dwóch miesięcy.

27

Uprzednie zwrócenie się przez skarżącego do danej instytucji, danego organu lub danej jednostki organizacyjnej stanowi istotny wymóg formalny nie tylko dlatego, że stanowi on początek biegu terminów wyznaczonych zainteresowanemu, ale również dlatego, że kwestionując bezczynność, zobowiązuje tę instytucję, ten organ lub tę jednostkę organizacyjną do zajęcia w ograniczonym terminie stanowiska w przedmiocie zgodności z prawem ich bezczynności (wyrok z dnia 12 maja 2022 r.Klein/Komisja, C‑430/20 P, EU:C:2022:377, pkt 47).

28

Co się tyczy zarzutu niedopuszczalności dotyczącego wniesienia skargi w niniejszej sprawie po terminie, bezsporne jest, że rezolucją z dnia 2 marca 2017 r. i rezolucją z dnia 22 października 2020 r. Parlament skierował do Komisji wezwania do działania w rozumieniu art. 265 TFUE. Komisja odpowiedziała na te wezwania odpowiednio komunikatami z dni 2 maja 2017 r. i 22 grudnia 2020 r. Bezsporne jest również, że w następstwie komunikatu z dnia 2 maja 2017 r. Parlament nie wniósł skargi na bezczynność.

29

Kwestia, czy Parlament nie dochował terminu do wniesienia skargi przewidzianego w tym postanowieniu, wnosząc niniejszą skargę na bezczynność po skierowaniu do Komisji, w rezolucji z dnia 22 października 2020 r., drugiego wezwania do działania, mimo że nie wniósł takiej skargi w następstwie rezolucji z dnia 2 marca 2017 r. zawierającej pierwsze wezwanie do działania, zależy zatem od tego, czy to drugie wezwanie do działania jest – w świetle obiektywnych elementów związanych z jego treścią lub kontekstem – odrębne od pierwszego.

30

W tym względzie z komunikatu z dnia 2 maja 2017 r., przedstawionego Parlamentowi w odpowiedzi na rezolucję z dnia 2 marca 2017 r., wynika, że to po zbadaniu wszystkich istotnych okoliczności, w szczególności konsekwencji ewentualnego zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego dla stosunków zewnętrznych Unii i jej państw członkowskich ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki, Komisja uznała, że przyjęcie aktu delegowanego zawieszającego tymczasowo to zwolnienie byłoby „w tym momencie” kontrproduktywne i nie przyczyniałoby się do osiągnięcia celu, jakim jest bezwizowy ruch dla wszystkich obywateli Unii.

31

W rezolucji z dnia 22 października 2020 r. Parlament, po upływie okresu ponad trzech lat, wezwał Komisję do ponownego rozważenia stanowiska zawartego w komunikacie z dnia 2 maja 2017 r., z uwzględnieniem zmian, jakie zaszły od przedstawienia tego komunikatu.

32

I tak, po pierwsze, różne mogły być powody, zarówno natury prawnej, jak i politycznej, które skłoniły Parlament do rezygnacji w pierwszym momencie z drogi sądowej w następstwie przyjęcia tego komunikatu przez Komisję i do pozostawienia jej możliwości uzyskania drogą dyplomatyczną rezultatów przyczyniających się do realizacji celu polegającego na pełnej wzajemności wizowej, o którym mowa w motywie 14 rozporządzenia 2018/1806. Po drugie, rezolucja z dnia 22 października 2020 r. odnosi się do komunikatów Komisji późniejszych niż komunikat z dnia 2 maja 2017 r., dotyczących problematyki braku wzajemności wizowej w relacjach ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki. Okazuje się zatem, że dopiero po dokonaniu oceny rozwoju sytuacji od momentu przyjęcia pierwszego wezwania do działania Parlament przyjął następnie rezolucję z dnia 22 października 2020 r., która zawiera zresztą dwa dodatkowe powody na poparcie tezy, zgodnie z którą Komisja jest zobowiązana do przyjęcia przedmiotowego aktu delegowanego.

33

Odrębny charakter wezwań do działania zawartych w rezolucjach z dni 2 marca 2017 r. i 22 października 2020 r. znajduje zresztą potwierdzenie w okoliczności, że w komunikacie z dnia 22 grudnia 2020 r., przyjętym w następstwie tej ostatniej rezolucji, Komisja ponownie oceniła sytuację braku wzajemności wizowej między Stanami Zjednoczonymi Ameryki i czterema zainteresowanymi państwami członkowskimi Unii w świetle zmian, które nastąpiły od 2017 r. Po naświetleniu kontaktów między Unią a Stanami Zjednoczonymi Ameryki w tej kwestii, przedstawieniu ewolucji programu znoszenia wiz tego państwa trzeciego, a także jego ogólnej sytuacji politycznej i stosunków dwustronnych, jakie nawiązało ono z Unią, Komisja doszła do wniosku, że przyjęcie takiego aktu byłoby niecelowe i że miałoby, „zwłaszcza w obecnej chwili, skutki odwrotne do zamierzonych”.

34

W tych okolicznościach rezolucji z dnia 22 października 2020 r. nie można uznać za środek służący obejściu terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 265 akapit drugi TFUE, który rozpoczął bieg wraz z wezwaniem do działania zawartym w rezolucji z dnia 2 marca 2017 r., ponieważ wezwania do działania zawarte w tych dwóch rezolucjach różnią się zarówno pod względem ich treści, jak i kontekstu, w jakim zostały przyjęte.

35

Pierwszy zarzut niedopuszczalności, dotyczący wniesienia niniejszej skargi po terminie, należy w konsekwencji oddalić.

36

Co się tyczy drugiego zarzutu niedopuszczalności, dotyczącego istnienia stanowiska Komisji, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 265 akapit pierwszy TFUE można wnieść do Trybunału skargę o stwierdzenie, że Komisja, z naruszeniem traktatów, zaniechała działania.

37

W niniejszej sprawie Komisja twierdzi, że w komunikacie z dnia 22 grudnia 2020 r. zajęła stanowisko w rozumieniu tego postanowienia w przedmiocie wniosku o przyjęcie aktu delegowanego, o którym mowa w art. 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia 2018/1806, i przedstawiła powody, dla których nie uwzględniła tego wniosku.

38

W tym względzie Trybunał orzekł wprawdzie, że okoliczność, iż odpowiedź instytucji na wezwanie do działania nie zadowala osoby, która się z nim do niej zwróciła, nie oznacza, że odpowiedź ta nie stanowi zajęcia stanowiska w rozumieniu art. 265 akapit drugi TFUE, które kończy bezczynność (zob. podobnie w szczególności wyrok z dnia 1 kwietnia 1993 r., Pesqueras Echebastar/Komisja, C‑25/91, EU:C:1993:131, pkt 11, 12).

39

Niemniej jednak rozwiązanie przypomniane w poprzednim punkcie nie może mieć zastosowania, w kontekście międzyinstytucjonalnym, w przypadkach, w których niedopuszczalność skargi na bezczynność pozwoliłaby instytucji wezwanej do działania na utrwalenie stanu bezczynności.

40

Tymczasem byłoby tak, gdyby komunikat, o którym mowa w pkt 37 niniejszego wyroku, należało uznać za „zajęcie stanowiska” w rozumieniu art. 265 akapit drugi TFUE, pociągające za sobą niedopuszczalność skargi w niniejszej sprawie. W takim bowiem przypadku nadal utrzymywałaby się różnica zdań między stronami niniejszego sporu co do zakresu art. 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia 2018/1806, a dokładniej co do istnienia ewentualnego obowiązku przyjęcia przedmiotowego aktu delegowanego.

41

Tak więc odmowę działania, nawet wyraźną, w następstwie wezwania do działania skierowanego do instytucji na podstawie art. 265 akapit drugi TFUE, można zaskarżyć do Trybunału na podstawie tego artykułu, ponieważ nie kładzie ona kresu bezczynności (wyrok z dnia 27 września 1988Parlament/Rada, 302/87, EU:C:1988:461, pkt 17).

42

W tych okolicznościach należy stwierdzić, że w kontekście międzyinstytucjonalnym odpowiedź instytucji polegająca, tak jak w niniejszej sprawie, na przedstawieniu powodów, dla których zdaniem tej instytucji nie ma potrzeby przyjęcia żądanego środka, należy niewątpliwie uznać za odmowę działania ze strony tej instytucji w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w poprzednim punkcie, a zatem powinna istnieć możliwość zaskarżenia jej do Trybunału w ramach skargi wniesionej na podstawie art. 265 TFUE.

43

W konsekwencji niniejsza skarga jest dopuszczalna.

44

Na poparcie skargi Parlament podnosi jeden zarzut, dotyczący naruszenia przez Komisję traktatów poprzez nieprzyjęcie, na podstawie art. 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia 2018/1806, aktu delegowanego tymczasowo zawieszającego zwolnienie obywateli Stanów Zjednoczonych Ameryki z obowiązku wizowego.

45

Parlament utrzymuje, że przepis ten nie przyznaje Komisji żadnego zakresu uznania, w związku z czym jest ona w niniejszym przypadku zobowiązana do przyjęcia takiego aktu. Zdaniem Parlamentu obowiązek przyjęcia aktu delegowanego na podstawie tego przepisu jest bowiem uzależniony wyłącznie od zaistnienia obiektywnej przesłanki, a mianowicie, że dane państwo trzecie nie zniosło obowiązku wizowego wobec obywateli co najmniej jednego państwa członkowskiego w okresie 24 miesięcy, który biegnie od daty opublikowania powiadomienia, o którym mowa w art. 7 akapit pierwszy lit. a). W niniejszej sprawie w przypadku Stanów Zjednoczonych Ameryki przesłanka ta jest spełniona od dnia 12 kwietnia 2016 r.

46

Parlament uważa, że okoliczność, iż art. 7 akapit pierwszy lit. d) tego rozporządzenia pozwala Komisji na uwzględnienie konsekwencji zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego dla stosunków zewnętrznych Unii i jej państw członkowskich z danym państwem trzecim, nie prowadzi do przyznania tej instytucji uprawnień dyskrecjonalnych przy stosowaniu art. 7 akapit pierwszy lit. f) wspomnianego rozporządzenia, ponieważ Komisja nie ma innego wyboru niż przyjęcie aktu delegowanego.

47

Wykładnia tego ostatniego przepisu, za jaką opowiada się Komisja, podważałaby logikę art. 7 rozporządzenia 2018/1806, ponieważ czyniłaby z obowiązku uwzględnienia konsekwencji zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego w stosunkach zewnętrznych centralny element mechanizmu wzajemności przewidzianego w tym artykule, uzależniając tym samym od tego elementu obowiązek przewidziany w art. 7 akapit pierwszy lit. f).

48

W konsekwencji wykładnia ta pozbawiałaby ten ostatni przepis skuteczności (effet utile) i nie uwzględniałaby koncepcji mechanizmu wzajemności. Nie istnieje sprzeczność między – z jednej strony – przewidzianym w art. 7 akapit pierwszy lit. f) tego rozporządzenia obowiązkiem Komisji przyjęcia aktu delegowanego zawieszającego zwolnienie z obowiązku wizowego, jeżeli spełnione są warunki określone w tym przepisie, a – z drugiej strony – wymogiem uwzględnienia konsekwencji tego zawieszenia dla stosunków zewnętrznych Unii i jej państw członkowskich, o którym mowa w art. 7 akapit pierwszy lit. d) wspomnianego rozporządzenia. Wymóg ten ma bowiem zastosowanie na wszystkich etapach mechanizmu wzajemności i jako taki należy go interpretować w tym kontekście. Ponadto art. 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia 2018/1806 przyznaje Komisji jedynie ograniczony zakres uznania, który nie dotyczy treści aktu, to znaczy samego zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego. Ten zakres uznania dotyczy innych aspektów, takich jak wybór daty, w której zawieszenie zwolnienia z obowiązku wizowego powinno wejść w życie, w granicach 90 dni od wejścia w życie tego aktu.

49

Tym samym wykładnia, za jaką opowiada się Komisja, czyniłaby bezskutecznym obowiązek przyjęcia aktu delegowanego przewidziany w art. 7 akapit pierwszy lit. f) tego rozporządzenia, w sytuacji gdy dane państwo trzecie nie zniosło obowiązku wizowego w określonym terminie, ponieważ – opierając się głównie na konsekwencjach zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego dla stosunków zewnętrznych Unii i państw członkowskich z tym państwem trzecim – instytucja ta uchylałaby się od obowiązku przewidzianego przez prawodawcę Unii, a w praktyce zakończyłaby mechanizm wzajemności na jego pierwszym etapie.

50

Komisja broni się, twierdząc, że art. 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia 2018/1806 nie nakłada na nią bezwarunkowego obowiązku przyjęcia aktu delegowanego w celu zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego przyznanego obywatelom państwa trzeciego, jeżeli to państwo trzecie nie zniesie obowiązku wizowego wobec obywateli co najmniej jednego państwa członkowskiego w terminie 24 miesięcy od opublikowania powiadomienia, o którym mowa w art. 7 akapit pierwszy lit. a) akapit trzeci tego rozporządzenia.

51

Artykuł 7 akapit pierwszy lit. f) wspomnianego rozporządzenia należy zdaniem tej instytucji interpretować w świetle art. 7 akapit pierwszy lit. d) tego rozporządzenia, który stanowi, że Komisja, rozważając nowe środki zgodnie z przepisami akapitu pierwszego lit. e), f) lub h), bierze pod uwagę przede wszystkim skutki działań podjętych przez dane państwo członkowskie, następnie działania podjęte przez nią samą, w szczególności w dziedzinie politycznej, gospodarczej i handlowej, w celu przywrócenia lub wprowadzenia ruchu bezwizowego, a wreszcie konsekwencje zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego dla stosunków zewnętrznych Unii i jej państw członkowskich z danym państwem trzecim.

52

Komisja nie kwestionuje tego, że zakres uznania, jakim dysponuje przy stosowaniu art. 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia 2018/1806, ogranicza się do uwzględnienia elementów wymienionych w tym art. 7 akapit pierwszy lit. d). Nie ulega jednak wątpliwości, że rozporządzenie to przyznaje jej ten zakres uznania.

53

Ponadto broniona przez nią wykładnia art. 7 nie czyni „całkowicie bezskutecznym” obowiązku przyjęcia aktu delegowanego, o którym mowa w akapicie pierwszym lit. f) tego artykułu. Komisja podnosi w tym względzie, że obowiązek uwzględnienia konsekwencji dla stosunków zewnętrznych Unii i państw członkowskich, gdy rozważa ona nowe środki zgodnie z postanowieniami art. 7 akapit pierwszy lit. e), f) lub h), jest wyraźnie przewidziany w art. 7 akapit pierwszy lit. d), co wyklucza uznanie takiej wykładni za wykładnię contra legem. Komisja zauważa ponadto, że nie ograniczyła się do powołania się na konsekwencje zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego dla stosunków zewnętrznych Unii i państw członkowskich z danym państwem trzecim, lecz, jak wymaga tego prawodawca Unii, dokonała oceny tych konsekwencji przy badaniu możliwości zastosowania środka polegającego na zawieszeniu.

54

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Stany Zjednoczone Ameryki nie zniosły obowiązku wizowego wobec obywateli co najmniej jednego państwa członkowskiego po upływie okresu 24 miesięcy od daty opublikowania powiadomienia, o którym mowa w art. 7 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia 2018/1806.

55

Należy zatem zbadać, czy – jak twierdzi Parlament – okoliczność ta stawiała Komisję w sytuacji, w której była ona zobowiązana na podstawie art. 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia 2018/1806 do przyjęcia aktu delegowanego tymczasowo zawieszającego zwolnienie z obowiązku wizowego wobec obywateli tego państwa trzeciego, nie dysponując w tym względzie zakresem uznania.

56

Przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy brać pod uwagę nie tylko jego brzmienie, lecz także kontekst, w jakim został on umieszczony, oraz cele regulacji, której stanowi on część.

57

W tym względzie należy zauważyć, że art. 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia 2018/1806 przewiduje, iż Komisja „przyjmuje” akt delegowany tymczasowo zawieszający zwolnienie z obowiązku wizowego, jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – dane państwo trzecie nie zniosło danego obowiązku wizowego w terminie przewidzianym w tym przepisie. Z brzmienia tego przepisu wydaje się zatem wynikać, że Komisja jest zobowiązana do przyjęcia takiego aktu, jeżeli spełnione są przesłanki jego przyjęcia.

58

Taką wykładnię art. 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia 2018/1806 należy jednak wykluczyć w świetle ogólnej systematyki tego art. 7 akapit pierwszy, charakteryzującej się w szczególności wieloetapową strukturą ustanowionego w nim mechanizmu wzajemności.

59

Dokładniej rzecz ujmując, art. 7 akapit pierwszy lit. d) rozporządzenia 2018/1806 wyraźnie stanowi, że gdy Komisja rozważa nowe środki zgodnie z art. 7 akapit pierwszy lit. e), f) lub h), uwzględnia ona w pierwszej kolejności skutki działań podjętych przez dane państwo członkowskie w celu zapewnienia ruchu bezwizowego z danym państwem trzecim, w drugiej kolejności działania podjęte przez Komisję zgodnie z lit. b) tego akapitu wobec organów danego państwa trzeciego, w szczególności w dziedzinie politycznej, gospodarczej i handlowej, w celu przywrócenia lub wprowadzenia ruchu bezwizowego, a w trzeciej kolejności konsekwencje zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego dla stosunków zewnętrznych Unii i jej państw członkowskich z danym państwem trzecim.

60

Tymczasem obowiązek uwzględnienia tych różnych okoliczności byłby pozbawiony wszelkiej użyteczności, gdyby Komisja musiała koniecznie przyjąć akt delegowany, o którym mowa w art. 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia 2018/1806, w sytuacji gdy dane państwo trzecie nie zniosło rozpatrywanego obowiązku wizowego w terminie przewidzianym w tym przepisie.

61

W tym względzie z motywu 17 rozporządzenia 2018/1806 wynika, że przyznanie Komisji uprawnień do przyjmowania aktów delegowanych w ramach mechanizmu wzajemności ustanowionego w art. 7 tego rozporządzenia ma na celu ustanowienie ram instytucjonalnych umożliwiających – przed ewentualnym zawieszeniem zwolnienia z obowiązku wizowego dla wszystkich obywateli państwa trzeciego, które ma szczególnie delikatny charakter polityczny – ocenę wpływu takiego środka na stosunki zewnętrzne i ogólne funkcjonowanie strefy Schengen.

62

Z łącznej lektury przepisów zawartych w art. 7 akapit pierwszy rozporządzenia 2018/1806 w związku z motywem 17 tego rozporządzenia wynika zatem, że Komisja dysponuje pewnym zakresem uznania przy przyjmowaniu lub nieprzyjęciu aktu delegowanego opartego na art. 7 akapit pierwszy lit. f) tego rozporządzenia, ograniczonym jednak trzema kryteriami określonymi w lit. d) tego akapitu.

63

Wykładnię tę potwierdzają również, jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 34–40 opinii, prace przygotowawcze nad rozporządzeniem nr 1289/2013, które wprowadziło do prawa Unii mechanizm wzajemności, z których to prac wynika, że nie było zamiarem prawodawcy Unii automatyczne zawieszanie zwolnienia z obowiązku wizowego w przypadku utrzymywania się sytuacji braku wzajemności.

64

Wynika stąd, że – wbrew twierdzeniom Parlamentu – Komisja nie ma obowiązku przyjęcia aktu delegowanego na podstawie art. 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia 2018/1806 po upływie okresu 24 miesięcy od daty publikacji powiadomienia, o którym mowa w art. 7 akapit pierwszy lit. a) tego rozporządzenia. Natomiast w celu ustalenia, czy w świetle celu polegającego na pełnej wzajemności, o którym mowa w motywie 14 wspomnianego rozporządzenia, należy zawiesić zwolnienie obywateli danego państwa trzeciego z obowiązku wizowego, czy też przeciwnie, należy powstrzymać się od podejmowania takiego środka ze względu na interesy związane w szczególności z stosunkami zewnętrznymi państw członkowskich, państw stowarzyszonych ze strefą Schengen i Unii, Komisja powinna wziąć pod uwagę trzy kryteria wymienione w art. 7 akapit pierwszy lit. d) wspomnianego rozporządzenia, przedstawione w pkt 59 niniejszego wyroku.

65

Należy zbadać, czy w niniejszej sprawie Komisja, w świetle tych okoliczności, przekroczyła przysługujący jej zakres uznania, przyjmując, że miała odstawy do odmowy działania.

66

Co się tyczy pierwszego kryterium, zgodnie z którym przed rozważeniem przyjęcia aktu delegowanego zawieszającego czasowo zwolnienie z obowiązku wizowego obywateli państwa trzeciego nakładającego obowiązek wizowy wobec obywateli co najmniej jednego państwa członkowskiego Komisja powinna uwzględnić skutki działań podjętych przez dane państwo członkowskie w celu zapewnienia ruchu bezwizowego z danym państwem trzecim, należy stwierdzić, że komunikat z dnia 22 grudnia 2020 r. zawiera szczegółowy przegląd sytuacji czterech państw członkowskich, których wówczas dotyczył obowiązek wizowy. Komisja przedstawiła bowiem zmiany we wskaźniku odmowy wydania wizy dla każdego z tych państw członkowskich i wskazała, że państwa te były adresatami „planów działań dostosowanych do [ich] potrzeb” zrealizowanych przez Stany Zjednoczone, tak aby państwa te mogły spełnić wymogi niezbędne do zastosowania się do amerykańskiego programu zniesienia wiz. W komunikacie tym wskazano ponadto okoliczność, że dyskusja rozpoczęta na podstawie tych planów działań, obejmująca konkretne wytyczne dla każdego z zainteresowanych państw członkowskich, stanowiła znaczny postęp w stosunku do wcześniejszego podejścia, opartego na bardziej ogólnej ocenie wymogów bezpieczeństwa, oraz fakt, że ocena wdrożenia tych planów przez te państwa członkowskie pozwoliła na odnotowanie postępów w szeregu obszarów działań.

67

Co się tyczy drugiego kryterium, a mianowicie obowiązku uwzględnienia przez Komisję działań, jakie podjęła ona w niniejszym przypadku wobec Stanów Zjednoczonych Ameryki, w szczególności w dziedzinie politycznej, gospodarczej i handlowej, w celu przywrócenia lub wprowadzenia zwolnienia z obowiązku wizowego, w komunikacie z dnia 22 grudnia 2020 r., po pierwsze, szczegółowo opisała ona szereg spotkań roboczych, które odbyły się z jej amerykańskimi odpowiednikami. Po drugie, wyjaśniła ona, że ze względu na powyborczy okres przejściowy w Stanach Zjednoczonych i na ustanowienie nowej administracji po zaprzysiężeniu nowego prezydenta, które zaplanowano na dzień 20 stycznia 2021 r., musiała ograniczyć się do przygotowania, wraz z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych (ESDZ), wniosku dotyczącego nowego planu transatlantyckiego, przypominającego o znaczeniu więzi transatlantyckich.

68

Jeśli chodzi o trzecie kryterium, a mianowicie konieczność uwzględnienia przez Komisję skutków zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego dla stosunków zewnętrznych Unii i jej państw członkowskich – w niniejszym przypadku ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki, w komunikacie z dnia 22 grudnia 2020 r. Komisja odniosła się do szczegółowych wyjaśnień w tej kwestii przedstawionych już w komunikacie z dnia 12 kwietnia 2016 r. Stwierdziła również, że zawieszenie zwolnienia obywateli Stanów Zjednoczonych Ameryki z obowiązku wizowego miałoby poważne negatywne skutki w wielu obszarach polityki i w wielu sektorach.

69

Z okoliczności tych wynika, że Komisja wzięła pod uwagę trzy kryteria określone w art. 7 akapit pierwszy lit. d) rozporządzenia 2018/1806, zanim doszła do wniosku, że nie przyjmie żądanego aktu delegowanego.

70

Z całości powyższych rozważań wynika, że Komisja nie przekroczyła przysługującego jej zakresu uznania, przyjmując w następstwie wezwania do działania skierowanego do niej przez Parlament w dniu 22 października 2020 r., że nie była ona zobowiązana do przyjęcia przedmiotowego aktu delegowanego, wobec czego w niniejszej sprawie nie można jej zarzucić bezczynności.

71

Z powyższego wynika, że rozpatrywaną skargę na bezczynność należy oddalić jako bezzasadną.

72

Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Parlamentu kosztami postępowania, a Parlament przegrał sprawę, należy obciążyć go kosztami postępowania.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje: