Sprawa C‑50/21

Prestige and Limousine, S.L.

przeciwko

Área Metropolitana de Barcelona i in.

(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunal Superior de Justicia de Cataluña)

Wyrok Trybunału (pierwsza izba) z dnia 8 czerwca 2023 r.

Odesłanie prejudycjalne – Artykuł 49 TFUE – Artykuł 107 ust. 1 TFUE – Usługa wynajmu prywatnych samochodów osobowych z kierowcą (private hire vehicles – PHV) – System zezwoleń przewidujący wydanie, poza zezwoleniem umożliwiającym świadczenie usług przewozu miejskiego i międzymiastowego na terytorium całego kraju, drugiej licencji w celu świadczenia usług przewozu miejskiego na obszarze metropolitalnym – Ograniczenie liczby licencji na świadczenie usług PHV do jednej trzydziestej liczby licencji na świadczenie usług taksówkarskich

Pytania prejudycjalne – Dopuszczalność – Sformułowanie pytań mogące wywrzeć wpływ na Trybunał – Brak wpływu na dopuszczalność

[art. 267 TFUE; regulamin postępowania przed Trybunałem, art. 94 lit. a), c)]

(zob. pkt 44)
Pytania prejudycjalne – Dopuszczalność – Pytanie, na które można udzielić jasnej odpowiedzi – Brak wpływu na dopuszczalność

(art. 267 TFUE; regulamin postępowania przed Trybunałem, art. 99)

(zob. pkt 45)
Pytania prejudycjalne – Dopuszczalność – Wcześniejsze zbadanie przez krajowy sąd najwyższy potencjalnego znaczenia przepisów prawa Unii wskazanych przez sąd odsyłający – Brak wpływu na dopuszczalność

(art. 267 TFUE)

(zob. pkt 47)
Pytania prejudycjalne – Właściwość Trybunału – Granice – Pytanie zadane w odniesieniu do sporu zamykającego się w obrębie jednego państwa członkowskiego – Przepisy krajowe mające zastosowanie zarówno do obywateli danego państwa członkowskiego, jak i do obywateli innych państw członkowskich – Właściwość w świetle ewentualnego wpływu na osoby pochodzące z innych państw członkowskich

(art. 49, 267 TFUE)

(zob. pkt 48, 49)
Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Pomoc z zasobów państwowych – Pojęcie zasobów państwowych

(art. 107 ust. 1 TFUE)

(zob. pkt 53, 54)
Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Przypisane państwu przyznanie korzyści przy użyciu zasobów państwowych – System zezwoleń przewidujący wydanie, poza zezwoleniem umożliwiającym świadczenie usług przewozu miejskiego i międzymiastowego na terytorium całego kraju, drugiej licencji w celu świadczenia usług przewozu miejskiego na obszarze metropolitalnym – Ograniczenie liczby licencji na świadczenie takich usług do jednej trzydziestej liczby licencji na świadczenie usług taksówkarskich – Brak użycia zasobów państwowych – Brak pomocy

(art. 107 ust. 1 TFUE)

(zob. pkt 55–58, pkt 1 sentencji)
Swobodny przepływ osób – Swoboda przedsiębiorczości – Ograniczenia – System zezwoleń przewidujący wydanie, poza zezwoleniem umożliwiającym świadczenie usług przewozu miejskiego i międzymiastowego na terytorium całego kraju, drugiej licencji w celu świadczenia usług przewozu miejskiego na obszarze metropolitalnym – Uzasadnienie nadrzędnymi względami interesu ogólnego – Dopuszczalność – Warunki – Ustalenie przez sąd odsyłający

(art. 49 TFUE, art. 106 ust. 2 TFUE)

(zob. pkt 61–64, 69–74, 81, 82, 85–93, pkt 2 sentencji)
Swobodny przepływ osób – Swoboda przedsiębiorczości – Ograniczenia – Ograniczenie liczby licencji na świadczenie usług wynajmu prywatnych samochodów osobowych z kierowcą na obszarze metropolitalnym do jednej trzydziestej liczby licencji na świadczenie usług taksówkarskich – Uzasadnienie nadrzędnymi względami interesu ogólnego – Niedopuszczalność – Zasada proporcjonalności – Naruszenie

(art. 49 TFUE, art. 106 ust. 2 TFUE)

(zob. pkt 61–64, 69–74, 81, 82, 97–100, 102, pkt 3 sentencji)
Swobodny przepływ osób – Swoboda przedsiębiorczości – Krajowe i lokalne przepisy w sektorze usług taksówkarskich i usług wynajmu samochodów z kierowcą – Usługi w ogólnym interesie gospodarczym – Ustalenie – Uprawnienia dyskrecjonalne państw członkowskich – Zakres – Warunki – Okoliczności niewystarczające do stwierdzenia istnienia usługi w ogólnym interesie gospodarczym

(art. 49 TFUE, art. 106 ust. 2 TFUE)

(zob. pkt 75–80)

Streszczenie

Prestige and Limousine, SL (zwana dalej „P&L”) oferuje usługi wynajmu prywatnych samochodów osobowych z kierowcą (zwane dalej „usługami PHV”, z ang. „private hire vehicles”) w aglomeracji Barcelony (Hiszpania). P&L i czternaście innych przedsiębiorstw świadczących te same usługi, w tym przedsiębiorstwa powiązane z międzynarodowymi platformami internetowymi, zakwestionowały przed Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (wyższym trybunałem sprawiedliwości Katalonii, Hiszpania) ważność przepisów Área Metropolitana de Barcelona (obszaru metropolitalnego Barcelony, Hiszpania, zwanego dalej „OMB”) dotyczących organizacji takich usług w aglomeracji Barcelony. W ramach tego sporu sąd ten ma wątpliwości co do zgodności spornych przepisów w szczególności ze swobodą przedsiębiorczości.

Przepisy te wymagają, po pierwsze, poza zezwoleniem krajowym wymaganym do świadczenia miejskich i międzymiastowych usług PHV w Hiszpanii, uzyskania dodatkowej licencji w celu świadczenia usług PHV w aglomeracji Barcelony. Po drugie, ograniczają one liczbę licencji na świadczenie usług PHV do jednej trzydziestej liczby licencji na świadczenie usług taksówkarskich wydanych dla tej aglomeracji. Zdaniem sądu odsyłającego zasadniczym celem tych przepisów było ograniczenie konkurencji, jaką usługi PHV stanowią dla usług taksówkarskich.

W celu uzasadnienia omawianych środków OMB powołało się w szczególności na cel polegający na zapewnieniu jakości, bezpieczeństwa i dostępności usług taksówkarskich. OMB wskazało, że usługi te są uważane za „usługi świadczone w interesie ogólnym”, ponieważ działalność taksówkarska jest ściśle regulowana: usługi taksówkarskie podlegają między innymi limitom licencji, taryfom regulowanym, obowiązkowi zapewnienia powszechnego transportu i muszą być dostępne dla osób o ograniczonej sprawności ruchowej. OMB podniosło w tym względzie, że rentowność tej działalności wydaje się zagrożona rosnącą konkurencją ze strony usług PHV.

W swoim wyroku Trybunał stwierdził, że wymóg uzyskania specjalnego dodatkowego zezwolenia na świadczenie usług PHV w aglomeracji Barcelony może pod pewnymi warunkami być zgodny z art. 49 TFUE. Natomiast artykuł ten stoi na przeszkodzie ograniczeniu liczby licencji na świadczenie usług PHV, ponieważ środek ten wydaje się wykraczać poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia celów prawidłowego zarządzania transportem, ruchem drogowym i przestrzenią publiczną tej aglomeracji oraz celu ochrony środowiska.

Ocena Trybunału

W pierwszej kolejności Trybunał oddalił argumenty przedstawione przez strony w postępowaniu głównym na poparcie podnoszonej niedopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Zdaniem Trybunału okoliczność, że odpowiedzi, jakich należy udzielić na pytania prejudycjalne, wynikają jasno z jego orzecznictwa, nie skutkuje niedopuszczalnością takiego wniosku, lecz upoważnia Trybunał do udzielenia na nie odpowiedzi, w stosownym przypadku, w drodze postanowienia ( 1 ). Ponadto okoliczność, że krajowy sąd najwyższy zbadał już w ramach sporu wykazującego podobieństwo do sporu rozpatrywanego w postępowaniu głównym potencjalne znaczenie przepisów prawa Unii wskazanych przez sąd odsyłający, nie może powodować niedopuszczalności odesłania prejudycjalnego mającego na celu wydanie przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie wykładni tych przepisów zgodnie z art. 267 TFUE.

W drugiej kolejności, stwierdziwszy, że dwa środki przewidziane w rozpatrywanych przepisach nie wydają się przyznawać pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE przedsiębiorstwom świadczącym usługi taksówkarskie, Trybunał zbadał zgodność tych środków z art. 49 TFUE. W tym względzie Trybunał zauważył przede wszystkim, że przepisy te, ograniczając liczbę podmiotów świadczących usługi PHV, które mają siedzibę na OMB, skutecznie ograniczają dostęp do rynku dla każdego nowego podmiotu gospodarczego, w związku z czym należy je uznać za ograniczenia swobody przedsiębiorczości zagwarantowanej przez to ostanie postanowienie.

Następnie, co się tyczy istnienia nadrzędnych względów interesu ogólnego mogących uzasadniać takie ograniczenia, Trybunał uznał, że cel, jakim jest prawidłowe zarządzanie transportem, ruchem drogowym i przestrzenią publiczną aglomeracji, jak również cel ochrony środowiska w takiej aglomeracji mogą stanowić takie względy. Jednakże tak nie jest w przypadku celu polegającego na zapewnieniu rentowności usług taksówkarskich, ponieważ zachowanie równowagi między dwoma rozpatrywanymi rodzajami transportu miejskiego należy do względów o charakterze czysto ekonomicznym. Okoliczność, że w prawie hiszpańskim usługi taksówkarskie zostały zakwalifikowane jako „usługi świadczone w interesie ogólnym”, nie ma w tym względzie znaczenia. Wprawdzie ze wskazanych przez OMB cech wynika bowiem niewątpliwie, że uregulowanie usług taksówkarskich ma w szczególności na celu zapewnienie jakości, bezpieczeństwa i dostępności usług taksówkarskich z korzyścią dla użytkowników, niemniej jednak należy uznać, że środki rozpatrywane w postępowaniu głównym same w sobie nie służą realizacji tych celów. Trybunał stwierdził również, że nie wydaje się, aby podmiotom świadczącym usługi taksówkarskie zostało powierzone wykonywanie szczególnych zadań z zakresu usług publicznych, które w danym wypadku mogą wchodzić w zakres pojęcia usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (UOIG) w rozumieniu art. 106 ust. 2 TFUE.

Wreszcie, Trybunał dokonał analizy proporcjonalności, po pierwsze, wymogu uzyskania dodatkowego zezwolenia, a po drugie, ograniczenia liczby licencji na świadczenie usług PHV do jednej trzydziestej liczby licencji na świadczenie usług taksówkarskich. Trybunał doszedł do wniosku, że ten pierwszy środek wydaje się odpowiedni do osiągnięcia przywołanych celów i może zostać uznany za konieczny do ich osiągnięcia. Biorąc pod uwagę charakter rozpatrywanej usługi, jak również brak możliwości odróżnienia samochodów używanych do świadczenia usług PHV od samochodów używanych prywatnie na dużym obszarze miejskim, można uznać, że kontrola następcza byłaby przeprowadzana zbyt późno, aby zagwarantować jej faktyczną skuteczność. Wymóg uzyskania dodatkowego zezwolenia może być zatem uzasadniony, jednak pod warunkiem że zezwolenie to opiera się na obiektywnych, niedyskryminacyjnych i z góry znanych kryteriach, które wykluczają wszelką arbitralność, i które nie przewidują powtórzenia weryfikacji już przeprowadzonych w ramach krajowej procedury wydawania zezwoleń, ale odpowiadają szczególnym potrzebom danej aglomeracji. Do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy warunki te zostały spełnione w niniejszej sprawie.

Natomiast drugi środek nie wydaje się właściwy, aby zapewnić realizację celów prawidłowego zarządzania transportem, ruchem drogowym i przestrzenią publiczną. Po pierwsze bowiem, przed Trybunałem nie zostały podważone argumenty przemawiające na korzyść usług PHV, które zmierzały do wykazania, że owe usługi w rzeczywistości sprzyjają realizacji wspomnianych celów, w szczególności poprzez ograniczenie korzystania z samochodów prywatnych, wkład tych usług w osiągnięcie celu, jakim jest skuteczna i sprzyjająca włączeniu społecznemu mobilność dzięki ich poziomowi cyfryzacji i elastyczności w świadczeniu usług, oraz poprzez użycie pojazdów wykorzystujących alternatywne źródła energii, do czego zachęca uregulowanie państwowe dotyczące usług PHV.

Po drugie, nie można wykluczyć, że ewentualny wpływ floty PHV na transport, ruch drogowy i przestrzeń publiczną w aglomeracji Barcelony mógłby być odpowiednio ograniczony za pomocą środków mniej restrykcyjnych niż ograniczenie liczby licencji. I tak, Trybunał powołał się tytułem przykładu na środki organizacji usług PHV, na ograniczenia tych usług w określonych przedziałach czasowych czy też ograniczenia ruchu na niektórych obszarach. Trybunał dodał, że nie można wykluczyć, iż cel ochrony środowiska w aglomeracji Barcelony mógłby zostać osiągnięty za pomocą środków w mniejszym stopniu naruszających swobodę przedsiębiorczości, takich jak limity emisji dla pojazdów poruszających się po tej aglomeracji.

( 1 ) Zobacz art. 99 regulaminu postępowania przed Trybunałem.